IV SA/Wa 2801/18

IV SA/Wa 2801/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 2470/19 - Wyrok NSA z 2022-12-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 788
art. 13 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 1246
par. 8 ust. 2 lit. b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant referent stażysta Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "[...] WINGiK" lub "Wojewódzki Inspektor") nr [...] z dnia [...]sierpnia 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja“), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] gmina [...] zgodnie
z danymi zawartymi w operacie przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] maja 2018 r. (nr [...]).
II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych
i ocenach prawnych.
II.1. W dniu [...] stycznia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek M.K. (dalej: "skarżący") o dokonanie zmiany klasyfikacji gruntów na działkach [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...] gmina [...], obecnie widniejących w ewidencji gruntów jako las klasy VI oraz o udzielenie upoważnienia specjaliście S.R. do sporządzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. We wniosku wskazano, że działki te nie stanowią lasu i powinny być sklasyfikowane jako użytki rolne o symbolu "Lz-R". Naczelnik Wydziału Geodezji Starostwa [...] zwrócił się do Referatu Zarządzania Środowiskiem w Starostwie [...] z prośbą o wskazanie, czy działki zgłoszone we wniosku są objęte uproszczonym planem urządzenia lasu i jeśli tak, to w jakim zakresie. Kierownik Referatu Zarządzania Środowiskiem pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował, że dla obrębu [...] gmina [...]brak jest uproszczonego planu urządzenia lasu, więc wymienione działki nie są objęte takim planem. Jednocześnie poinformował, że w dniu [...] maja 2017 r., znak: [...] do Komendy Policji w [...] zostało wysłane zawiadomienie o całkowitej wycince drzew i zniszczeniu siedlisk ptasich na działkach nr ew. [...], [...] i [...], tj. o popełnieniu wykroczenia z art. 158 § 1 i z art. 164 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń ( Dz.U. 1971 Nr 12, poz. 114). Pismem z 13 lutego 2018 r. Starosta [...] wystąpił do M. K. o uzupełnienie wniosku poprzez dostarczenie decyzji Starosty wydanej w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) zezwalającej na zmianę użytku leśnego na działkach objętych wnioskiem na użytek rolny. Jednocześnie wskazał, że decyzja taka jest niezbędna do rozpoczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. W dniu [...] marca 2018 roku wnioskodawca zmienił treść poprzedniego wniosku poprzez sprecyzowanie, iż wnosi o dokonanie zmiany w klasyfikacji gruntów działek nr [...], [...] i [...]położonych w obrębie [...] wykazanych w ewidencji gruntów i budynków jako las, które nie stanowią obecnie lasu z uwagi na dokonanie wylesienia. Według wnioskodawczyni działki powinny być sklasyfikowane jako grunty zakrzewione
i zadrzewione Lz, lecz nie na użytkach rolnych. W piśmie precyzującym swoje żądanie skarżący ponowił wniosek o udzielenie upoważnienia klasyfikatorowi S.R. do wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów (bez zmiany lasu na użytek rolny).
W dniu [...] marca 2018 r. Starosta [...] upoważnił S.R. do wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie analizy niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie i sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji dla działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]położonych w obrębie [...] gmina [...]. W dniu [...] maja 2018 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...] został przyjęty operat techniczny aktualizacji użytków gruntowych
i klasyfikacji gleboznawczej gruntów dla działek [...], [...] i [...] , sporządzony przez geodetę uprawnionego J.K. oraz gleboznawcę specjalistę S.R.. W skład operatu wchodzą m.in. protokół w sprawie przeprowadzenia aktualizacji użytków gruntowych, protokół przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2012 r., opisy odkrywek, wykazy zmian gruntowych dla przedmiotowych działek. W operacie tym wykazano zmianę
w zakresie użytku gruntowego z "Ls" na "Lz" na działkach objętych opracowaniem oraz ustalono VI klasę bonitacyjną dla gruntów zaliczonych do użytku "Lz".
W protokole w sprawie przeprowadzenia aktualizacji użytków gruntowych, gleboznawca ustalił, że występujący w działkach kontur LsVI należy przenieść do nowego konturu LzVI, uzasadniając, że na gruncie brak jest lasu, występują jedynie drobne zakrzaczenia, teren nie jest użytkowany rolniczo, w związku z czym nie można go zaliczyć do gruntów rolnych.
II.2.1. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2018 r., znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]położonych w obrębie [...] gmina [...] zgodnie
z danymi zawartymi w operacie przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] maja 2018 r. za numerem [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał art. 7d, art. 20 ust. 3 i 3a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej "prawo geodezyjne" lub "p.g.k."), § 66 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), § 3, § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Starosta [...] stwierdził, że klasyfikator przede wszystkim zmienił użytek gruntowy na działkach, zamiast ograniczyć się do wykonania klasyfikacji w oparciu o przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2012 r. Działki [...], [...] i [...]
w obrębie [...] wchodzą w skład zwartych konturów leśnych: o powierzchni 2,1862 ha oznaczonego w ewidencji jako 19-676/LsVI, oraz o powierzchni 1,6046 ha oznaczonego w ewidencji jako 19-906/LsVI. Zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów
i budynków. Zgodnie z nim gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi - Lz są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych; grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu; przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych; jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów; wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami; skupiska drzew
i krzewów mające charakter parku, ale nie wyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi; zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy. Mając na względzie powyższe, organ I instancji wskazał, że każda
z działek wnioskodawcy ma powierzchnię większą niż 0,1000 ha, a charakter gruntów stanowiących te działki nie odpowiada rodzajom wymienionym powyżej,
w związku z czym należało stwierdzić, że przedmiotowe grunty zostały nieprawidłowo zaliczone do użytku "Lz". Argumentując powyższą tezę Starosta [...] odwołał się do treści art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129; dalej: "ustawa o lasach"), zgodnie z którym lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący
w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Organ powołał również art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, w myśl którego do lasu zalicza także m.in. drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Zdaniem Starosty [...] przywołane przepisy uzasadniają stwierdzenie, że lasem jest każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to czy na gruncie znajduje się roślinność leśna. Organ zaznaczył również, że nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan, las nie traci przez to swego charakteru, a zmiany
o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Tym samym organ uznał, że przedłożony w sprawie operat nie może stanowić podstawy do zmiany obowiązującej na tym gruncie klasyfikacji gruntów.
II.2.2. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starost [...] wniósł M.K., kwestionując m.in. stanowisko organu I instancji w przedmiocie oceny złożonego protokołu klasyfikacji gruntów.
II.3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze złożonego w toku postępowania administracyjnego opracowania sporządzonego przez Usługi Geodezyjno-Kartograficzne i Klasyfikacja Gruntów J.K. wynika, iż grunty zgłoszone do klasyfikacji dotychczas były wykazane w najniższej VI klasie gruntów leśnych
i w nowym stanie pozostawiono tę samą klasę bonitacyjną. Praca klasyfikatora polegała jedynie na potwierdzeniu braku drzewostanu, który to drzewostan uległ całkowitej wycince, wraz z jednoczesnym zniszczeniem siedlisk ptasich. Zdaniem organu, informacje zawarte w tym opracowaniu są niezgodne z Urzędową Tabelą Klas Gruntów będącą załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) oraz definicją gruntów zadrzewionych i zakrzewionych zamieszczoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). W tym zakresie organ zaznaczył, że podstawowym dokumentem klasyfikacji, tj. ustalenia rodzaju użytku gruntowego i klasy bonitacyjnej gleby, jest badanie i opisanie cech gleby i opisanie odkrywki na druku bezpośrednio w terenie. Z informacji zamieszczonej na opisie odkrywki wynika wprost, że w terenie ustalono LsVI a nie Lz VI, jak to wynika z mapy ewidencyjnej po zmianach klasyfikacji. Las zmieniono na Lz w dalszym, kameralnym opracowaniu, dostosowując je do wniosku właściciela. Opracowanie z zakresu klasyfikacji zawiera wykluczające się wzajemnie informacje. Wykonana została tylko jedna odkrywka z opisem cech gleby, na której wskazano, że podobne cechy posiadają odkrywki nr 2, 3, 4. Z opisu odkrywki nr 1 wynika, że w terenie klasyfikator zaliczył grunty w przedmiotowych działek do leśnych Ls VI. W dalszej części opracowania ustalono rodzaj użytku gruntowego jako grunty zadrzewione i zakrzewione. Z uwagi na wykazane usterki w opracowaniu operat nie może być podstawą dokonania zmiany w danych ewidencyjnych przedmiotowych działek. Z faktu przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wynika obowiązek dokonania zmian w danych ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków zawiera dane dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów od czasu założenia tej ewidencji na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Przepis § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. Wojewódzki Inspektor Nadzoru, powołując się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 540/11, zaznaczył że przeznaczenia do produkcji leśnej nie wyklucza zaliczenie do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, dla których inwentaryzacja lasu nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została wydana. Również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych. Nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne. Nie stanowi to o pozbawienia tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru, w tym wypadku leśnego. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak na przykład drzewostan czy runo leśne, to nie traci przez to swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Art. 24 ustawy o lasach nakłada bowiem na właściciela obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Organ II instancji stwierdził, że czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy
o lasach jest niedopuszczalna. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty [...], organ odwoławczy wskazał, że zmiana rodzaju trwałego użytku gruntowego nie może odbywać się wbrew obowiązującym przepisom ustawy o lasach oraz przepisowi art. 20 ust. 3a ustawy prawo geodezyjne, który stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., uznając, iż w toku postępowania zgromadzono wszelkie informacje mające znaczenie w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych
w zakresie gleboznawczej klasyfikacji lasów.
III.1. Z powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru nie zgodził się M.K. , który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł
o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wedle norm przepisanych, zarzucając decyzji naruszenie:
- art. 77 ust. 1 i 2 kpa w zw. z art. 84 §1 k.p.a. lub art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z przepisem § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i Załącznikiem nr 6 do przedmiotowego Rozporządzenia poprzez zaniechanie dopuszczenia i uzupełnienia z urzędu przeprowadzanego dowodu lub ustaleń w postaci opracowania klasyfikatora S.R. , który winien być wezwany do wyjaśnienia użytych sformułowań lub dokonania odkrywek klasyfikowanych działek i innych czynności, wedle wskazania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonej decyzji, natomiast w zakresie tego zarzutu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego winien uchylić decyzję Starosty [...] i wskazać by wezwał on klasyfikatora S.R. do uzupełnienia opracowania;
- art. 76 ust.1 k.p.a. poprzez uznanie za dokument urzędowy stanowiący dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone - informacji o zawiadomieniu złożonym do Komendy Policji w [...] w oparciu o art. 158 §1 i art. 164 Kodeksu wykroczeń, podczas gdy taka informacja o zawiadomieniu lub nawet samo zawiadomienie nie stanowią urzędowego poświadczenia określonych okoliczności a co więcej dokument ten nie powinien w ogóle być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu z uwagi na wiążącą moc prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2018 r. który uniewinnił M.K. od zarzutu popełnienia wykroczenia z art. 158 kw. tj. pozyskania z działek [...], [...], [...] drewna poprzez całkowitą wycinkę niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu i bez wymaganego zezwolenia oraz z art 164 kw poprzez wycinkę drzewostanu w okresie lęgowym ptaków;
- art. 7, art. 8 ust.1 k.p.a., art. 77 ust.1 k.p.a. poprzez niepełne i nierzetelne zbadanie sprawy, w szczególności poprzez odmowę uwzględnienia lub brak uzupełnienia z urzędu opracowania sporządzonego przez klasyfikatora S.R. w oparciu o § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a także nieuzasadnione przyjęcie, iż drzewa na przedmiotowych działkach zostały usunięte samowolnie, lub że grunt jest przeznaczony do produkcji leśnej;
- art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera braki w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności
i mocy dowodowej;
- art. 3. ust.1 i art. 19 ust. 1-5 ustawy o lasach w zw. z art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który nakazuje uwzględniać rozwiązania wynikające z ustawy o lasach, zatem: (i) wg art. 19 o lasach i potwierdzenie, że grunt jest lasem, o czym świadczą alternatywnie plan urządzenia lasu, uproszczony plan urządzenia lasu, decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów, który zawiera zestawienie powierzchni lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia - które to dokumenty nie istnieją w niniejszej sprawie; (ii) art. 3. ust.1 ustawy o lasach grunt nie jest pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - ani przejściowo jej pozbawiony (co miałoby świadczyć o tej przejściowości, a nie stanie permanentnym), co więcej nie spełnia żadnej
z następujących przesłanek, gdyż nie jest a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków.
- art. 83 f w zw. z art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu z 1 stycznia 2017 r. poprzez przyjęcie jakoby właściciel będący osobą fizyczną nie był uprawniony do usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości bez uzyskaniu zezwolenia, gdy są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej,
a także poprzez przyjęcie że właściciel zachowuje się wówczas w sposób samowolny lub bezprawny;
- art. 83 f w zw. z art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu z 1 stycznia 2017 r. w zw. z art. 158 §1 i art. 164 Kodeksu wykroczeń poprzez przyjęcie jakoby art. 158 §1 i art. 164 kw stanowiły lex specialis do ww. przepisów ustawy o ochronie przyrody w sytuacji, gdy sam organ przywołuje pismo z [...] stycznia 2018 r. wydane przez Referat Zarządzania Środowiskiem w Starostwie [...], które zaświadcza, iż dla przedmiotowych działek nie istniał w adekwatnym okresie oraz nie istnieje obecnie plan urządzenia lasu, ani uproszczony plan urządzenia lasu.
W uzasadnieniu skarżący wskazał m. in., że w niniejszej sprawie Starosta upoważnił na podstawie przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 12 września 2012 r. Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasyfikatora S.R. do wykonania czynności technicznych kontroli klas i użytków gruntowych na działkach ew. nr [...], [...] i [...], a zatem uznać należy, że czynności, określone rozporządzeniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów dalej wykonał podmiot uprawniony i należycie umocowany do działania w imieniu i na rzecz organu. Nie wykroczył on w swoim operacie poza zakres czynności, do których jest umocowany zgodnie z przepisami prawa. Zmiana użytku gruntowego na działkach
w odpowiednich konturach, przy prawidłowo wykonanych czynnościach w terenie
i ich odpowiednim ujęciu w protokole z tych czynności do zadań klasyfikatora
i nieuprawnione jest stwierdzenie tego organu, iż "klasyfikator przede wszystkim zmienił użytek gruntowy na działkach zamiast ograniczyć się do wykonania klasyfikacji w oparciu o przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r.". Zdaniem skarżącego, ani Starosta [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie wykazali w uzasadnieniach swoich decyzji jakie przepisy rozporządzenia naruszył klasyfikator S.R., które czyniły by jego operat wykraczającym poza ramy przepisów prawa. Skoro w świetle przepisów rozporządzenia, w toku postępowania klasyfikacyjnego ustala się także rodzaj użytków rolnych i leśnych, to ustalenie rodzaju tych użytków powinno odbywać się w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, ponieważ tylko przepisy tego aktu zawierają przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych rodzajów użytków. Przedmiotowe działki od lat nie spełniają definicji lasu, nie są objęte planem urządzenia lasu, nie są przeznaczone do produkcji leśnej, nie mają też takiego przeznaczenia w prawnie obowiązujących dokumentach planistycznych. Jeżeli natomiast Starosta [...] lub Wojewódzki Inspektor stwierdził konieczność uzupełnienia operatu lub czynności klasyfikatora S.R. , w tym poprzez jako to wskazuje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnienia sformułowanie lub dokonywanie odkrywek klasyfikowanych działek i innych czynności, to organy te
w ramach wykonywanych czynności dowodowych z urzędu, winny zobowiązać klasyfikatora S.R. do dokonania ww. wyjaśnienia użytych sformułowań lub dokonania odkrywek klasyfikowanych działek i innych czynności, czego zarówno Starosta [...] jak i Wojewódzki Inspektor zaniechali. Skarżący podkreślił również, że organy ewidencyjne (starosta) nie mają kompetencji do przeznaczania gruntów do jakichś celów, organy te jedynie odnotowują przeznaczenie lub zmiany przeznaczenia. Dany grunt może być przeznaczony do produkcji leśnej co do zasady tylko miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli dany teren nie jest takim planem objęty - decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero potem jest miejsce na plan urządzenia lasu (lub uproszczony plan urządzenia lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z zakresu gospodarki leśnej i na samym końcu na zmianę w ewidencji gruntów. Skarżący wskazał ponadto, że ww. zawiadomienie złożone do Komendy Policji w [...] okazało się nieuzasadnione, ponieważ Sąd Rejonowy w [...]wyrokiem z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] uniewinnił skarżącego od popełnienia zarzucanych mu we wniosku o ukaranie czynów, czyli pozyskania z przedmiotowych działek drewna poprzez całkowitą wycinkę niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu i bez wymaganego zezwolenia oraz poprzez wycinkę drzewostanu w okresie lęgowym ptaków.
III.2. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
III.3. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, w odniesieniu do zawiadomienia złożonego do Komendy Policji w [...], że D.S. (skarżąca w sprawie IV SA/Wa 2800/18) nie odwołała się od "mandatu" (w istocie chodziło o wyrok nakazowy – k. 41), albowiem był na niską kwotę 300 zł. Natomiast skarżącym M.K. (pełnomocnik D.S. w sprawie IV SA/Wa 2800/18) odwołał się i został prawomocnie uniewinniony. Ponadto podkreślił, że wycinka w kwietniu 2017 r. miała charakter legalny w świetle ówczesnego brzmienia ustawy o ochronie przyrody nadanego z dnia ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249; dalej: "nowela z 16 grudnia 2016 r.") - (k. 37).
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
IV.2. Podstawowy problem, jaki występuje w niniejszej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dokonanie całkowitej wycinki drzewostanu z nieruchomości sklasyfikowanej dotychczas w ewidencji gruntów i budynków jako las ("Ls") sprawia, że przedmiotowy grunt przestaje być lasem w rozumieniu ustawy o lasach. W świetle bowiem dotychczasowego stanu ewidencyjnego i stanu faktycznego sprzed wycinki dokonanej wiosną 2017 r., działki [...], [...]
i [...] w obrębie [...] wchodziły w skład zwartych konturów leśnych: o powierzchni 2,1862 ha oznaczonego w ewidencji jako 19-676/LsVI, oraz o powierzchni 1,6046 ha oznaczonego w ewidencji jako 19-906/LsVI. Skarżący dokonał całkowitej wycinki tej roślinności korzystając z rozwiązań przyjętych w noweli z 16 grudnia 2016 r. Sam fakt tej wycinki był w istocie niekwestionowany przez skarżącego, a znajduje potwierdzenie m. in. w piśmie Referatu Zarządzania Środowiskiem Starostwa [...]
z [...] stycznia 2018 r. (akta administracyjne) oraz oświadczeniu pełnomocnika skarżącego (k. 41). Zarzuty skarżącego dotyczyły natomiast braku popełnienia przez niego wykroczenia w związku z brakiem uproszczonego planu urządzenia lasu
w odniesieniu do spornych działek. Z punktu widzenia przesłanek dokonania zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów okoliczność, czy przeprowadzona wiosną 2017 r. całkowita wycinka drzewostanu wyczerpywała znamiona wykroczenia z art. 158 i 164 kw nie ma jednak istotnego znaczenia. Kluczowe znaczenie ma natomiast to, czy działki objęte wnioskiem skarżącego o zmianę w gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowiły las w rozumieniu ustawy o lasach. W myśl bowiem punktu 10 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa
z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034; dalej: "Rozporządzenie z 2001 r.") do użytków "Lasy – Ls" zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W myśl art. 3 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium opisanego w art. 3 pkt 1 lit. a/, b/, c/, zaś dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione pod lit. a/, b/ czy c/ art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (zob. np. wyrok SN z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, OSNC-ZD 2009/4/99; wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 95/14; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2133/16; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 132/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 24/16). Pogląd taki koresponduje z podstawowym celem ustawy o lasach, jakim jest zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (zob. art. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt ustawy o lasach). W tym aspekcie należy przypomnieć, że dążenie do zachowania lasów stanowi realizację konstytucyjnej zasady ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji RP), a także obowiązku władz publicznych do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 15 maja 2006 r., P 32/05 (OTK-A 2006/5/56) stwierdził, że przewidziane w ustawie o lasach ograniczenia praw właścicieli lasów podyktowane są potrzebami ochrony środowiska stanowiącego szczególną wartość konstytucyjną. Jako składnik środowiska, lasy są bowiem czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym. Przyjęcie poglądu skarżącego, że poprzez faktyczne działania (tj. wycinkę roślinności leśnej) dany grunt przestaje być lasem, pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi celami ustawy i wartościami konstytucyjnymi. Na zagrożenia dla środowiska, jakie mogą wynikać z takiego poglądu, zwracano już uwagę w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 540/11, CBOSA i powołane tam orzeczenia SN). Pozostając jeszcze przy argumentach natury systemowej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; 2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Z przepisem tym koresponduje z kolei art. 24 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie:
1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych),
2) przebudowy drzewostanu,
3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym:
a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów,
b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat,
c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej
- starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Z przepisu tego jasno wynika, że obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, jest obowiązkiem ustawowym niezależnym od tego, czy wobec danego gruntu przyjęto uproszczony plan urządzenia lasu lub wydano decyzję, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Istnienie w obrocie prawnym tych aktów administracyjnych nie determinuje zatem zakwalifikowania danego gruntu jako las, a tylko dookreśla zasady prowadzenia gospodarki leśnej. W razie braku tych aktów administracyjnych (a trzeba zważyć, że ustawodawca nie wprowadził skonkretyzowanego obowiązku wydania tych aktów przez starostę w odniesieniu do wszystkich lasów nie będących własnością Skarbu Państwa), gospodarka leśna prowadzona jest z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy o lasach, w tym art. 8 tej ustawy. Przypomnieć również należy, że ustawodawca w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przewidział szczególny tryb zmiany lasu na użytek rolny (w formie uznaniowej decyzji organu administracji publicznej). Nie sposób racjonalnie przyjąć, że zmiana lasu na inny użytek niż rolny (w tym zwłaszcza użytek umożlwiający zabudowę na cele inne niż leśne lub rolne), może nastąpić metodą "faktów dokonanych", poprzez wycinkę roślinności leśnej. Reasumując ten fragment uzasadnienia, brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, że istnienie uproszczonego planu urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, jest elementem koniecznym do uznania danego gruntu za las. W szczególności akty te nie przeznaczają gruntu do produkcji leśnej, a określają zasady prowadzenia gospodarki leśnej (zob. art. 6 pkt 1 ustawy o lasach). Pojęć tych, tj. "przeznaczenia do produkcji leśnej" oraz "gospodarki leśnej", nie można utożsamiać. Przypomnieć należy, że zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80; wyrok NSA z 14 września 2007 r., II FSK 700/07, CBOSA). Jeżeli chodzi o kwestię rozumienia pojęcia "przeznaczenia do produkcji leśnej", jak trafnie zwrócił uwagę SN w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. (I CSK 258/09, LEX 565990) w odniesieniu do gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokrytego roślinnością leśną, taki grunt z istoty rzeczy jest lub może być przeznaczony do produkcji leśnej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei w odniesieniu do gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej wymóg przeznaczenia do produkcji leśnej należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o grunty, co do których nie wydano decyzji o zmianie lasu na użytek rolny
w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach albo które nie zostały przeznaczone
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne zgodnie
z postanowieniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych
i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Warto odnotować, że na potrzebę uwzględnienia przy wykładni przepisów ustawy o lasach rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2018 r., II OSK 2633/16 (CBOSA). Ustawy te mają zbieżne cele w odniesieniu do lasów (tj. ich ochronę) i wykładnia i stosowanie jednej z tych ustaw, również w świetle konstytucyjnej zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP), nie może prowadzić do dysfunkcjonalności tej drugiej regulacji. W świetle powyższych ustaleń i ocen prawnych trafnie przyjęły orzekające organy, że sporne działki skarżącego pozostają wciąż lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Ergo, nie można było już z tego powodu dokonać zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez zastąpienie użytku Ls użytkiem Lz. Już zatem z tego powodu skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.
IV.3. Niezależnie od powyższej okoliczności należy podnieść, że trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Inspektor na wadę opracowania geodezyjnego i kartograficznego przedłożonego przez skarżącego, a polegającą na wykonaniu tylko jednej odkrywki. Tymczasem klasyfikacji podlega odrębnie każda z działek ewidencyjnych objętych upoważnieniem wystawionym. Należy zauważyć, że obligatoryjnym elementem protokołu sporządzanego przez klasyfikatora jest zestawienie opisów odkrywek glebowych charakteryzujących typy, rodzaje i gatunki gleb, rodzaje użytków gruntowych oraz klasy bonitacyjne (§ 8 ust. 2 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów). Nie jest przy tym zasadny zarzut skargi, że organ winien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia poprawionego opracowania geodezyjnego i kartograficznego.
W postępowaniu dotyczącym zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podobnie jak w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków (w niniejszej sprawie wnioskodawczyni w istocie chodziło właśnie o dokonanie zmian w zakresie zmiany rodzaju użytków gruntowych w zw. z § 7 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia z 12 września 2012 r.), organ orzeka w oparciu o wskazane w podaniu konkretne opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wprowadzenie ewentualnych zmian do tego opracowania wymaga przeprowadzenia ponownej procedury przyjęcia tego opracowania do zasobu i może uzasadniać zainicjowanie nowego postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jednak raz jeszcze podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że fakt wycięcia roślinności leśnej na spornych działkach wiosną 2017 r. nie spowodował, że działki te przestały być lasem w rozumieniu ustawy o lasach.
IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.