IV SA/Wa 278/09

IV SA/Wa 278/09 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-05-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1155/09 - Wyrok NSA z 2010-06-29
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 134, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 153, art 200 i art 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
art 7
Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 7, art 77
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1070
art 6, art 61 par 3, art 66 par 3, art 105 par 1, art 156 par 1 pkt 2
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.
Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
art 25 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
par 11
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. D. i E. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących W. D. i E. W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 21 lutego 2008 r. wpłynął do Ministra Skarbu Państwa wniosek W. D. i E. W. o ustalenie i wypłatę rekompensaty w kwocie 855019 zł z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las, położonej w obrębie G. w powiecie [...], w której skład wchodzą działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], o łącznej powierzchni 85 ha 50 a 19 m2.
W ocenie wnioskodawcy nieruchomość ta została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 4, poz. 17 ze zm.), zwanego dalej "dekretem o reformie rolnej".
Jako podstawę zasadności żądania ustalenia i wypłaty rekompensaty wskazano art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. nr 97, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją".
Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. uznał się za niewłaściwy w przedmiotowej sprawie i przekazał wniosek według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 982/08 wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2008 r. uchylił wydane w sprawie postanowienia. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności zadaniem organu było rozważenie, czy przedmiotowa sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a dopiero w dalszej kolejności rozważenie, czy Minister Skarbu Państwa jest właściwy do jego rozpatrzenia, mając na uwadze, że postępowanie nie dotyczy odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji nacjonalizującej przedmiotowy las.
Ponownie rozpatrując wniosek o ustalenie i wypłatę rekompensaty Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", zwrócił wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny.
W ocenie organu nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej.
Powołany we wniosku art. 7 ustawy zdaniem organu nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania ani nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Choć przepis ten zawiera odesłanie do przepisów odrębnych, jednakże przepisy takie nie zostały uchwalone do chwili obecnej, a sam art. 7 ustawy zawiera jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności gruntów leśnych.
Organ stwierdził w związku z tym, iż roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, którym jest Minister Skarbu Państwa. Wysokość odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a następnie - na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu - jedynie wypłacona przez Ministra Skarbu Państwa. Dokonuje on wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, niemniej jednak podstawę wypłaty odszkodowania stanowi zawsze decyzja lub wyrok sądu o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości, wydane przez organ stwierdzający nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, bądź przez sąd powszechny.
Skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. wnieśli W. D. i E. W. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82 ze zm.), zwanego dalej "dekretem o przejęciu lasów".
Skarga została oparta na założeniu, iż sprawa z wniosku o ustalenie i wypłatę rekompensaty, o której mowa w art. 7 ustawy, ma charakter sprawy administracyjnej i nie podlega - jak błędnie przyjął organ - rozpoznaniu przez sąd powszechny.
W ocenie skarżących kluczowe znaczenie dla uznania, iż sprawa ma charakter administracyjny jest uznanie, że między wnioskodawcą a organem powstaje stosunek administracyjnoprawny, stanowiący podstawę dla organu do ustalenia uprawnień bądź obowiązków wnioskodawcy.
Zdaniem skarżącego źródłem powstania owego stosunku jest art. 7 ustawy przyznający uprawnienie do dochodzenia rekompensaty za utracone zasoby naturalne, w tym grunty leśne.
Użyte w tym przepisie wyrażenie "rekompensata" stosowane jest bowiem w prawie administracyjnym, natomiast prawo cywilne posługuje się pojęciem "odszkodowanie". Skarżący powołali również szereg ustaw, które przewidują drogę administracyjną dla ustalenia i wypłaty rekompensat oraz odszkodowań o podobnym charakterze do rekompensaty, o której mowa w art. 7 ustawy, a także zaznaczyli, że powyższy przepis miał być funkcjonalnie powiązany z zawetowaną przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustawą reprywatyzacyjną przewidującą administracyjną drogę zaspokajania roszczeń.
Zdaniem skarżących w związku z tym, iż art. 7 ustawy przewidując drogę administracyjną do dochodzenia określonego w nim roszczenia nie określa jednocześnie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy i szczegółowego trybu, w jakim ma się to dokonać, kwestie te należy ustalić na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.). Stosownie do tych przepisów dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz ochrony interesów Skarbu Państwa, a w sprawach tych Skarb Państwa jest reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa będącego jednocześnie dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego, z którego są wypłacane rekompensaty, o których mowa w art. 7 ustawy.
Skarżący skonkludowali, że organ błędnie przyjął, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego oraz nie wyjaśnił, dlaczego sprawa ma charakter sprawy cywilnej.
Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego (gdyż sprawa objęta jest właściwością sądów powszechnych), a ewentualnie - o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. naruszają art. 66 § 3 k. p. a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Uwzględnienie skargi nastąpiło jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym zarówno Minister Skarbu Państwa, jak i Sąd są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 982/08. Ponownie rozpoznając sprawę organ miał w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa z wniosku skarżących podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.
Organ wywiązał się z tego obowiązku uznając - prawidłowo zdaniem Sądu, że z obowiązujących przepisów nie można wnioskować o administracyjnym charakterze sprawy z wniosku skarżących. Niewłaściwie jednak organ uznał, iż roszczenie z art. 7 ustawy ma charakter cywilnoprawny, stąd naruszenie art. 66 § 3 k. p. a.
Sąd najpierw odniesie się do stanowiska o nie administracyjnym charakterze sprawy z wniosku skarżących, a później - do stanowiska o cywilnym charakterze tej sprawy.
Jak wcześniej wspomniano, Sąd podziela stanowisko organu, iż na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie można zasadnie twierdzić, że sprawa z wniosku skarżących ma charakter administracyjny. Zgodnie z art. 7 ustawy roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy (m. in. lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów.
W ocenie Sądu argumenty skarżących nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w dużej mierze stanowiąc niedopuszczalną analogię odnoszącą się do innych przepisów i sytuacji nie mających związku z przedmiotową sprawą. Podstawą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego mogą być bowiem jedynie oczywiste, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające konkretny organ do wiążącego ustalenia praw i obowiązków podmiotów.
W związku z tym podkreślić należy, że - zdaniem składu orzekającego - z art. 7 ustawy ani z żadnych innych przepisów prawa nie wynika, aby sprawa o roszczenie, o którym mowa w art. 7 ustawy miała być rozpatrywana na drodze postępowania administracyjnego. Przepis ten nie zawiera bowiem wskazania trybu dochodzenia roszczeń, sposobu wypłaty rekompensaty ani nie określa konkretnego organu administracji publicznej jako właściwego w tych sprawach. Wskazanie w art. 7 ustawy, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia.
Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że przepisy art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.) wskazują na Ministra Skarbu Państwa jako właściwego do reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania jego mieniem. Zresztą, przepisy te dopuszczają możliwość określenia innego niż Minister Skarbu Państwa organu reprezentującego Skarb Państwa w zakresie gospodarowania jego mieniem. Wobec nie wydania dotychczas przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy nie można więc ustalić nie tylko trybu dochodzenia roszczeń, ale również podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę przyznanej rekompensaty.
Wyraźnie odróżnić należy też tryb dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy) od samej wypłaty ustalonej we właściwym trybie rekompensaty i związanej z nią kwestii podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę. W tym kontekście nie jest trafne powołanie się przez skarżących na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2003 r. wydany w sprawie o sygn. akt III CKN 1271/00. W sprawie zawisłej przed Sądem Najwyższym o roszczeniach z art. 10 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. z 1991 r. nr 34, poz. 149 ze zm.) orzekał bowiem sąd powszechny, natomiast Sąd Najwyższy wskazał Ministra Skarbu Państwa zamiast Ministra Finansów jako organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa.
Także z użycia wyrażenia "rekompensaty", a nie "odszkodowania" nie można jednoznacznie wnosić o wskazaniu drogi administracyjnej jako właściwej do dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy. Okoliczność, że w innych ustawach rekompensaty są ustalane i wypłacane przez organy administracyjne nie może przesądzać, że będą one właściwe do załatwienia spraw, o których mowa w art. 7 ustawy. Taka analogia jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji) i kodeksową (art. 6 k. p. a.) zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Musi ona być w sposób jednoznaczny wyznaczona przez przepisy prawa. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.).
Nie do przyjęcia jest przy tym teza skarżących, jakoby okoliczność, że przepis art. 7 ustawy ma charakter powszechnie obowiązujący wskazywała na administracyjny tryb dochodzenia wskazanych w nim roszczeń. Nieporozumienie wynika z błędnej wykładni uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r. (III CZP 152/06, publ.: OSNC 2007/12/157). Powszechnie obowiązujący charakter przepisu stanowiącego podstawę roszczenia jest bowiem tylko warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym do tego, aby twierdzić, że roszczenie może być dochodzone na drodze administracyjnej.
Art. 7 ustawy nie określa przy tym terminu, w jakim mają zostać wydane przepisy odrębne. Skutkuje to w istocie niemożnością dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie. Niewątpliwa niewystarczalność art. 7 ustawy do określenia właściwego trybu dochodzenia roszczeń, o których w nim mowa nie może prowadzić do arbitralnego wskazywania na dany tryb jako adekwatny do ich dochodzenia.
Dopóki przepisy odrębne nie zostaną wydane, nie można określić trybu dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy. Nie tylko więc nie można zasadnie twierdzić, iż roszczenia te mogą być dochodzone na drodze administracyjnej, lecz również - przed sądami powszechnymi. Podobnie jak stanowisko skarżących o właściwości organów administracji publicznej, tak i stanowisko organu o właściwości sądów powszechnych jako właściwych do orzekania o zasadności roszczeń nie znajduje więc uzasadnienia w brzmieniu art. 7 ustawy. Przepis ten ma bowiem w istocie charakter li tylko deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej. Zamieszczanie w ustawie tego typu wypowiedzi jest niezgodne z § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów.
Skoro zatem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie wydane zostały na podstawie art. 66 § 3 k. p. a. dopuszczającym zwrot podania w sytuacji, gdy właściwy w sprawie jest sąd powszechny, to zostały one wydane z naruszeniem art. 66 § 3 k. p. a.
Po konstatacji, że art. 7 ustawy nie określa trybu dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie Sąd wyraża stanowisko, że właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 k. p. a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ jest jednak zobowiązany do ustalenia, czy sprawa, o której mowa w podaniu, ma charakter sprawy administracyjnej, w przeciwnym razie bowiem nie może merytorycznie rozpatrzyć żądania zawartego w podaniu. W sytuacji zaś, gdy organ po wpłynięciu podania - czyli po wszczęciu postępowania - ustali, iż w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 k. p. a. postępowanie umorzyć.
Powyższa konstatacja nie oznacza, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy w ogóle nie jest możliwe dochodzenie roszczeń z tytułu przejęcia na własność państwa przedmiotowego lasu. Oznacza tylko tyle, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.).
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a., natomiast w pkt 3 - na podstawie art. 200 p. p. s. a. w związku z art. 205 § 2 p. p. s. a.