IV SA/Wa 282/24

IV SA/Wa 282/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska /przewodniczący/
Tomasz Wykowski
Wojciech Białogłowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 128
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 21
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
1.	W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wykluczone jest funkcjonowanie regulacji ustawowych, które przewidują nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia mienia podmiotów prywatnych (w tym własności nieruchomości) bez odszkodowania.
2.	Po 31 grudnia 2005 r. norma prawna rekonstruowana z art. 73 ust. 1 w związku z art.  73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), pozwalająca na stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bez odszkodowania, jest sprzeczna z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
3.	Ze względu na wyraźne postanowienie art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa w aktualnym stanie prawnym niedopuszczalne jest powoływanie się przez organy władzy publicznej na prekluzję roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sytuacji, gdy – z jednej strony – decyzja o stwierdzeniu nabycia została wydana po 31 grudnia 2005 r., tj. po upływie terminu, do którego dotychczasowi właściciele przejętych w tym trybie nieruchomości mogli składać wnioski o odszkodowanie (art. 73 ust. 4 powołanej ustawy), a z drugiej – możliwość wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie uzależniona jest od uprzedniego wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia.
4.	Stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz zasady lex superior generalis derogat legi inferiori speciali art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jako sprzeczny z art. 21 ust. 2 Konstytucji, należy pomijać przy rozpatrywaniu wniosków o odszkodowanie, jeżeli decyzja o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego została wydana po 31 grudnia 2005 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Ewa Januszkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 grudnia 2023 r. nr 2143/S/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego J.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 15 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.M. (dalej: skarżący) wniósł za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego skargę na decyzję tego organu z 18 grudnia 2023 r. (nr [...]).
2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
2.1. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości skarżącego, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę J.
2.1.1. Wnioskiem z 6 lutego 2014 r. Wójt Gminy J. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie, że własność nieruchomości położonej w obrębie W.P. w gminie J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę publiczną gminną nr [...], została nabyta z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę J. na zasadzie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: ustawa październikowa).
Właścicielem przedmiotowej nieruchomości był skarżący na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1999 r., ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...].
2.1.2. Decyzją z 20 kwietnia 2020 r. (nr [...]) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy październikowej, stwierdził nabycie własności przez Gminę J. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., wskazanej wyżej działki.
2.1.3. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.
2.1.4. Decyzją z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego.
2.1.5. Prawomocnym wyrokiem z 10 września 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 40/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję, złożoną przez skarżącego.
2.2. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżącego nabytą przez Gminę J.
2.2.1. W dniu 28 grudnia 2022 r. skarżący złożył do Starosty [...] wniosek w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.
2.2.2. Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. (nr [...]) Starosta [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy październikowej oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.; dalej: u.g.n.), odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został po 31 grudnia 2005 r., tj. po upływie ustawowego terminu; jednocześnie organ nie uznał składanych od 1999 r. do Urzędu Gminy J. przez poprzedniego właściciela nieruchomości oraz skarżącego pism jako wniosków o odszkodowanie za przejętą nieruchomość, gdyż nie zostały złożone w ustawowym terminie.
2.2.3. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
2.2.4. Decyzją z 18 grudnia 2023 r. (nr [...]) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], podzieliwszy argumentację prawną tego organu.
3. W skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 grudnia 2023 r. skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę art. 8, art. 9, art. 11 i art. 80 w związku z art. 107 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1-5 ustawy październikowej "poprzez błędne odmówienie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w sytuacji, gdy od wielu lat [składał] (...) do Gminy wnioski o rozwiązanie tej sprawy".
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości.
4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 26 stycznia 2024 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
II
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Uwaga ogólna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
2. Regulacja prawna leżąca u podstaw zaskarżonej decyzji.
Podstawę prawną negatywnych dla skarżącego decyzji stanowił art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: ustawa październikowa). Przepis ten ma następujące brzmienie:
"Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa".
3. Sprzeczność regulacji ustawowej z Konstytucją.
3.1. Uwaga wprowadzająca.
W niniejszej sprawie wątpliwości Sądu wzbudziła treść art. 73 ust. 4 ustawy październikowej, albowiem ustawodawca w przepisie tym wprowadził ramę czasową składania przez właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy, wniosków o odszkodowanie. Co należy uwypuklić, art. 73 ust. 4 uzależnia przyznanie odszkodowania od złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wyznaczenie takiej ramy czasowej samo w sobie nie powinno budzić wątpliwości; niemniej jednak przepis ten związany jest ściśle ze wspomnianym już art. 73 ust. 1, który stanowi, co następuje:
"Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem".
Z zestawienia ust. 1 z ust. 4 art. 73 ustawy październikowej wynika, że o ile w każdym czasie może zostać wydana decyzja stwierdzająca wywłaszczenie z mocy prawa (odnośnie do nieruchomości skarżącego miało to miejsce w 2020 r.), o tyle nie jest możliwe wystąpienie przez dotychczasowego właściciela o odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa.
3.2. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do art. 73 ust. 1 ustawy październikowej.
Instytucja wywłaszczenia, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy październikowej została oceniona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60), którego sentencja ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 16 marca 2000 r. Nr 17, poz. 229 brzmi następująco:
"Art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformują ce administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z 1998 r. Nr 162, poz. 1126 oraz z 2000 r. Nr 6, poz. 70 i Nr 12, poz. 136) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 i z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W uzasadnieniu tego judykatu Trybunał uznał, że zastosowany przez ustawodawcę mechanizm wywłaszczenia z mocy samego prawa spełnia postulat w zakresie przydatności dla osiągnięcia założonego celu o charakterze publicznym. Jeśli bowiem przyjąć, iż celem tym jest generalne i jednolite uporządkowanie problemu własności terenów zajętych pod drogi publiczne, to niewątpliwie jednoczesne objęcie regulacją ustawową całej kategorii wymienionych nieruchomości bez wątpienia służy osiągnięciu tego celu. Przedmiotem odjęcia własności stały się działki "faktycznie wywłaszczone", wobec których, w drodze czynności faktycznych (aczkolwiek często pozbawionych podstawy prawnej) przesądzone zostało przejęcie ich własności przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego, w bliższej bądź dalszej przyszłości. Zdaniem Trybunału można uznać, iż problemem przed którym stał ustawodawca było nie tyle rozstrzygnięcie dylematu związanego z odjęciem własności jako takim, ile raczej z doborem właściwej procedury, w jakiej doszłoby do dostosowania stanu prawnego do sytuacji faktycznej, ukształtowanej znacznie wcześniej. Konsekwencją szczególnego charakteru sytuacji normowanej treścią art. 73 ust. 1 ustawy październikowej było bowiem uprzednie – wobec stanowionej regulacji – przesądzenie (wskutek utrwalonych działań faktycznych) rozstrzygnięcia samego problemu przeniesienia własności. Trybunał podkreślił jednocześnie, że uznanie konstytucyjności przyjętego w art. 73 ust. 1 ustawy październikowej mechanizmu wywłaszczenia ex lege, w żadnym wypadku nie może oznaczać akceptacji i aprobaty dla zaistniałego w przeszłości postępowania organów państwa, którego efektem stało się wspomniane "faktyczne wywłaszczenie" nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym, absolutnie nieuprawnione byłoby stwierdzenie, że art. 73 ust. 1 ustawy październikowej automatycznie niejako sanuje naruszenia przepisów prawa, których częstokroć dopuszczono się zajmując określone nieruchomości (bądź ich części). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż rezygnacja z metody prowadzenia indywidualnych, jednostkowych postępowań doprowadziła w efekcie do ograniczenia proceduralnych praw samych właścicieli, pozbawionych udziału w tej fazie postępowania, w której rozstrzygnięciu podlegała kwestia przejęcia ich własności przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego.
W ocenie Trybunału art. 73 ust. 1 ustawy październikowej ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych w różnych momentach w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Ustawa październikowa dotyczy zaś tylko takich zaistniałych już sytuacji. Nie zawiera regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przyszłości do objęcia nieruchomości z przeznaczeniem jej na drogę. Okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla oceny konstytucyjności przyjętego w ustawie rozwiązania. Rzeczony przepis miał więc na celu uporządkowanie stosunków własnościowych, stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Nie sposób bowiem prowadzić indywidualnych spraw o wywłaszczenie w stosunku do wielkiej ilości nieruchomości, których posiadania właściciele zostali pozbawieni działaniem władz przed laty i których usus publicus trwa od tak długiego czasu. Objęcie nieruchomości lub jej części z przeznaczeniem na drogę, jej wybudowanie i oddanie do użytku publicznego dowodzi, że zajęcie nastąpiło w celu publicznym, a to z kolei przesądzałoby o wyniku ewentualnego postępowania o wywłaszczenie. W takiej sytuacji wywłaszczenie ex lege było – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – rozwiązaniem racjonalnym, gdyż pozwalało na szybkie uregulowanie stanu prawnego dróg, a właściwie na uzgodnienie stanu prawnego ze stanem faktycznym.
Reasumując, orzekając w 2000 r. w przedmiocie konstytucyjności art. 73 ust. 1 ustawy październikowej Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że postępowania wieńczone decyzjami administracyjnymi stwierdzającymi wywłaszczenie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., o którym mowa we wskazanym przepisie, będą przeprowadzone sprawnie; ku temu stanowisku dawał zresztą podstawy art. 73 ust. 4 tejże ustawy, zgodnie z którym wnioski odszkodowawcze należało składać do 31 grudnia 2005 r. Innymi słowy, kierując się zasadą spójności regulacji prawnych, można było założyć w 2000 r., że do końca 2005 r. zostaną zakończone postępowania regulacyjne nieruchomości, które przed 1999 r. faktycznie zostały zajęte pod drogi publiczne.
3.3. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do art. 73 ust. 4 ustawy październikowej.
3.3.1. W odniesieniu do konstytucyjności art. 73 ust. 4 ustawy październikowej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się trzykrotnie.
3.3.2. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK ZU 2004, seria A, nr 7, poz. 66), którego sentencja ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 2004 r. Nr 169, poz. 1782, orzeczono, co następuje:
"Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 i Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Clou rozpatrywanej przez TK sprawy było ograniczenie wywłaszczonemu właścicielowi podstawy prawnej dochodzenia roszczenia za nieruchomość wyłącznie do przepisów ustawy październikowej. Zdaniem podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem art. 73 ust. 4 ustawy październikowej przewidywał wywłaszczenie bez pełnego ekwiwalentu za utracone uprawnienie, a odroczenie terminu składania wniosku o odszkodowanie o ponad dwa lata od dnia wywłaszczenia (wywłaszczenie następowało z dniem 1 stycznia 1999 r., a wniosek o odszkodowanie mógł zostać złożony najwcześniej 2 stycznia 2001 r.) godziło w zasadę dopuszczalności wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem i pozbawiało byłych właścicieli możliwości skorzystania z procedury wywłaszczeniowej, która mogłaby zagwarantować odpowiednią ochronę ich interesów.
Trybunał nie podzielił tych zarzutów, przedstawiając następującą argumentację:
"W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których – z różnych przyczyn – od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. (...)
Zdaniem Trybunału interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie może być należycie zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonywanie ustalenia odszkodowania z urzędu musiałoby zostać poprzedzone ustaleniami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości w wielu przypadkach niemożliwymi do dokonania w rozsądnym czasie. Stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej było zatem rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2000 r. (sygn. P 5/99) – stwierdzającym zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 kwestionowanej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji – wskazał na związek realizacji celu publicznego oraz zagwarantowania słusznego odszkodowania jako niezbędnych przesłanek »konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia«. Związek ten odnosi się również do ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" w świetle całokształtu postanowień konstytucyjnych. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie »słuszne«.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny podziela – co znalazło wyraz w powołanym już wyroku w sprawie o sygn. P 5/99 – widoczną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka tendencję przesuwania ciężaru problematyki pozbawiania własności na płaszczyznę zasadności celu realizowanego tą drogą, jak również zagwarantowania słusznego odszkodowania.
Art. 73 ust. 4 zaskarżonej ustawy [październikowej] tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (kwestia czasu koniecznego na przygotowanie środków w budżetach państwowych i gminnych do wypłaty odszkodowań).
Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej względy w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie doszło do naruszenia praw konstytucyjnych wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji, mimo odstąpienia ustawodawcy od pełnej ekwiwalentności odszkodowania".
3.3.3. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK ZU 2004, seria A, nr 7, poz. 66), którego sentencja ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 2004 r. Nr 169, poz. 1782, orzeczono, co następuje:
"Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Rozstrzygnięcie to zapadło na tle dość specyficznego stanu faktycznego, albowiem decyzja stwierdzająca wywłaszczenie z mocy prawa nieruchomości została wydana przed 31 grudnia 2005 r., zaś spadkobierca właścicielki wywłaszczonej nieruchomości złożył wniosek o odszkodowanie dopiero 1 stycznia 2006 r. Wziąwszy to pod uwagę, Trybunał przyjął jednocześnie dość osobliwe – i nieznajdujące podstawy w obowiązującym wówczas stanie prawnym – założenie, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania za wywłaszczoną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy październikowej nieruchomość nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy okresie wniosku (bez poprzedzającej go decyzji wywłaszczeniowej) było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło – zdaniem Trybunału – przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Jednocześnie Trybunał dostrzegł wprawdzie możliwość utraty prawa do odszkodowania, wynikającą np. z błędnego udzielenia informacji o terminie składania wniosków o odszkodowanie albo braku wniosku zarządcy drogi o potwierdzenie przez wojewodę wywłaszczenia, ale uznał, że są to przykłady nieprawidłowości realizacji art. 73 ustawy październikowej oraz zaniedbań wykonywania zadań przez organy administracji publicznej, leżące poza kognicją TK, a zatem niepodlegające uwzględnieniu przy ocenie konstytucyjności art. 73 ust. 4 przedmiotowej ustawy.
3.3.4. W wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 (OTK ZU 2011, seria A, nr 4, poz. 35), którego sentencja ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 7 czerwca 2011 r. Nr 115, poz. 674, orzeczono, co następuje:
"Art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji".
W tej sprawie kontroli sadowokonstytucyjnej został poddany zarzut niekonstytucyjności art. 73 ust. 4 ustawy październikowej w zakresie, w jakim zezwala na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że "[w]prowadzenie terminu, po którym roszczenie odszkodowawcze »wygasa«, uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego. Chodzi tu wszakże o ochronę bezpieczeństwa nie tylko podmiotów prawa, lecz także systemu prawa oraz zasad funkcjonowania społeczeństwa zgodnie z podzielanymi przez nie wartościami, które znalazły swój wyraz w Konstytucji. Niewątpliwie należą do nich (...): pewność obrotu prawnego oraz ogólna zasada prawa cywilnego, w świetle której roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają". I dalej: "uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 (...) jest również nakaz dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej (...). Bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne (...). Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest zaś irrelewantne dla budżetu. Racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było zatem wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej".
Ponadto we wskazanym judykacie Trybunał Konstytucyjny odwołał się do swoich rozstrzygnięć w sprawach P 5/99 oraz SK 11/02 i P 33/07.
3.4. Ocena wpływu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na rozpatrywaną sprawę.
W ocenie Sądu wydane dotychczas wyroki Trybunału Konstytucyjnego jedynie z pozoru czynią prostym stan prawny, leżący u podstaw kontrolowanej decyzji administracyjnej. O ile bowiem nie można mieć wątpliwości co do konstytucyjności samej instytucji wywłaszczenia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości faktycznie zajętej pod drogę publiczną przed tą datą (co zostało przesądzone w wyroku z 14 marca 2000 r. w sprawie P 5/99), o tyle poważne wątpliwości budzi już ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania przez dotychczasowych właścicieli. W tym miejscu konieczne jest wyraźne zwrócenie uwagi na to, że:
– w wyroku z 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02 Trybunał oceniał konstytucyjność art. 73 ust. 4 ustawy październikowej: po pierwsze – przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie, a po drugie – w aspekcie ograniczenia dochodzenia roszczenia przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie do trybu określonego w ustawie październikowej;
– w wyrokach z 15 września 2009 r. w sprawie P 33/07 oraz 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 Trybunał oceniał konstytucyjność art. 73 ust. 4 ustawy październikowej: po pierwsze – przyjąwszy bezpodstawne (o czym niżej) założenie o możliwości składania przez właścicieli wywłaszczonych nieruchomości wniosków o odszkodowanie przed wydaniem odnośnej decyzji administracyjnej, po drugie – nie wziąwszy pod uwagę tego, że – co z kolei stanowi fakt notoryjny – właściciele wywłaszczanych nieruchomości o fakcie wywłaszczenia częstokroć dowiadywali się z decyzji wywłaszczeniowych;
– w wyroku z 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 Trybunał zignorował jednak fakt, że po 31 grudnia 2005 r. nadal wydawane były decyzje stwierdzające wywłaszczenie oraz odmawiano przyjmowania wniosków o przyznanie odszkodowania przed wydaniem stosownej decyzji stwierdzającej wywłaszczenie; ponadto przyjęto w tym orzeczeniu godzące w istotę państwa demokratycznego ważenie wartości, którego wynikiem jest niekorzystne założenie prymatu interesu majątkowego państwa nad interesem majątkowym jednostki, którego nawet nie spróbowano uzasadnić.
W tej sytuacji Sąd nie może uznać orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawach SK 11/02, P 33/07 i K 20/09, jako rozstrzygnięć zamykających dyskusję odnośnie do zgodności art. 73 ust. 4 ustawy październikowej z Konstytucją, a w szczególności z jej art. 21 ust. 2. Przekonuje o tym bowiem stanowisko samego Trybunału, który m.in. w wyroku z 2 marca 2004 r., sygn. akt SK 53/03 (OTK ZU 2004, seria A, nr 3, poz. 16) oraz postanowieniu z 19 października 2010 r., sygn. akt SK 8/09 (OTK ZU 2010, seria A, nr 8, poz. 94) wyraźnie stwierdził, że – orzekając – kontroluje normę, a treść normy kształtuje się w procesie wykładni i stosowania przepisów. Możliwa jest zatem ponowna ocena zgodności przepisu z Konstytucją, jeśli ocena wyrażona we wcześniejszym wyroku nie znajduje wyrazu w rozstrzygnięciach organów stosujących tę regulację.
Mając na uwadze powyższe, a także zważywszy na to, że decyzja o stwierdzeniu wywłaszczenia nieruchomości skarżącego z dniem 1 stycznia 1999 r. została wydana dopiero 20 kwietnia 2020 r. (czyli dwadzieścia jeden lat po tym zdarzeniu – sic!), możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie upłynęła 31 grudnia 2005 r., a złożenie takiego wniosku musiało być poprzedzone decyzją wywłaszczeniową, Sąd podaje w wątpliwość zgodność art. 73 ust. 4 ustawy październikowej z art. 21 ust. 2 Konstytucji, a tym samym dopuszczalność zastosowania tego przepisu w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej skarżącego.
3.5. Rozważenie wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
3.5.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
3.5.2. W ocenie Sądu wystąpienie z pytaniem prawnym w niniejszej sprawie – choć dopuszczalne w świetle orzecznictwa Trybunału, albowiem nie zachodzi tutaj przesłanka ne bis in idem – jest zbędne z przedstawionych poniżej powodów.
Podkreślić bowiem należy, że "znaczenia poszczególnych przepisów są zawsze pochodne wobec całości normatywnych, a przez to norma (konkretny komunikat normatywny) może zostać właściwie zrekonstruowana (zrekonstruowany) dopiero w oparciu o konkretny zespół przepisów" (W. Białogłowski, Konstytucyjnoprawne ramy odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa z tytułu luki w prawie, rozprawa doktorska – mps., WPiA UJ, Kraków 2020, s. 170). W tym kontekście nie sposób nie uwzględnić Konstytucji przy wykładni przepisów rangi podkonstytucyjnej (in casu: regulacji ustawowych dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Już bowiem Sąd Najwyższy w orzeczeniu Zgromadzenia Ogólnego z 16 lutego 1924 r., sygn. akt Z.S. 69/23 (OSP 1924, t. 3, poz. 330) trafnie zwrócił uwagę, że "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, podobnie jak każda inna ustawa, ulega zasadniczo tym samym regułom wykładni; pogląd przeciwny prowadziłby do wyrzeczenia się brania pod uwagę Konstytucji przy wykładni prawa". Koresponduje z tym stanowiskiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony np. w wyroku z 1 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 293/05 (LEX nr 198191), wedle którego "formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę Konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania".
Zwrócić należy także uwagę, że Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż pytanie prawne powinno stanowić ultima ratio sui generis, tzn. powinno być mu przedkładane dopiero wówczas, gdy sąd nie jest w stanie przy zastosowaniu reguł wykładni dokonać rekonstrukcji stanu prawnego, który uwzględniałby relewantne normy Konstytucji lub wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego; "[r]olą wszystkich sądów jest [bowiem] wymierzanie sprawiedliwości, a funkcja ta polega przede wszystkim na uwzględnianiu konkretnych (nawet nietypowych) okoliczności przy orzekaniu. Tym samym sądy – biorąc pod uwagę określone wartości – mają konstytucyjny obowiązek wydania rozstrzygnięcia, uwzględniającego ustawę zasadniczą i przepisy prawa międzynarodowego" (postanowienie TK z 14 listopada 2017 r., sygn. akt P 13/17, OTK ZU 2017, seria A, poz. 82; por. też np. wyrok pełnego składu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. akt K 36/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 255, a także wyroki TK z: 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 107; 3 grudnia 2002 r., sygn. akt P 13/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 7, poz. 90; 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02, OTK ZU 2004, seria A, nr 7, poz. 67; 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 7, poz. 69; 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07, OTK ZU 2007, seria A, nr 7, poz. 80; 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK ZU 2008, seria A, nr 10, poz. 178 oraz 22 listopada 2016 r., sygn. SK 2/16, OTK ZU 2016, seria A, poz. 92).
3.5.3. Wziąwszy pod uwagę postanowienie art. 21 ust. 2 Konstytucji, Sąd nie ma wątpliwości, że – przy uwzględnieniu dyrektyw zawartych w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej – przepis ten ma charakter nie normy programowej, a regulacji prawnopozytywnej, adresowanej do wszystkich władz publicznych. W związku z czym możliwe i wskazane jest bezpośrednie stosowanie art. 21 ust. 2 Konstytucji przez Sąd, a tym samym uwzględnienie tej regulacji konstytucyjnej przy ocenie stanu prawnego leżącego u podstaw zaskarżonej decyzji administracyjnej, stosownie do zasady lex superior generalis derogat legi inferiori speciali.
3.6. Pominięcie art. 73 ust. 4 ustawy październikowej przy ocenie stanu prawnego sprawy.
3.6.1. Sąd zwraca uwagę, że regulacja zawarta w ust. 1 art. 73 ustawy październikowej wskazuje, iż wywłaszczenie następuje "z mocy prawa", a więc automatycznie w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych hipotezą tej normy prawnej. Wbrew literalnemu brzmieniu przepisu – do czego skłania praktyka jego stosowania – pojawiają się wątpliwości polegające na tym, że decyzja wojewody ma znaczenie wykraczające poza potwierdzenie istniejącego stanu prawnego. Zawiera sui generis element konstytutywny, ponieważ dopiero jej wydanie pozwala Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego na skuteczne powoływanie się na przysługujące prawo własności konkretnej nieruchomości. Decyzja ta określa w sposób konkretny nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu i w konsekwencji dopiero ona umożliwia byłemu właścicielowi domaganie się odszkodowania (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1746/06, Legalis). Ustawodawca nie wprowadził jednak żadnego terminu, w jakim wojewoda winien taką decyzję wydać. Z kontekstu przepisów ustawy październikowej można byłoby próbować wysnuć wniosek, że postępowania w tych sprawach powinny zakończyć się przed 1 stycznia 2001 r. (ewentualnie w 2005 r., ale tak, aby po uprawomocnieniu się decyzji wywłaszczeniowej właściciel mógł zdążyć złożyć wniosek o odszkodowanie przed upływem 31 grudnia 2005 r.), aby umożliwić poprzednim właścicielom ubieganie się o należne odszkodowanie. Wymóg ten nie został jednak jednoznacznie wyrażony ani usankcjonowany przez ustawodawcę.
3.6.2. W świetle tego, że art. 73 ust. 1 ustawy październikowej jest nadal stosowany (abstrahując już od wysoce wątpliwych decyzji wywłaszczeniowych podejmowanych na zasadzie tego przepisu – tytułem przykładu zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 871/23, jeszcze niepubl.), stanowczy sprzeciw budzi takie ukształtowanie stanu normatywnego, w którym właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie ma prawa do ubiegania się o odszkodowanie za nią, gdyż art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy wprost to wyłącza.
3.6.3. Sąd przypomina, że art. 21 Konstytucji stanowi, co następuje:
"1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem".
Wyrażone w tym przepisie normy należą do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia go w rozdziale I ustawy zasadniczej, zatytułowanym "Rzeczpospolita". Zagwarantowanie ochrony własności i prawa dziedziczenia jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania o charakterze prawodawczym (ukształtowanie podstawowych instytucji prawnych konkretyzujących treść własności i prawa dziedziczenia, określenie środków ich ochrony), jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność oraz prawo dziedziczenia jakiejś osoby. Ustrojowy charakter wskazanego przepisu stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym (por. wyroki TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3 oraz 10 stycznia 2012 r., sygn. akt SK 25/09, OTK ZU 2012, seria A, nr 1, poz. 1; por. także postanowienie SN z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I NSNc 102/20, Legalis; uzupełniająco zob. także: B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 131 i n.; K. Zaradkiewicz, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. 1, red. M. Safjan. L. Bosek, Warszawa 2016, s. 566 i n.; L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1, red. L. Garlicki, M. Zubik, wyd. 2, Warszawa 2016, s. 533; P. Tuleja, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 88 i n.; H. Izdebski, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 20, 21, 22, Warszawa 2022, s. 70 i n.).
W literaturze podkreśla się, że "art. 21 Konstytucji można potraktować jako bardziej ogólny wyraz unormowania zawartego w art. 64, zaś zamieszczenie go w rozdziale I Konstytucji można tłumaczyć dążeniem do podkreślenia znaczenia ochrony prawa własności. (...) Przepis art. 64 wprowadzony został natomiast do Konstytucji z intencją zapewnienia podmiotowi prawa własności możliwości stosowania wszelkich konstytucyjnych procedur służących jego ochronie oraz zaakcentowania ewolucji oraz zmiany jakościowej polskich unormowań w sferze własnościowej. Nie jest on zatem zbędnym powtórzeniem art. 21 ust. 1 Konstytucji, o czym świadczą także różnice zakresu podmiotowego wskazanych przepisów. O ile bowiem art. 21 ust. 1 obejmuje zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne, o tyle przepis art. 64 nie jest właściwym wzorcem kontroli w sprawach dotyczących mienia komunalnego (a tym bardziej państwowego), a może być odnoszony wyłącznie do prawa własności przysługującego osobom fizycznym i innym podmiotom prawa prywatnego" (S. Jarosz-Żukowska, Gwarancja ochrony własności i innych praw majątkowych, [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 533).
W odniesieniu zaś do znaczenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt P 25/02 (OTK ZU 2005, seria A, nr 6, poz. 65) podkreślił, że "instytucja wywłaszczenia należy do sfery prawa publicznego i obejmuje przede wszystkim przymusowe wyzucie z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu prawa publicznego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2001 r., »Różnego rodzaju unormowania z dziedziny prawa prywatnego, przewidujące przejście prawa własności wbrew woli uprawnionego na inną osobę lub osoby, nie powinny być oceniane w świetle konstytucyjnej regulacji dotyczącej instytucji wywłaszczenia«. Zarazem z dalszego wywodu Trybunału nie musi wynikać, że unormowanie przewidziane w tym przepisie jest (...) całkowicie obojętne. Treść tego przepisu ustawy zasadniczej może mieć bowiem znaczenie dla interpretacji art. 64 Konstytucji, a przede wszystkim określenia warunków dopuszczalności pozbawienia własności na rzecz podmiotu prawa prywatnego (sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87, s. 541).
Trybunał Konstytucyjny – m.in. w wyroku z 25 lutego 1999 r. (sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25) – zwracał uwagę na to, że: »Powiązanie art. 64 ust. 1 i 2 z art. 21 Konstytucji pozwala – ponad wszelką wątpliwość – nadać ochronie praw rzeczowych znaczenie ustrojowe, głównie ze względu na konstytucyjną deklarację, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej – w sensie podmiotowym – ochronie prawnej«. W związku z tym zasada równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zakaz naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji), interpretowane z uwzględnieniem zasady słusznego odszkodowania obowiązującej w przypadku wywłaszczenia na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji), nakazują przyjęcie, że również w przypadku rozstrzygnięć ustawodawczych, przewidujących przejście własności między podmiotami prywatnoprawnymi wbrew woli właściciela, obowiązywać powinno założenie spełnienia świadczenia wzajemnego ze strony osoby uzyskującej własność. Należy bowiem założyć, że ustawowa ingerencja w prawo własności, niezależnie od tego, czy dokonywana jest w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, czy też w interesie indywidualnym, podlegać powinna do pewnego stopnia takim samym założeniom. Z punktu widzenia właściciela i ochrony jego praw kwestią zasadniczą jest sankcjonowana przez państwo ingerencja w jego prawa majątkowe, natomiast sprawą dalszą (choć oczywiście również nie bez znaczenia) jest to, w czyim interesie leży ta ingerencja. Stąd też nie można generalnie zakładać, że ingerencja ustawodawcy w prawo własności dokonana na rzecz osób prywatnych podlega mniejszym czy też »łagodniejszym« rygorom konstytucyjnym niż ingerencja dokonana na rzecz państwa i w interesie publicznym.
(...) [A]rt. 21 ust. 2 Konstytucji ustanawia konstytucyjną, a więc wzmożoną ochronę własności, dopuszczając wywłaszczenie »tylko za słusznym odszkodowaniem«. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z 8 maja 1990 r. (sygn. K 1/90, OTK w 1990 r., poz. 2, s. 20) stwierdził, iż »słuszne odszkodowanie – to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność«. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił, lub, ujmując szerzej, takie, które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową, jaką miał przed wywłaszczeniem. Odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplone, i to nie tylko przez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania".
Z kolei we wcześniejszym wyroku pełnego składu z 25 listopada 2003 r., sygn. akt K 37/07 (OTK ZU 2003, seria A, nr 9, poz. 96) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości utraconego lub naruszonego dobra, co oznacza, że powinno stwarzać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, które pozwoli uprawnionemu na odtworzenie jego sytuacji majątkowej, jaką miał przed podjęciem decyzji organu władzy publicznej o ingerencji w sferze jego interesów majątkowych (por. wyrok z 14 marca 2000 r., P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). (...). Warto jednocześnie zwrócić uwagę na fakt, że naruszenie wymagania słusznego odszkodowania jest uznawane w orzecznictwie strasburskim za przejaw naruszenia proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć przez ingerencję we własność motywowaną racjami publicznymi. Należyte, tj. sprawiedliwe odszkodowanie stanowi więc element przywracający właściwą równowagę pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki (por. orzeczenie ETPCz z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong Lonnroth). O dopuszczalności ingerencji w sferę prawa własności decyduje – w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz orzecznictwa TK – nie tylko powód, dla którego jest ona podejmowana, ale także sposób jej ukształtowania przez ustawodawcę. Zdaniem Trybunału stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności m.in. trwałe (»wieczyste«) albo długotrwałe, pozbawione świadczeń ekwiwalentnych i nie dające się precyzyjnie ustalić czasowo, a tym samym prowadzące do praktycznego uniemożliwienia możliwości eksploatacji rzeczy przez właściciela, odjęcie przez ustawę jednego z kluczowych, zasadniczych uprawnień składających się na treść tego prawa".
3.6.4. Podkreślenia ponadto wymaga, że tolerowanie przepisu sprzecznego z art. 21 ust. 2 Konstytucji narusza także art. 2 ustawy zasadniczej.
Wywodzone z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada bezpieczeństwa prawnego, chociaż nie zostały expressis verbis wysłowione w tekście Konstytucji, to jednak niewątpliwie należą do kanonu zasad składających się na koncepcję państwa prawnego w znaczeniu, w jakim to pojęcie pojawia się w art. 2 Konstytucji (por. wyroki TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 165 oraz 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 12/22, OTK ZU 2023, seria A, poz. 101). Adresatami zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji są wszystkie organy władzy publicznej, zarówno tworzące prawo, jak i – co trzeba wyraźnie podkreślić – to prawo stosujące.
Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, określana też mianem zasady lojalności państwa wobec obywatela, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29). Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000, nr 5, poz. 138).
Z zasady demokratycznego państwa prawa Trybunał Konstytucyjny wywiódł jednocześnie wymóg respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która "obejmuje zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne. (...) Brak możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 7, poz. 97).
3.6.5. Ustawodawca – co należy przypomnieć – w art. 73 ust. 1 ustawy październikowej nie wskazał terminu, do którego wydawane miały być decyzje o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (nie określił maksymalnego limitu czasowego, do którego mogły one być wydawane). Z drugiej zaś strony możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została ograniczona w art. 73 ust. 4 ustawy październikowej w ten sposób, że tylko i wyłącznie przysługuje tym właścicielom, którzy złożyli stosowny wniosek o odszkodowanie do 31 grudnia 2005 r. Tym samym ustawodawca stworzył w istocie instytucję wywłaszczenia bez odszkodowania, godząc przez to w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na założeniu, że działalność organów władzy publicznej powinna charakteryzować się lojalnością i uczciwością względem każdej jednostki, wzbudzając w niej poczucie bezpieczeństwa prawnego i stabilności (por. J. Nowacki, Pewność prawa a zasada lex retro non agit, [w:] idem, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 88-89). Artykuł 73 ust. 4 ustawy październikowej – w realiach niniejszej sprawy – nie spełnia tego wymogu.
3.6.6. Reasumując, obowiązek odszkodowawczy w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji powstaje z mocy samego prawa. Ergo – dla jednostki dotkniętej wywłaszczeniem stanowi źródło prawa podmiotowego do uzyskania odszkodowania, a dla ustawodawcy – źródło obowiązku ustanowienia regulacji ustawowej, która uczyni zadość normie konstytucyjnej. Brak na poziomie ustawowym regulacji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie lub wadliwość takowej traktować należy jako wprost sprzeczne z art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej (por.: L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, op.cit., s. 552; P. Tuleja, op.cit., s. 91). W tym kontekście Sąd podkreśla, że wywłaszczenie jest dopuszczalne przez Konstytucję wyłącznie wtedy, gdy wywłaszczany właściciel ma realną możliwość podjęcia działań w celu uzyskania odszkodowania. Odnosząc to do rozważanego problemu, należy zauważyć, że po 31 grudnia 2005 r. właściciel nieruchomości przejmowanej na zasadzie art. 73 ust. 1 ustawy październikowej w ogóle nie może złożyć stosownego wniosku, gdyż wykluczył to art. 73 ust. 4 ustawy październikowej.
W związku z powyższym i kierując się nakazem uwzględnienia norm konstytucyjnych przy stosowaniu prawa, Sąd – na zasadzie art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji – stwierdza niedopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 73 ust. 4 ustawy październikowej, gdyż prawomocna decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy październikowej dopiero 20 kwietnia 2020 r., a zatem niemożliwe było złożenie wniosku o odszkodowanie przez skarżącego w zakreślonym w art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy terminie, czyli pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nie ma bowiem akceptacji dla działań organów władzy publicznej, które prowadzą do wyzucia jednostek z własności przy jednoczesnym pozbawieniu ich prawa do należnego im odszkodowania.
3.7. Konkluzja.
Z uwagi na to, że art. 73 ust. 4 ustawy październikowej jest ewidentnie sprzeczny z art. 21 ust. 2 Konstytucji, przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji podstawy do przyznania odszkodowania – aby uczynić zadość normie konstytucyjnej – należy upatrywać w art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.; dalej: u.g.n.), który stanowi regulację ogólną w przedmiocie przyznawania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
4. Ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej.
4.1. Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z 18 grudnia 2023 r. (nr [...]) oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2023 r. (nr [...]) zostały oparte na art. 73 ust. 4 ustawy październikowej, wprowadzającym prekluzję odnośnie do wniosków o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle zaś ustaleń poczynionych w punkcie 3 tej części niniejszego uzasadnienia – w ocenie Sądu – wskazane decyzje podlegają uchyleniu, albowiem ich podstawa prawna naruszyła konstytucyjne prawo podmiotowe skarżącego do uzyskania odszkodowania.
4.2. W demokratycznym państwie prawnym, szanującym prawo jednostki do dobrej administracji (por. wyrok TK z 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 113/20, OTK ZU 2022, seria A, poz. 72), niedopuszczalne jest stosowanie przez organy władzy publicznej regulacji prawnych, które – wbrew wyraźnym przepisom Konstytucji – powodują, że konstytucyjne prawa podmiotowe na poziomie ustawowym mają charakter ius nudum. Takie działanie, oprócz tego, że wykracza przeciw Konstytucji jako najwyższemu prawu państwa (por. wyrok pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. akt SK 31/16, OTK ZU 2019, seria A, poz. 53), stanowi naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), który nakazuje, aby w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i – co należy podkreślić – słuszny interes obywateli. Bez wątpienia zaś przesłanka słusznego interesu jednostki powinna być uwzględniania w sprawach dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie w trybie art. 73 ustawy październikowej. Innymi słowy, jeżeli organy administracji publicznej decydują się na stosowanie art. 73 ust. 1 ustawy październikowej po 31 grudnia 2005 r., to liczyć się muszą z tym, że nie mają prawa odmawiać na podstawie art. 73 ust. 4 tejże ustawy odszkodowania, gdyż naruszają tym wprost art. 21 ust. 2 Konstytucji.
4.3. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji.
5. Wskazania dla organu pierwszej instancji.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. Starosta [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną i – zgodnie z kardynalnymi zasadami naszej kultury prawnej: ius respicit aequitatem, iustas preces ex necessitate esse audiendas oraz iustitia cernitur in suo cuique tribuendo – wyda decyzję w przedmiocie ustalenia i przyznania skarżącemu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – z pominięciem art. 73 ust. 4 ustawy październikowej ustali odszkodowanie na zasadzie art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 128 u.g.n.
6. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. i obejmuje kwotę 200 zł uiszczonego wpisu sądowego.