IV SA/Wa 2815/15

IV SA/Wa 2815/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1533/16 - Wyrok NSA z 2017-05-09
I OSK 905/17 - Wyrok NSA z 2019-02-22
IV SA/Wa 2812/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-05-05
I OZ 21/16 - Postanowienie NSA z 2016-01-27
I OZ 1146/16 - Postanowienie NSA z 2016-10-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 199
art. 20 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18, art. 28 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej planu co do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obrębu [...], położonych w P.; 2. zasądza od Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru między granicą administracyjną z gminą [...] a ulicami: [...], [...], [...] oraz terenami kolei [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...].
W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", Przedsiębiorstwo [...] sp. z o. o. w [...] - właściciel wskazanych działek - zarzucił naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 ,6 ,7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" w zw. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) poprzez nadużycie władztwa planistycznego - niczym nie uzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności względem przedmiotowych działek, położonych w [...] przy ul. [...] i [...];
2) art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozpatrzenie uwag zgłoszonych przez Skarżącego do Planu w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący;
3) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu Planu w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący, umożliwiający poddanie oceny ich zasadności i możliwości ewentualnego ich uwzględnienia;
4) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie Planu niezgodnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania,
5) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa w ten sposób, że na nieruchomościach sąsiednich wybudowane zostały już budynki o wysokości znacznie przekraczającej wysokość zabudowy dopuszczalnej postanowieniami Planu na działkach Skarżącego;
6) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności, w efekcie czego doszło do przekroczenia zasad władztwa planistycznego.
Wniesiono o stwierdzenie nieważności Planu w stosownej części, względnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając skargę wskazano:
- Skarżący przed uchwaleniem Planu uzyskał pozwolenie na budowę, zaskarżone przez jedną ze stron postępowania budowlanego; Plan - w przeciwieństwie do poprzedniego - uniemożliwia realizację inwestycji;
- w świetle Planu nieruchomości Skarżącego leżą w obszarze o symbolu [...] o przeznaczeniu terenu na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługi nieuciążliwe o maksymalnej wysokości zabudowy 17 m; oznacza to, że inwestycja, którą na przedmiotowych nieruchomościach zamierzał zrealizować Skarżący, nie może zostać wykonana ze względu na ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy; brak uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczenia wysokości zabudowy na tym obszarze, a już na pewno nie do wysokości 17 m w sytuacji, gdy na nieruchomościach, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie, istnieją dwa budynki wielorodzinne o wysokości 35 m i 24 m; naruszono tym samym zasadę równości wobec prawa;
- powyższa argumentacja zachowuje swoją aktualność co do zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności Skarżącego poprzez wprowadzenie podwyższonego wskaźnika miejsc parkingowych do 1,5 miejsca postojowego na lokal mieszkalny bez względu na jego wielkość oraz 3 miejsc parkingowych na każde 100 m² powierzchni usługowej i dodatkowo 2 miejsca postojowe na każde rozpoczęte 100 m² powierzchni usługowej; odgórne narzucenie liczby miejsc parkingowych - przy zmniejszeniu dopuszczalnej wysokości zabudowy - powoduje, że w projektowanej inwestycji powstaje deficyt 16 miejsc parkingowych; rozwiązaniem byłoby wybudowanie 3 kondygnacji garażu podziemnego, co jest nieracjonalne ekonomicznie i celowościowo albo wybudowanie wszystkich lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 100 m²; zbycie takich mieszkań w warunkach miasta [...] będzie niemożliwe;
- w uzasadnieniu do Planu nie ma uzasadnienia tak drastycznego ograniczenia możliwości wykorzystywania własności; Skarżący swoje uwagi do projektu Planu zgłaszał 3 września 2012 r.; nie zostały one uwzględnione, a mimo to zgłaszający je nie otrzymał niezbędnego w tym przedmiocie uzasadniania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że:
- nie uwzględniono złożonych uwag m. in. w zakresie usunięcia ograniczenia wysokości zabudowy oraz ustalenia minimum 2 miejsc parkingowych na każde 100 m² pow. usługowej (ustalono 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny o pow. do 60 m² w budynku wielorodzinnym oraz 1,5 miejsca parkingowego dla większych lokali); przyczyną nieuwzględnienia uwag w powyższej części były ustalenia obowiązującego wówczas studium, które w zakresie planowanej struktury funkcjonalno-przestrzennej strefy A (pkt VI.1.1) umiejscawiały działki Skarżącego w obszarze o dominacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW, w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru o dominacji mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego o symbolu MWN; dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW w studium ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 21 m, a dla mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego o symbolu MWN - na 14 m; w Planie dla przedmiotowych działek przyjęto wysokość zabudowy 17 m;
- naruszeniem interesu prawnego jest nie tyle ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny, co ukształtowanie go w sposób bezprawny, czyli z naruszeniem prawa; organ podejmując uchwałę miał delegację ustawową, umożliwiającą mu umieszczenie w Planie kwestionowanych przez Skarżącego zapisów; ustalenia planów kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości; ustalenia Planu nie wykroczyły poza te granice - mieszczą się one w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.
W trakcie rozprawy (k. 48) pełnomocnik Skarżącego poparł skargę wskazując, że gdy rozpoczęto realizację przedsięwzięcia, a plan by je niweczył, organ musiał uzasadnić szczegółowo tego rodzaju rozwiązanie. Przywołał wyrok NSA o sygn. akt II OSK 922/13.
Przedstawiciel Skarżącego poparł skargę i podkreślił, że przy przyjętych parametrach nie można na jego działkach wykonać ekonomicznie opłacalnej inwestycji.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że uwagi nieuwzględnione były omawiane przez stosowną komisję Rady i głosowane na komisji, a uwaga Skarżącego w zakresie dotyczącym wysokości zabudowy nie została uwzględniona, ponieważ żądał on zabudowy o wysokości 35 m.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Skarżącego (jako właściciela nieruchomości położnej na objętym przez niego terenie). W tym kontekście istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane przez Skarżącego postanowienia Planu w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy oraz liczby miejsc parkingowych, dotyczące działek ew. nr [...] i [...], położonych na obszarze o symbolu 10 MW/U, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługi nieuciążliwe. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu, prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że Skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia Planu, gdyż nie dotyczy on jego interesu prawnego. Skarżący ma prawo żądać kontroli, czy naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił niektórych ze sformułowanych zarzutów. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Nietrafny jest zarzut skargi, jakoby zapisy Planu były sprzeczne ze studium. Plan przewiduje dla nieruchomości Skarżącego leżącej w obszarze o symbolu 10 MW/U zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługi nieuciążliwe (§ 6 pkt 6 lit. f) o maksymalnej wysokości zabudowy 17 m (§ 21 ust. 2 pkt 5 lit. a) oraz wskaźnik miejsc parkingowych minimum 1,5 miejsca na lokal mieszkalny bez względu na jego wielkość oraz 3 miejsca parkingowe na każde 100 m² powierzchni usługowej i nie mniej niż 2 miejsca na każde dodatkowe rozpoczęte 100 m² powierzchni usługowej (§ 10 ust. 1 pkt 4 lit. c i lit. a). Z kolei studium przewiduje, że działki Skarżącego znajdują się w strefie A na terenie mieszkalnictwa wielorodzinnego o symbolu MW (str. 17, pkt VI.1.1. i str. 18 pkt II), na którym przyjęto maksymalną wysokość zabudowy 21 m (str. 22, pkt A) i minimum 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Ustalone w Planie parametry nie są sprzeczne z parametrami przyjętymi w studium. Studium ustala jedynie maksymalny (co do wysokości) i minimalny (co do liczby miejsc parkingowych na lokal mieszkalny) parametr, a jego zmniejszenie w Planie (co do wysokości) lub przyjęcie parametru ustalonego w studium (co do liczby miejsc parkingowych na lokal mieszkalny) nie narusza zapisów studium, pozostając w sferze władztwa planistycznego gminy. Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi w zakresie, w jakim wywodzono sprzeczność Planu z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w części dotyczącej relacji postanowień Planu ze studium.
Sama zgodność Planu z postawieniami studium nie uzasadnia jednak odstąpienia przez Sąd od badania zasadności pozostałych zarzutów Skarżącego. Sprowadzić je można do twierdzenia, że w związku z ustaleniem wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych doszło do nadużycia władztwa planistycznego - niczym nie uzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, a także naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż na nieruchomościach sąsiednich wybudowane zostały już budynki o wysokości znacznie przekraczającej wysokość zabudowy dopuszczalnej postanowieniami Planu.
Uchwalając Plan, w którym ustalono stosowne wskaźniki dotyczące wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych, w sposób istotny naruszono procedurę sporządzania planu - w kontekście oceny granic władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo, na które powołuje się Rada w odpowiedzi na skargę, nie oznacza bowiem dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających wszak o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Nie ma przepisu szczególnego, z którego wynikałby obowiązek dla organu do ustalenia określonych parametrów co do wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby za obowiązkiem uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przemawiała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, 1275/09, 834/10 i 706/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Właśnie jej zachowanie będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego.
Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie wskaźników dotyczących wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.
Z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu miejscowego, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nieuwzględnieniu pewnych uwag. Procedura ta - choć ograniczona w stosunku do uprzedniej określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - niemniej obejmuje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie podkreśla się często istotną rolę zapewnienia możliwości dyskusji rady gminy nad każdą z uwag, co miałoby się wyrażać zasadą osobnego głosowania nad nimi (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSA 1154/12 - dostępny w CBOSA), choć prezentowany jest także pogląd, że uwagi mogą być rozpatrzone łącznie (patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1860/12 - dostępny w CBOSA). Niemniej trafnie podkreśla się również istotne znaczenie pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu (patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1468/08 - dostępny w CBOSA), którego obowiązek sporządzenia wynika zarówno z § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jak i jest potwierdzony pośrednio treścią § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Uzasadnienie to winno obejmować kwestie kluczowe, w tym wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia określonych uwag.
Wobec tego, w przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym (gdy określone rozwiązania nie wynikają z regulacji szczególnych), może być skutecznie podnoszony zarzut nieodniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum zawartych w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż brak wówczas przesłanek do uznania, że zostały one stosownie wnikliwie rozważone.
Przyjęte w planie rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminy, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi (patrz tak samo, odnośnie odrzucenia zarzutu, wyroki NSA o sygn. akt IV SA 1638/98 opubl. Lex nr 48261, wyrok NSA sygn. akt II OSK 145/09 - dostępny w CBOSA). Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne i istotne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, ingerujących w konstytucyjnie chronione prawo własności. Obowiązek szczegółowego uzasadnienia rozwiązań zakwestionowanych w uwadze jest jeszcze bardziej oczywisty, gdy właściciel nieruchomości rozpoczął przed uchwaleniem planu szeroko pojęty proces inwestycyjny (uzyskał pozwolenie na budowę), a plan by go niweczył.
Skoro konkretne rozwiązania planistyczne jedynie w marginalnym stopniu mogą wynikać ze szczególnych rozwiązań normatywnych (patrz np. zakres ograniczeń na chronionych obszarach przyrodniczych, szczególne zakazy zabudowy obszarów zagrożonych powodzią, międzywali itp.), legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana głównie w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy - w interesie publicznym - ingerencję tę uznać za zasadną.
Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że nierozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie tzw. "władztwa planistycznego", nie pozwala wykluczyć naruszenia tego władztwa.
Ponieważ chodzi o naruszenie procedury, ważne znaczenie - w kontekście przesłanek nieważności wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ma ocena, czy w danym przypadku ma ono charakter istotny. Nie miałoby go odstąpienie od wskazania przesłanek nie przyjęcia uwag w uzasadnieniu do uchwały, gdyby takie uzasadnienie znajdowało się np. w protokole z sesji rady, gdy plan był przyjmowany, czy innych dokumentach, jakie przedłożono radnym na danej sesji lub - chociażby - które znali, wobec wykonywanych uprzednio zadań. Istotne bowiem jest ustalenie, że rada gminy, jako ciało kolegialne, wyraziła określone stanowisko, mając na uwadze konkretną argumentację.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący wniósł uwagi do Planu, kwestionując m. in. wysokość dopuszczalnej zabudowy i liczbę miejsc parkingowych, obejmujące jego działki, co zostało odzwierciedlone w pkt 9 (I wyłożenie) i 12 (II wyłożenie) złącznika nr 2 do uchwały w przedmiocie Planu. Uwagi te nie zostały uwzględnione. Rada uznała, że przyjęte przez nią w tym zakresie rozwiązania są uzasadnione. Jak wywiodła Rada w odpowiedzi na skargę, wynikało to z dostosowania tych parametrów do przyjętych w studium, zaś przed Sądem przez swojego pełnomocnika wskazała, że uwaga dotycząca wysokości zabudowy nie została uwzględniona, gdyż zażądano dopuszczenia zabudowy o wysokości 35 m.
W związku z tym należy podnieść, że - w sytuacji zgłoszenia uwagi (żądania określonej zmiany ustalonego w Planie wskaźnika) - nie stanowi wystarczającego uzasadnienia przyjęcia określonego parametru stwierdzenie, że jest on zgodny ze studium. Stanowi to najwyżej o braku sprzeczności planu ze studium, natomiast nie podaje racjonalnych przesłanek, jakimi kierował się organ w ustaleniu w Planie konkretnego wskaźnika.
Nie ma jednocześnie dowodów, aby kwestie (wysokość dopuszczalnej zabudowy i liczba miejsc parkingowych) były przez Radę rozważane (jako organ kolegialny), na etapie uchwalania Planu. Z treści protokołu z posiedzenia Rady, gdy przyjęto Plan nie wynika, aby stosowna argumentacja w powyższym zakresie była choćby zreferowana na posiedzeniu Rady. Z protokołu (str. 11-12) nie wynika, aby uwagi Skarżącego zostały odczytane ani aby wszyscy radni w inny sposób zapoznali się z ich treścią i głosowali nad rozstrzygnięciem Burmistrza o ich nieuwzględnieniu. Z kolei brak dokumentów potwierdzających, aby stanowisko Burmistrza zawierało uzasadnienie, z którego treścią mogliby zapoznać się radni, co pozwalałoby ewentualnie uznać, że poprzez konkretne głosowanie w istocie podzielają określoną argumentację. Na istnienie tego rodzaju dokumentu nie wskazał także na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Rady, wskazując wyłącznie na to, że merytoryczne okoliczności sprawy były omawiane w komisjach rady. Z kolei dokumentacja, jaką mogli dysponować choćby hipotetycznie na danym posiedzeniu radni - stanowisko Burmistrza w kwestii nieuwzględnionych uwag do projektu Planu - nie zawiera merytorycznej argumentacji w zakresie kwestionowanych przez składającego uwagi rozwiązań dotyczących wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych.
W świetle obowiązku szczegółowego uzasadnienia rozwiązań planistycznych kwestionowanych w uwadze nie jest wystarczające samo rozstrzygnięcie przez Radę w przedmiocie uwagi (czy ją uwzględniono lub nie). Co więcej, Skarżący w uwagach kwestionował konkretne rozwiązania projektu Planu dotyczące wysokości zabudowy i liczby miejsc parkingowych.
Rada nie dysponowała pisemnym uzasadnieniem przyjętego w Planie rozwiązania odnośnie wysokości zabudowy. W pierwszej uwadze (z 3 września 2012 r. - treść uwagi k. 139, teczka 5/5) Skarżący zażądał usunięcia ograniczenia wysokości zabudowy do 14 m i 3 kondygnacji naziemnych, a Burmistrz uwagi nie uwzględnił. Nie podano żadnego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia (str. 3 zał. nr 2 do Planu, kolumna 11). Jeżeli natomiast chodzi o drugą uwagę (z 29 kwietnia 2013 r. - treść uwagi - k. 204-216, teczka 5/5), Skarżący wniósł o zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy tak, aby umożliwić budowę 6 i 9 kondygnacji naziemnych i dominanty o wysokości 12 kondygnacji - 38 m (k. 215, teczka 5/5). Ze stanowiska wynikało, jakoby uwaga ta została uwzględniona (str. 8 zał. nr 2 do Planu, kolumna 11). Sprecyzowano, że parametry przyjmuje się zgodnie ze stanem istniejącym i prawomocną decyzją Starosty [...]. Sformułowań tych nie można uznać za merytoryczne rozważenie uwagi prowadzące w konkluzji do jej nieuwzględnienia, wobec konkretnego uzasadnienia.
Odnośnie kwestii uzasadnienia w zakresie miejsc parkingowych na lokal mieszkalny należy wskazać, że Skarżący w uwadze z 3 września 2012 r. postulował 1 miejsce na lokal tego rodzaju o pow. do 60 m² i 1,5 miejsca dla lokalu większego, a Burmistrz uwagi nie uwzględnił. W kolumnie 11 podano, jakie minimalne wymagania wynikają ze studium (str. 3 zał. nr 2 do Planu). Jedynie w danym zakresie wyjaśnienie można uznać za wystarczające.
Jeżeli natomiast chodzi o liczbę miejsc parkingowych w relacji do powierzchni usługowej, w ogóle nie zajęto żadnego stanowiska. Skarżący w uwadze z 3 września 2012 r. zażądał obniżenia przyjętego w projekcie Planu wskaźnika z 3 do 2 miejsc na każde 100 m² powierzchni usługowej, a Burmistrz uwagi nie uwzględnił. Nie podano żadnego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia (str. 3 zał. nr 2 do Planu). Podobnie, w ogóle brak jest uzasadnienia nieuwzględnienia postulatów odnośnie liczby miejsc parkingowych, zgłoszonych przez Skarżącego w uwadze z 29 kwietnia 2013 r. (str. 8 załącznika nr 2 do Planu).
Nie można uznać, aby w sprawie było istotne to, czy dane kwestie były rozpatrywane przez niektórych spośród radnych w ramach prac w komisjach. Treść planu miejscowego jest bowiem uchwalana, jako akt prawa miejscowego, przez Radę w pełnym składzie, stąd znajomość okoliczności sprawy przez cześć tylko radnych nie może mieć znacznie dla oceny, czy organ prawodawczy w swej całości rozpatrzył daną uwagę.
Brak jest w takiej sytuacji podstaw do uznania, aby wskazane kwestie zostały faktycznie rozważone przez Radę, na etapie uchwalania Planu.
Nie sposób uznać - wobec wskazanych okoliczności - aby rozwiązania planistyczne, dotyczące obszaru o symbolu 10 MWU, gdzie znajdują się działki Skarżącego, pomimo ich kwestionowania, były należycie rozważane, a przyjęte rozwiązania racjonalnie uzasadnione w kontekście zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzi to do konkluzji, że w danym przypadku naruszenie obowiązku zajęcia stanowiska przez Radę, w kontekście nieuwzględnionych uwag w formie pisemnego uzasadnienia, stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje także nieważnością zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.
Z uwagi na fakt, że przyjęcie określonych rozwiązań, jak wskazano wcześniej, nie wynika z oceny ich zgodności z przepisami szczególnymi, lecz orzekania w ramach uznaniowości, w kontekście artykułowanych priorytetów społeczności lokalnej, nie jest możliwa - na obecnym etapie - ocena przez Sąd, czy Plan narusza prawo w kontekście dopuszczalności ingerencji w prawa Skarżącego, co do meritum. Naruszenie jego interesu prawnego polega jednak niewątpliwie na nierozważeniu przesłanek takiej ingerencji, co w świetle przytoczonych regulacji nie było dopuszczalne.
Wobec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby ocenianie, czy doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów (za wyjątkiem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nierozstrzygnięcie przez Radę o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu Planu w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący) dotyczących tzw. "władztwa planistycznego", w tym wywodzonej z reguł Konstytucji zasady równości i proporcjonalności, czy też przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności.
Wskazać jedynie wypada, że Rada, zajmując stanowisko - gdy postanowi nie uwzględniać uwagi Skarżącego - musi odnieść się do uwarunkowań przemawiających za przyjętymi przez nią rozwiązaniami. Z uwagi na uznaniowy charakter szeregu kryteriów, stosowne ustalenia, co do ziszczenia się warunków - gdy było to kwestionowane w uwagach do projektu Planu - muszą być poczynione z odwołaniem do akt planistycznych. Oceny wymaga, czy dokumentacja ta może stanowić podstawę do ustalenia danych wskaźników. Dopiero legalność przesądzeń planistycznych, uzasadnionych w określony sposób przez Radę, może być przedmiotem oceny Sądu, gdy chodzi o zachowanie granic władztwa planistycznego - zgodności postanowień Planu z prawem w kontekście materialnoprawnym (zachowania zasad jego sporządzania).
Jedynie generalnie odnosząc się do zarzutów, wskazać wypada, że dopuszczalne jest, co do zasady, określenie warunków zabudowy odbiegających od dotychczasowych (podnoszona kwestia istniejących budynków). Może być to następstwem racjonalnej oceny, że dotychczasowe warunki zabudowy nie były racjonalne z punktu widzenia realizacji postulatu ładu przestrzennego, np. zbyt intensywna zabudowa prowadziła do dyskomfortu mieszkańców czy dysharmonii w przestrzeni - chaosu architektonicznego (patrz: uwzględnienie walorów architektonicznych i krajobrazowych; kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnienie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, kompozycyjno-estetycznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 in fine, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Może wynikać też z oceny, że dotychczasowa intensywna zabudowa nie powinna być nadal rozwijana z uwagi na ograniczenia funkcjonalne. Dopuszczalne jest również określenie wymagań, gdy chodzi o miejsca parkingowe, jeśli są one racjonalnie uzasadnione. Sama okoliczność, że przy ich zachowaniu określonej działki (czy ich kompleksu należącego do jednego właściciela) przeznaczonej do zagospodarowania według planu nie da się w istocie zabudować, przy spełnieniu warunków planu, z uwagi na rachunek ekonomiczny, nie oznacza, że dane rozstrzygnięcia są niedopuszczalne. W takiej sytuacji, o ile w następstwie przyjęcia planu, dana nieruchomość nie może być zagospodarowana w dotychczasowy sposób, rodzić to może wyłącznie roszczenia odszkodowawcze w granicach art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
O ile kwestie tego rodzaju są jednak podnoszone w procedurze planistycznej, Rada obowiązana jest rozważyć, czy istotnie optuje za przyjęciem danych rozwiązań, czy też akceptuje ewentualność zaspokojenia określonych roszczeń. Stanowi to jedną z racjonalnych przesłanek procesu planowania. Ocena, czy zachodzą podnoszone w skardze okoliczności faktyczne i czy wobec nich Rada uzna za zasadne podtrzymanie przyjętych rozwiązań, będzie przedmiotem rozważań na etapie ponownego procedowania w przedmiocie uchwalenia planu dla działek, co do których Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z kolei stwierdzenie nieważności jedynie wadliwych zapisów Planu (§ 21 ust. 2 pkt 5 lit. a oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz lit. c), lecz - dla wyeliminowania niezgodności z prawem zakwestionowanego aktu - konieczne było stwierdzenie przez Sąd nieważności wszystkich jego postanowień dotyczących terenu oznaczonego symbolem 10 MW/U. W przeciwnym razie prowadziłoby to do pozostawienia w obrocie prawnym, dla określonego terenu, aktu prawa miejscowego nie zawierającego obligatoryjnych elementów, przesądzających o ładzie przestrzennym. W takim przypadku w procesie inwestycyjnym nie znajdowałaby równocześnie zastosowania procedura ustalania wymagań dla nowej zabudowy, przewidziana dla terenów nieobjętych planem (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznaczałoby to akceptację stanu sprzecznego z regułami art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie nakazano alternatywne ustalanie parametrów zabudowy w ramach planu albo decyzji administracyjnej (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wobec tego zasadnym było wyeliminowanie Planu dla stosownego terenu.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Na koszty te składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.
Procedując ponownie w przedmiocie Plan, Rada uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.