IV SA/Wa 2839/24

IV SA/Wa 2839/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 66 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Organizacji Społecznej [...] z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 września 2024 r. nr DOOŚ-WDŚIII.420.19.2024.SO.1 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji"), na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112; dalej: "u.o.o.ś."), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A. G. oraz Stowarzyszenie "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie", "Strona", "Skarżący"), od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] października 2015 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od granicy [...] i m. K. do nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie gm. G. wraz ze skrzyżowaniem z drogą [...] i planowaną drogą [...]", w części dotyczącej pkt.: 1.2.24, 1.2.28, 1.2.29, 1.2.38, 1.2.39, 1.2.49, 1.3.2., 1.3.5, 1.3.11 oraz pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z [...] października 2015 r. RDOŚ określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od granicy [...] i m. K. do nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie gm. G. wraz ze skrzyżowaniem z drogą [...] i planowaną drogą [...]".
A. G. oraz Stowarzyszenie (organizacja ekologiczna – uczestnik postępowania na prawach strony) wnieśli do GDOŚ odwołania od decyzji z [...] października 2015 r. Stowarzyszenie zakwestionowało w odwołaniu prawidłowość wariantowania planowanego przedsięwzięcia, wskazując że w raporcie przeanalizowano wyłącznie dwa warianty przedsięwzięcia i to w przebiegu wynikającym z zapisów planistycznych, pomijając natomiast całkowicie analizę wariantu społecznego, który Stowarzyszenie przedłożyło w 2013 r. Oznacza to, iż przy wariantowaniu inwestycji nie uwzględniono interesów innych osób poza inwestorem. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 5-7 oraz art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. GDOŚ, po rozpatrzeniu odwołań w pkt 1 – 4 uchylił decyzję RDOŚ w części, jednocześnie zmieniając ją w uchylonym zakresie, a w pkt 5 utrzymał decyzję RDOŚ w mocy (w zakresie nie ujętym we w/w pkt 1 – 4). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla wariantu I, wskazanego przez wnioskodawcę, po wykluczeniu, w toku oceny oddziaływania na środowisko, okoliczności uniemożliwiających wydanie decyzji dla tego wariantu. Kwestia wyboru przez inwestora wariantów do analizy pozostaje tu poza zakresem postępowania. Organy administracji w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mają możliwości badania, jakimi przesłankami kierował się inwestor dokonując wyboru wariantów na etapie poprzedzającym wystąpienie o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma więc znaczenia dla sprawy, iż przebieg wariantów wynikał z zapisów planistycznych - istotne jest to, czy warianty te spełniają wymogi określone w art 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś.. W ocenie organu II instancji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był prawidłowy. W rozdziale 6 raportu znajduje się opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W toku postępowania RDOŚ postanowieniem z [...] maja 2014 r. znak: [...], określił – na wniosek inwestora – zakres raportu, wskazując m. in. jako element wymagający szczegółowej analizy ocenę wariantów przedsięwzięcia polegających na oddaleniu inwestycji od rezerwatów przyrody "[...]" i "[...]" (odcinek drogi pomiędzy H. a C.).
Wyrokiem z 26 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 51/18, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia, Sąd uchylił opisaną powyżej decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Sądu decyzja odwoławcza GDOŚ została wydana przedwcześnie, albowiem organ ten nie dokonał samodzielnego, tj. autonomicznego w stosunku do organu I instancji, rozpatrzenia uwag i wniosków stron postępowania, zgłoszonych w toku postępowania. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że: (-) przedłożony przez Inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w wyczerpujący i kompletny sposób przedstawia w/w oddziaływanie w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, (-) ustalenia w/w raportu upoważniają do stwierdzenia, że w/w inwestycja winna zostać zrealizowana w Wariancie I (preferowanym przez Inwestora).
Sąd podzielił również stanowisko orzekających w sprawie organów środowiskowych, iż pomimo literalnego zastrzeżenia w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit.a i b u.o.o.ś. obowiązku zaproponowania przez inwestora trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia, można jednakże dopuścić sytuację, w której inwestor przedstawia jedynie dwa takie warianty, niemniej wariant preferowany przez inwestora spełnia jednocześnie kryteria wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Bezspornie zatem samego faktu przedstawienia w przedmiotowym raporcie wyłącznie dwóch wariantów planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia nie można kwalifikować jako okoliczności dyskwalifikującej prawidłowość tego operatu.
Sąd nie zgodził się z treścią skargi, że Wariant II (tj. racjonalny wariant alternatywny) nosi znamiona wariantu pozornego. W raporcie wskazano, że na odcinku ok.80% długości projektowanej drogi w/w warianty nie różnią się od siebie, a zatem wariantowanie dotyczy wyłącznie końcowego odcinka na terenie Gminy G. Za wariantowaniem na odcinku wyłącznie 20% długości przemawiają jednakże przekonujące powody (tereny zabudowane, przewidzenie przedsięwzięć w dokumentach planistycznych). Wariant preferowany, choć bardziej ingerujący w tereny rolnicze (i mniej popierany przez społeczeństwo) jest zdecydowanie korzystniejszy pod względem przyrodniczym (nie wkracza w dolinę W. i obszar Natura 2000 [...]), nie koliduje z zabytkowym układem urbanistycznym miasta G. oraz zapewnia połączenie [...].
Zdaniem Sądu trafnie przyjęły organy środowiskowe obu instancji, iż projektowanie poszczególnych wariantów przedsięwzięcia pozostaje w sferze wyłącznych uprawnień inwestora, który sporządza te koncepcję samodzielnie w sposób wiążący dla organu środowiskowego w tym sensie, że bez zgody samego inwestora organ nie może ustalić środowiskowych uwarunkowań dla wariantu innego niż zaproponowane przez inwestora. O ile zatem przepisy nakazują zapewnić udział społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych, o tyle nie nakłada na inwestora obowiązku proponowania jako jednego z wariantów przedsięwzięcia – wariantu projektowanego przez inne podmioty niż sam inwestor, tj. np. wariantu społecznego.
Bezspornie jednak społeczeństwo jest uprawnione do prezentowania w toku postępowania środowiskowego własnych propozycji wariantu planowanego przedsięwzięcia. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż przedstawienie przez społeczeństwo własnego wariantu przedsięwzięcia może służyć jedynie jako środek do wykazania wadliwości wariantów proponowanych przez inwestora, podlegający ocenie organu środowiskowego. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż z formalnego punktu widzenia żaden wariant społeczny, który miałby być punktem odniesienia dla proponowanych wariantów, nie został przedłożony organowi środowiskowemu.
W ocenie Sądu organ II instancji nie dopełnił wynikającego z art.15 w zw. z art.7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w kontekście wniosków i uwag stron i społeczeństwa, które zostały zgłoszone na etapie postępowania przed organem I instancji, przy czym nie można wykluczyć, iż prawidłowe wykonanie w/w obowiązku przez GDOŚ mogłoby wpłynąć w pewnym zakresie na wynik sprawy.
Zaznaczono, że art. 29 u.o.o.ś. przyznaje przedstawicielom społeczeństwa generalne uprawnienie do składania uwag i wniosków m.in. w toku postępowania środowiskowego. Udział społeczeństwa w postępowaniu ma na celu wielokierunkowe rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 pkt 1 u.o.o.ś. organ ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone uwagi i wnioski. Rozpatrzenie uwag i wniosków następuje przy tym w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. 1 u.o.o.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a. w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinno zawierać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Organ nie ma obowiązku uwzględnienia uwagi i wniosków zgłoszonych przez przedstawicieli społeczeństwa. Jest on uprawniony do samodzielnej oceny zasadności zgłoszonych w toku postępowania postulatów.
Z raportu wynika, że: planowane przedsięwzięcie jest inaczej oceniane przez społeczności lokalne Gminy G. i Gminy K.; podczas gdy społeczność Gminy G. nie wnosi daleko idących zastrzeżeń co do planowanego przedsięwzięcia, budzi ona sprzeciw wśród społeczności Gminy K.; społeczność Gminy K. sprzeciwia się lokalizacji inwestycji w wariancie preferowanym przez inwestora (zgłoszono kilka propozycji – brak jednego, zgodnego stanowiska społecznego).
Z akt sprawy wynika, że w przewidzianym w art.39 ust.1 pkt 4 u.o.o.ś. 21-dniowym terminie uwagi i wnioski do prowadzonego postępowania złożyło kilkadziesiąt osób. W treści wystąpień ww. osób pojawiły się następujące uwagi i wnioski:
– wniosek o przedstawienie w raporcie wariantu przebiegu planowanej drogi, stanowiącego rzeczywistą alternatywę i mającego na większej długości odmienny przebieg od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę w celu spełnienia wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy;
– uwaga, że Inwestor nie zastosował się do postanowienia RDOŚ z [...] maja 2014 r., znak: [...], w którym ustalono zakres raportu i określono elementy wymagające szczegółowej analizy i prezentacji, w tym w szczególności analizy wariantów przedsięwzięcia, w tym wariantów polegających na oddaleniu inwestycji od rezerwatów przyrody "[...]" i "[...]" pomiędzy H. a C.;
– uwaga, że nowa droga spowoduje ruch pojazdów nie tylko na trasie jej przebiegu, ale także na powiązanych z nią drogach poprzecznych; jednocześnie ruch na istniejącym przebiegu drogi przez K. nie będzie odpowiednio mniejszy, ponieważ jej przepustowość zostanie wykorzystana przez kierowców dojeżdżających do niej od strony zachodniej; powstanie nowej drogi zwiększy presję na lokalizowanie w jej otoczeniu kolejnych inwestycji - obiektów korzystających z dogodnych połączeń drogowych;
– uwaga, że w raporcie nie zostały przedstawione wszystkie znaczące oddziaływania skumulowane wynikające z realizacji przedsięwzięcia (m.in. powiązane z oddziaływaniami drogi wojewódzkiej nr [...]), w tym skutki większego ruchu na drogach powiązanych i zmiany zagospodarowania otoczenia nowej drogi; wniosek o uzupełnienie raportu w tym zakresie;
– uwaga, że nowy przebieg drogi [...] spowoduje zagęszczenie sieci drogowej w sąsiedztwie obszarów mieszkaniowych i rekreacyjno-mieszkaniowych pogarszając warunki życia mieszkańców i osób korzystających z tych terenów; droga przetnie tereny w W. tworząc przeszkodę dla przemieszczania się ludzi i zwierząt oraz utrudni korzystanie z istniejących sieci dróg i ścieżek, w wielu przypadkach wymuszając długie obejścia, co spowoduje wydłużenia drogi między pobliską zabudową;
– wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa w gminie K. w celu ułatwienia przedstawienia interesów stron postępowania i zapoznania z planowaną inwestycją.
W ocenie Sądu zgłoszone uwagi kwestionują co do zasady prawidłowość zaproponowanych przez Inwestora wariantów przedsięwzięcia oraz wskazują na niedostatecznie wyczerpujące zbadanie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Sposób rozważenia w/w wniosków i uwag przez organy obu instancji Sądu uznał za zbyt ogólny, albowiem w przeważającej części sprowadza się on do generalnego odwołania się do prawidłowości ustaleń raportu w zakresie wariantowania przedsięwzięcia oraz oceny oddziaływania na środowisko. Stwierdzono, iż organ odwoławczy nie zweryfikował w tym zakresie ocen RDOŚ w sposób dostatecznie wyczerpujący, szczególnie w sytuacji realnego konfliktu społecznego, zasadzającego się na przebiegu trasy planowanej drogi.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy GDOŚ wydał zaskarżoną decyzję z 3 września 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że w przewidzianym na udział społeczeństwa 21-dniowym terminie swoje uwagi i wnioski do prowadzonego postępowania złożyło kilkadziesiąt osób. W tabeli nr 1, GDOŚ przedstawił swoje stanowisko, odnosząc się do uwag i wniosków złożonych przez społeczeństwo oraz strony w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. W odniesieniu do wniosku o przedstawienie w raporcie wariantu przebiegu planowanej drogi, stanowiącego rzeczywistą alternatywę i mającego na większej długości odmienny przebieg od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę w celu spełnienia wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś, organ stwierdził, że w raporcie przedstawiono dwa warianty inwestycji (wariant 1 - preferowany przez inwestora, będący jednocześnie najkorzystniejszym dla środowiska, wariant II – racjonalny wariant alternatywny, rozdz. 6 raportu). Dopuszczalne było wskazanie dwóch wariantów przedsięwzięcia, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku. Wariant II różni się od wariantu I przebiegiem trasy na końcowym jej odcinku, w granicach gminy G. (rozdz. 6.3. raportu). Początek trasy w obu wariantach przewidziano na terenie [...]. na połączeniu z istniejącym przebiegiem drogi wojewódzkiej [...]. W przypadku wariantu I koniec przedmiotowej drogi przyjęto na połączeniu z nowoprojektowanym przebiegiem drogi krajowej [...], projektując węzeł drogowy, natomiast wariant II kończyć miałby się na połączeniu z drogą krajową [...]. Nie ma żadnych regulacji prawnych, które określałyby, w jakim zakresie warianty mają się od siebie różnić, a okoliczność ta nie stanowi podstawy do stwierdzenia wadliwości wariantowania. Wariant preferowany, choć bardziej ingerujący w tereny rolnicze (i mniej popierany przez społeczeństwo), jest zdecydowanie korzystniejszy pod względem przyrodniczym (nie wkracza w dolinę W. i obszar Natura 2000 [...]), nie koliduje z zabytkowym układem urbanistycznym miasta G. oraz zapewnia połączenie [...] i [...]. Odnośnie do uwagi, że inwestor nie zastosował się do postanowienia RDOŚ w [...] z [...] maja 2014 r, zwłaszcza w zakresie analizy wariantowej, w tym wariantów polegających na oddaleniu inwestycji od rezerwatów przyrody "[...]" i "[...]" pomiędzy H. a C. organ odwoławczy stwierdził, że w raporcie (rozdz. 6), wariant odsunięcia trasy od rezerwatów "[...]" i "[...]" opisany został jako rozważany. Wymagałby on przesunięcia drogi poza linię starorzecza W.. W następstwie tego trasa musiałaby dwukrotnie przekraczać linie starorzecza, w tym przynajmniej raz na szerokim, dobrze zachowanym odcinku z otwartą taflą wody. W takim wariancie trasa przekraczałaby również dodatkowo rów, który jest dopływem starorzecza, oraz tereny zabudowane na wysokości miejscowości C. - dwie do trzech linii zabudowy (droga nie była w takim przebiegu planowana, nie pozostawiono więc dla niej korytarza w zabudowie). Wariant ten byłby zdaniem GDOŚ niekorzystny zarówno pod względem przyrodniczym, jak i społecznym, a biorąc pod uwagę, iż proponowany wariant I nie stanowi zagrożenia dla rezerwatów "[...]" i "[...]", należy uznać za poprawne wykluczenie tego wariantu z dalszej analizy.
Odnosząc się do uwag dotyczących zwiększenia ruchu drogowego, organ II instancji wskazał, że sam fakt, iż nowa droga spowoduje ruch pojazdów nie tylko na jej przebiegu, ale także na powiązanych z nią drogach poprzecznych oraz fakt, iż powstanie nowej drogi zwiększy presję na lokalizowanie w jej otoczeniu kolejnych inwestycji - obiektów korzystających z dogodnych połączeń drogowych, nie jest podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla analizowanej inwestycji. W odniesieniu do uwagi, że droga przetnie tereny w W. tworząc przeszkodę dla przemieszczania się zwierząt, podkreślono, iż w decyzji organu I instancji zostały uwzględnione działania minimalizujące w postaci przejść dla zwierząt. Lokalizacja i rodzaj przejść zostały dobrane adekwatnie do stwierdzonych oddziaływań, na podstawie danych z przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej. Wybudowanie planowanej drogi będzie związane m.in. z wycinką roślinności i spowoduje duże zmiany w zagospodarowaniu przestrzeni w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego. Stworzone warunki nie będą atrakcyjne dla takich owadów jak pszczoły, co przyczyni się do ich wycofania z tego terenu. Należy więc spodziewać się, że możliwość kolizji pszczół z samochodami będzie marginalna. Ponadto, organowi drugiej instancji nie są znane opracowania dotyczące wpływu dróg na powonienie pszczół. Biorąc jednak pod uwagę, że owady te nie będą przebywać w otoczeniu projektowanego przedsięwzięcia, należy uznać, że możliwy potencjalny wpływ będzie również marginalny. Planowane przedsięwzięcie nie przebiega przez tereny rezerwatów przyrody, a najbliższa odległość od jednego z nich wynosi ok. 180 m. W przedłożonej dokumentacji znajduje się analiza oddziaływania planowanej drogi na formy ochrony przyrody, w tym na rezerwaty przyrody, a GDOŚ w toku prowadzonego postępowania nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w tym zakresie. W celu zapewnienia jeszcze lepszej ochrony tych obszarów, organ II instancji, wprowadził w punkcie 1 zaskarżonej decyzji zapis dotyczący lokalizowania zapleczy budowy, parków maszyn, miejsc stałego i czasowego magazynowania materiałów budowlanych oraz miejsc magazynowania ziemi z wykopów poza obszarami objętymi formą ochrony przyrody. Ponadto, samo to, że obwodnica "ma przebiegać m.in. w uzdrowisku K., wzdłuż czterech rezerwatów przyrody, przez wieś C. (dzieląc najstarszą wieś na [...] na dwie części)", nie dyskwalifikuje realizacji przedsięwzięcia. Działanie kompensacyjne i minimalizujące niekorzystne oddziaływanie zostały uszczegółowione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w pkt 1.3, celem jak najlepszej ochrony przyrody ożywionej. W przypadku zanieczyszczeń spływających z powierzchni drogi, inwestor zobowiązany jest w tej kwestii do utrzymywania odpowiednich standardów i norm narzuconych przez przepisy prawa. W przedstawionej przez inwestora dokumentacji została przeprowadzona analiza oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. Na jej podstawie zostały wskazane adekwatne działania minimalizujące i kompensacyjne, które zostały w niniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również uszczegółowione (pkt 3 i 8 sentencji decyzji), celem jak najlepszej ochrony przyrody ożywionej. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu drugiej instancji, planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco negatywnie na faunę i florę omawianego terenu.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.o.o.ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, co oznacza, że to inwestor proponuje warianty, w jakich może być zrealizowane przedsięwzięcie, a organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest związany zakresem wniosku i nie jest uprawniony do jego modyfikacji. W konsekwencji powyższego, organ jest zobowiązany przeanalizować tylko warianty przedstawione przez inwestora we wniosku. Jednie w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania, w którego zakres wchodzi również przeprowadzenie udziału społeczeństwa, wyniknie zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ administracji, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia, w drodze decyzji, zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.).
Opisana powyżej sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, przez co organ był zobligowany do oceny wariantów zaproponowanych przez inwestora. Wariant preferowany (wariant I) zapewni połączenia [...] z [...] i [...], co usprawni układ komunikacyjny gminy G.. Natomiast wariant II nie uwzględnia obsługi komunikacyjnej miasta G. oraz nie zapewnia połączenia z ww. drogami (str. 161-162 raportu), a tym samym można uznać, że wypada gorzej pod względem zapewnienia drożności sieci komunikacyjnej w rejonie.
Odnosząc się do kwestii związanej z wycinką roślinności, organ odwoławczy podkreślił, że za poczynione straty została zaplanowana kompensacja w postaci nasadzeń zamiennych zawarta w punkcie 1.3.10 decyzji RDOŚ w [...]. Na etapie postępowania odwoławczego GDOŚ powtórnie przeanalizował to zagadnienie i uznał, że skala i lokalizacja zaplanowanych nasadzeń wymaga uszczegółowienia na etapie ponownej oceny, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 10 lit. d zaskarżonej decyzji. W kwestii migracji fauny, w decyzji organu pierwszej instancji zaplanowane zostały działania minimalizujące w postaci przejść dla zwierząt. Lokalizacja i rodzaj przejść został dobrany adekwatnie do stwierdzonych oddziaływań na podstawie danych z przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej (pkt 1.3.5. decyzji RDOŚ w [...]). GDOŚ na etapie postępowania odwoławczego, ponownie poddał analizie kwestie związane z migracją zwierząt, uznając iż realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na możliwość przemieszczania się fauny w rejonie inwestycji. W celu zweryfikowania zaplanowanych do realizacji przejść dla zwierząt średnich, organ drugiej instancji zobligował inwestora do przeanalizowania tego zagadnienia na etapie ponownej oceny, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 10 lit c zaskarżonej decyzji. W konsekwencji planowane przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na możliwość migracji zwierząt w rejonie inwestycji.
GDOŚ wskazał, że w raporcie przedstawiono natężenie ruchu dobowego z podziałem na poszczególne odcinki i kolejne lata prognozy tj. rok 2025 i 2035 (rozdz. 2.3.1.), dla wariantu I (preferowanego). Zestawienia tabelaryczne (str. 33-34) zawierają wyłącznie dobowe natężenie ruchu pojazdów na drodze [...] dla odcinków w poszczególnych latach prognozy, a nie jak podnosi skarżący, także dla drogi [...].Co prawda, w raporcie znajdują się interpretacje obciążania ruchem w postaci rys. 1 i rys. 2 (str. 35-36), uwzględniające poszczególne odcinki przedmiotowej drogi (odc. A-I), na których również zaznaczono natężenie ruchu m.in. na drogach [...] i [...]. Jednakże istotą tego opracowania jest przedstawienie ww. natężenia dla inwestycji objętej wnioskiem w wariancie I, a nie dla dróg z nią łączących się. Tym samym niezasadny był zarzut, że w raporcie zaniżono prognozowany ruch pojazdów na przedmiotowej drodze, gdyż przyjęto w niej warunki oparte na prognozie ruchu zakładającej docelową budowę dwóch dróg: [...].
Budowa obwodnicy jest przedsięwzięciem liniowym i dotyczy budowy nowego przebiegu drogi nr [...], pełniąc funkcję m.in. obwodnicy miejscowości K. i G. oraz obsługi terenów przyległych do inwestycji. Do najważniejszych oddziaływań skumulowanych wynikających z eksploatacji takiego przedsięwzięcia zaliczyć można emisję hałasu oraz emisję zanieczyszczeń do powietrza. Do analiz ww. oddziaływań wzięto pod uwagę zaprojektowane skrzyżowania przedmiotowej obwodnicy z drogami poprzecznymi łącznie z włączeniem [...] na północy i [...] na południu. Po dokonaniu weryfikacji przedstawionych w raporcie wyników (str. 162 raportu) GDOŚ stwierdził, że w wyniku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie dojdzie do przekroczenia poziomów dopuszczalnych zanieczyszczeń w powietrzu. W odniesieniu do emisji hałasu wskazać należy, że według przedstawionych prognoz, w roku 2025 obwodnica przejmie ok. 60% ruchu kołowego w zależności od odcinka. W roku 2035 ma nastąpić 40% wzrost ruchu w stosunku do roku 2025. Najbardziej obciążone będą początkowe odcinki projektowanej obwodnicy. Do analizy akustycznej przyjęto prognozę dla roku 2025 oraz 2035 z zastosowaniem bądź bez zastosowania ekranów akustycznych. Wskazano, że w analizie bez zastosowania ekranów akustycznych, w roku 2025 odnotowano niewielkie przekroczenia w dwóch punktach pomiarowych (ROI, R05), natomiast w roku 2035 w 5 punktach (R01, R04, R05, R06, R07). Dodatkowo po zastosowaniu ekranów akustycznych w 2025 roku planuje się wyeliminowanie oddziaływania w postaci hałasu w ww. punktach, natomiast w roku 2035 w większości, zakłada się że zostanie znacznie ograniczone. W świetle analizy przeprowadzonej przez organ II instancji wskazano, że raport zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 u.o.o.ś., w tym w zakresie możliwości kumulacji oddziaływań, a co za tym idzie możliwa była pełna weryfikacja tego zagadnienia. Stanowisko to zostało również przeanalizowane oraz poparte w wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2018 r. (str. 12). Ponadto zaznaczono, że uciążliwości związane ze wzrostem natężenia ruchu dotyczą głównie emisji hałasu, natomiast kwestie ochrony akustycznej będą także rozważane na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy pozwolenia na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 10 lit. a zaskarżonej decyzji. Dodatkowo nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny jest równoznaczne z koniecznością jej przeprowadzenia w pełnym zakresie, a nie tylko w stosunku do wybranych zagadnień. W konsekwencji oznacza to, że na etapie ponownej oceny oddziaływania planowanej drogi na środowisko powtórnie zostanie przeanalizowany wpływ zamierzonej inwestycji na poszczególne komponenty środowiska, w tym również w zakresie weryfikacji parametrów i lokalizacji planowanych do zastosowania rozwiązań technicznych ograniczających uciążliwość akustyczną na terenach chronionych. Na potrzeby oceny dokonana zostanie aktualizacja danych, na podstawie których modeluje się rozprzestrzenianie hałasu, tak aby określić parametry i lokalizację urządzeń ochrony przed hałasem w sposób zapewniający wymaganą przepisami ochronę akustyczną.
Organ II instancji wskazał, że strona zarzuca nieuwzględnienie przez inwestora "wariantu społecznego", który został zgłoszony w 2013 r. Tymczasem przedmiotowa sprawa została wszczęta w 2014 r., zatem nie jest możliwa weryfikacja w ww. zakresie. Powyższe stanowisko znalazło poparcie w wyroku WSA w z 26 czerwca 2018 r., w którym Sąd stwierdził, że "trafnie przyjęły organy środowiskowe obu instancji, iż projektowanie poszczególnych wariantów przedsięwzięcia pozostaje w sferze wyłącznych uprawnień inwestora, który sporządza te koncepcję samodzielnie w sposób wiążący dla organu środowiskowego w tym sensie, że bez zgody samego inwestora organ nie może ustalić środowiskowych uwarunkowań dla wariantu innego niż zaproponowane przez inwestora. O ile zatem u.o.o.ś. nakazuje zapewnić udział społeczeństwa w kwalifikowanych postępowaniach środowiskowych, o tyle nie nakłada na inwestora obowiązku proponowania jako jednego z wariantów przedsięwzięcia - wariantu projektowanego przez inne podmioty niż sam inwestor, tj. np. wariantu społecznego."
W toku prowadzonego postępowania przed organem II instancji, przy piśmie z 29 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Stowarzyszenia przedłożył mapę z zaznaczonym proponowanym przebiegiem wariantu społecznego wraz z opracowaniem przygotowanym przez prof. J. O., wskazującego na wadliwość wykorzystania drogi nr [...] jako obwodnicy. W wyniku przeprowadzonej analizy przedłożonego materiału dowodowego GDOŚ wyjaśnił, iż rozpatrując sprawę, organ działa w granicach wniosku inwestora. Oznacza to, że zakres inwestycji określa inwestor we wniosku, a organ jest związany jego kształtem, w tym także co do zakresu planowanego przedsięwzięcia, i nie jest uprawniony do jego modyfikacji. W konsekwencji powyższego, organ jest zobowiązany przeanalizować tylko warianty przedstawione przez inwestora we wniosku, natomiast bez uzyskania uprzedniej zgody wnioskodawcy - nie jest możliwa ich modyfikacja. Zatem ocenie nie podlegają warianty, które odzwierciedlają oczekiwania społeczne. Jedynie w przypadku, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże, taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowym przypadku.
Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 66 ust. 6 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji, tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), GDOŚ nie podzielił stanowiska skarżących, bowiem, jak wynika z analizy raportu, zawiera on wszystkie elementy wymienione w ww. przepisie, określające przewidywane odziaływanie analizowanych wariantów na komponenty środowiska (rozdz. 7 raportu).
Jak wynika z analizy, budowa obwodnicy odciąży aktualny układ komunikacyjny, a lokalizacja jej poza terenami zabudowanymi zmniejszy negatywne oddziaływanie na mieszkańców. Ponadto planowana droga nie znajduje się w kolizji z siedliskami chronionymi, natomiast dzięki wyniesieniu i nachyleniu nasypu drogowego, obecności rowów drogowych tworzących naturalną barierę oraz lokalizacji przejść dla zwierząt, zminimalizowane zostanie oddziaływanie na faunę.
Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją RDOŚ. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890);
2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.");
3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.;
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890), do spraw prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 82 ust. 1 oraz art. 86f ust. 2 i 4 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz stosuje się przepisy art. 86f ust. la, 2a i 8 ustawy zmienianej w art. 1.
Stowarzyszenie wskazał, że w toku postępowania odwoławczego do organu II instancji złożyło w piśmie z 29 sierpnia 2019 r. uwagi i wnioski, przedkładając jednocześnie mapę z zaznaczonym proponowanym przebiegiem wariantu społecznego wraz z opracowaniem przygotowanym przez prof. J. O. wskazującego na wadliwość wykorzystania drogi nr [...] jako obwodnicy. Był to zatem zasadniczy dowód zawierający uwagi społeczne co do przebiegu obwodnicy (wariantów). Tymczasem, organ II instancji tak odniósł się do tego pisma i opracowania, cyt."(...) W toku prowadzonego postępowania przed organem drugiej instancji przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r. pełnomocnik stowarzyszenia przedłożył mapę z zaznaczonym proponowanym przebiegiem wariantu społecznego wraz z opracowaniem przygotowanym przez prof. J. O., wskazującego na wadliwość wykorzystania drogi [...] jako obwodnicy. W wyniku przeprowadzonej analizy przedłożonego materiału dowodowego GDOS wyjaśnia, iż rozpatrując sprawę, organ działa w granicach wniosku inwestora. Oznacza to, że zakres inwestycji określa inwestor we wniosku, a organ jest związany jego kształtem, w tym także co do zakresu planowanego przedsięwzięcia i nie jest uprawniony do jego modyfikacji. W konsekwencji powyższego, organ jest zobowiązany przeanalizować tylko warianty przedstawione przez inwestora we wniosku, natomiast bez uzyskania uprzedniej zgody wnioskodawcy — nie jest możliwa ich modyfikacja. Zatem ocenie nie podlegają warianty, które odzwierciedlają oczekiwania społeczne".
Takie stanowisko świadczy zatem o wykluczeniu społeczeństwa z udziału w tym postępowaniu i pozbawieniu go możliwości przedstawienia swojej opinii. A kwestia budowy obwodnicy jest zagadnieniem wrażliwym społecznie. Organ II instancji nie zapewnił więc tak naprawdę społeczeństwu prawnej możliwości udziału przez w procesie dokonywania oceny wariantu obwodnicy. A udział społeczny może przejawić się przecież w tym, że przedstawia ono swój wariant poparty profesjonalnym opracowaniem. Tak głos winien być dostrzeżony, a organ winien wypowiedzieć się co do zasadności opracowania przedstawionego przez Stowarzyszenie.
Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia organ II instancji w ogóle nie ocenił z punktu widzenia ochrony środowiska (zasad oddziaływania na środowisko) jego uwag co do przedstawionego przez nie wariantu przebiegu obwodnicy, nie wypowiedział się, jak ocenia ten wariant, jak on przedstawia się na tle wariantu inwestora i wariantu alternatywnego. Nie dokonał analizy tego wariantu pod kątem tego, czy może on być najkorzystniejszy dla środowiska. Spowodowało to, zdaniem skarżącej, całkowite pominięcie głosu społecznego, gdyż organ II instancji nie poświęcił mu żadnej uwagi. Społeczeństwa ma bowiem prawo zajmować stanowisko w takiej kwestii, jak wybór właściwego wariantu. Komórka społeczna, której ma dotyczyć budowa obwodnicy, ma pełne prawo do zaprezentowania na etapie wydawania decyzji środowiskowej swojego wariantu, popartego stosownym opracowaniem.
Organ II instancji zaniechał więc zaprezentowania oceny wariantu społecznego i opracowania. Wyszedł bowiem z założenia, że był zobowiązany przeanalizować tylko warianty przedstawione przez inwestora we wniosku i w tym zakresie powołał się m. in. na art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1890). Zdaniem Stowarzyszenia, przepis ten nie zamyka prawnej możliwości odniesienia się do zaprezentowanego wariantu społecznego w kontekście tego, czy jest on lub nie najkorzystniejszy dla środowiska. Ograniczenie się przez organ II instancji do wariantów inwestorskich, bez uwzględnienia stanowiska grup zespołowych i stanowiska Stowarzyszenia, popartego fachową ekspertyzą co do wariantu zaproponowanego przez nie przy piśmie z 29 sierpnia 2019 r. świadczy o braku wszechstronnego wyjaśnieniu sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co
do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 51/18. Stosownie do art.153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sąd, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie organu i sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego, która uwalniałaby od związania oceną prawną co do przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie. Zmiana brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., który ma zastosowanie w tej sprawie w związku z brzmieniem art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, nie uwalnia od związania oceną prawną zawarta w wyroku z 26 sierpnia 2018 r. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. W prawomocnym wyroku z 26 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w raporcie Inwestor zaproponował dwa warianty, tj.: 1) Wariant I (preferowany przez Inwestora), w którym trasa drogi przebiega w liniach rozgraniczających pas drogowy wyznaczony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego na terenie Miasta i Gminy K. oraz w liniach północnego wariantu planowanej drogi ze Studium Zagospodarowania Przestrzennego na terenie Miasta i Gminy G.; 2) Wariant II (racjonalny wariant alternatywny), w którym trasa drogi na przeważającym odcinku przebiega w liniach rozgraniczających pas drogowy z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego na terenie Miasta i Gminy K. oraz w liniach południowego wariantu planowanej drogi ze Studium Zagospodarowania Przestrzennego na terenie Miasta i Gminy G., do połączenia z drogą krajową [...]. W świetle ustaleń raportu Wariant II stanowiłby mniejszą ingerencję w tereny zagospodarowane rolniczo i sadowniczo, zyskując z tego tytułu akceptację społeczną, niemniej z racji konieczności przekroczenia przy jego realizacji W. stanowiłby jednocześnie większe obciążenie dla środowiska naturalnego (str.103 streszczenie raportu). W konsekwencji w raporcie zaznaczono, że Wariant I (tj. wariant preferowany przez Inwestora), jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (uzasadnienie na str.156 – 157 raportu - streszczenie). Co do zasady Sąd podzielił w wyroku z 26 sierpnia 2018 r. stanowisko orzekających w sprawie organów środowiskowych, iż pomimo literalnego zastrzeżenia w art.66 ust. 1 pkt 5 lit.a i b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie obowiązku zaproponowania przez inwestora trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia, można jednakże dopuścić sytuację, w której inwestor przedstawia jedynie dwa takie warianty, niemniej wariant preferowany przez inwestora spełnia jednocześnie kryteria wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Zatem sam fakt przedstawienia w przedmiotowym raporcie wyłącznie dwóch wariantów planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia nie można kwalifikować jako okoliczności dyskwalifikującej prawidłowość tego raportu. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca pozwolił na takie rozwiązanie, że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie ma wystarczających podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Jednocześnie w prawomocnym wyroku z 26 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Wariant II (tj. racjonalny wariant alternatywny) nie nosi znamiona wariantu pozornego. Przekonująco wskazano bowiem w raporcie, że za wariantowaniem na odcinku wyłącznie 20% długości przemawiają istotne powody (tereny zabudowane, przewidzenie przedsięwzięć w dokumentach planistycznych). Wariant preferowany, choć bardziej ingerujący w tereny rolnicze (i mniej popierany przez społeczeństwo) jest zdecydowanie korzystniejszy pod względem przyrodniczym (nie wkracza w W. i obszar Natura 2000 [...]), nie koliduje z zabytkowym układem urbanistycznym miasta G. oraz zapewnia połączenie [...] z [...] i [...]. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że takie sposób wariantowania spornej inwestycji nie narusza przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Nowelizacja tych przepisów nie wpływa na aktualność tej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku.
W rozpoznawanej sprawie nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Skarżące Stowarzyszenie upatruje naruszenie tego przepisu w tym, że w toku postępowania odwoławczego do organu II instancji skarżące Stowarzyszenie złożyło uwagi i wnioski pismem z 29 sierpnia 2019 r. przedkładając jednocześnie mapę z zaznaczonym proponowanym przebiegiem wariantu społecznego wraz z opracowaniem przygotowanym przez prof. J. O. wskazującym na wadliwość wykorzystania drogi nr [...] jako obwodnicy. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, organ odwoławczy nie odniósł się do tego dokumentu w wystarczającym stopniu, wskazując jedynie że organ jest związany zakresem planowanego przedsięwzięcia określonym we wniosku przez inwestora i nie jest uprawniony do jego modyfikacji, bez uzyskania zgody wnioskodawcy. W konsekwencji ocenie nie podlegają warianty, które odzwierciedlają oczekiwania społeczne.
Sąd rozpoznający tę sprawę, nie podzielił w tym zakresie zarzutów skarżącego Stowarzyszenia. Po pierwsze, organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z wytycznym zawartymi w prawomocnym wyroku z 26 sierpnia 2018 r. szczegółowo i wnikliwie rozważył uwagi i wnioski społeczeństwa i stron, zwłaszcza w kwestii dotyczącej przebiegu Wariantu I w okolicach K., czy też C., odnosząc się do konkretnych ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wynik tych rozważań znalazł wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organ II instancji wskazał, że w raporcie przedstawiono dwa warianty inwestycji (wariant I - preferowany przez inwestora, będący jednocześnie najkorzystniejszym dla środowiska, wariant II – racjonalny wariant alternatywny, rozdz. 6 raportu). Dopuszczalne było wskazanie dwóch wariantów przedsięwzięcia, co z resztą wcześniej potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 26 sierpnia 2018 r. Wariant II różni się od wariantu I przebiegiem trasy na końcowym jej odcinku, w granicach gminy G. (rozdz. 6.3. raportu). Początek trasy w obu wariantach przewidziano na terenie [...] na połączeniu z istniejącym przebiegiem drogi wojewódzkiej [...]. W przypadku wariantu I koniec przedmiotowej drogi przyjęto na połączeniu z nowoprojektowanym przebiegiem drogi krajowej [...], projektując węzeł drogowy, natomiast wariant II kończyć miałby się na połączeniu z drogą krajową [...]. Organ podkreślił, że wariant preferowany, choć bardziej ingerujący w tereny rolnicze (i mniej popierany przez społeczeństwo), jest zdecydowanie korzystniejszy pod względem przyrodniczym (nie wkracza w dolinę W. i obszar Natura 2000 [...]), nie koliduje z zabytkowym układem urbanistycznym miasta G. oraz zapewnia połączenie [...] z [...] (por. raport streszczenie, s. 102-103). Organ wyjaśnił także, że wariant odsunięcia trasy od rezerwatów "[...]" i "[...]" (a zatem mniej więcej na odcinku kwestionowanym przez skarżące Stowarzyszenie) opisany został jako rozważany, jednakże wymagałby on przesunięcia drogi poza linię starorzecza W.. W następstwie tego trasa musiałaby dwukrotnie przekraczać linie starorzecza, w tym przynajmniej raz na szerokim, dobrze zachowanym odcinku z otwartą taflą wody. W takim wariancie trasa przekraczałaby również dodatkowo rów, który jest dopływem starorzecza, oraz tereny zabudowane na wysokości miejscowości C. - dwie do trzech linii zabudowy (droga nie była w takim przebiegu przewidziana w planie miejscowym, nie pozostawiono więc dla niej korytarza w zabudowie). Wariant ten byłby zdaniem GDOŚ niekorzystny zarówno pod względem przyrodniczym, jak i społecznym, a biorąc pod uwagę, iż proponowany wariant I nie stanowi zagrożenia dla rezerwatów "[...]" i "[...]", należy uznać za poprawne wykluczenie wariantu alternatywnego przebiegu trasy w okolicach K. z dalszej analizy. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżące Stowarzyszenie argumenty zawarte w piśmie z 29 sierpnia 2019 r. nie podważają tej oceny organu i nie wskazują na wadliwość raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z załącznika do tego pisma (który nie został podpisany przez jego autora) wynika, że nieracjonalne jest wprowadzenie ciężkiego ruchu towarowego z południa W. w środek zespołu miejskiego K.. Racjonalnym rozwiązaniem jest powrót do koncepcji z lat 50-tych dokończenia budowy [...], przebiegającej wzdłuż W. jako arterii rozprowadzającej ruch. Następnie w piśmie tym wskazano zalety komunikacyjne tego rozwiązania. Dodatkowo dołączono do pisma mapę z alternatywnym przebiegiem drogi. Pismo z 29 sierpnia 2019 r. stanowi próbę podważanie Wariantu inwestorskiego poprzez polemikę z racjonalnością komunikacyjną tego rozwiązania. Opracowanie to w żaden sposób nie podważa prawidłowości raportu o oddziaływaniu na środowisko ani wyjaśnień inwestora co do wyboru Wariantu, ani nie dotyka w żaden sposób problemów związanych z kwestiami ochrony środowiska, przyrody i negatywnymi konsekwencjami ingerencji w starorzecze W. w proponowanym przez skarżące Stowarzyszenie przebiegu.
Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji inwestycji w wariancie proponowany przez wnioskodawcę. Inwestor rozpatrywał dwa warianty realizacji przedsięwzięcia, przy czym pierwotnie przewidywał także wariantowanie drogi w granicach gminy K.. Wariant ten został jednak odrzucony z uwagi na to, że skutkowałoby to dużą ingerencją w wartościowe starorzeczy i dopływy. Tym samym uznano, że koszty środowiskowe byłby większe od osiągniętych efektów, a także wiązałoby się to także z daleko idącą ingerencja w linię zabudowy C.. Z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że żaden z wariantów nie narusza chronionych prawem siedlisk oraz nie powoduje konieczności zniszczenia gatunków roślin chronionych. W trakcie opracowania raportu przeanalizowano możliwe działania minimalizujące negatywny wpływ wariantów na środowisko przyrodnicze na etapie budowy i eksploatacji przedsięwzięcia. Wpływ przedsięwzięcia na przyrodę określono na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej na trasie przebiegu poszczególnych wariantów realizacji przedsięwzięcia. Analiza całości akt sprawy, w tym uwag i wniosków społeczeństwa i stron doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że zaproponowany przez inwestora wariant nie narusza prawa, co znajduje potwierdzenie w treści samego raportu. W celu zapewnienia jeszcze lepszej ochrony obszarów objętych formami ochrony przyrody, organ II instancji, wprowadził w punkcie 1 zaskarżonej decyzji zapis dotyczący lokalizowania zapleczy budowy, parków maszyn, miejsc stałego i czasowego magazynowania materiałów budowlanych oraz miejsc magazynowania ziemi z wykopów poza obszarami objętymi formą ochrony przyrody. Ponadto uwzględnione zostały działania minimalizujące w postacie przejść dla zwierząt. Działania kompensacyjne i minimalizujące niekorzystne oddziaływania (w tym nasadzenia zamienne) zostały uszczegółowione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w pkt. 1.3.
Wbrew twierdzeniom skarżących nie przedstawili oni takiej ekspertyzy, która wykazywałaby rzeczywiste wady raportu i prowadziła do podważenia prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przedstawiony załącznik do pisma z 29 sierpnia 2019 r. nie może być traktowany jako kontrraport, ponieważ jego ograniczona treść nie jest wystarczająca do zanegowania informacji stanowiących podstawę raportu przedłożonego przez inwestora. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi uwagi i wnioski społeczeństwa były konsekwentnie pomijane i bagatelizowane, albowiem organ szczegółowo odniósł się do tych uwag i wyjaśnił, dlaczego przebieg inwestycji wybrany przez inwestora jest najbardziej racjonalny. W toku postępowanie w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko organ wykazał, że wariantem najkorzystniejszym, z uwzględnieniem oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na poszczególne składniki środowiska jest Wariant I. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, które podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego żaden z przepisów nie uzależnia wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia od zaaprobowania lub uzgodnienia takiej decyzji przez społeczeństwo (zob. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. II OSK 2113/16, LEX nr 2457880). Obowiązkiem organu w trakcie postępowania z udziałem społeczeństwa jest rozpatrzenie wszystkich uwag i wniosków społeczeństwa, nie ma natomiast on obowiązku uwzględniania uwag, których nie uzna za zasadne. Nie sposób także podważać poglądu zaprezentowanego w prawomocnym wyroku wydanym w tej sprawie, że projektowanie poszczególnych wariantów przedsięwzięcia pozostaje w sferze wyłącznych uprawnień inwestora, który sporządza te koncepcję samodzielnie w sposób wiążący dla organu środowiskowego w tym sensie, że bez zgody samego inwestora organ nie może ustalić środowiskowych uwarunkowań dla wariantu innego niż zaproponowane przez inwestora. O ile zatem przepisy nakazują zapewnić udział społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych, o tyle nie nakłada na inwestora obowiązku proponowania jako jednego z wariantów przedsięwzięcia – wariantu projektowanego przez inne podmioty niż sam inwestor, tj. np. wariantu społecznego.
W ocenie Sądu, przedstawiony przez społeczeństwo wariant przedsięwzięcia nie był wystarczający do wykazania wadliwości wariantów proponowanych przez inwestora. Ponadto co jest pomijane przez skarżące Stowarzyszenie ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w wariancie zgodnym z tym, jak przewidziano w planie miejscowym, było nie tylko dopuszczalnym rozwiązaniem w świetle przepisów, ale także korzystnym, z uwagi na przewidywalność rozwiązania, przyjęcie rozwiązania, które przy okazji uchwalania planu zostało już poddane debacie publicznej. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa też treść pisma [...]ZDW w W. z 7 listopada 2022 r., którego kopię przedłożono wraz ze skargą.
Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Stan faktyczny sprawy została prawidłowo rozważony i oceniony przez organu obu instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.