IV SA/Wa 2899/24

IV SA/Wa 2899/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Borkowska
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 934
art. 23 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Aneta Żak, Protokolant st. sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 20 września 2024 r. nr DGMiZS-4.530.4.2024 w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury (dalej: "Minister", "Organ") decyzją z 20 września 2024 r. nr DGMiZS-4.530.4.2024, wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 oraz art. 23 ust. 3 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1125; dalej: "ustawa o obszarach morskich") oraz art. 104 § 1 i 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. sp. z o. o. w S. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca) o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich związanych z realizacją przedsięwzięcia pn. "Stanowisko do przeładunków statków przy nabrzeżu R. i nabrzeżu K. na terenie E. sp. z o.o. w morskim porcie S." (dalej: "Inwestycja", "Przedsięwzięcie"), odmówił wydania żądanego pozwolenia.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Wnioskiem z 22 stycznia 2024 r. Spółka wystąpiła do Ministra z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla Przedsięwzięcia. Minister wszczął 19 lutego 2024 r. postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia, a następnie 24 maja 2024 wystąpił do organów wskazanych w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich o wydanie opinii w przedmiocie wniosku Spółki.
W toku postępowania pozytywne opinie wyrazili: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 26 czerwca 2024 r., Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 7 sierpnia 2024 r., Minister Aktywów Państwowych postanowieniem z 2 lipca 2024 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 25 czerwca 2024 r., Minister Obrony Narodowej postanowieniem z 18 lipca 2024 r., przy czym ostatnie dwa organy wskazały konieczne do spełnienia warunki realizacji Przedsięwzięcia. Dyrektor Narodowego Muzeum Morskiego w G., działając na podstawie upoważnienia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego postanowieniem z [...] lipca 2024 r. zaopiniował wniosek Strony pozytywnie, również zobowiązując do spełnienia określonego warunku przy realizacji Przedsięwzięcia. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. pismem z 20 czerwca 2024 r. przedstawił swoją opinię wraz z uwagami.
Zarząd Morskich Portów S. i S. S.A. oraz N. sp. z o.o., jako uczestnicy postępowania przedstawiły, swoje stanowisko odpowiednio w pismach z 4 marca 2024 r. oraz z 21 czerwca 2024 r., przy czym stanowisko Zarządu było negatywne. Spółka pismem z 25 kwietnia 2024 r. przedstawiła wyjaśnienia w odniesieniu do stanowiska Zarządu, ten jednak podtrzymał je w piśmie z 11 września 2024 r.
Po zebraniu stanowisk stron oraz ich rozpatrzeniu, Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję z 20 września 2024 r., którą odmówił wydania pozwolenia. Uzasadniając swoje stanowisko, Minister wskazał, że zgodnie z art. 23 ust 3 ustawy o obszarach morskich odmawia się wydania pozwolenia, (...), jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla:
1) środowiska, zasobów morza lub zasobów podmorskich, w tym racjonalnej gospodarki złożami kopalin;
2) interesu gospodarki narodowej;
3) obronności i bezpieczeństwa państwa;
4) bezpieczeństwa żeglugi morskiej;
5) bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego;
6) bezpieczeństwa lotów statków powietrznych;
7) podwodnego dziedzictwa archeologicznego;
8) bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi;
9) realizacji funkcji podstawowych, o których mowa w art. 37a ust. 3 ustawy o obszarach morskich, o ile zostały określone.
Zaznaczył przy tym, że wystąpienie którejkolwiek z powyżej wskazanych okoliczności obliguje go do odmowy wydania pozwolenia.
Okoliczności sprawy oraz przedstawione w niej stanowiska zdaniem Ministra wskazują na istnienie przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, interesu gospodarki narodowej oraz bezpieczeństwa żeglugi morskiej.
Ustalono, że Przedsięwzięcie zlokalizowane jest w bliskim sąsiedztwie Terminalu Instalacyjnego w S. oraz toru podejściowego do tego terminalu – ok. 6 metrów. W Terminalu I. odbywać się mają: przeładunek, składowanie i transport kluczowych elementów morskich turbin wiatrowych: wież, łopat i gondol, niezbędnych do realizacji morskich farm wiatrowych. Obsługiwać on będzie statki instalacyjne i serwisowe na potrzeby morskich farm wiatrowych zlokalizowanych na Morzu Bałtyckim w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej. Na potrzeby budowy morskich farm wiatrowych wykorzystywane są duże jednostki pływające, wymagające dla poruszania się i manewrowania odpowiedniego obszaru morskiego. W przypadku jednostek z ładunkiem wykraczającym poza obrys statku, np. w przypadku transportu morskich turbin wiatrowych (wież, łopat), istnieje możliwość uderzenia statku (ładunku pokładowego) w budowlę hydrotechniczną lub zacumowany statek. Jednocześnie obszar nabrzeży R. i K. oraz Terminalu I. jest obszarem intensywnie wykorzystywanym komunikacyjnie przez jednostki pływające. Organ zaznaczył także, że wprowadzenie specjalnych warunków korzystania z nabrzeża R. w momencie wejść i wyjść statków z Terminala I., w tym także tych załadowanych symetrycznie w poprzek łopatami morskich turbin wiatrowych, może być niewystarczające, a w niektórych przypadkach niemożliwe do zrealizowania iw dalszym ciągu mogą występować utrudnienia w korzystaniu z portu. Wobec powyższego realizacja Inwestycji może znacznie podnieść ryzyko wystąpienia kolizji i konfliktów w korzystaniu z dróg morskich na przedmiotowym obszarze.
Minister zwrócił także uwagę na potencjalne zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa oraz interesu gospodarki narodowej poprzez utrudnienie realizacji budowy morskich farm wiatrowych, które mają istotne znaczenie dla zapewnienia źródeł energii dla państwa. Zaznaczono przy tym, że Statki instalacyjne mogą być wykorzystywane jedynie w okresach, w których warunki meteorologiczne są na tyle stabilne i korzystne, że można bezpiecznie przeprowadzić prace na morzu, co wymaga szybkiego reagowania na ich pojawienie się. Niemożność skorzystania z tzw. "okienka pogodowego" przez statki instalacyjne wykorzystywane do budowy morskich farm wiatrowych, wynikająca z cumowania jednostki przy Nabrzeżu R. i oczekiwania na opuszczenie przez tę jednostkę nabrzeża, może wpłynąć negatywnie na niezakłócone korzystanie z Terminalu I. a w konsekwencji może spowodować znaczne opóźnienia w realizacji morskich farm wiatrowych, co stanowi zagrożenie dla interesów gospodarki narodowej i bezpieczeństwa państwa - bezpieczeństwa energetycznego.
Wobec powyższych okoliczności Minister odmówił wydania żądanego pozwolenia.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości i przekazanie jej organowi do ponownego rozpoznania, z jednoczesnym zobowiązaniem Organu – w oparciu o art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024, poz. 935; dalej "p.p.s.a.") do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od daty ogłoszenia lub doręczenia wyroku w sprawie. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 23 ust.3 pkt 2, 3 i 4 ustawy o obszarach morskich poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że realizacja inwestycji doprowadzi do zagrożenia interesu gospodarki narodowej, obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa żeglugi morskiej;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to poprzez niewłaściwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie decyzji, która odnosi wrażenie być wydanej nie na podstawie, ale przeciwko zebranemu materiałowi dowodowemu, przede wszystkim z uwagi na niewłaściwą interpretację dowodów związanych z dostępem do nabrzeża Instalacyjnego;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez należytego wzięcia pod uwagę nie tylko słusznego interesu Spółki w jej uzyskaniu, ale także bez uwzględnienia szeroko pojętego interesu społecznego, błędnie interpretując pojęcie bezpieczeństwa narodowego utożsamianego wyłącznie z bezpieczeństwem energetycznym, jednocześnie w sytuacji, w której realizacja Inwestycji nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego, uwzględniając wszystkie okoliczności wskazujące na potrzebę wykonania objętej wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie Inwestycji;
4. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełnie nieprzekonujące i kontrfaktyczne uzasadnienie przedmiotowej Decyzji, wydanej wbrew wszystkim zebranym pozytywnym opiniom właściwych organów (w randze ministerialnej, w tym Ministra Obrony Narodowej opiniującego Inwestycję z uwagi na charakter inwestycji na terenie portów).
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podkreślono, że z kilkunastu podmiotów – w tym także właściwych rzeczowo ministrów – opiniujących wniosek Spółki tylko jeden – Zarząd Morskich Portów S. i S. S.A. z siedzibą w S. – sprzeciwił się wydaniu stosownego pozwolenia niezbędnego dla realizacji Przedsięwzięcia. Właściwi ministrowie w swoich opiniach nie stwierdzili zagrożenia dla gospodarki i bezpieczeństwa państwa, wręcz zaznaczyli pozytywny dla rozwoju gospodarczego wymiar Inwestycji.
Jednocześnie zaznaczono, że właściwy rzeczowo terenowy organ administracji – Dyrektor Urzędu Morskiego w S. – pozytywnie zaopiniował realizację Przedsięwzięcia pod warunkiem przestrzegania przedstawionych uwag i warunków korzystania z akwenu. Ponadto Strona została zobowiązana do opracowania i uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego w S. planu bezpieczeństwa żeglugi.
Tymczasem Minister nie poparł żadnymi argumentami natury technicznej swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu uznał, że realizacja Inwestycji będzie zagrożeniem dla bezpieczeństwa żeglugi. Zdaniem Skarżącej, Organ dokonał bardzo powierzchownej analizy przedstawionego wniosku i załączonych do niego obszernych materiałów. Nie zachowano w jakikolwiek sposób zasady proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma odległość pomiędzy obszarem przeznaczonym do realizacji budowy Terminala I. a obszarem Przedsięwzięcia Skarżącej. Zdaniem Ministra, bliskość obydwu inwestycji może tworzyć ryzyko zaistnienia zdarzeń niebezpiecznych, w tym kolizji statków, podczas manewrowania jednostek na obszarze portu. Możliwość wystąpienia takiego niebezpieczeństwa potwierdził pośrednio Dyrektor Urzędu Morskiego w S. zawierając w zatwierdzonej ekspertyzie nawigacyjnej warunek, zgodnie z którym nabrzeże R. musi być puste podczas wyjścia z Terminala I. statku załadowanego symetrycznie w poprzek łopatami morskich turbin wiatrowych, a w pozostałych przypadkach wejść i wyjść statków do i z Terminalu I. przy nabrzeżu R. mogą cumować statki o szerokości mniejszej lub równej 30 m. Organ podtrzymał także stanowisko, zgodnie z którym realizacja wnioskowanego Przedsięwzięcia może powodować opóźnienia w budowie morskich farm wiatrowych, co jest w jego ocenie zagrożeniem dla bezpieczeństwa energetycznego państwa.
Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, że przewidziany w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich obowiązek opiniowania wniosku przez właściwe wymienione w nim organy stanowi umożliwienie realizacji uprawnienia do oceny przedstawionego projektu, jednakże opinie te nie mają ostatecznie wiążącego charakteru dla organu wydającego końcowe rozstrzygnięcie. Jednocześnie zdaniem Ministra w treści uzasadnienia decyzji zostały wprost wyjaśnione powody, dla których uznano zaistnienie w sprawie przesłanek negatywnych wydania żądanego pozwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2024, poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu skarga nie była zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie należy zaznaczyć, że rozpatrywana decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 23 ustawy o obszarach morskich. Wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego ich lokalizację oraz określającego warunki ich wykorzystania na tych obszarach, co wynika z art. 23 ust. 1 przywołanej ustawy. Natomiast ust. 3 tego przepisu wskazuje bezwzględne przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia o którym mowa w ust. 1.
W niniejszej sprawie Organ uznał, że realizacja Przedsięwzięcia, pomimo złożenia szeregu pozytywnych opinii w sprawie, spowodowałaby zagrożenie dla interesu gospodarki narodowej, obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa żeglugi morskiej. W uzasadnieniu wskazano na zagrożenie kolizjami jednostek pływających oraz uszkodzeniem elementów niezbędnych do budowy morskich farm wiatrowych, a także opóźnienia w realizacji budowy tychże farm, spowodowane eksploatacją przebudowanego nabrzeża.
Zdaniem Sądu, dokonana przez Ministra ocena spełnia wymogi przewidziane przez k.p.a. oraz ustawę o obszarach morskich. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji wbrew złożonym do sprawy opiniom organów ministerialnych, należy zauważyć, że opinie te są realizacją idei współdziałania organów administracji, które może polegać na współdecydowaniu w sprawie, ale również na samym zasięgnięciu opinii przez organ prowadzący postępowanie główne, przy czym opinia ta może mieć niewiążący charakter. Z takiego rodzaju opiniami mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy współdziałające mają ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez organ prowadzący postępowanie. Jednak stanowisko to – pomimo, iż istnieje obowiązek zwrócenia się o nie – nie jest wiążące prawnie dla organu wydającego decyzję w sprawie – w rozpatrywanym przypadku Ministra – gdyż to on odpowiada za ostateczny kształt decyzji.
Zatem fakt, że większość organów opiniujących nie wyraziła przeciwwskazań dla realizacji Przedsięwzięcia nie stanowi jeszcze o tym, że Minister miał automatycznie wydać decyzję uwzględniającą żądanie Skarżącej. Wszystkie opinie składały się bowiem na materiał dowodowy sprawy, który powinien zostać wszechstronnie oceniony. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że nie tylko Minister zauważył ryzyko zagrożenia dla żeglugi portowej w związku z eksploatacją nabrzeża R. w kontekście wykorzystywania portu w procesie budowy farm wiatrowych. Powoływana w skardze opinia Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z 20 czerwca 2024 r. jest co prawda opinią pozytywną, jednakże obwarowaną szeregiem warunków, w tym m. in. nieutrudnianiem dostępu i niestwarzaniem zagrożenia dla Terminalu I. dla potrzeb Morskich Farm Wiatrowych. Szereg zastrzeżeń w tym zakresie zgłosił Zarząd Morskich Portów S. i S. S.A. z siedzibą w S., jako podmiot administrujący portem – a zatem również obszarem planowanej Inwestycji – wskazując na możliwość wystąpienia znacznych utrudnień w jednoczesnym funkcjonowaniu Terminala I. oraz korzystaniu z nabrzeża R. przez większe jednostki pływające po wykonaniu Inwestycji. Należy zaznaczyć, że ze wszystkich podmiotów zajmujących stanowisko w sprawie Dyrektor Urzędu Morskiego jest organem wyspecjalizowanym, natomiast podmiot zarządzający portem w S. posiada najlepszą wiedzę o warunkach funkcjonowania podległego mu obszaru.
Skoro zatem obydwa wskazane wyżej podmioty zwróciły uwagę na możliwość występowania zagrożeń kolizją jednostek pływających lub uszkodzeniem przewożonego przez nie ładunku, trudno stawiać zarzut Ministrowi, iż wziął w sposób szczególny pod uwagę te właśnie stanowiska i na ich podstawie uznał, że występuje określona w art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy o obszarach morskich przesłanka negatywna udzielenia pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń. Zdaniem Sądu, stanowisko powyższych podmiotów słusznie zostało uznane przez Organ jako materiał dowodowy o większej wadze, a jako wskazujące na możliwość istnienia zagrożenia, nie mogło zostać przez niego pominięte. Minister był uprawniony do dokonania oceny, zgodnie z którą przeprowadzenie Przedsięwzięcia może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa żeglugi i w związku z tym orzekł o odmowie wydania pozwolenia.
Przechodząc do zarzutu wydania decyzji bez należytego wzięcia pod uwagę interesu Strony, Sąd w pierwszej kolejności zaznacza, że uwzględnienie słusznego interesu strony w wydanym rozstrzygnięciu jest co do zasady możliwe w sprawach, w których organ administracji może zastosować uznanie administracyjne, z czym jak już wspomniano wyżej, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Natomiast jeśli chodzi o dokonaną przez pryzmat treści art. 7 k.p.a. ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem Sądu Minister w sposób uprawniony przyjął, że działania podejmowane w celu poprawy bezpieczeństwa energetycznego kraju – a za taki może zostać uznana budowa farm wiatrowych – stanowią realizację interesu publicznego o większej wadze, w postaci zabezpieczenia potrzeb energetycznych kraju. Wobec powyższego występujące w sprawie wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa koegzystencji obu inwestycji mogą stanowić zagrożenie również dla bezpieczeństwa państwa. Minister zasadnie również rozszerzył pojęcie "bezpieczeństwa państwa" poza kwestie związane ściśle z bezpieczeństwem militarnym, zresztą samo brzmienie przepisu wprowadza rozróżnienie na "obronność" oraz "bezpieczeństwo państwa". Zatem niesłuszny jest zarzut wydania rozstrzygnięcia "wbrew" opinii przedstawionej przez Ministra Obrony Narodowej.
Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.