IV SA/WA 2991/17

IV SA/Wa 2991/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Aneta Dąbrowska /sprawozdawca/
Kaja Angerman /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1770/19 - Wyrok NSA z 2022-09-16
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skarg M. J., K. J., H. B., M. J., M. N., J. S., E. R., R. R., K. B., J. M., H. M., A. M., N. B., P. B., E. R., P. S., I. A., P. S., S. P., A. C., M. R., P. M., M. B. oraz J. H. i H. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi
Uzasadnienie
M.J., K.G. J.H., M.J., M.N, J.S., E.R., R.R. K.B., J.M., H.M., A.M., N.C. B.P. S.B., E.R., P.S., I.A., P.S., S.P., A.C., M.R., P.M. i M.B. oraz A.S. - kurator spadku po Z.K., zaś ostatecznie następcy prawni: J.H. i H.O. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] września 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.
Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") decyzją z [...] kwietnia 1977 r. przyznał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako działka nr [...] o pow. 6423 m2, zapisanej w KW [...] tom [...]karta [...], stanowiącej współwłasność Z.K., M.K., K.B. I. M., E. B., D. G., A.M. oraz L.B. (zwaną dalej: "decyzją z 1977 r.").
J.M. i H.C. wystąpili do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1977 r. Wojewoda decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. Pismem z 5 kwietnia 2017 r. r.pr. P.G. - działający w imieniu swoich mocodawców i pismem z 7 kwietnia 2017 r. A. S. - działająca ówcześnie jako kurator spadku po Z.K., wnieśli odwołania od decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r.
Minister decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."], zatem Wojewoda winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy.
Decyzją z [...] czerwca 1976 r. Prezydent rozstrzygnął o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], narożnik ul. [...], oznaczonej katastralnie jako działka nr [...] o pow. 6.423, zapisanej w KW [...] tom [...] karta [...], stanowiącej współwłasność zmarłej Z.K., zmarłej M.K., zmarłego K.B., I. M. zmarłego E.B., D.G., A.M i zmarłej L.B. i odroczył ustalenie odszkodowania na czas trzech miesięcy od dnia wydania decyzji - zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 2 ustawy z 1958r. Wobec powyższego decyzją z 1977 r. Prezydent przyznał odszkodowanie za wywłaszczenie powyższej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 22 ustawy z 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Natomiast zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowy mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Stosownie do ww. art. 23 ust. 2 ww. ustawy z 1958 r. zawiadomieniem z 24 października 1976 r. Prezydent zawiadomił strony o terminie rozprawy odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 9 listopada 1976 r. Wbrew twierdzeniom stron, osobna rozprawa odszkodowawcza odbyła się [...] listopada 1976r. Z protokołu rozprawy wynika, że stawiła się na niej D.Ł., jako przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia oraz część współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. D.G., A.M., M.S.. W toku rozprawy odszkodowawczej ustalono, że wypłata odszkodowania nastąpi w formie pieniężnej. Ponadto właściciele nieruchomości obecni na rozprawie zrezygnowali z działki zamiennej. Przewodniczący rozprawy poinformował właścicieli, że nastąpi przekazanie odszkodowania do depozytu sądowego zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 1958 r. Następnie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczyli, że nie posiadają w tym samym układzie własności innej nieruchomości na terenie miasta [...]. Przedstawiciel inwestora oświadczył, iż operaty szacunkowe są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Ponadto z protokołu nie wynika, aby obecni współwłaściciele nieruchomości kwestionowali wysokość odszkodowania. W rozprawie odszkodowawczej nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżących, organ podkreślił, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 5.05.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2345/10; wyrok NSA z 1.09.2011 r., sygn. akt I OSK 1461/10. W niniejszej sprawie biegły, mimo że nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu przez sporządzenie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy gruntu został sporządzony [...] lutego 1976 r. przez mgr inż. arch. A.M., biegłego ds. Wywłaszczanych Nieruchomości Rolnych. W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej oraz przeprowadzenia osobnej rozprawy odszkodowawczej, tym samym zarzut skarżących w tym zakresie jest bezzasadny.
Odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r., zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczane lub nabywane na rzecz Państwa, zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów pobudowania domu jednorodzinnego, zarządzenie nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z dnia [...] lipca 1974 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wywłaszczone lub nabywane na rzecz Państwa oraz danych ujętych w zleceniu Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. znak: [...]
Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie ustala się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, natomiast za pozostały obszar gruntu - odszkodowanie ustala się najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Biegły ustalił zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1974 r., że wartość gruntu za część stanowiącą działkę normatywną o pow. 400 m2 gruntu z ogólnej powierzchni 6423 m2, wynosi 8% wartości domu jednorodzinnego, ustalonego na kwotę 450.000 zł. Natomiast za pozostałą część nieruchomości biegły ustalił wartość gruntu zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. Mając na uwadze, że grunty położone były w I klasie w strefie miejskiej okręgu I, biegły wyliczył cenę 1 m2 na kwotę 14,40 zł. Wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły w opinii z [...] lutego 1976 r. dokonał w dwóch wariantach. Alternatywa I dotyczyła sytuacji posiadania przez współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości innych działek na terenie m. [...] oraz nieutrzymywania się z rolnictwa. W tym wariancie wartość gruntu biegły oszacował na 92.491 zł (6423 m2 x 14,40 zł m2 = 92.491 zł). Alternatywa II dotyczyła sytuacji nieposiadania przez współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości innych działek na terenie m. [...] oraz nieutrzymywania się z rolnictwa. W tym wariancie wartość gruntu biegły oszacował na 122.731 zł ((450.000 x 0,08) + (6423 - 400) x 14.40 = 122.731 zł). W przedmiotowej sprawie odszkodowanie przyznano wg II alternatywy, bowiem w toku postępowania organ ustalił, iż współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie posiadają w tym samym układzie własności innej nieruchomości na terenie miasta [...]. Tym samym skarżący podnosząc, iż byli współwłaściciele posiadali na terenie miasta [...] inne grunty - jednakże w różnym układzie własności - potwierdzają jedynie słuszność ustalenia odszkodowania wg II alternatywy, przyznającej odszkodowanie w wyższej - uprzywilejowanej formie, zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 8 ustawy z 1958 r. Ponadto skoro obowiązujące ówcześnie przepisy prawa nie precyzowały jednoznacznie czy w przypadku współwłasności nieruchomości, chodzi o ten sam układ współwłasności, to takie wątpliwości interpretacyjne uniemożliwiają stwierdzenie wystąpienia w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym tylko rażące (a nie jakiekolwiek) zaniżenie odszkodowania może być kwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów odszkodowawczych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało przyznane uprawnionym według korzystniejszego dla nich wariantu. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż przedmiotem wyceny biegłego powinny być także drzewa i zasiewy znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, organ podkreślił, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, które wskazywałyby, iż ww. nasadzenia istniały w dacie wywłaszczenia.
W tym miejscu organ zauważył, że I.M., D.G., A.M., M.S. oraz domniemani spadkobiercy Z.K., M.K., K.B., E.B. nie skorzystali z przysługującego im prawa odwołania się od decyzji z 1977 r. Współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie czuli się pokrzywdzeni przyznaną kwotą pieniędzy i nie kwestionowali wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej (wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok WSA z 19.02.2009r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08; wyrok WSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. I SA/Wa 1520/10). Odnosząc się do zarzutu stron skierowania decyzji z 1977 r. do osób zmarłych, tj. Z.K. M.K., K.B., E.B. oraz L.B. organ wskazał, że bezsporne jest, że współwłaściciele ujawnieni w księdze wieczystej nie żyli w dacie wydawania decyzji z 1977 r. Niemniej jednak ich następcy prawni nie ujawnili się w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, a organ wskazując w zaskarżonej decyzji domniemanych spadkobierców zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, podał ich jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurowali oni nadal w księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości. Jak się wskazuje w literaturze, w wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyje, odszkodowanie przyznaje się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym, a jeśli postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone - na rzecz nie ustalonych imiennie spadkobierców (zob. Komentarz do Prawa Wywłaszczeniowego Walentego Ramusa, Wydawnictwo Prawnicze 1965). Jak wskazano powyżej organ wywłaszczeniowy ustalił, że Z.K., M.K., K.B. oraz E.B.i zmarli, zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie zostały mu przedłożone w toku postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego. Nie można więc uznać, że zaskarżoną decyzję skierowano do osób zmarłych, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby organ traktował ww. jako osoby żyjące. Wynika to z faktu, że organ nie kierował do nich żadnej korespondencji, w tym zaskarżonej decyzji odszkodowawczej, co potwierdza treść rozdzielnika decyzji z 1977 r., skierowanej do żyjących właścicieli nieruchomości oraz domniemanych spadkobierców ww. zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Samo wskazanie ich imion i nazwisk w osnowie decyzji, stanowi jedynie odzwierciedlenie zapisu w księdze wieczystej KW [...] tom [...] k.\, poświadczonego wyciągiem z [...] października 1975 r. Tym samym za bezzasadny uznano zarzut skarżących, bowiem zaskarżona decyzja odszkodowawcza została skierowana nie - jak twierdzą skarżący - do osób zmarłych, lecz do domniemanych spadkobierców, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast odnosząc się do zarzutu niedoręczenia kwestionowanej decyzji następcom prawnym zmarłych współwłaścicieli zauważono, że art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r. dopuszczał możliwość doręczenia decyzji właścicielowi, którego miejsce pobytu było nieznane poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu. Zgodnie z art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. W ocenie tej materii podkreślono, że w rozdzielniku decyzji odszkodowawczej, w punkcie pierwszym, organ wywłaszczeniowy wskazał Urząd Miejski w [...], w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni przedmiotowej decyzji, co oznacza, że przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w trybie art. 45 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) nastąpiło doręczenie decyzji spadkobiercom zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tym samym odszkodowanie w wysokości 122 731 zł zostało przyznane w prawidłowej kwocie I.M. w [...] części, D.G. w [...] części, A. M. w [...] części, M.S. w [...] części oraz domniemanym spadkobiercom: Z.K. w [...] części, M.K. w [...] części, K.B. w [...] części i E.B. w [...] części. Zatem wbrew twierdzeniom odwołujących się organ wywłaszczeniowy ustalił udziały w sposób prawidłowy, na podstawie dostępnych informacji, zachowując przy tym należytą staranność, bowiem ustalenia udziałów organ wywłaszczeniowy dokonał w oparciu o wypis z KW [...] tom [...] k [...] z [...] października 1975 r. oraz przedłożone w toku postępowania postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1976 r., sygn. akt. [...] Odnosząc się do zarzutu skarżących o nieuwzględnieniu aktu poświadczenia dziedziczenia po S.B. oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po E.B. i M.K., niezbędnych do ustalenia aktualnego stanu prawnego zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, iż organ wywłaszczeniowy nie powziął w toku postępowania wywłaszczeniowego informacji o istnieniu ww. dokumentów po zmarłych współwłaścicielach. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] z [...] marca 1963 r. (sygn. akt [...]) wynika, że spadek po E.B. nabyła Z.B., K.B., Z.K., I.M., M.K., A.M. oraz D.G.. Biorące udział w postępowaniu wywłaszczeniowym współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, tj. I.M. A.M. oraz D.G. w żadnym stadium postępowania wywłaszczeniowego nie poinformowały organu wywłaszczeniowego o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym po zmarłym E.B. Analogicznie w przypadku zmarłego S.B., biorąca udział w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym I.M. oraz D.G. nie poinformowały organu wywłaszczeniowego o akcie poświadczenia dziedziczenia z [...] grudnia 1932 r. i zawartej [...] listopada 1934 r. umowie o podziale spadku po S.B.. Pomimo zawarcia ww. umowy oraz istnienia w obiegu prawnym prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, jak i aktu dziedziczenia po zmarłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości, nie ujawniono tych zmian w aktach księgi wieczystej właściwej dla przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło naruszenie dekretu z dnia 11 listopad 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawniania swojego prawa. Tym samym ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Zatem organ wywłaszczeniowy dochował należytej staranności, opierając swoje ustalenia w zakresie ustalenia współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości na wypisie KW [...] tom [...] k.[...] z [...] października 1975 r. oraz postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...]kwietnia 1976 r. (sygn. akt. [...]) i informacjach uzyskiwanych w toku postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego.
Odnosząc się do zarzutu skarżących o pominięciu oraz uniemożliwieniu udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym spadkobiercom zmarłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Co do zarzutu pominięcia M.S. w postępowaniu odszkodowawczym organ zauważył, że organ wywłaszczeniowy po uzyskaniu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1976 r. (sygn. akt. [...]) umożliwił M.S. udział w niniejszym postępowaniu. Za chybiony należy uznać zarzut skarżących o braku możliwości kwestionowania opinii rzeczoznawców majątkowych przez M.S., bowiem jak wynika z protokołu osobnej rozprawy odszkodowawczej przeprowadzonej [...] listopada 1976 r., M.S. stawiła się na niej, a w toku rozprawy nie kwestionowała kwoty przyznanego odszkodowania, ustalonego opinią biegłego z [...] lutego 1976 r. W zakresie zarzutu dotyczącego niewskazania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji z 1977 r. Minister podkreślił, że brak powołania podstawy prawnej w komparycji decyzji, na który wskazują skarżący, nie uprawnia do wnioskowania, że organ zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego w toku postępowania odszkodowawczego. Zatem decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie decyzją wydaną bez podstawy prawnej, a dotkniętą tylko wadą formy. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 25.08.2011 r., sygn. akt I OSK 1769/10).
W świetle powyższego Minister stwierdził, że decyzja Prezydenta z 1977 r. o ustaleniu odszkodowania w kwocie 122.731 za przedmiotową nieruchomość, nie jest dotknięta wadą nieważności. Nadto zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13). W skargach, wymienieni na wstępie uzasadnienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili wydanie ww. decyzji z naruszeniem:
1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 i art. 7 ustawy z 1958 r. w związku z art. 195 i 196 K.c. oraz art 4, art. 5 i art. 7 K.p.a. (obowiązujących w dacie kontrolowanej decyzji) przez uznanie, że niezaproponowanie dobrowolnie kwoty odszkodowania i nieprzyznanie odszkodowania rzeczywistym współwłaścicielom w wysokości odpowiadającej ich rzeczywistym udziałom we własności nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ww. ustawy z 1958 r. w zw. z art. 195 i art. 196 K.c. przez uznanie, że wydanie decyzji w stosunku do osób nieżyjących nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22, art. 23 ww. ustawy z 1958 r. przez przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w sposób prawidłowy, a pozbawienie możliwości udziału stron w postępowaniu i prowadzenie postępowania bez udziału 14 współwłaścicieli w sytuacji braku prawidłowo sporządzonej opinii biegłego, bez zawiadomienia o rozprawie, bez udziału na niej biegłego, nie miało wpływu na ustalenie odszkodowania;
3) art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została skierowana do osób niebędących stronami postępowania; 4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z 1958 r. oraz art. 45 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która nie została prawidłowo ogłoszona w trybie powyższych przepisów; w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że brak obowiązkowego wysłuchania biegłego na rozprawie uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji; w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z 1958 r. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która nie została ogłoszona w sposób prawidłowy, to jest nie została wywieszona na okres 14 dni we właściwym miejscu; art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946r. o księgach wieczystych przez przyjęcie, że niespełnienie zawartego tam obowiązku mogło skutkować innymi - negatywnymi dla właścicieli - konsekwencjami prawnymi niż przewidziane w tym przepisie grzywny;
5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób dowolny i sprzeczny z wnioskami logicznie dającymi się wywieść ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na: przyjęciu li tylko na podstawie rozdzielnika umieszczonego pod uzasadnieniem decyzji z 1977 r. (w którym to rozdzielniku zawarto informację, że decyzja ta ma zostać wywieszona na okres 14 dni), że decyzja została prawidłowo ogłoszona, gdy tymczasem brak jest jakichkolwiek dowodów, że do ogłoszenia decyzji w trybie i okresie przewidzianym ustawą rzeczywiście doszło; apriorycznym przyjęciu, że brak wysłuchania biegłego na rozprawie nie miał wpływu na wysokość zasądzonego odszkodowania, gdy tymczasem nie sposób przewidzieć jaki byłby skutek stawiennictwa biegłego na rozprawie, w szczególności ustalić czy biegły nie zmodyfikowałby wyrażonego w operacie stanowiska;
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie będące wynikiem wcześniej opisanych naruszeń oraz błędnej interpretacji wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa i nie powinna zostać utrzymana w mocy, a organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozpatrzyć sprawę i wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 lub w art. 138 § 2 K.p.a.;
Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedziach na skargi – wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są bezzasadne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skarg. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. i decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono wskazanych w skargach naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1977 r., którą przyznano odszkodowanie za wywłaszczenie wyżej opisanej nieruchomości – korzystająca z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać. Skoro przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 1894/16) podkreślił, że "organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco". Z treści wydanych decyzji wynika, że organy dokonały oceny decyzji z 1977 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności podstawy z punktu 2, tj. "rażącego naruszenia prawa". Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Zatem nie chodzi o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami w orzecznictwie. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym akt były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r.], w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 kwietnia 1977r., czyli w dniu wydania decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia za odszkodowaniem, organy oceniały wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy odszkodowawczej. I tak, mając za podstawę regulacje ustawy z 1958 r., treść decyzji z 1977 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w niej zawartego, ówcześnie zgromadzoną dokumentację postępowania odszkodowawczego, ustalenia dokonane przez organy w postępowaniu nieważnościowym względem decyzji z 1977 r., a nadto treść skarg - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżących, jakoby decyzja z 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a nadto została skierowany do osoby niebędącej stroną w sprawie, w konsekwencji zachodzi brak podstaw do zakwestionowania wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Oznacza to, że w dalszej części rozważań nastąpi odparcie argumentacji skargi przemawiającej – zdaniem skarżących – za nieważnością decyzji z 1977 r., którą należałoby oprzeć na przesłankach z pkt 2 i pkt 4 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa i skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tym samym zarzuty skarg uznano za bezzasadne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że Minister utrzymując w mocy decyzję Wojewody nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym względzie niezasadne jest twierdzenie skarżących, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenie temu organowi w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd również nie stwierdził zarzucanego naruszenia innych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew argumentacji skarżących organy wnikliwie rozważyły i uwzględniły w swoich rozstrzygnięciach wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonały prawidłowego rozpoznania sprawy, wydania decyzji i ich uzasadnienia. Ustalone stanowisko uzasadniły w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Dokonały oceny stanu faktycznego w sposób swobodny, a nie dowolny, czyli zgodny z art. 80 K.p.a. To stanowisko zostanie jeszcze dowiedzione rozważaniami, które Sąd poczyni na odparcie pozostałych zarzutów skarg. Po drugie, zarzucane rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy 1958 r., słusznie nie było rozważane przez organy, a dalej i kontrolowane przez Sąd, albowiem regulacja ta dotyczyła ubiegającego się o wywłaszczenie i obowiązku jego postępowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zatem nie zakresu postępowania odszkodowawczego. Rokowania były elementem postępowania wywłaszczeniowego, a nie odrębnego odszkodowawczego, jak w sprawie. Postępowania wywłaszczeniowego i decyzji o wywłaszczeniu dotyczyły także regulacje art. 21 i art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r. Po trzecie, wbrew twierdzeniu skarżących, wydanie decyzji w postępowaniu nieważnościowym nie nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Jak wykazały organy rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odszkodowawczym i wydanie decyzji z 1977 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem przywołanych w zarzutach skargi przepisów ustawy z 1958 r., to jest art. 7, art. 17 ust. 2, art. 22 i art. 23 ustawy z 1958 r. i decyzja z 1977 r. nie została skierowana do osób, które nie mogły być stronami w sprawie. W myśl art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem; obowiązek odszkodowania ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r. osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Stosownie do art. 22 ustawy z 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych miała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Organ – na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. - mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania – według art. 24 ustawy z 1958 r. – należało w decyzji wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 20 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyrażał na to zgodę lub mimo wezwania nie brał udziału w postępowaniu. Mając za podstawę powyższe regulacje ustawy z 1958 r. i podkreślając, że organy ustalenia czynione w tego rodzaju sprawach, tj. sięgających kilkadziesiąt lat wstecz, opierają wyłącznie na zachowanej archiwalnej dokumentacji postępowania odszkodowawczego kończącego się aktem administracyjnym, w tym przypadku decyzją z 1977 r., Sąd stwierdził za Ministrem i Wojewodą brak kwalifikowanego ich naruszenia w postępowaniu odszkodowawczym zakończonym decyzją z 1977 r. Jak prawidłowo organy ustaliły decyzją z 25 czerwca 1976 r. Prezydent orzekł o wywłaszczeniu ww. nieruchomości i decyzją tą odroczył ustalenie odszkodowania na czas trzech miesięcy od dnia wydania decyzji - zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 2 ustawy 1958 r. Wobec tego decyzją z [...] kwietnia 1977 r. Prezydent orzekł o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Odszkodowanie przyznano na rzecz I.M. w 2/16 części, D.G.w 2/16 części, A.M. w 3/16 części i M.S.w 1/16 części oraz domniemanych spadkobierców ówcześnie już nieżyjących, tj. Z.K. w 2/16 części, M.K. w 2/16 części, K.B. w 2/16 części i E. B. w 2/16 części. Zatem wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem (art. 7 ustawy z 1958 r.). Powyższe oznacza też, że decyzja z 1977r. została skierowana również do domniemanych spadkobierców wymienionych w niej nieżyjących współwłaścicieli. Zatem niezasadne są twierdzenia skarżących, w których wywodzą, że decyzja odszkodowawcza po pierwsze została skierowana do osób wówczas już nieżyjących i po drugie do osób, które nie były stronami w sprawie. Z uzasadnienia decyzji z 1977 r. wynika, że tabularnymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: Z. K., M. K., K.B. I.M., E.B., D.G., A.M.i L.B.; na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 1976 r. spadek po L.B. nabyły córki jej – A.M.i M.S. - po połowie; osoby zainteresowane nie przedstawiły postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po nieżyjących współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości, tj. Z.K. M.K., K.B. i E.B., dlatego odszkodowanie przyznano na rzecz domniemanych spadkobierców. Wskazanie domniemanych spadkobierców było związane z faktem nieujawnienia na dzień wydawania decyzji z 1977 r. w księdze wieczystej obejmującej nieruchomość wywłaszczoną aktualnych następców prawnych zmarłych współwłaścicieli, tym samym i brakiem przedłożenia stosownych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku przez konkretnych następców prawnych. W tej kwestii trafnie organ odwoławczy oparł się na poglądzie komentatorskim wyrażonym przez Walentego Ramusa w Komentarzu do Prawa Wywłaszczeniowego (Wydawnictwo Prawnicze 1965), że w wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyje, odszkodowanie przyznaje się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym, a jeśli postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone - na rzecz nieustalonych imiennie spadkobierców. Organ wywłaszczeniowy ustalił, że Z.K., M.K., K.B. oraz E.B. zmarli, zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie zostały mu przedłożone w toku postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego. Nie można więc uznać, że zaskarżoną decyzję skierowano do osób zmarłych, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby organ traktował Z.K., M.K., K.B. oraz E.B. jako osoby żyjące. Organ nie kierował do nich żadnej korespondencji, w tym decyzji odszkodowawczej, co też potwierdza treść rozdzielnika decyzji z 1977r. Wskazanie ich imion i nazwisk w osnowie decyzji stanowi odzwierciedlenie zapisu w księdze wieczystej KW [...] tom [...] k.[...], poświadczonego wyciągiem z [...] października 1975 r. Domniemanych spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości o wydaniu decyzji odszkodowawczej zawiadomiono za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...]. Fakt ten wynika z punktu 1 rozdzielnika decyzji odszkodowawczej (art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r. i art. 45 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 1977 r.). Skoro okoliczność ta wynika bezpośrednio z treści decyzji odszkodowawczej, aktu stosowania prawa, to podnoszony przez skarżących argument odnośnie braku innych dowodów potwierdzających fakt doręczenia decyzji przez wywieszenie zasługuje na odparcie. Nadto, jeszcze uprzednio zawiadomieniem z 24 października 1976r. Prezydent zawiadomił strony o terminie rozprawy odszkodowawczej wyznaczonej na 9 listopada 1976 r. Wbrew twierdzeniom skarżących osobna rozprawa odszkodowawcza odbyła się właśnie 9 listopada 1976 r. Z protokołu rozprawy wynika, że stawiła się na niej D.Ł., jako przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia oraz część współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. D.G., A.M. i M.S.. W toku rozprawy odszkodowawczej ustalono, że wypłata odszkodowania nastąpi w formie pieniężnej. Ponadto właściciele nieruchomości obecni na rozprawie zrezygnowali z działki zamiennej. Przewodniczący rozprawy poinformował właścicieli, że nastąpi przekazanie odszkodowania do depozytu sądowego zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 1958 r. Następnie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości oświadczyli, że nie posiadają w tym samym układzie własności innej nieruchomości na terenie miasta [...]. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że operaty szacunkowe są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Z protokołu nie wynika, aby obecni współwłaściciele nieruchomości kwestionowali wysokość odszkodowania. W rozprawie odszkodowawczej nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową z [...] lutego 1976 r. i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nieobecność biegłego na rozprawie była uchybieniem, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogła przesądzić o uznaniu, że doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z 1958 r. regulujących tę kwestię. Całość postępowania odszkodowawczego, materiał wówczas zgromadzony, świadczy że wyliczenie odszkodowania było prawidłowe. Biegły mgr inż. A.M. mimo, że nie brał udziału w rozprawie odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu przez sporządzenie operatu szacunkowego. Odszkodowanie za grunt biegły wyliczył na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczane lub nabywane na rzecz Państwa; zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów pobudowania domu jednorodzinnego; zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1974 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wywłaszczone lub nabywane na rzecz Państwa i danych ujętych w zleceniu Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z [...] stycznia 1976 r. znak: [...]. Wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły w opinii z [...] lutego 1976 r. dokonał w dwóch wariantach. Odszkodowanie zostało przyznane uprawnionym według korzystniejszego dla nich wariantu. Podmioty, którym przyznano odszkodowanie nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania się od decyzji z 1977 r. Oznacza to, że akceptowały wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania. Skoro nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, opinia szacunkowa stała się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania oraz przeprowadzono osobną rozprawę odszkodowawczą, a nieobecność biegłego na rozprawie nie wpłynęła ujemnie na ustalenie i przyznanie odszkodowania, tym samym zarzuty skarżących w tym zakresie są bezzasadne i nie mogą przemawiać za uznaniem rażącego naruszenia art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. Nadto, jako osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania wskazano właścicieli nieruchomości i domniemanych spadkobierców (art. 24 ustawy z 1958 r.). Wszystko to dowodzi, że odszkodowanie w wysokości 122 731 zł zostało przyznane współwłaścicielom nieruchomości wywłaszczonej i domniemanym spadkobiercom w prawidłowej kwocie i w prawidłowych udziałach. Ustalenia udziałów organ odszkodowawczy dokonał w oparciu o wypis z KW [...] tom [...] k.[...] z [...] października 1975 r. i przedłożone w toku postępowania postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1976 r., sygn. akt. [...]. Biorące udział w postępowaniu odszkodowawczym współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, tj. I.M., A.M. oraz D.G. nie poinformowały organu o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym po zmarłych E. B. oraz akcie poświadczenia dziedziczenia po S.B. i umowie o podziale spadku. Zmian tych nie ujawniono również w aktach księgi wieczystej właściwej dla przedmiotowej nieruchomości, wbrew art. 29 ust. 1 dekretu z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych. Tym samym ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej, właścicieli nieruchomości. Po czwarte, odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego pominięcia udziału w postępowaniu odszkodowawczym spadkobierców zmarłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, należy powtórzyć za organem odwoławczym, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta może stanowić podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle powyższych rozważań nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r., w szczególności z powołaniem się na przesłankę wydania jego z rażącym naruszeniem prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Organy słusznie wywiodły, że tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta decyzja z 1977 r. dowodząc, że nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanych wówczas przepisów prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją z 1977 r., jak również brak podstaw do przyjęcia, że doszło do zaistnienia innej podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 K.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1977 r. Mając na względzie przedmiot sprawy i rozważaną - w jego ramach - w sposób szczególny przesłankę nieważnościową – rażącego naruszenia prawa, należy jeszcze przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13), w którym Trybunał zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym i orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 k.p.a.). Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach, [...]. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Wobec zgodności z prawem wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji skargi nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargi.
-----------------------
18