II SA/Bk 694/22

II SA/Bk 694/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1275
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] odmawiającej zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gm. D. D., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r. A. K. wystąpił do Starosty Powiatu B. o zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gm. D. D. Działka nr [...] o pow. 1,0781 ha w części stanowi grunty leśne (użytek LsVI na powierzchni 0,5583 ha). W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, iż grunt leśny nie jest porośnięty drzewostanem, a jedynie zakrzewieniami akacjowymi, zaś pozostała część działki wykorzystywana jest jako pastwisko. Następnie podniósł, iż "głównym powodem zmiany jest utrata dostępu do zabudowań gospodarczych". Obecnie dojazd do zabudowań gospodarczych odbywa się poprzez działkę nr [...], która zostanie zabudowana przez właściciela. Zostanie tam wybudowany dom jednorodzinny i nie będzie już możliwości przejazdu sprzętem rolniczym oraz pojazdami ciężarowymi. Zdaniem wnioskodawcy, najrozsądniejszym rozwiązaniem będzie poprowadzenie dojazdu wzdłuż wschodniej granicy działki, poprzez obszar, który jest w ewidencji oznaczony jako las.
Do wniosku dołączono decyzję RDOŚ w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny w omawianej działce. Ponadto na wezwanie organu, pismem z dnia [...] lipca 2022 r., wnioskodawca wyjaśnił, że utworzenie dojazdu do przedmiotowej działki od strony działek nr [...] miałoby około 300 m długości i znacząco zmniejszyłoby powierzchnie dostępnych gruntów ornych jednocześnie zmniejszając dochody gospodarstwa. Nie było, by również konieczności wyjazdu ze sprzętem rolniczym na drogi publiczne. Ponadto oznajmił, że przedmiotowa działka od wielu lat użytkowana jest jako łąka i faktycznie zmiana będzie miała charakter jedynie zmiany ewidencji, doprowadzając do usunięcia niezgodności pomiędzy danymi ewidencyjnymi, rzeczywistym użytkowaniem gruntu. Stwierdził, iż pozostała część działki (poza planowanym dojazdem do budynków gospodarczych) użytkowana będzie jako łąka/pastwisko i zwiększy areał gospodarstwa, w tym obszar objęty dopłatami oraz zyski. Kończąc stwierdził, iż prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 8,54 ha położone na terenie wsi B. i K.. Plon z upraw z gospodarstwa rolnego w postaci zbóż i traw sprzedaje lokalnym rolnikom. Poza tym planuje rozpoczęcie niewielkiej hodowli koni, jednakże możliwość uzależniona jest od przedmiotowej zmiany. Stwierdził, iż obora zostanie przystosowana do hodowli, a działka nr [...] będzie wybiegiem dla koni. W związku z czym jego zdaniem przekształcenie przedmiotowej działki na użytek rolny jest niezbędne do rozpoczęcia hodowli. Podsumowując stwierdził, iż pobierał do 2020 r. dopłaty do produkcji rolnej, jednak obecnie pobiera je jego syn.
Wskazaną na wstępie decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2022 r. odmówiono zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gm. D. D. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził m.in., że wskazane przez stronę szczególne potrzeby nie zasługują na uznanie. Wnioskodawca nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu dla zmiany lasu na użytek rolny. Ponadto organ opisał warianty dojazdu do budynku gospodarczego na działce nr [...], a także wyjaśnił, iż działalność rolniczą polegającą na uprawach paszy dla planowanej hodowli koni może wnioskodawca prowadzić na innych posiadanych przez siebie gruntach rolnych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, zarzucając organowi I instancji utrzymywanie w dalszym ciągu fikcji, bowiem działka we wnioskowanej części jest użytkowana w sposób rolny, zaś ewidencja nie odzwierciedla tego stanu faktycznego. Na obszarze tym rośnie zaledwie kilka akacji i samosiejki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991r. o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego. Jak zaznaczył, powyższa zasada jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i - zgodnie z wolą ustawodawcy - może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (a nie typowych, codziennych) potrzeb właściciela lasu. Ażeby zatem uzyskać zezwolenie, właściciel lasu powinien wykazać, na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba". Organ przy tym podkreślił, iż decyzja w tym zakresie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Ponadto zgodnie z art. 3 ustawy, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony m.in. do produkcji leśnej. O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało wydanie negatywnej decyzji w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, fragment nieruchomości o pow. 0,5583 ha, o którym mowa we wniosku, stanowi użytek leśny i w ewidencji gruntów oznaczony jest jako grunt leśny - LsVI. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2022 r. w obecności wnioskodawcy ustalono, że działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie gruntów rolno - leśnych oraz z zabudową siedliskową. Grunty leśne w działce w większości porośnięte są drzewostanem z dużym udziałem akacji i kilkoma sosnami oraz krzewami liściastymi. W narożniku południowo - wschodnim na gruncie leśnym zlokalizowana jest stara murowana obora, od której przebiega blaszane ogrodzenie. Grunty rolne w działce są użytkowane rolniczo. Organ odwoławczy podkreślił także, że fakt istnienia budynku (obory) i ogrodzenia na gruncie leśnym został przez organ I instancji zgłoszony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia [...] czerwca 2022 r. znajdujące się w aktach sprawy). Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że las na omawianej działce istnieje jedynie "na papierze", zaś dokonanie zmiany lasu na użytek rolny będzie jedynie formalną zmianą dopasowującą dane w ewidencji do stanu rzeczywistego Kolegium wyjaśniło, iż nawet przejściowy brak roślinności leśnej nie oznacza, że grunt przestaje być lasem, nie stanowi również przesłanki przemawiającej za zmianą lasu na użytek rolny. Na właścicielu lasu nadal spoczywa obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego, co w przypadku pozbawienia lasu drzewostanu może oznaczać konieczność jego odtworzenia. Utrzymanie lasu w należytym stanie, w tym przywrócenie roślinności leśnej, stanowi obowiązek właściciela lasu.
Kolegium zauważa, że wprawdzie wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny pozostawiono uznaniu organu, o czym przesądza art. 13 ust. 3 ustawy o lasach, jednak przesłankami dopuszczalności takiej decyzji jest wykazanie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (ust. 2 art. 13).
Kolegium nie uznało przedstawionych przez Skarżącego argumentów w zakresie potrzeby zapewnienia dojazdu do użytkowanych działek rolnych. Wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zostanie on "pozbawiony" możliwości dojazdu do zabudowań gospodarczych znajdujących się na działce nr [...]. Jedynym budynkiem gospodarczym na ww. działce jest opisana w protokole oględzin obora murowana, co do której organ I instancji powziął obawę o nielegalne posadowienie na gruncie leśnym. Budynek ten znajduje się na skraju gruntu leśnego i bezpośrednio sąsiaduje z gruntem użytkowanym rolniczo. Słusznie więc zauważył organ I instancji, że dojazd do tego budynku możliwy jest przez sąsiednie działki nr [...], stanowiące własność skarżącego, użytkowane rolniczo. Kolegium nie uznaje przy tym za uzasadniony zarzutu Skarżącego, że taki dojazd jest o ok. 300 m dłuższy od obecnego. Zdaniem Kolegium istotne jest również to, że w toku postępowania skarżący nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny domaga się zmiany lasu na użytek rolny na całym obszarze gruntu leśnego, a nie tylko w obrębie planowanej trasy przejazdu, pomimo że do wyjaśnienia tej kwestii wezwał organ I instancji. Ponadto skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że budynek taki rzeczywiście ma powstać i gdzie dokładnie ma być zlokalizowany. Odnośnie planowanej przez skarżącego hodowli koni organ odwoławczy podniósł, że skarżący posiada w obrębie K. gospodarstwo rolne o pow. 8,54 ha, niewątpliwie więc plon z gospodarstwa byłby wystarczający jako pasza dla planowanych zwierząt (koni); obecnie właściciel gospodarstwa sprzedaje uzyskany plon okolicznym rolnikom. Kolegium podzieliło zdanie organu I instancji, dotyczące możliwości prowadzenia działalności rolniczej na pozostałych posiadanych przez skarżącego gruntach rolnych. Potrzeba wnioskodawcy dotycząca chęci rolniczego użytkowania omawianej działki w ocenie Kolegium w ogóle nie powinna być oceniana jako przesłanka, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy; jeżeli bowiem przepis ten umożliwia zmianę lasu jedynie na użytek rolny, to chęć rolniczego użytkowania wnioskowanego do zmiany gruntu jest w zasadzie warunkiem uprawniającym do żądania takiej zmiany, a nie przesłanką do jej dokonania. Innymi słowy, zmiana przeznaczenia gruntu leśnego w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach możliwa jest jedynie, gdy grunt ten ma być wykorzystywany rolniczo, jednakże warunkiem takiej zmiany jest wystąpienie po stronie właściciela lasu szczególnie uzasadnionych potrzeb, których w sprawie nie wykazano.
Natomiast co do uzyskania przez skarżącego decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny w omawianej działce, organ II instancji stwierdził, że ustawodawca nie uzależnił zgody na zmianę lasu na użytek rolny od wydania ww. decyzji, jako jedyną przesłankę wskazując istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Przepisy zaś ustawy nakazują podejmowanie w pierwszej kolejności działań zmierzających do ochrony zasobów leśnych. Zawarte w art. 7 - 9 oraz 13 normy prawa wskazują na konieczność prowadzenia gospodarki leśnej w ramach zrównoważonego rozwoju (zasada konstytucyjna - art. 5 Konstytucji RP). Teren objęty wnioskiem stanowi las, więc zarówno zasady powszechnej ochrony lasów oraz trwałości utrzymania lasów (art. 8 ustawy o lasach), jak i konieczność ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją powodują, że należy przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł A. K. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. Ch., podtrzymując w niej w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;
1) art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieudzielenie skarżącemu zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny w działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. gm. D. D., podczas gdy skarżący wykazał szczególnie uzasadnione potrzeby, ażeby ww. nieruchomość odlesić, nieruchomość ta od lat w całości wykorzystywana jest na cele rolne;
2) art. 7-9 oraz 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 13 ust. 2 i art. 5 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłową wykładnię, wyrażającą się tym, że organ bezzasadnie odmówił skarżącemu przekształcenia ww. działki na użytek rolny, powołując się na konstytucyjną zasadę prowadzenia gospodarki leśnej w ramach zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasadę powszechnej ochrony i trwałości utrzymania lasów (art. 8 ustawy o lasach) oraz konieczność ochrony gruntów leśnych przed nieuzasadnionymi zmianami, w sytuacji, gdy część działki nr [...] o pow. 0,6 ha oznaczona symbolami "Ls" (las) i "B-Ls" nie jest lasem, zaś jej oznaczenie tym symbolem nie odzwierciedla stanu zgodnego z rzeczywistością, tworząc jedynie fikcje, faktycznym zaś przeznaczeniem tej części działki jest prowadzenie działalności rolniczej, co przemawia za zmianą jej charakteru, jedynie na papierze i zamienienie nieaktualnego oznaczenia "Ls" i "B-Ls" na "R", o co niniejszym Skarżący wnosi;
II. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezebranie, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie, wskutek czego organ błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba, by zezwolić właścicielowi na przekształcenie działki o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. gm. D. D. na użytek rolny, podczas gdy skarżący zmuszony był wystąpić o zezwolenie mu na przekształcenie części działki o nr [...] z lasu na użytek rolny, bowiem na jej fragmencie, który służy mu obecnie jako łącznik do budynków gospodarczych, zostanie wybudowany dom jednorodzinny, który uniemożliwi skarżącemu przejazd ciężkim sprzętem i pojazdami ciężarowymi do posadowionych na jej dalszej części budynków gospodarczych, wskutek czego skarżący nie będzie w stanie swobodnie korzystać z należącej do niego nieruchomości i prowadzić na niej działalności rolniczej;
2) art. 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w sprawie, polegającą na niezbadaniu przez organ przeprowadzonych w przedmiotowym postępowaniu dowodów oraz nieprzeprowadzenie przez organ starannych badań oraz oględzin, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przekonania jakoby część działki o nr [...] porastał las, w sytuacji gdy ze zgromadzonej na poczet niniejszej sprawy dokumentacji wynika, iż organ nie wziął zupełnie pod uwagę faktu, iż ziemia (cześć działki o nr [...]), której przekształcenia na użytek rolny domaga się w niniejszym postępowaniu skarżący, de facto nie stanowi lasu, na obszarze tym rośnie zaledwie kilka akacji, które skarżący już wykarczował, pozostała część zadrzewienia to tzw. "samosiejki", które z punktu widzenia prawidłowej gospodarki leśnej oraz konstytucyjnej zasady powszechnej ochrony i trwałości utrzymania lasów, nie maja jakiegokolwiek znaczenia.
Skarżący na tej podstawie wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci:
a) wydruku pozwoleń na budowę chlewni (obory) i magazynu na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. gm. D. D., wydanych Skarżącemu w 1981 r. przez Naczelnika Gminy D., nr pozwoleń: [...] (na podstawie projektu nr [...]),
b) wydruku pierwszej strony projektu nr [...],
- oba ww. dokumenty na fakt rzeczywistego przeznaczenia i użytkowania przez Skarżącego działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. gm. D. D., a także na fakt, iż od blisko 50 lat działka ta stanowi de facto użytek rolny, na nieruchomości tej skarżący prowadzi od 50 lat działalność rolniczą, w związku z czym zmiana charakteru tej działki jest tylko formalna i w żaden sposób nie zmieni ona jej przeznaczenia na charakter leśny, którego na tej działce nigdy nie było, a także na fakty wskazane w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu B. o odmowie dokonania zmiany lasu o powierzchni 0,5583 ha na użytek rolny, wchodzącego w skład działki nr [...] o powierzchni ogólnej 1,0781 ha, położonej w obrębie K., gm. D. D.
Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2021r., poz. 1275 ze zm.) stanowiący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach formułuje obowiązki właścicieli lasów trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy o lasach podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.
Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy zatem po pierwsze ustalić, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy (w przedmiotowej sprawie nawet ta okoliczność wydaje się sporna i niewyjaśniona), a następnie czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia.
Rozumienie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wypracowała praktyka sądowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12, dostępne CBOSA). Wykładnia językowa zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" wskazuje na "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Jak wyżej bowiem sąd wskazał, z mocy art. 13 ust.1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu.
Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011r. sygn. II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu (CBOSA).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest również podkreślenie, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach organ nie może jednak sformułować bez uwzględnienia art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje zatem ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Jak słusznie bowiem stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Rz 680/18 (CBOSA) nie można przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela.
Zdaniem Sądu organy tych okoliczności w ogóle nie rozważyły, odnosząc się jedynie do argumentów podniesionych przez skarżącego. De facto poza gołosłownym stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z lasem, bowiem takie zapisy figurują w ewidencji gruntów, organy w ogóle nie oceniły ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. odnośnie uwarunkowań tego terenu, a także nie wyjaśniły wieku, stanu kondycji oraz rodzaju drzewostany, czy też położenia w zwartym kompleksie leśnym oraz wykorzystania lub możliwości wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej. W tym zakresie wskazano, że nawet przejściowe pozbawienie drzewostanu, nie oznacza, że grunt przestaje być lasem. Nie ustalono jednakże, co oznacza to przejściowe pozbawienie drzewostanu albowiem skarżący wskazuje, że już od ponad 50 lat działka stanowi użytek rolny. Czy okres 50 lat może być traktowany jako przejściowe pozbawienie drzewostanu, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. jak i dołączony do skargi, przeczy stanowisku organów obu instancji.
W tym miejscu należy też zaznaczyć, ze kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli jest kryterium uznaniowym i bardzo nieostrym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji również sąd, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2633/16, Lex nr 2582934).
Odnosząc te niezbędne uwagi do okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy, odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności w kontrolowanej sprawie. Organy w głównej mierze skupiły się na tym, że żadna z powołanych przez skarżącego okoliczności nie ma charakteru nadzwyczajnego. Uznano, że chęć zapewnienia niejako krótszej drogi do pozostałej części przedmiotowej działki użytkowanej rolniczo, nie jest żadną szczególną okolicznością, bowiem skarżący ma zapewniony dostęp do drogi, zaś planowana budowa domu jednorodzinnego na sąsiedniej działce (przez którą skarżący twierdzi, że ma zapewniony dostęp do swojej działki rolniczo użytkowanej, w tym obory) została nie potwierdzona żadnym dokumentem. Również hodowla koni nie jest żadną szczególną okolicznością, która uzasadniałaby konieczność zamiany lasu na użytek rolny, w sytuacji gdy skarżący posiada jeszcze inne grunty rolne. Wnioskodawca przy tym nie powoływał się na aktualną i szczególną sytuację finansową, która mogłaby być uznana za okoliczność szczególną, uzasadniającą wydanie pozytywnej decyzji.
Zdaniem Sądu rację ma jednak skarżący twierdząc, że organy nie rozważyły należycie czy działka faktycznie jest lasem w rozumieniu ustawy oraz czy znajduje się choćby w zwartym kompleksie leśnym, co miałoby ogromny wpływ na ewentualne zalesienie przedmiotowej działki leśnej (czemu przeczą argumenty i dokumenty przedstawione do odwołania i skargi), a także jak długo utrzymuje się faktyczne pozbawienie drzewostanu.
W decyzji środowiskowej z dnia [...] lipca 2022 r. wydanej w stosunku do działki nr [...] wskazano, że "wnioskowany obszar położony jest na gruntach obrębu geodezyjnego K. w gminie D. D. Wnioskowany teren znajduje się we wsi Z., położonej przy drodze krajowej nr [...]. Obszar wnioskowany na nieregularny ma nieregularny kształt. Od strony północnej na wąskim fragmencie sąsiaduje z drogą gminną. Pozostała część gruntu, na wnioskowanej działce leżąca przy pasie drogowym jest gruntem ornym. Grunt orny sąsiaduje również od południa z obszarem przedsięwzięcia. Poza klasoużytkiem LsVI i gruntem ornym, na wnioskowanej działce obecny jest grunt sklasyfikowany jako Br-LsVI i PsV. Większość powierzchni obszaru przedsięwzięcia pokryta jest roślinnością łąkową i ruderalną. W narożniku południowo-wschodnim obszaru wnioskowanego usytuowany jest budynek stodoły. Obecnie są zakrzaczenia akacjowe, które nie będą usuwane. W północno – wschodniej części obszaru wnioskowanego, na podstawie stosownego zezwolenia usunięto sześć sosen i jednego świerka. Po fragmencie drzewostanu pozostało runo trawiasto malinowe. Nie są obecne krzewy. Widoczne są pnie po wyciętych drzewach, które nie będą usuwane. Brak jest nor, mrowisk i gniazd. W sąsiedztwie obszaru przedsięwzięcia znajdują się grunty leśne, zabudowa zagrodowa i grunty orne".
Powyższy opis daje jednoznaczne informacje w sprawie tj. że wnioskowana o przekształcenie część działki nie znajduje się w zwartym kompleksie leśnym, a raczej przy zabudowie zagrodowej i rolniczej. Pozbawiona jest w zasadzie drzewostanu i stan taki utrzymuje się raczej długo, a pokryta jest roślinnością łąkową i ruderalną, z runem trawiasto - malinowych. Działka w zasadzie użytkowana jest rolniczo i jako pastwisko. Ponadto w sprawie ma miejsce nietypowa sytuacja bowiem na części leśnej, o której zamianę toczy się niniejsza sprawa, w narożniku południowo-wschodnim obszaru wnioskowanego usytuowany jest budynek stodoły, który jak wskazuje skarżący służy hodowli koni i jest użytkowany przez syna. Organy prowadząc niniejsze postępowanie zawiadomiły organy nadzoru budowlanego, aby ustalono czy obiekt ten został wybudowany legalnie, co podkreślało SKO w uzasadnieniu decyzji. Niemniej jednak do skargi skarżący przedłożył wydruku pozwoleń na budowę chlewni (obory) i magazynu na działce nr [...], wydanych skarżącemu w 1981 r. przez Naczelnika Gminy D., nr pozwoleń [...] i [...] (na podstawie projektu nr [...]) oraz wydruk pierwszej strony projektu nr [...], na okoliczność rzeczywistego przeznaczenia i użytkowania przez skarżącego działki nr [...] (k. 9-10). Dodatkowo skarżący przedłożył pismo z Urzędu Gminy D. D. z dnia [...] września 2022 r., które potwierdza wydane skarżącemu pozwolenie na budowę obory w roku 1981 (k. 19). Ponadto na rozprawie skarżący przedłożył do akt decyzję PINB w B. z dnia [...] października 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budynku obory położonej na działce nr [...], uznając, że została wybudowana legalnie (k. 32). W ocenie Sądu może to wskazywać, że działka ta już od dawna faktycznie jest działką użytkowaną rolniczo i choć ta okoliczność nie oznacza, że należy dokonać zmiany lasu na użytek rolny, to jednakże może uzasadniać, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. W takim bowiem przypadku, dokonana w sprawie ocena organów o realizacji ustawowej zasady ochrony i trwałości utrzymania lasy, w sytuacji gdy teren ten ma tylko formalnie status leśny, a ponadto jest zabudowany budynkami gospodarczymi – oborą, budzą zastrzeżenia zarówno skarżącego, jak i Sadu orzekającego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, wyrażona przez organy ocena potrzeb, na którą wskazywał właściciel lasu związanych z de facto zamiarem rozwoju gospodarstwa rolnego oraz lepszym dostępem do działki, jako nie spełniająca kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb, bez szerszej analizy kontekstu indywidualnego strony wnioskującej, musi spotkać się z naruszeniem przez organy zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto organy w ogóle nie ustaliły sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej skarżącego, tym samym nie wykazując prymatu interesu społecznego nad jego interesem indywidualnym (podobnie wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 252/22, CBOSA).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie ma na uwadze, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest restrykcyjny, ale dopuszcza możliwość przekształcenia lasu w użytek rolny w szczególnych przypadkach. Każdy stan faktyczny jest inny i nie wystarczy powołać się na szereg orzeczeń sądowych przyjmując arbitralnie, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych", skoro zgromadzony materiał dowodowy temu przeczy i co należy podkreślić stan faktyczny jest skomplikowany (legalne użytkowanie obory na obszarze leśnym) (podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 866/21, CBOSA).
Sąd mając na uwadze przedmiotową sprawę ma duże wątpliwości, czy w ogóle faktyczne utrzymywanie takie stanu w ewidencji gruntów nie jest jakimś niedopatrzeniem czy też błędem organów. Świadczy o tym choćby posadowienie budynków na terenie leśnym, na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto na rozprawie skarżący przedłożył mapę zasadniczą w skali 1:1000, dotyczącą spornej działki wydaną z zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 2022 r., która wskazuje, że większość działki, która miała przeznaczenie leśne, jest oznaczona jako rolna. Tylko niewielki fragment przy drodze stanowi działkę leśną (k. 33). Jak wynika, z pieczęci na mapie "zaświadcza się zgodność niniejszej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Pełnomocnik skarżącego nie potrafił wyjaśnić rozbieżności w mapach znajdujących się w aktach administracyjnych i przedłożonej na rozprawie. W tych okolicznościach niewątpliwie powinno być to wyjaśnione, w kontekście dalszego prowadzenia niniejszego postępowania oraz faktycznego ustalenia w jakiej części działka nr [...] stanowi las, a w jakiej nieruchomość rolną i czy w ogóle można mówić o lesie w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, który wskazuje na zwartą powierzchnię, o co najmniej 0,10 ha, pokrytą roślinnością leśną. Sąd na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie potrafi ustalić przyczyn tych rozbieżności, które mają zdecydowany wpływ na wynik niniejszego postępowania. Postępowanie dowodowe w sprawie nie mogło być uznane za wystarczające. O Ile należy podzielić stanowisko organów, iż brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na rolny – o ile jest to stan przejściowy – lecz rodzi obowiązek jego zalesienia. To jednak nie zwalnia organów z obowiązku rzetelnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania, w szczególności w kontekście wykazania zasadności tzw. luzu decyzyjnego.
Organ twierdząc zatem, że rolnicze użytkowanie przedmiotowego gruntu leśnego stanowiłoby w świetle ustawy o lasach do naruszenia interesu publicznego poprzez pomniejszenie zasobów leśnych, nie potwierdziło tych okoliczności w sposób jednoznaczny. Z tym argumentem tym nie sposób się zgodzić w świetle decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2022 r., w której wskazano odmienne okoliczności, niż ustalenia organów. W szerokim uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ wypowiedział się o braku szkodliwości na środowisko przedsięwzięcia w postaci zmiany lasu na użytek rolny, wskazując że sąsiedztwo obszaru stanowią głównie grunty orne oraz zabudowa zagrodowa.
Organy nie przeanalizowały dogłębnie tekstu w/w decyzji środowiskowej, a także innych podnoszonych okoliczności, a to właśnie jej treść stanowiła o tym, czy interes społeczny nie zostanie naruszony. Zdaniem Sądu, dla oceny spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ważna jest analiza całokształtu okoliczności, a nie tylko wybiórczych elementów. Niekwestionowane jest, że część działki leśnej zgłoszona do przekwalifikowania aktualnie pozbawiona jest zadrzewienia i położona jest między gruntami rolnymi. Należałoby więc zastanowić się nad celowością i racjonalnością zachowania jej charakteru leśnego, co wiązałoby się z koniecznością jej zadrzewienia zgodnie z uproszczonym planem sporządzania lasu (o ile taki w ogóle jest w niniejszej sprawie).
Powyższe okoliczności nie zostały przeanalizowane przez orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający. Ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu. Sąd przy tym nie kwestionuje ciążących na właścicielach lasów ustawowych obowiązków trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości użytkowania (stosownie do czego każde uszczuplanie powierzchni leśnej należy traktować jako wyjątek od zasady jej utrzymywania). Nie może to jednak całkowicie ograniczać także dopuszczalnej ustawowo zmiany lasu na użytek rolny, jeżeli jest to w sposób szczególny uzasadnione potrzebami właściciela lasu. Zdaniem Sądu, opisane powyżej okoliczności wynikające z podnoszonej w toku postępowania argumentacji skarżącego i analizy akt sprawy takiej możliwości z przyczyn wskazanych przez organy w wydanych decyzjach absolutnie nie wykluczają. Zajmując odmienne stanowisko w zasadzie należałoby przyjąć, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest przepisem martwym, co nasuwa pytanie, że jeśli nie takie, to jakie będą uzasadnione potrzeby właściciela lasu i w jakich sytuacja mogą być uznane za zasadne (podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1222/21, CBOSA).
W ocenie Sądu, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności (tak jak w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę, negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w przypadku decyzji z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, która podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Pogłębiona analiza okoliczności istotnych dla oceny ważności interesu indywidualnego w aspekcie interesu zbiorowego, bez ich wzajemnego przeciwstawienia, w tych okolicznościach jest konieczna.
Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącego okoliczności (w kontekście także przedłożonej na rozprawie mapy) prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i zaleceń.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.