IV SA/Wa 2870/19

IV SA/Wa 2870/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska /przewodniczący/
Kaja Angerman /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III OSK 3199/21 - Wyrok NSA z 2024-01-16
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2870/19
UZASADNIENIE
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2019r. po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r., znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 80 000,00 zł za niezrealizowanie w terminie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia pn. "[...]", nałożonego decyzją Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wymierzeniu spółce administracyjnej kary pieniężnej
w wysokości 10 000 zł.
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], zwany dalej "RDOŚ w [...]", pismem z 25 kwietnia 2018 r. zwrócił się do [...] WIOŚ z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., znak: [...],
o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedsięwzięcia pn.: "[...]",
w zakresie wykonania analizy porealizacyjnej, której obowiązek wykonania został nałożony na inwestora w niniejszej decyzji.
[...] WIOŚ w dniach [...]-[...] czerwca 2018 r. przeprowadził kontrolę w [...] S.A.
z siedzibą w [...]. W toku kontroli ustalił, że w pkt II ppkt 3 decyzji środowiskowej nałożono na Stronę obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, w tym
w szczególności w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem. Analizę tę należało wykonać po upływie jednego roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawić jej wyniki w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Organ ustalił, że ostatnie pozwolenie na użytkowanie dla obiektów realizowanych w ramach przedsięwzięcia, dla którego wydana została przedmiotowa decyzja środowiskowa, Strona uzyskała [...] kwietnia 2016 r. Wobec powyższego wykonanie analizy porealizacyjnej powinno rozpocząć się po roku od dnia oddania niniejszego obiektu do użytkowania, tj. od [...] kwietnia 2017 r., a przekazanie analizy porealizacyjnej powinno natomiast nastąpić do [...] października 2017 r.
W toku kontroli Strona przekazała [...] WIOŚ opis wszelkich czynności, jakie podjęła w celu zrealizowania obowiązku wynikającego z pkt II ppkt 3 decyzji środowiskowej oraz dokumenty poświadczające wykonanie tych czynności. Z przedłożonych [...] WIOŚ wyjaśnień wynika, że Strona ogłosiła dwa postępowania przetargowe na wykonanie analizy porealizacyjnej. Pierwsze z nich zostało unieważnione w dniu [...] stycznia 2017 r. z powodu braku ofert. Kolejne postępowanie ogłoszone zostało
w dniu [...] lutego 2017 r., a wyboru najkorzystniejszej oferty dokonano dnia [...] maja 2017 r., po odwołaniu się jednego z wykonawców do Krajowej Izby Odwoławczej. Następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. Strona zawarła umowę z [...] Sp. z o.o. Sp. k., zwanej dalej "wykonawcą", wyłonioną w wyniku rozstrzygniętego postępowania. Przedmiot umowy zawartej z wykonawcą obejmował dwa zadania:
1) zadanie I - polegające na sporządzeniu sprawozdania z pomiarów hałasu -
w terminie 90 dni od daty podpisania umowy (termin wykonania ustalono na [...] września 2017 r.);
2) zadanie II - polegające na sporządzeniu analizy porealizacyjnej, w terminie 150 dni od daty podpisania umowy, a więc do [...] listopada 2017 r.
Sprawozdanie z pomiarów hałasu zostało odebrane przez Stronę dnia [...] grudnia 2017 r., a więc po terminie umownym, a także po terminie wskazanym w decyzji środowiskowej jako termin przekazania sporządzonej analizy porealizacyjnej. Na dzień zakończenia prowadzonej przez [...] WIOŚ kontroli, Strona nie odebrała od wykonawcy zleconej mu analizy porealizacyjnej i nie przekazała jej wyników właściwemu organowi. Strona wskazała, że analiza porealizacyjna nie została odebrana w terminie z przyczyn leżących po stronie wykonawcy. Powyższe zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez Stronę bez uwag.
Pismem z [...] lipca 2018 r. [...] WIOŚ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do złożenia informacji na temat kar umownych nałożonych na wykonawcę analizy porealizacyjnej z tytułu niewykonania analizy w terminie oraz o przyczynach nieodebrania od wykonawcy zleconej mu analizy porealizacyjnej. Strona w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wyjaśniła, że wykonawcy analizy porealizacyjnej wystawiono notę obciążeniową na kwotę 22 661,52 zł za opóźnienie w realizacji zadania I (sporządzenie sprawozdania z pomiarów hałasu) oraz naliczono kary umowne w kwocie 44 305,58 zł za opóźnienie w realizacji zadania II (kwota kar aktualna na dzień składania wyjaśnień, przy nieodebranym przedmiocie zamówienia).
[...] WIOŚ pismem z [...] czerwca 2018 r. wystąpił do RDOŚ w [...] o udzielenie informacji na temat wszystkich stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu kolejowego, które miały miejsce po modernizacji odcinka linii kolejowej [...] [...]-[...], objętego działaniami prowadzonymi przez Stronę w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia. RDOŚ w [...] wskazał następujące miejsca, w których stwierdził naruszenie standardów akustycznych:
1) w rejonie ul. [...] w [...] (przekroczenie dopuszczalnych poziomów emisji hałasu w porze nocy);
2) w punkcie pomiarowym przy ul. [...] w [...] (przekroczenie dopuszczalnych poziomów emisji hałasu w porze nocy);
3) w punkcie pomiarowym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] (przekroczenie dopuszczalnych poziomów emisji hałasu w porze dnia i w porze nocy).
Dodatkowo RDOŚ w [...] wyjaśnił, że w związku z wystąpieniem ww. przekroczeń dopuszczalnych poziomów emisji hałasu przeprowadził postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia,
w trybie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z poźn. zm.), które zakończone zostały wydaniem przez niniejszy organ decyzji nakładających na Stronę obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Od każdej z wydanych decyzji Strona złożyła odwołanie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Z akt sprawy wynika,
że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję RDOŚ
w [...] dotyczącą przekroczeń stwierdzonych przy ul. [...] w [...].
Strona w piśmie z [...] września 2018 r. poinformowała [...] WIOŚ, że będąca w trakcie sporządzania analiza porealizacyjna obejmuje analizami akustycznymi rejony wnoszonych skarg na oddziaływanie akustyczne linii kolejowej tj.: zabudowę przy
ul. [...] i ul. [...] w [...] oraz ul. [...] w [...].
Następnie pismem z [...] września 2018 r. poinformowała organ o przekazaniu RDOŚ w [...] analizy porealizacynej dla przedmiotowego przedsięwzięcia i zwróciła się
o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f Kpa oraz o umorzenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 105 ust. 1 Kpa.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2018 r. wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną za niezrealizowanie w terminie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej.
Spółka odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu decyzji wskazał, że według art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy OOŚ jeżeli przedsięwzięcie jest realizowane lub zrealizowane, a podmiot w związku z realizacją, eksploatacją lub likwidacją tego przedsięwzięcia narusza warunki, wymogi oraz obowiązki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie fazy realizacji, lit. e oraz pkt 2 i 5, określone w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, podlega karze pieniężnej.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy OOŚ w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia oraz wskazując inne organy, którym także należy ją przedstawić. GIOŚ ustalił, że Strona zrealizowała przedsięwzięcie, dla którego Wojewoda [...] wydał decyzję środowiskową po przeprowadzeniu procedury oceny oddziaływania na środowisko, jednak nie wywiązała się w terminie z realizacją obowiązku nałożonego na Stronę w pkt II ppkt. 3 niniejszej decyzji i dotyczącego konieczności sporządzenia analizy porealizacyjnej we wskazanym terminie. Organ wyjaśnił, że art. 136a ma charakter obligatoryjny i nie przewiduje odstępstw od kary. Natomiast wysokość administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 136a ust. 1 ustalana jest w przedziale od 500 zł do 1 000 000 zł (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r.).
Ostatnie pozwolenie na użytkowanie dla obiektów stanowiących część przedsięwzięcia Strona uzyskała w dniu [...] kwietnia 2016 r., wobec powyższego analiza porealizacyjna powinna zostać wykonana i przekazana właściwemu organowi ochrony środowiska do [...] października 2017 r. Naruszenie przedmiotowego warunku udokumentowane zostało w protokole kontroli przeprowadzonej przez [...] WIOŚ w dniach [...]-[...] czerwca 2018 r., podpisanym przez Stronę bez zastrzeżeń. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...] WIOŚ
w przedmiocie nałożenia na Stronę administracyjnej kary pieniężnej za niezrealizowanie w terminie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej, Strona sporządziła analizę porealizacyjną i w dniu [...] września 2018 r. przedłożyła ją RDOŚ w [...], o czym poinformowała organ I instancji. W związku z powyższym organ uznał, że [...] WIOŚ słusznie wymierzył Stronie karę pieniężną w trybie art. 136a ustawy OOŚ, jednakże dokonał nieprawidłowego miarkowania kary, co słusznie podniosła Strona w odwołaniu i co uwzględnił organ II instancji.
Odnosząc się do zarzutu Strony dotyczącego naruszenia art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy OOŚ organ zauważył, że zasada nieretroakcji jest jedną z naczelnych zasad prawa traktującą o niedziałaniu prawa wstecz (lex retro non agit) która powoduje, że do zdarzeń prawnych stosuje się przepisy prawa obowiązujące w chwili ich zaistnienia. W myśl niniejszej zasady nowelizacje przepisów prawa, które miały miejsce już po zaistnieniu określonych zdarzeń, nie powinny oddziaływać na ocenę prawną tychże zdarzeń. W analizowanym przypadku [...] WIOŚ wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymogu ujętego w decyzji środowiskowej, jakie stwierdził w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] czerwca 2018 r. Wspomniane naruszenie miało swój początek w 2017 r. (a dokładnie rozpoczęło się w dniu [...] października 2017 r., tj. po upływie 18 miesięcy od dnia oddania do użytkowania przedsięwzięcia, dla którego wydana została decyzja środowiskowa. W tym terminie zgodnie z ustaleniami decyzji środowiskowej Strona zobowiązana została do przedłożenia wyników analizy porealizacyjnej), a więc już
w okresie obowiązywania przepisu będącego podstawą do nałożenia na Stronę przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej, ujętego w art. 136a ustawy OOŚ. Wobec powyższego organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady nieretroakcji - art. 136a ustawy OOŚ wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. i został zastosowany przez [...] WIOŚ do naruszenia mającego miejsce po tejże dacie. Skutki prawne jakie wynikają dla Strony z art. 136a ustawy OOŚ są więc konsekwencją naruszenia mającego miejsce w okresie obowiązywania tego przepisu, a więc nie stanowią one pogwałcenia zasady niedziałania prawa wstecz. Skoro w dacie naruszenia istniał przepis penalizujący tego typu zachowanie, to nałożenie kary administracyjnej nie narusza wspomnianej zasady nieretroakcji. Zdaniem organu II instancji data wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje bez wpływu na możliwość ukarania za fakt naruszenia, o ile spełnione zostały przesłanki do wymierzenia kary ujęte w art. 136a ustawy OOŚ, co miało miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy, wobec czego organ I instancji słusznie wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną.
Odnosząc się do zarzutu Strony dotyczącego niewyjaśnienia przez [...] WIOŚ na czym polegało "przyczynienie się Strony w niewielki sposób do powstania opóźnienia w rozpoczęciu wykonania analizy porealizacyjnej" organ wskazał, że ww. kryterium mające zdaniem [...] WIOŚ wpływ na wysokość wymierzonej kary administracyjnej zaprezentowane zostało w sposób zbyt ogólny, a jego powiązanie z wymiarem kary ustalonej przez organ I instancji nie zostało należycie wyjaśnione i uzasadnione.
W konsekwencji powyższego trudno jest ocenić, czy przedmiotowe kryterium przemawia na korzyść Strony.
Odnosząc się do zarzutu Strony, dotyczącego uznania przez [...] WIOŚ kar umownych naliczonych wykonawcy realizującemu usługę wykonania analizy porealizacyjnej jako korzyści finansowej dla Strony, organ odwoławczy podkreślił, że kara umowna służy zadośćuczynieniu straty na jaką narażony został zamawiający (w analizowanym przypadku Strona), a nie stanowi jego zysku. Organ odwoławczy wskazał, że nie kwestionuje słuszności naliczenia przez Stronę kar umownych wykonawcy i uznaje za słuszny argument Strony, że fakt ten może zostać uznany
w toku niniejszego postępowania wyłącznie jako dodatkowa okoliczność, pozostająca bez wpływu na zasadność wymierzenia Stronie kary za przedmiotowe naruszenie
i z pewnością niebędące przesłanką do ustalenia wysokości tejże kary. Dlatego też organ uznał, że kara wynikająca z decyzji organu I instancji była nadmierna z uwagi na uwzględnienie kryterium, które w opinii GIOŚ nie może stanowić przesłanki mającej znaczenie dla wymiaru kary i w niniejszym postępowaniu nie powinno zostać wzięte pod uwagę.
Ustalając wysokość wymierzonej kary [...] WIOŚ wziął pod uwagę kryteria wskazane w art. 189d Kpa, co miało wpływ na wysokość oszacowanej kary administracyjnej wymierzonej Stronie, a jednocześnie stanowiło naruszenie art. 189a § 2 pkt 1 Kpa
i wspomnianego wyżej art. 136a ust. 3 ustawy OOŚ gdzie wskazano, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę pieniężną biorąc pod uwagę liczbę
i wagę stwierdzonych naruszeń.
Organ odwoławczy uznał, iż kara pieniężna w wysokości 80 000 zł wymierzona Stronie jest nadmierna w stosunku do wagi popełnionego przez Stronę naruszenia.
GIOŚ ustalając wysokość kary wziął pod uwagę fakt, iż Strona dopuściła się naruszenia jednego obowiązku określonego w decyzji środowiskowej. Odnosząc się do wagi przedmiotowego naruszenia organ wskazał na celowość wykonania analizy porealizacyjnej, której zasadniczą rolą określoną w art. 83 ust. 1 ustawy OOŚ jest porównanie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Strona zobowiązana została do wykonania analizy porealizacyjnej,
w tym w szczególności w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem. Zrealizowane przez Stronę przedsięwzięcie polegało na przebudowie i modernizacji linii kolejowej na odcinku o łącznej długości ok. 117 km, wzdłuż której zlokalizowane są tereny wymagające ochrony przed ponadnormatywnym hałasem. Zgodnie z informacją uzyskaną od RDOŚ w [...], potwierdzoną przez Stronę w piśmie z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], analiza porealizacyjna o której mowa w decyzji środowiskowej obejmuje rejony skarg wnoszonych przez mieszkańców terenów sąsiadujących z przedmiotową linią kolejową, na oddziaływanie akustyczne związane z jej funkcjonowaniem. GIOŚ nie zgodził się z argumentem Strony, że fakt niedotrzymania terminu wykonania analizy porealizacyjnej wynikającego z decyzji środowiskowej pozostaje bez znaczenia dla opóźnienia w doprowadzeniu przedsięwzięcia do stanu zgodnego wymaganiami prawa w zakresie dotrzymania norm dla poziomu hałasu, ustanowionych na terenach chronionych pod względem akustycznym. Zdaniem organu II instancji niemal roczne opóźnienie w realizacji przedmiotowej analizy porealizacyjnej mogło bezpośrednio przyczynić się do opóźnienia w podejmowaniu działań (w tym działań odpowiednich organów oraz Strony) mających na celu ograniczenie ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Okoliczność w postaci skarg ludności na uciążliwości akustyczne wynikające z funkcjonowania linii kolejowej będącej przedmiotem przedsięwzięcia realizowanego przez Stronę może wskazywać, że inwestycja powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i tym bardziej istotne jest sprawne i terminowe dokonanie weryfikacji jej rzeczywistego oddziaływania na środowisko w postaci analizy porealizacyjnej oraz podjęcie ewentualnych środków mających na celu usunięcie potencjalnych przekroczeń standardów jakości środowiska. W ocenie GIOŚ wszelkie działania mające na celu eliminację negatywnego oddziaływania na środowisko powinny być podejmowane bez zbędnej zwłoki, tym bardziej iż w odniesieniu do przedmiotu sprawy wynikają one z obowiązku nałożonego na Stronę w decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji uznał, że niemal roczne opóźnienie Strony w realizacji obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej jest naruszeniem istotnej wagi, a orzeczona kara pieniężna w wysokości 10 000 zł jest w tym wypadku jak najbardziej właściwa i uzasadniona.
Jednocześnie GIOS nie znalazł przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary w trybie art. 189 f § 1 pkt 1 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu żadna z ww. przesłanek nie została spełniona. Przestrzeganie warunków i wymogów nałożonych na Stronę w uzyskanych decyzjach administracyjnych, w tym w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, jest niekwestionowanym obowiązkiem Strony. Strona zrealizowała ciążące na niej zobowiązanie dopiero w dniu [...] września
2018 r., a więc niemal rok po terminie wskazanym przez Wojewodę [...] w decyzji. Wobec tak poważnego opóźnienia w realizacji obowiązku będącego przedmiotem sprawy i wynikającego z treści decyzji administracyjnej wydanej dla przedsięwzięcia realizowanego przez Stronę nie można uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa. Wymierzona Stronie administracyjna kara pieniężna będąca konsekwencją naruszenia warunku decyzji środowiskowej ma na celu podkreślenie konieczności poszanowania i przestrzegania prawa oraz przyniesienie pozytywnego skutku na przyszłość. Będący podstawą do wymierzenia niniejszej kary art. 136a ustawy OOŚ nie przewiduje odstępstw od jej zastosowania. W konsekwencji tego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie przesłanka dotycząca znikomej wagi stwierdzonego naruszenia prawa nie znajduje zastosowania.
W kwestii drugiej przesłanki organ odwoławczy wyjaśnił, że naruszenia jakiego dopuściła się Strona nie można zaprzestać, gdyż termin wyznaczony na dopełnienie obowiązku nie został dotrzymany, tym samym naruszenie to jest nieusuwalne. Przekazanie właściwemu organowi wyników analizy porealizacyjnej, które nastąpiło [...] września 2018 r. nie spowodowało anulowania faktu, że Strona nie dopełniła obowiązku w wyznaczonym terminie. O zaprzestaniu naruszania prawa można mówić np. w sytuacji zaprzestania wprowadzania do środowiska substancji
w ilościach przekraczających warunki określone w pozwoleniu.
Organ odwoławczy przypomniał także, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479 zpóźn. zm.), do spraw wszczętych
i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe.
Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie zarzucam jej naruszenie:
1) art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na jego zastosowaniu w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw albowiem obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przed wejściem w życie ww. przepisu, co w przypadku braku przepisów przejściowych stanowi naruszenie zakazu retroakcji;
2) art. 136a ust. 3 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 KPA, polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek przyjęcia, że waga stwierdzonego naruszenia uzasadnia wymierzenie kary, podczas gdy z uwagi na niepodjęcie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] działań od [...] września 2018r. do [...] października 2019r. uzasadnione jest twierdzenie o znikomej wadze naruszenia, zaś przed wydaniem decyzji z [...] października 2018r. spółka wykonała ciążący na niej obowiązek.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska
z [...] września 2019r. i rozważenie uchylenia w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018r. i umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
i pouczenia [...] S.A., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że choć ustawa zmieniająca ustawę OOŚ nie zawiera norm przejściowych określających do jakich decyzji środowiskowych będzie miała zastosowanie omawiana regulacja, to jednak część przepisów określających warunki, obowiązki i wymogi, których spełnienie ma podlegać kontroli, została ustalona w nowym brzmieniu dopiero w wyniku wejścia w życie jej postanowień. Dopiero więc decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane po dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej będą mogły podlegać kontroli w kontekście ewentualnego wymierzenia kary pieniężnej. Za słusznością tej tezy przemawia także treść przepisu przejściowego art. 6 ustawy zmieniającej, który stanowi w jakich sprawach mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.
Organ nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej, dla których przed dniem wejścia
w życie ustawy z 9 października 2015r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw; przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca dopuszcza zastosowanie dotychczasowych przepisów do spraw dla których toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji OOŚ, a sama decyzja nie została jeszcze wydana - nie wskazując jednocześnie w jakim zakresie należy te przepisy stosować. Przyjąć więc należy, że w takim przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy zmienianej również
w zakresie dodanego do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 60 tej ustawy Działu VIIA dot. administracyjnych kar umownych. Skoro więc do spraw wszczętych
i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie mają zastosowania przepisy w brzmieniu zmienionym, to tym bardziej, analogicznie - do spraw zakończonych przed wejściem w życie tej ustawy nie mają zastosowania nowo wprowadzone przepisy.
Jeżeli zatem ustawodawca uznał, że po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej mogą zostać wydane decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zawierające warunki, wymogi i obowiązki o treści przed nowelizacją, to trudno byłoby przyjąć, że na ich mocy można wymierzać administracyjną karę pieniężną.
Jedną z przesłanek odstąpienia od karalności stanowi zaprzestanie naruszeń.
W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że mając na względzie zasadę aktualności, do relewantnego z punktu widzenia regulacji zaprzestania przez stronę naruszenia prawa może dojść nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, lecz także w jego toku, nie dłużej jednak niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Jest to konsekwencja utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, w myśl którego decyzja administracyjna wydawana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący
w dacie wydania decyzji .
Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że analiza porealizacyjna została przekazana Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przy piśmie [...] S.A. z [...] września 2018r., [...]; zaś decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną wydana została dopiero [...] października 2018r.
Przechodząc do wagi stwierdzonego naruszenia, brak jest podstaw ku temu, aby twierdzić iż jest ona wyższa aniżeli znikoma.
Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych. Oceny wagi naruszenia prawa w niniejszej sprawie należy dokonać przy uwzględnieniu faktu, iż od dnia złożenia analizy porealizacyjnej do [...] października 2019r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, zgodnie z art. 82 ust. 1c ustawy OOŚ. Innymi słowy, skoro przez okres ponad 12 miesięcy organ właściwy do ponadnormatywnego ograniczenia oddziaływania na środowisko nie podjął działań, nie jest zasadnym twierdzenie że waga naruszenia jest wyższa aniżeli znikoma.
W przeciwnym razie, dążąc do jak najszybszego ograniczenia oddziaływania na środowisko właściwy organ winien był bez zbędnej zwłoki poinformować o wszczęciu postępowania i podjąć stosowne rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, ponieważ decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie narusza przepisów prawa.
Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej naruszenia tj. niewykonania w terminie obowiązku wynikającego
z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedsięwzięcia pn.: "[...]", polegającego na opracowaniu i przekazaniu Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] analizy porealizacyjnej. Organ wyjaśnił, że ostatnie pozwolenie na użytkowanie dla obiektów stanowiących część przedsięwzięcia strona uzyskała [...] kwietnia 2016 r., a wobec tego analiza porealizacyjna powinna zostać wykonana i przekazana właściwemu organowi ochrony środowiska do [...] października 2017 r. Organ ustalił także, że strona sporządziła analizę porealizacyjną i w dniu [...] września 2018 r. przedłożyła ją RDOŚ w [...], o czym poinformowała organ I instancji.
Ustalenia te nie są przez skarżącą spółkę kwestionowane. Istotę sporu stanowi prawidłowość wymierzenia kary administracyjnej za stwierdzone naruszenie zarówno z punktu widzenia istnienia podstawy materialnoprawnej do wymierzenia spółce kary, jak też istnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary.
Sąd w pełni podziela stanowisko organu.
Stosownie do treści art. 136a ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jeżeli przedsięwzięcie jest realizowane lub zrealizowane, a podmiot w związku z realizacją, eksploatacją lub likwidacją tego przedsięwzięcia narusza warunki, wymogi oraz obowiązki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie fazy realizacji, lit. e oraz pkt 2 i 5, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 1 000 000 zł.
Przepis ten został dodany ustawą z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz.1936).
Organ odwoławczy słusznie zauważył, że naruszenie przepisów prawa polegające na niewykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji środowiskowej rozpoczęło się
[...] października 2017 r., tj. po upływie 18 miesięcy od dnia oddania do użytkowania przedsięwzięcia, dla którego wydana została decyzja środowiskowa. To w takim terminie spółka zobowiązana została do przedłożenia wyników analizy porealizacyjnej. Niewykonanie obowiązku nastąpiło więc już w okresie obowiązywania art. 136a ustawy będącego podstawą do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Nie doszło więc do naruszenia zasady lex retro non agit jak zarzuca skarżąca, ponieważ w dacie niewykonania przez spółkę obowiązku wynikającego z decyzji środowiskowej obowiązywał przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do wymierzenia kary administracyjnej za takie zachowanie. Słusznie ocenił organ odwoławczy, że dla zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tym przypadku nie ma znaczenia, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej obowiązek opracowania i przekazania właściwemu organowi analizy porealizacyjnej miało miejsce przed wejściem w życie art. 136a ustawy.
Zdaniem sądu skarżąca spółka nie ma racji twierdząc, że art. 136a ustawy nie mógł stanowić podstawy do wymierzenia jej kary administracyjnej, ponieważ nie obowiązywał w dacie wydania decyzji środowiskowej, a art. 6 ustawy zmieniającej wskazuje na zasadność stosowania do takiej sytuacji przepisów dotychczasowych.
Dla zasadności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 136a ustawy znaczenie ma data, w której doszło do naruszenia prawa, a więc data niewykonania przez podmiot obowiązku, nie zaś data wydania decyzji, którą nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. W ustawie zmieniającej ustawę ooś nie przewidziano przepisów przejściowych, z których wynikałoby, że art. 136a nie ma zastosowania do obowiązków określonych w decyzjach środowiskowych, wydanych przed wejściem w życie ustawy. Oznacza to, że wprowadzony ustawą przepis niewątpliwie znajduje zastosowanie do określonych
w nim naruszeń, które nastąpiły po jego wejściu w życie.
Niesłusznie skarżąca powołuje się na art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej jako wskazanie do zastosowania przepisów dotychczasowych do jej sytuacji prawnej.
Według art. 6 ust. 2 ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej
w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przepis ten, na co wskazuje sama skarżąca dotyczy spraw w toku, wszczętych
i niezakończonych decyzją ostateczną, w których trwa zainicjowane postępowanie dotyczące dopiero wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie ma wątpliwości, że przepis ten wprowadza zasadę stosowania przepisów dotychczasowych w odniesieniu do zakresu i zawartości raportu
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który stanowi podstawowy środek dowodowy w tego rodzaju sprawach, w sytuacji gdy ustawą zmieniającą wprowadzono istotne zmiany dotyczące wymagań, które raport musi spełniać.
W przypadku skarżącej spółki ostateczna decyzja środowiskowa została wydana przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przy uwzględnieniu raportu opracowanego na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy. Sprawa dotycząca wydania decyzji środowiskowej jest więc sprawą zakończoną w dawnym porządku prawnym.
Należy przypomnieć, że ustawodawca stanowiąc nowe prawo powinien określić jaki reżim prawny obowiązuje wobec stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy, które pozostają w toku. Może przewidzieć bezpośrednie działanie nowych przepisów do tzw. "przechwyconych spraw", albo dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych. Jeżeli jednak nie wypowiada się w tej kwestii wyraźnie, należy przyjąć jako obowiązującą zasadę bezpośredniego zastosowania nowej ustawy. Ustawa ta znajdzie wtedy zastosowanie do zdarzeń, stosunków prawnych czy stanów zarówno powstałych po dniu jej wejścia w życie, jak też do tych które co prawda miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej, a więc nie zostały zamknięte
w przeszłości. W takiej sytuacji nie dochodzi do naruszenia zasady lex retro non agit, gdyż zmiana prawa nie dotyka sytuacji zakończonych w dawnym porządku prawnym.
Z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że ustawodawca przewidział dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych wyłącznie w odniesieniu do spraw,
w których nie została wydana ostateczna decyzja środowiskowa.
Zdarzeniem, które powstało już po wejściu w życie nowego prawa (art. 136a ustawy) jest niewykonanie przez spółkę obowiązku wynikającego z funkcjonującej w obrocie prawnym i zachowującej aktualność co zawartych w niej warunków, wymogów
i obowiązków decyzji środowiskowej. Organ prawidłowo zastosował więc obowiązujący od 1 stycznia 2017 r. art. 136a ustawy do sytuacji skarżącej spółki.
Sąd podziela także stanowisko organu dotyczące oceny o braku przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. i odstąpienia od wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej.
Stosownie do treści art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W stanie faktycznym rozważeniu mogły podlegać wyłącznie przesłanki określone w pkt 1 ww. przepisu, które jednak muszą być spełnione łącznie, by organ zobowiązany był odstąpić od wymierzenia kary. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Sąd nie podziela dokonanej przez organ oceny, że nie było możliwe uznanie, że spółka zaprzestała naruszenia prawa, ponieważ bezpowrotnie minął termin, w którym zobowiązana była przedstawić analizę porealizacyjną. Ta odmienna ocena nie mogła wpłynąć na wynik sprawy, ponieważ sąd zgadza się z tym, że nie zaistniała druga z przesłanek tj. znikomość wagi naruszenia. Zdaniem sądu spółka zaprzestała naruszenia, gdyż opracowała i przedstawiła właściwemu organowi analizę porealizacyjną, co jednak nastąpiło ze znacznym przekroczeniem, blisko rocznym wyznaczonego terminu. I takie zachowanie polegające na niedochowaniu terminu w wykonaniu obowiązku podlega karze administracyjnej. Jednak celem nałożenia obowiązku jest uzyskanie analizy, która pozwala ocenić z perspektywy czasu prawidłowość założeń dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poczynionych na etapie jego planowania. Tak więc istotą obowiązku jest opracowanie analizy i jej udostępnienie organowi, a zatem zaprzestanie naruszenia prawa związane jest z takim właśnie działaniem.
Nie ma racji skarżąca spółka, że waga naruszenia powinna być oceniona jako znikoma, ponieważ organ nie wykazał, że nieprzedstawienie w terminie analizy porealizacyjnej spowodowało konkretne negatywne skutki, które skarżąca utożsamia najwyraźniej z wydaniem decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko. Sąd nie zgadza się z taką argumentacją. Waga naruszenia stanowi także przesłankę wpływającą na wysokość kary, która wymierzana jest przecież w związku z niewykonaniem obowiązku opracowania analizy porealizacyjnej, a nie wywołaniem negatywnych skutków dla środowiska. Oznacza to, że o braku znikomości naruszenia prawa decydować może jego potencjalna waga (inaczej znaczenie, doniosłość). Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że skarżąca spółka niesłusznie zarzuca, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. O tym, że właściwy organ podejmował działania świadczy fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym wskazano, że wszczęte zostało postępowanie administracyjne w tym przedmiocie w związku ze stwierdzonymi przekroczeniami oddziaływania akustycznego na środowisko, a także wyrok WSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1938/18 na który powołała się skarżąca spółka na rozprawie. Co więcej z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd uznał, że co do zasady nałożenie na zarządzającego linią kolejową obowiązku ograniczenia negatywnego wpływu inwestycji na klimat akustyczny było uprawnione, a także, że choć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko został w sposób dosyć ogólnikowy sformułowany, to do tego mógł się jednak przyczynić brak sporządzenia wówczas analizy porealizacyjnej.
Tak znaczne, jak w przedmiotowej sprawie opóźnienie w opracowaniu i przedstawieniu analizy porealizacyjnej właściwemu organowi, mogło mieć znaczący wpływ na możliwość dokonania rzetelnej, rzeczywistej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i koniecznych działań minimalizujących negatywny wpływ.
Z powyższych względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i dlatego sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.