IV SA/Wa 2961/18

IV SA/Wa 2961/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2127/21 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia oddziaływania na środowisko oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...].09.2018 r. znak: [...], Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej K.p.a., w związku z art. 362 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 1 i 1a oraz pkt 2 i art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799, późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., ul. [...] , określanej dalej jako [...], od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzją z dnia [...].09.2018 r. zobowiązano [...], zarządcę autostrady, do ograniczenia, w terminie dwunastu miesięcy od dnia uprawomocnienia się tej decyzji, oddziaływania na środowisko, w zakresie emisji hałasu od autostrady, na posesję T. B. w S., do wartości normatywnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), w szczególności poprzez modernizację już istniejącego ekranu akustycznego w taki sposób, aby na posesji T. B. nie było przekroczeń wskaźników hałasu.
Od decyzji tej odwołała się [...], zarzucając naruszenie:
- art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 6 K.p.a., w szczególności poprzez jego zastosowanie i nałożenie na Spółkę obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu od autostrady na posesję T. B., w sytuacji, gdy negatywne oddziaływanie na środowisko nie zostało udowodnione, a aktualnie wyniki pomiarów hałasu wykazały brak występowania przekroczeń normatywnych wskaźników hałasu,
- art. 75 K.p.a. przez przyjęcie jako dowód uzasadnienia nieostatecznej i nieprawomocnej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...].05.2018 r., znak: [...], w sytuacji, w której decyzja ta została przez Spółkę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a postępowanie jest w toku, jak również przez przyjęcie jako dowód wyników mapowania akustycznego w 2017 r. w rejonie, mający potwierdzać występowanie przekroczeń wartości normatywnych natężenia hałasu na posesji w S., w sytuacji gdy wyniki te mają charakter ogólnikowy, przedstawiają jedynie klimat akustyczny danego terenu, obszary mniej lub bardziej zagrożone hałasem, a mapowanie akustyczne jest sporządzane wyłącznie w celu dalszej, całościowej oceny narażenia na hałas pochodzący z różnych źródeł na danym obszarze lub w celu sporządzenia ogólnych prognoz dla danego obszaru,
- naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, niepełne i wybiórcze oraz błędne ustalenia w zakresie uzasadnienia faktycznego, że o aktualnym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie konkretnej nieruchomości jednoznacznie świadczy mapa akustyczna oraz, że udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i uznanie, iż udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, pomimo braku dowodów,
- art. 8, art. 11 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie,
- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia z urzędu postępowania w sytuacji, gdy podstawowym dowodem, w ocenie organu I instancji, pozostaje treść uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...].05.2018 r., którą Spółka w części uzasadnienia zaskarżyła do WSA, a postępowanie w tej sprawie nie zostało prawomocnie zakończone.
Rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem Minister przywołał art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazał, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż nałożenie przedmiotowego obowiązku nie wymaga uprzedniego sporządzenia przeglądu ekologicznego, natomiast wymaga ustalenia, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko.
Stąd argument [...], wskazujący na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy podstawowym dowodem, w ocenie organu, jest treść uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...].05.2018 r., którą Spółka, w części uzasadnienia, zaskarżyła, a postępowanie w tej sprawie nie zostało prawomocnie zakończone - nie zasługuje w ocenie organu na uwzględnienie.
Dalej Minister wywodził, że poprzez negatywne oddziaływanie na środowisko rozumie się oddziaływanie przekraczające standard jakości środowiska.
W przypadku akustycznych oddziaływań na środowisko standardem jakości środowiska jest dopuszczalny poziom hałasu, wyrażony wskaźnikami hałasu, które Minister przytoczył.
Wartości ww. wskaźników hałasu określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w funkcji rodzaju terenu i rodzaju źródła hałasu.
Mister argumentowała, że z brzmienia ww. aktu prawnego jednoznacznie wynika, że wartości dopuszczalne poziomu hałasu, określone wskaźnikami hałasu powinny być dotrzymane każdego dnia (zarówno w porze dnia jak i w porze nocy), a więc zarówno w okresie wzmożonego ruchu, np. w sezonie wakacyjnym, jak i poza tym sezonem, natomiast wartości dopuszczalne poziomu hałasu, określone wskaźnikami hałasu, odnoszące się odpowiednio do "średniej" doby i "średniej" nocy na przestrzeni roku kalendarzowego, również powinny być dotrzymane w ciągu roku.
W ocenie organu z charakteru merytorycznego tych wskaźników wynika, iż zastosowanie rozwiązań technicznych, które zapewnią dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego m.in. wskaźnikami hałasu LAeq D oraz LAeq N.
Przy wyborze środków minimalizujących negatywne akustyczne oddziaływanie na środowisko, nie należy posiłkować się wartościami dotyczącymi przekroczenia poziomu hałasu wyrażonego wskaźnikami hałasu LAeąD oraz LAeqN.
Niemniej wykazane poprzez mapę akustyczną przekroczenie akustycznych standardów jakości środowiska jest faktycznym, a nie potencjalnym, dowodem na negatywne oddziaływanie i tego faktu nie może zmienić odrębne zdanie [...]
Organ przytoczył wartości dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie nieruchomości w S., zaliczającej się do terenów zabudowy zagrodowej, w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2014 r, w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Skoro: badania przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], w dniach 14-18.08.2014 r., a więc w okresie sezonu turystycznego, wykazały, że hałas emitowany przez Autostradę [...], na teren nieruchomości w S., wynosi 58,4 dB (przy normie 56 dB), z emisyjnej mapy akustycznej województwa pomorskiego, sporządzonej w roku 2017 przez zarządzającego Autostradą [...] (a dokładnie przez firmę L. – M.K., w imieniu firmy I. Polska Sp. z o.o. wchodzącej w skład konsorcjum [...]), wynika, że hałas emitowany przez Autostradę [...], na teren nieruchomości w S.(działka usytuowana po lewej stronie Autostrady [...] w km [...]), wyrażony wskaźnikiem hałasu LDWN osiąga poziom w granicach 60 - 70 dB (przy normie 68 dB), a wyrażony wskaźnikiem hałasu Ln osiąga poziom w granicach 55 - 65 dB (przy normie 59 dB), zasadnym jest zobowiązanie, zarządzającej przedmiotowym odcinkiem Autostrady [...], [...] do podjęcia działań naprawczych, z art. 362 ustawy - POŚ, niezależnie od sugestii i oczekiwań [...]na opracowanie, na bazie omawianej mapy akustycznej, programu ochrony środowiska przed hałasem.
Na podkreślenie zasługuje, że ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie na teren posesji w S., ma charakter trwały i utrzymuje się od 2014 r.
Brak akceptacji przez [...] ww. dowodów potwierdzających trwałe, ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie omawianej drogi na środowisko oraz utrzymywanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji miałaby opierać się jedynie na potencjalnej możliwości pojawienia się negatywnego oddziaływania na środowisko - nie zmienia stanu faktycznego, czyli ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko przedmiotowego odcinka autostrady.
Jednocześnie odnosząc się do wyników badań emisji hałasu przedłożonych przez [...] ("Sprawozdanie z pomiarów hałasu komunikacyjnego Nr [...]...." - badania wykonane przez L., na zlecenie I. Polska Sp. z o.o., w terminie 29.03/30.03.2017 r.), wskazujących na nieprzekraczanie przez badany odcinek Autostrady [...] akustycznych standardów jakości środowiska, należy wyjaśnić, że badania te były zrealizowane w terminie o relatywnie małym natężeniu ruchu (w tzw. martwym sezonie turystycznym) i stąd na ich podstawie nie można uznać, że hałas emitowany przez przedmiotowy odcinek Autostrady [...] generalnie, tj. podczas każdego dnia w roku, spełnia akustyczne standardy jakości środowiska, określone ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska.
Dodatkowo należy nadmienić, że [...] przedkładając dowód, w postaci wyników pomiarów, zrealizowanych w dacie 29.03/30.03.2017 r., wskazujący na brak ponadnormatywnych akustycznych oddziaływań autostrady [...] na środowisko (S.), nie utrzymuje, że oddziaływanie odcinka Autostrady [...], w sposób spełniający akustyczne standardy jakości środowiska, ma charakter trwały.
Organ wywodził, że [...] nie przeprowadziła działań natury technicznej, technologicznej czy organizacyjnej, mających na celu przeciwdziałanie ponadnormatywnej emisji hałasu, jaka miała miejsce w okresie dotychczasowej eksploatacji omawianego odcinka, którą to emisję dokumentuje m.in. pomiar wykonany w dniach 14-18.08 2014 r. oraz mapa akustyczna sporządzona w 2017 r., oraz że [...] nie wykazała, iż na rozważanym odcinku nie wystąpiło trwałe zmniejszenie natężenia ruchu w stosunku, do tego jakie występowało np. w dniach 14-18.08 2014 r. czy w okresie objętym przedmiotową mapą akustyczną.
Jakkolwiek [...] kwestionuje ewidentny, w ocenie organu I i II instancji, fakt negatywnego oddziaływania przedmiotowej drogi na środowisko oraz stanowczo sprzeciwia się realizacji przeglądu ekologicznego, poprzez który to przegląd mogłaby ewentualnie wykazać czy przedmiotowy odcinek Autostrady [...] oddziałuje ponadnormatywnie, czy też nie, na środowisko - to jednocześnie nie wskazuje jaki konkretnie dowód na okoliczność akustycznego oddziaływania na środowisko omawianej Autostrady, byłaby skłonna zaakceptować.
Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt kwestionowania przez [...], sporządzonej przez [...], na gruncie przepisu art. 179 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, mapy akustycznej. Poddawanie przez [...] w wątpliwość tej mapy, odnoszącej się bezspornie do akustycznego oddziaływania na środowisko przedmiotowego odcinka, stawia zasadnicze pytanie co do solidności wywiązywania się [...] z ustawowo ciążących na niej obowiązków, wynikających z transponowanej do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r., odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. Urz. WE L 189 z 18.07.2002). Jakkolwiek, zgodnie z art. 3 lit. r tej Dyrektywy strategiczna mapa hałasu (w polskim ustawodawstwie zwana mapą akustyczną) opracowywana jest dla celów całościowej oceny narażenia na hałas z różnych źródeł, to poszczególne źródła, a więc np. drogi, posiadają odrębne opracowania. Takim też odrębnym opracowaniem, obrazującym stan narażenia środowiska na hałas emitowany przez Autostradę [...] jest omawiana mapa hałasu, sporządzona w 2017 r. przez jej zarządcę, czyli [...], która potwierdza przekroczenie na terenie posesji S. dopuszczalnego poziomu hałasu.
Organ nie podzielił argumentów odwołania, dotyczących uchybienia następującym przepisom K.p.a.: art. 3, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i art. 11.
W skardze na decyzję Ministra Środowiska z dnia 12 września 2018 r., [...] S.A. z siedzibą w S., zaskarżyła ww. decyzję Ministra Środowiska w całości, zarzucając naruszenie przepisów:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, t.j. ze zm.) - dalej jako "POŚ", w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie w sytuacji, w której negatywne oddziaływanie na środowisko nie zostało wykazane, a aktualne wyniki pomiarów akustycznych nie potwierdziły występowania przekroczeń normatywnych wskaźników hałasu w środowisku;
2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80, w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez ich niewłaściwe łączne zastosowanie, przejawiające się w braku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w aktach sprawy całego materiału dowodowego i uznanie, iż udowodniono negatywne oddziaływanie na I środowisko, pomimo braku odpowiednich dowodów do wywiedzenia takiego stwierdzenia - w szczególności takim dowodem nie może być mapa akustyczna dla danego obszaru.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o:
1) uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2018 r. oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2018 r. w całości,
2) zasądzenie kosztów postępowania,
3) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że przedmiotowa decyzja może zostać wydana jedynie w przypadku powodowania oddziaływania "negatywnego", które to pojęcie nie postało dookreślone. Posługując się wykładnią językową należałoby przyjąć, że chodzi o jakąkolwiek zmianę środowiska czy jego elementu na niekorzyść, ale w porównaniu ze stanem przed podjęciem danego działania, a nie w odniesieniu do hipotetycznego stanu idealnego czy określonego np. standardami jakości. Ustalenie zaistnienia takiego pogorszenia jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji.
Zgodnie z użytym w przepisie sformułowaniem, negatywne oddziaływanie musi mieć miejsce (musi zaistnieć). Przepis nie daje podstawy do podjęcia decyzji w sytuacji potencjalnej możliwości pojawienia się oddziaływania negatywnego czy wystąpienia takiego oddziaływania w przeszłości. Obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko może być nakładany w sytuacji, kiedy stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter ciągły i trwa przez jakiś czas Wówczas organ administracji może jednocześnie nałożyć ograniczenia i obowiązek przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego. Zdaniem skarżącej zgromadzone dowody nie potwierdzają, aby stan negatywnego oddziaływania na środowisko trwał ani aby miał charakter ciągły. To organ zobligowany wykazać, że wystąpiły przesłanki zastosowania przedmiotowej regulacji, jak również to, że nastąpiło pogorszenie środowiska oraz stan ten trwa na dzień orzekania.
W sytuacji, w której organ zdecydował o podjęciu działania (wszczęciu postępowania i w konsekwencji wydaniu decyzji) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinno się znaleźć wskazanie, na jakich przesłankach organ oparł się. W niniejszej sprawie podstawą wydania decyzji były wyniki pomiaru hałasu sprzed kilku lat oraz wyniki mapowania akustycznego z 2017 r.
Zdaniem Spółki powyższe nie stanowi dowodu na to, że nastąpiło negatywne oddziaływanie na środowisko. Powoływanie się na wyniki pomiarów sprzed lat jest bezpodstawne. Organ orzekający w sprawie musi brać pod uwagę stan faktyczny w dacie orzekania, a nie stan istniejący ponad 4 lata temu. Obowiązkiem organu orzekającego jest zatem ustalenie, czy podmiot korzystający ze środowiska obecnie negatywnie oddziałuje na środowisko, nie zaś w okresie wcześniejszym. Co więcej wyniki późniejszych pomiarów hałasu przeprowadzone w 2017 r. (wykonane na zlecenie skarżącego i będące w posiadaniu organów) nie potwierdziły wyników z 2014 r. Organ nie może dowolnie, kierując się wyłącznie zamierzonym rozstrzygnięciem, wybierać, które pomiary są dla niego wiarygodne. Organ, nie wykazał dlaczego odmawia wiarygodności pomiarom L.
Skarżąca nie zgładziła się również, aby wyniki mapowania akustycznego mogły stanowić dowód przekroczenia normatywnych poziomów hałasu na przedmiotowej posesji, tj. w konkretnym punkcie pomiarowym. Strona skarżąca scharakteryzowała mapę akustyczną jako dokument, mający teoretyczny charakter, który ma na celu jedynie ukazanie klimatu akustycznego danego terenu i jest sporządzany w celu całościowej oceny narażenia na hałas pochodzący z różnych źródeł na danym obszarze lub w celu sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru. Podstawą wykonania mapy akustycznej nie muszą być według obowiązujących regulacji pomiary hałasu drogowego. Podstawą są przede wszystkim badania natężenia ruchu (wyniki badań Generalnego Pomiaru Ruchu), na podstawie których określa się między innymi Średni Dobowy Ruch Roczny (definiowany jako liczba pojazdów silnikowych przejeżdżających przez dany przekrój drogi w ciągu 24 kolejnych godzin, średnio w ciągu jednego roku) oraz warunki meteorologiczne (ocena zmienności warunków meteorologicznych, określająca procent warunków sprzyjających rozprzestrzenianiu się fal akustycznych dla poszczególnych pór doby (pory dziennej, wiecznej, nocnej).
Mapa akustyczna powstaje wskutek poddania powyższych danych (wyniki badań natężenia ruchu oraz szacunkowe warunki meteorologiczne) modelowaniu komputerowemu, swoistej symulacji wskazującej obszary o zróżnicowanym potencjalnym poziomie hałasu, obszary narażone na hałas oraz wymagające podjęcia działań go ograniczających, a także obszary na hałas nienarażone. Pomiary rzeczywiste hałasu mogą, ale nie muszą być uwzględnione w procesie modelowania. Mapa akustyczna w ogóle może nie uwzględniać pomiarów rzeczywistych, a tym samym nie może stanowić dowodu, że doszło do przekroczenia norm akustycznych. Taki wniosek jest możliwy wyłącznie po przeprowadzeniu pomiarów akustycznych.
W ocenie skarżącej, mapa akustyczna, jako symulacja może być obarczona błędami. Tym samym, dopiero właściwe pomiary poziomu hałasu, wykonane w obszarach, co do których mapa prognozuje możliwość występowania większych poziomów hałasu, mogą stanowić podstawę do podejmowania odpowiednich działań zapobiegawczych - a przede wszystkim dopiero wówczas (w razie stwierdzenia w pomiarach zwiększonych poziomów hałasu) można mówić o ustaleniu wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło, z uwagi na to, że badania prowadzone przez stronę skarżącą, zgodnie z obowiązującymi przepisami nie potwierdzają powyższej tezy, a badania przeprowadzone w 2014 r. są nieaktualne na dzień orzekania.
W ocenie skarżącej jej stanowisko co do charakteru mapy akustycznej (tożsamej z pojęciem "strategicznej mapy hałasu") potwierdza treść art. 3 lit. r) aktualnie obowiązującej Dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.Urz.UE.L Nr 189, str. 12, t.j. ze zm.), zgodnie z którym "strategiczna mapa hałasu" oznacza mapę, opracowaną do celów całościowej oceny narażenia na hałas z różnych źródeł na danym obszarze, albo do celów sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru.
Definicja mapy akustycznej w prawie krajowym nie jest natomiast definicją wprost. Do określenia istoty mapy akustycznej dochodzi się opisowo, przez stwierdzenie w art. 118 ust. 1, że mapy akustyczne sporządzane są na potrzeby oceny stanu akustycznego środowiska. W dalszym ciągu art. 118, w ust. 4 oraz ust. 5 wyspecyfikowano cechy charakterystyczne mapy akustycznej, zarówno w jej części opisowej, jak też graficznej. Odnosząc się do przepisów POŚ, część graficzna mapy powinna składać się z czterech warstw, charakteryzujących: - emisję hałasu ze źródła (źródeł) - stan akustyczny środowiska (imisję), z odniesieniem do planu zagospodarowania przestrzennego, - tereny zagrożone hałasem, - rezultaty działań w zakresie ochrony środowiska przed hałasem. Trudno zatem na podstawie samej mapy, bez przeprowadzenia dalszych szczegółowych pomiarów wskazać konkretnie punkt i rzeczywisty poziom przekroczenia hałasu.
Mapy akustyczne opracowywane przez zarządców dróg na podstawie art. 179 ust. 1 POŚ są przy tym podstawą do tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem (art. 119 POŚ), zaś dopiero celem tych programów jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnych wartości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 18/15).
W wyroku tym WSA w Krakowie stwierdził, iż: "program ochrony środowiska przed hałasem powinien więc wskazywać zakres działań, których realizacja przywróci poziom hałasu wzdłuż odcinków dróg do poziomu dopuszczalnego". Należy zatem uznać, iż w pierwszej kolejności bazując na dostępnej mapie akustycznej sejmik Województwa [...] winien uchwalić program ochrony przed hałasem, zgodnie z dyspozycją art. 119 ust. 1 i 2 POŚ, aby można było mówić o podejmowaniu jakichkolwiek działań zaradczych. Tym samym nie można na podstawie samej mapy akustycznej stwierdzać negatywnego oddziaływania na środowisko. Takie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu należy uznać za bezzasadne, a co najmniej dalece przedwczesne.
Zdaniem strony skarżącej, organ dokonał niepełnych i nieuzasadnionych ustaleń dotyczących materiału dowodowego, jak również nie wziął pod uwagę faktu, iż odpowiednie pomiary hałasu stanowiące podstawę do ustalenia realnego przekroczenia bądź braku przekroczenia dopuszczalnych norm dla dróg, muszą także spełniać wytyczne Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
I. Skarga okazała się niezasadna.
II. Jej przedmiotem jest decyzja z dnia [...] września 2018 r. którą Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2018 r.
Powyższą decyzją Marszałek Województwa [...] zobowiązał skarżącego, będącego koncesjonariuszem Autostrady [...] na odcinku [...], do ograniczenia w terminie 12 miesięcy od uprawomocnienia się tej decyzji, oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu od Autostrady, na posesję Pana T. B. w S., do wartości normatywnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu, w szczególności poprzez modernizację już istniejącego ekranu akustycznego w taki sposób, aby na ww. posesji nie było przekroczeń wskaźników hałasu w trakcie wszelkich dni i nocy w roku kalendarzowym oraz by nie było przekroczeń wskaźników hałasu LDWN i LN.
III. Zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 1 POŚ, będącym podstawą prawną decyzji, "Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia".
W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował wskazany przepis, co jest wynikiem prawidłowego zdiagnozowania stanu faktycznego, analizy jego elementów i dokonania właściwej wykładni prawa.
Przepis art. 112 POŚ stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, 2) zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
IV. Odrębnym od tzw. mapy akustycznej opracowaniem, obrazującym bardziej szczegółowo, niż mapa akustyczna stan narażenia środowiska na hałas (w polskim ustawodawstwie mapa akustyczna opracowywana jest dla celów całościowej oceny narażenia na hałas z różnych źródeł), w przedmiotowej sprawie emitowany przez Autostradę [...], jest omawiana mapa hałasu, sporządzona w 2017 r. przez jej zarządcę, czyli [...], która potwierdza przekroczenie na terenie posesji S. dopuszczalnego poziomu hałasu, opracowywana jest dla celów całościowej oceny narażenia na hałas z różnych źródeł, to poszczególne źródła, a więc np. drogi, posiadają odrębne opracowania.
W rozpatrywanej sprawie analiza mapy akustycznej, wykonanej przez zarządcę drogi w ramach III rundy mapowania akustycznego wykazała, że na terenie przedmiotowej posesji przekroczone są wskaźniki długookresowe poziomu hałasu (tak raport z badań, str. 31 i poprzednie akt administracyjnych sprawy, teczka 2/2).
Właściwe jest twierdzenie organu, który uznał za nieuzasadnione, bo oparte na podstawie wyniku jednego pomiaru wykonanego w tzw. "martwym sezonie", czyli w okresie o ograniczonym natężeniu ruchu (szczyt natężenia ruchu przypada na okres letnich wakacji), zaprzeczanie przez [...], faktu ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania ww. drogi na środowisko.
Tym samym za wykazany w drodze pomiarów poziomu hałasu i na podstawie mapy akustycznej fakt przekraczania, przez pozostający w zarządzie [...] odcinek autostrady [...], akustycznego standardu jakości środowiska na terenie posesji T. B. w S.
Z uwagi na wskazany okres wykonania pomiarów w 2017 r., osłabiający ich wiarygodność, poprzez brak możliwości uznania ich za miarodajne we wszystkich okresach danego roku, brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że mogą one odzwierciedlać prawdziwy stan natężenia hałasu, w przeciwieństwie do badań z 2014 r. Nie można zatem skutecznie wywodzić, że sam fakt późniejszego wykonania badań przesądza o ich większym znaczeniu dowodowym.
Strona skarżąca nie zanegowała zatem w sposób wystarczający dokumentów, na których oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję.
Właściwa jest również interpretacja dokonanych pomiarów, uwzględniająca spoczywający na podmiotach korzystających ze środowiska, obowiązek dotrzymania akustycznego standardu jakości środowiska, określonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), podczas każdej pory dnia i każdej pory nocy.
V. Co do rozszerzenia podstaw do ustalenia stanu faktycznego należy zauważyć, że jak trafnie skonkludował tut. Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/16, nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego winno być zgodne z zasadą proporcjonalności, mającą w przypadku decyzji uznaniowych kluczowe znaczenie. Jeżeli chodzi o tę zasadę, to określana ona bywa również jako zasada współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto. Przechodząc do pierwszej z przesłanek testu proporcjonalności należy podnieść, że obowiązek sporządzenia przeglądu powinien być powiązany z zamiarem podjęcia przez organ jakiś dalszych działań, do których potrzebne mu będą ustalenia zawarte w przeglądzie.
W rozpatrywanej sprawie ustalenia organu są natomiast wystarczające, stąd dalsze rozszerzanie badania w zakresie wyżej wskazanym mogłoby zostać uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności.
VI. Z powyższego wynika, że niezasadne są, wywiedzione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80, w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez ich niewłaściwe łączne zastosowanie, przejawiające się w braku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w aktach sprawy całego materiału dowodowego i uznanie, iż udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, pomimo braku odpowiednich dowodów do wywiedzenia takiego stwierdzenia - w szczególności takim dowodem nie może być mapa akustyczna dla danego obszaru.
VII. Sąd nie uznał za trafny zarzutu, wywodzonego z zasady, iż mapy akustyczne opracowywane przez zarządców dróg na podstawie art. 179 ust. 1 POŚ są podstawą do tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem (art. 119 POŚ), zaś dopiero celem tych programów jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnych wartości, w związku z tym w pierwszej kolejności, bazując na dostępnej mapie akustycznej, sejmik Województwa [...] winien uchwalić program ochrony przed hałasem, zgodnie z dyspozycją art. 119 ust. 1 i 2 POŚ, aby można było mówić o podejmowaniu jakichkolwiek działań zaradczych. Tym samym nie można – w ocenie skarżącej - na podstawie samej mapy akustycznej stwierdzać negatywnego oddziaływania na środowisko.
Takiego stwierdzenia nie implikuje brzmienie art. 179 ust. 1 POŚ.
Program ochrony środowiska przed hałasem jest aktem prawa miejscowego.
Jak trafnie wywodził WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 12.09.2018 r., sygn. akt II SA/Go 396/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej, CBOSA) przewidziane w ustawie Prawo ochrony środowiska "Programy ochrony środowiska" mają realizować politykę ekologiczną państwa (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Ich treść ma znaczenie kierunkowe i nie konkretyzuje jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Wyegzekwowaniu natomiast od podmiotów korzystających ze środowiska spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie służy postępowanie uregulowane w art. 362 ustawy POŚ, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 758/14; postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 97/11, CBOSA), a zatem również spraw, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym także związane z eksploatacją drogi. Art. 115a ust. 2 ustawy POŚ, zgodnie z którym decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się jeżeli hałas powstaje w związku z m.in. eksploatacją dróg, nie wyłącza automatycznie zastosowania art. 362 tej ustawy, w razie gdy negatywne oddziaływanie na środowisko wynika z eksploatacji drogi (zob. wyrok NSA z dnia 17.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1057/10; postanowienie NSA z dnia 2.12.2014 r., sygn. akt II OW 147/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.10.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/15, CBOSA).
Nadto w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18.06.2015 r., sygn. akt II SA/Po 30/15, zasadnie wskazano iż przepisami odrębnymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie mogą być zapisy mapy akustycznej miasta (...). Mapa taka sporządzona jest w oparciu o art. 118 POŚ i stanowi dla organów wskazówkę, dotyczącą podjęcia przez nie odpowiednich działań w celu polepszenia komfortu akustycznego mieszkańców.
Mapa akustyczna nie zawiera zatem przepisów, ale służy do ustalenia stanu faktycznego zarówno w sprawach jednostkowych, tak jak rozpatrywana sprawa, jak i w sprawach, w których wydawane są akty generalne - przepisy prawa miejscowego.
Jednocześnie żaden przepis prawa nie uzależnia zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 1 POŚ w przypadku stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko, od istnienia samorządowych programów. Nie zastępują one obowiązujących przepisów w zakresie hałasu, który wprost wskazują dopuszczalne normy.
Jednoznacznie wskazuje na to brzmienie zaskarżonej decyzji, wszak decyzją z dnia [...].09.2018 r. zobowiązano [...], zarządcę autostrady, do ograniczenia, w terminie dwunastu miesięcy od dnia uprawomocnienia się tej decyzji, oddziaływania na środowisko, w zakresie emisji hałasu od autostrady, na posesję w S., do wartości normatywnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. z 2014 r., poz. 112)
Oczekiwanie na programy, mające z natury rzeczy charakter związany z rozwojem danych terenów, czyniłoby iluzorycznym ochronę przed hałasem i zapobieżenie zagrożeniu hałasem. Przeciwne założenia stałoby w opozycji do celu transponowanej do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. Urz. WE L 189 z 18.07.2002), w szczególności art. 3 lit. r tego aktu.
Stałoby również na przeszkodzie realizacji zasad wysłowionych w POŚ, zobowiązujących organy do ochrony przez hałasem, w szczególności nie byłby zrealizowany powołany wyżej przepis art. 112 POŚ statuujący obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu akustycznego środowiska poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie lub zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
VIII. Dodatkowo Sąd nadmienia, że skarżąca nie zakwestionowała metodyki sporządzania pomiarów z 2014 r.
IX. Odnosząc się do kolejnego argumentu skargi Sąd zauważa, że nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia z urzędu postępowania w sytuacji, gdy podstawowym dowodem, w ocenie organu I instancji, pozostaje treść uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...].05.2018 r., którą Spółka w części uzasadnienia zaskarżyła do WSA, a postępowanie w tej sprawie nie zostało prawomocnie zakończone. Do obrotu prawnego wchodzi ostateczna decyzja administracyjna i jako taka wywiera skutki prawne, nie jest wymagane aby była ona prawomocna.
X. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów procesowych czy materialnoprawnych, co powoduje konieczność oddalenia skargi przez Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a.