IV SA/Wa 2967/15

IV SA/Wa 2967/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Paweł Groński /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1306/16 - Wyrok NSA z 2017-06-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art 31 par 1 pkt 2 kpa
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w W. kwotę 340 zł (słownie: trzystu czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez stowarzyszenie zwykłe "[...]" z siedzibą w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] którym odmówiono stowarzyszeniu dopuszczenia na prawach strony do postępowania w sprawie ustalenia - na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomościach nr ew. [...], [...] i [...] położonych w Gminie W.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Stowarzyszenie "[...]" wystąpiło w dniu 13 kwietnia 2015 r. z wnioskiem do Wójta Gminy W. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Stowarzyszenie powołało się na przepisy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę prawną przystąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskodawca podkreślił, że jest organizacją społeczną, zaś jego udział w postępowaniu w tej sprawie jest uzasadniony celami statutowymi oraz interesem społecznym, który polega na umożliwieniu stowarzyszeniu wpływu na inwestycje polegające na budowie turbin wiatrowych, które znacząco ingerują w lokalny krajobraz o (o charakterze rolniczym) oraz wpływają na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.
Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla turbin wiatrowych nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a ponadto nie wykazało ono konkretnego i obiektywnego interesu społecznego uzasadniającego uczestnictwo w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Organ podniósł, że ze statutu stowarzyszenia wynika m.in., że prowadzi ono działalność na rzecz zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych powiatu węgrowskiego, a więc z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska. To postanowienie statutu jest ogólne, a wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób ten cele zamierza realizować w niniejszym postępowaniu. Według organu stowarzyszenie nie wykazało również istnienia interesu społecznego uzasadniającego jego przystąpienie do niniejszego postępowania.
Stowarzyszenie "[...]" złożyło zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem strony organ nie zbadał i nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a jedynie pobieżnie przeanalizował statut stowarzyszenia wnioskującego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie stowarzyszenia, w rozpoznawanej sprawie Wójt nie miał podstaw do przyjęcia, że stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. Z wniosku z 13 kwietnia 2015 r. o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wynika bowiem, że jednym z podstawowych celów statutowych stowarzyszenia jest działanie na rzecz zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych powiatu [...] i [...] (a więc terenów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), przy czym jego realizacja może odbywać się m. in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych związanych z przedmiotem działalności stowarzyszenia, dotyczących m. in. ochrony środowiska oraz inwestycji mogących mieć wpływ na krajobraz, środowisko oraz zdrowie mieszkańców. Ten zakres działalności stowarzyszenia koresponduje z podstawowym celem postępowań w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tj. zachowaniem ładu przestrzennego okolicy z uwzględnieniem zasady tzw. zrównoważonego rozwoju (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2015 r., poz. 199). W uzasadnieniu zażalenia stowarzyszenie stwierdziło, że turbiny wiatrowe są obiektami znacząco oddziaływującymi na krajobraz. Jest to istotne ze względu na skalę planowanej inwestycji. Inwestor zamierza posadowić na terenie okolicznych gmin ([...], [...] i [...]) farmę wiatrową składającą się z 34 turbin wiatrowych.
W piśmie z 9 lipca 2015 r. stowarzyszenie podniosło, że nie jest jego zamiarem dążenie do całkowitej eliminacji turbin wiatrowych a jedyne ich rozsądne rozmieszczenie w odpowiedniej odległości od zabudowań mieszkalnych z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stowarzyszenie zauważyło ponadto, że Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. dopuścił je do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy turbiny wiatrowej w miejscowości [...], gmina W. W związku z tym późniejsza odmowa dopuszczenia stowarzyszenie do tego postępowania narusza art. 8 k.p.a. (tzw. zasadę zaufania do organów państwa).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia stowarzyszenia na postanowienie organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że celem stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych powiatu [...] i [...] (§ 5 pkt 1 statutu). Zgodnie z § 6 lit g) statutu Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, sądowo-administracyjnych oraz sądowych w sprawach związanych z przedmiotem działalności stowarzyszenia dotyczących w szczególności ochrony środowiska oraz inwestycji mogących mieć wpływ na krajobraz, środowisko oraz zdrowie mieszkańców okolicy objętej działaniem stowarzyszenia. Te postanowienia statutu są, zdaniem organu, dość ogólne, niemniej jednak wynika z nich, że działalność stowarzyszenia wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja społeczna zamierza przystąpić na prawach strony. Z przedstawionych względów organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wójta Gminy W., że wnioskodawca nie wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzasadnione celami statutowymi.
Kolegium stwierdziło, że stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia drugą przesłankę określoną w art. 31 § 1 k.p.a. dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu tzn. za jej udziałem w tym postępowaniu przemawia interes społeczny. Zdaniem Kolegium argumenty stowarzyszenia, zawarte we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz w piśmie z 9 lipca 2015 r. że turbiny wiatrowe są obiektami ingerującymi w krajobraz lokalny, kolidują z funkcją otaczającej (pobliskiej) zabudowy, w przyszłości mogą ograniczać sposób użytkowania terenów sąsiadujących z terenem inwestycji są ogólne i w związku z tym nie pozwalają przyjąć, że wnioskujący o dopuszczenie do postępowania działa w interesie społecznym. W ocenie organu o interesie społecznym wnioskodawcy można byłoby mówić w sytuacji, gdyby stowarzyszenie przedstawiło jakie to konkretnie cechy (parametry) planowanej inwestycji spowodują negatywny wpływ na krajobraz regionu, który jest typowo rolniczy, w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się grunty rolne. Stowarzyszenie nie wyjaśniło, jakie walory środowiska naturalnego na terenie inwestycji uważa za najbardziej wartościowe i podlegające w związku z tym ochronie, nie uprawdopodobniło że jego członkowie posiadają wiedzę merytoryczną niezbędną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w związku z tym jego udział w postępowaniu dodatkowo zagwarantuje, że okoliczności sprawy zostaną prawidłowo wyjaśnione.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ład przestrzenny, zachowanie walorów krajobrazu lokalnego, chęć współdecydowania o planowaniu przestrzennym czy dbałość o zdrowie mieszkańców okolicy nie ma znaczenia w wymiarze ogólnospołecznym, a tym samym nie jest to interes społeczny uzasadniający udział wnioskodawcy w postępowaniu.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wywiódł ponadto, że interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej, przystępującej do postępowania.
Stowarzyszenie "[...]" zaskarżyło postanowienie Kolegium z [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze powtórzyło zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 31 § 1 k.p.a. zawarte w zażaleniu oraz w piśmie z 9 lipca 2015 r. Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie wywiodło, że organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że stowarzyszenie nie wykazało że za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Zdaniem skarżącego jego udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej służy ochronie wartości wspólnych dla ogółu mieszkańców gminy. Wartościami tymi są ochrona ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych, ochrona zdrowia mieszkańców, zwiększenie produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Co więcej, sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym która jest motywowana konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony.
Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, że nie wykazało w jaki sposób sporna inwestycja będzie negatywnie wpływać na krajobraz regionu.
Zdaniem skarżącego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla budowy turbin wiatrowych, zlokalizowanych na terenach rolniczych, spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa "jest niezwykle trudne a w zasadzie niemożliwe". W tej sytuacji jego udział w tym postępowaniu, mającym na celu ochronę ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest uzasadniony.
W piśmie z 3 listopada 2015 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów podniósł m. in., że organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i nie może tego obowiązku przerzucać na organ administracji. Uczestnik postępowania podzielił stanowisko organu odwoławczego, że stowarzyszenie powołało się ogólnie na ochronę ładu przestrzennego, co uzasadnia odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
W piśmie z 17 grudnia 2015 r. stowarzyszenie w odpowiedzi na pismo uczestnika postępowania ponowiło argumenty zaprezentowane w zażaleniu, w piśmie z 9 lipca 2015 r. oraz w skardze do Sądu i stwierdziło, że stanowisko organu dotyczące niewykazania przez skarżącą interesu społecznego w postępowaniu narusza prawo.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Trzeba przypomnieć, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 134 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji (Wójta Gminy W.) z [...] kwietnia 2015 r. o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej. Organ odwoławczy uzasadnił to rozstrzygnięcie niewykazaniem przez skarżące stowarzyszenie interesu społecznego w udziale w tym postępowaniu na prawach strony.
Zdaniem Sądu zarzuty skargi są uzasadnione, ponieważ stanowisko organu nie jest prawidłowe.
Z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Należy na wstępie podkreślić, że rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej w sprawie leży w interesie społecznym. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Jest oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy.
Podkreślić w tym miejscu należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym nie jest warunkowane wykazaniem przez organizację, że planowana inwestycja będzie albo nie będzie zagrażać środowisku naturalnemu i społecznemu. Dlatego na etapie decydowania o dopuszczeniu organizacji społecznej do takiego postępowania nie można wymagać, aby organizacja wnioskująca o dopuszczenie wypowiedziała się szeroko i wyczerpująco o wszystkich możliwych konsekwencjach budowy farmy wiatrowej. Należy dodać, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy. Organizacja społeczna może zatem również popierać żądanie, jeżeli uzna za możliwe pogodzenie interesu jednostkowego stron postępowania z interesem społecznym. Z treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynikają bowiem żadne prerogatywy dla interesu społecznego, który, ze względu na udział organizacji społecznej w postępowaniu powinien uzyskać pierwszeństwo przed interesem strony i odwrotnie - ze względu na pierwszeństwo interesu indywidualnego należy ograniczać udział organizacji społecznej w postępowaniu do przypadków wyjątkowych. Podkreślenia wymaga, że powołany wyżej przepis nie pozwala na jakiekolwiek wnioski o nadrzędności interesu stron nad interesem publicznym (lub odwrotnie) w związku z czym jako błędne oceniane jest stanowisko, że interes organizacji społecznej musi mieć niższą rangę niż interes strony (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, Lex nr 1109379).
W rozpoznawanym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że Stowarzyszenie "[...]" nie ma żadnych własnych interesów w tym postępowaniu. Stowarzyszenie dostatecznie też wyjaśniło powody, dla których chce wziąć udział w tym postępowaniu i te wyjaśnienia wskazują, że kieruje się interesem społecznym. Stanowisko organów co do tego, że Stowarzyszenie nie dość wyczerpująco uzasadniło, że działa w interesie społecznym nie jest prawidłowe. Przekonywujące jest bowiem to, że rozpoznawana sprawa dotyczy nie tylko interesów samych stron postępowania, ale również ludzi zamieszkałych w pobliżu budowy całej farmy wiatrowej, gdyż ich dotyczyć będą różnorakie skutki tej budowy. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie inwestor występuje o warunki zabudowy dla każdej z planowanych turbin wiatrowych oddzielnie, co skutkuje zawężeniem kręgu stron postępowania administracyjnego, a w konsekwencji pozbawia część społeczności lokalnej realnego wpływu na przebieg tej inwestycji. Jak słusznie wskazuje skarżące Stowarzyszenie w piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2015 r. tego rodzaju sytuacja powinna uzasadniać większy stopień kontroli społeczeństwa nad wszczętymi postępowaniami. Nie ulega wątpliwości, że – wbrew stanowisku organów obu instancji – wykazało istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Wspomniany interes społeczny nie jest tożsamy i nie pokrywa się z celami statutowymi tej organizacji polegającymi na zachowaniu walorów przyrodniczych i krajobrazowych powiatu węgrowskiego, lecz występuje obok jako spełniona kolejna przesłanka warunkująca dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji (Wójta Gminy W.) z [...] kwietnia 2015 r. zawierają wady prawne, określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów Sąd wyeliminował te postanowienia z obrotu prawnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.