IV SA/WA 2772/20

IV SA/Wa 2772/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 7166/21 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz M. G., J. G., M. S., M. S., N. G., T. G., K. W., A. W., E. J., S. J., J. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz: a) Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych; b) M. G. i J. G. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych; c) M. S. i M. S. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych; d) N. G. i T. G. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych; e) K. W. i A. W. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych; f) E. J. i S. J. solidarnie kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych; g) J. W. i A. W. solidarnie 217 (dwieście siedemnaście) złotych; h) M. G., J. G., M. S., M. S., N. G., T. G., K. W., A. W., E. J., S. J., J. W. i A. W. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia [...] października 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji centrum handlowego, parkingów i garaży podziemnych i naziemnych, budowie stacji paliw, budowie stacji obsługi pojazdów i budowie myjni samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. P. w P.
Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W. oraz E. i S. J.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W. oraz E. i S. J. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1074/13, oddalił rzeczoną skargę.
M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W. oraz E. i S. J. zaskarżyli powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który z kolei wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., II OSK 1398/14, uchylił zaskarżony wyrok, wspomnianą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko "jako wariantu alternatywnego realizacji innego przedsięwzięcia jest naruszeniem przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy". "Tego rodzaju wada raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powoduje, że także przeprowadzone ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a ustawy (...) jest wadliwa". Naruszenia te, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, doprowadziły do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, "jest to spowodowane brakiem prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego".
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego pozyskany został kolejny raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniający m.in. uwagi i wskazania zawarte w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. opisano trzy warianty tego przedsięwzięcia, dokonano wyboru jednego z nich i uzasadniono ów wybór, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W., E. i S. J. oraz J. i A. W., a także Stowarzyszenie [...] i W. N.
Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19, uchylił ją, bowiem "treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie samodzielnie postępowania merytorycznego".
Dalej w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zacytowało fragmenty uzasadnienia powyższego wyroku m.in. z wytycznymi Sądu, a następnie podało, że w toku ponownego rozpatrywania odwołań M. i J. G., M. i M. S., N. i T. G., K. i A. W., E. i S. J. oraz J. i A. W., Stowarzyszenia [...] oraz W. N., stosując się do wskazań zawartych w tym wyroku, pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. wezwało inwestora do:
- szczegółowego opisania wariantów uwzględniających szczególne cechy przedmiotowego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: (I) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, (II) racjonalnego wariantu alternatywnego, oraz (III) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem ich wyboru; Kolegium podkreśliło, iż zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w złożonym w niniejszej sprawie raporcie oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie wyjaśniono w sposób dostateczny, czym różnią się przedstawione warianty (zdaniem Sądu, różnice te "muszą być zauważalne i realne dla planowanego przedsięwzięcia"), raport ten nie zawiera również "tak uzasadnienia wyboru proponowanego wariantu (str. 167 raportu)", wyjaśnienia "przesłanek przyjętych do obliczeń założeń", dotyczących emisji substancji do powietrza, w szczególności wobec "podnoszonych zarzutów dotyczących nieuwzględnienia rzeczywistych danych dotyczących ruchu pojazdów";
- wyjaśnienia sposobu uzyskania danych dotyczących natężenia ruchu pojazdów, "dlaczego na potrzeby obliczeń ruchu samochodowego uznano za prawidłowe odniesienie się do liczby miejsc parkingowych, jak też zastosowanie podanych wskaźników rotacji dla obliczenia liczby samochodów przypadających na godzinę";
- uzasadnienia dla zastosowanego w raporcie "podejścia do oceny oddziaływań skumulowanych tak w zakresie emisji do powietrza, jak też oddziaływania akustycznego";
- wyjaśnienia, dlaczego zdaniem autorów raportu, choć "nie jest możliwe porównanie hałasu pochodzącego z różnych źródeł", to możliwa jest "ocena braku skumulowanych oddziaływań".
W odpowiedzi, inwestor złożył wyjaśnienia w piśmie z dnia 28 lutego 2020 r., które zostało bardzo obszernie zacytowane przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji.
Z kolei w piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. odwołujący podnieśli, że w ich przekonaniu, nawet w powiązaniu z pismem inwestora z dnia 28 lutego 2020 r., raport oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie spełnia wymagań przewidzianych przez obowiązujące przepisy, w szczególności nie zawiera przedstawienia różniących się od siebie wariantów owego przedsięwzięcia. Ich zdaniem, różnice sprowadzające się do różnic w sposobie zagospodarowania terenu nie wystarczają do uznania, że dotyczą one różnych wariantów przedsięwzięcia. Odwołujący stwierdzili nadto, iż "odnosząc się do kwestii związanych z podanymi w raporcie informacjami dotyczącymi emisji substancji do powietrza przyjąć należy, że dane podane w raporcie w tym zakresie nie mogą być uznane za rzetelne i stanowiące prawidłową podstawę oceny oddziaływania na środowisko. Wątpliwości co do rzetelności tych ocen budzi przede wszystkim sposób pozyskania danych o ruchu pojazdów oraz zastosowanie kryteriów rotacji pojazdów przy uwzględnieniu liczby miejsc parkingowych".
Kolegium zważyło, że jak wynika z przedstawionych powyżej okoliczności, sprawa niniejsza stała się przedmiotem jego oceny po raz trzeci, po raz drugi zaś w oparciu o niemal ten sam materiał dowodowy, który stał się podstawą wydania uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r.
Dalej Kolegium wskazało, iż nawet uchylając wspomnianą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował jej prawidłowości co do zasady, doszukując się jedynie pewnych wątpliwości co do treści stanowiącego główny dowód w sprawie raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności wątpliwości co do spełnienia przez ten raport wymagań, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Organ podkreślił fakt, iż wbrew wątpliwościom Sądu raport został poddany dogłębnej ocenie zarówno przez Kolegium przed wydaniem uchylonej decyzji, jak i przez organy współdziałające przy wydawaniu owej decyzji, wyspecjalizowane w zakresie ochrony środowiska, tj. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z/s w C. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., które uznały ów raport za prawidłowy, zgodny z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a co za tym idzie za pełnoprawny dowód, mogący służyć jako podstawa tak przy opiniowaniu i uzgadnianiu planowanego przedsięwzięcia, jak i przy wydawaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla owego przedsięwzięcia.
Zdaniem Kolegium, merytoryczna zawartość przedstawionych w raporcie informacji jest w pełni wystarczająca dla ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, informacje te bowiem, w tym i te przekazane przez inwestora, są pełne, logiczne i rzetelne.
Organ zauważył w szczególności, iż zamiarem inwestora objęta jest nie budowa całkowicie nowego, nieistniejącego dotąd obiektu, lecz jedynie ściśle ograniczona przebudowa obiektu już istniejącego, bez zmiany jego dotychczasowego charakteru i przeznaczenia, siłą rzeczy zatem zasadnicza część oddziaływań obiektu na środowisko tego obiektu po przebudowie jest już znanych, w wyniku zrealizowania planowanego przedsięwzięcia oddziaływania te, ich zakres i zasięg, ulec mogą (o ile w ogóle ulegną) jedynie niewielkiej zmianie. Stąd też zapewne wynikają pewne trudności z tzw. wariantowaniem przedsięwzięcia na potrzeby raportu – charakter planowanych zmian znacząco utrudnia, o ile wręcz nie uniemożliwia wykreowanie bardzo różniących się od siebie wariantów inwestycji. W sytuacji, gdy przebudowie ulec mają istniejące: budynek handlowy, parkingi i stacja paliw, bez całkowitej rozbiórki istniejącego budynku handlowego i przeniesienia go w inną część terenu objętego wnioskiem inwestora, pole manewru co do wariantowania przedsięwzięcia jest mocno ograniczone. Dlatego też Kolegium uznało – i nadal uznaje – przedstawione przez inwestora warianty planowanego przedsięwzięcia za wystarczająco różniące się od siebie, a co za tym idzie spełniające wymagania, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy.
Jedynie na marginesie powyższych rozważań Kolegium zauważyło, iż ani art. 66, ani żaden inny przepis ustawy nie określa, jak bardzo mają się od siebie różnić przedstawione w raporcie warianty realizacji przedsięwzięcia; istotne jest, by różniły się od siebie w sposób zauważalny. Różnice takie, bez wątpienia, występują w przypadku wariantów przedstawionych w omawianym raporcie; powołując się na cytowane przez siebie pismo wnioskodawcy Kolegium wskazało, że warianty te różnią się w sposobie oddziaływania na środowisko, i to nie tylko ze względu na różnice w usytuowaniu parkingu dla samochodów ciężarowych i w udziale powierzchni biologicznie czynnej (choć, zdaniem Kolegium, a wbrew niezrozumiałemu stanowisku Sądu, różnice te wystarczałyby do uznania, że mamy do czynienia z dwoma różnymi wariantami realizacji tego samego przedsięwzięcia), ale również m.in. realizacją parkingu dla samochodów ciężarowych lub rezygnacją z realizacji takiego parkingu, różnicami w bryle budynku obiektu handlowego oraz w układzie wewnętrznym (inne układy pomieszczeń i korytarzy wewnętrznych), jak również istotnymi różnicami w udziale powierzchni użytkowo-usługowej (ok. 10%), powierzchni garaży i parkingów (o ok. 12%) oraz ilości miejsc parkingowych (ok. 10%).
Nie budzi, zdaniem Kolegium, wątpliwości, że wymagania nałożone przez przywołany kilkakrotnie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2019 r. art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zgodnie bowiem z tym przepisem, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać (...) analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Analiza taka została w raporcie dla planowanego przedsięwzięcia zawarta (vide pkt 10 raportu); nie jest jasne – nie wynika to w szczególności z treści uzasadnienia wspomnianego wyroku – dlaczego sposób realizacji owego wymogu wzbudził wątpliwości Sądu, nie mówiąc o tym, w jaki sposób wykazanie różnic w sposobie oddziaływania na środowisko poszczególnych wariantów planowanego przedsięwzięcia miałoby wpłynąć na prawidłowość spełnienia wskazanego wymogu. Utrudnia to znacznie realizację tej części wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że podane w raporcie informacje dotyczące emisji substancji do powietrza są nierzetelne, w szczególności by za informacje nierzetelne uznać dane dotyczące ruchu pojazdów, co z kolei oznacza, że w przekonaniu Kolegium dane te mogą stanowić pełnoprawną podstawę do przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze; w tym względzie organ ponownie odwołał się do przytoczonych w uzasadnieniu szerokich cytatów pisma wnioskodawcy. Przesłanki przyjętych do obliczeń założeń zostały w raporcie wyjaśnione, a ewentualne wątpliwości – jeśli takie się pojawiają – zostały wyjaśnione przez inwestora w cytowanym obszernie piśmie z dnia 28 lutego 2020 r. W piśmie tym, wobec podnoszonych wątpliwości, przedstawiony został również i wyjaśniony sposób pozyskania aktualnych danych dotyczących natężenia ruchu pojazdów, wyjaśniono również, dlaczego na potrzeby obliczeń natężenia owego ruchu jako punkt odniesienia przyjęto liczbę miejsc parkingowych, jak też dlaczego zastosowano podane wskaźniki rotacji dla obliczenia liczby samochodów przypadających na godzinę.
Zdaniem Kolegium, wyjaśnienia te są w pełni wystarczające, Kolegium nie znalazło podstaw do ich zakwestionowania, sam Sąd zresztą nie wskazał w swym wyroku jakichkolwiek przesłanek czy kryteriów, którymi należałoby się kierować przy dokonywaniu oceny owych wyjaśnień.
Również odwołujący, nawet w piśmie z dnia 31 lipca 2020 r., nie podjęli choćby próby wykazania, na czym opierają swe twierdzenie, jakoby "dane podane w raporcie w tym zakresie nie mogą być uznane za rzetelne i stanowiące prawidłową podstawę oceny oddziaływania na środowisko", nie wyjaśnili również, na czym opierają swe wątpliwości co do "rzetelności danych o ruchu pojazdów" oraz faktu "zastosowania kryteriów rotacji pojazdów przy uwzględnieniu liczby miejsc parkingowych", co uniemożliwia szersze ustosunkowanie do podnoszonych przez nich w tym zakresie zarzutów.
Analogicznie stanowisko Kolegium zajęło wobec zastosowanego przez autorów raportu podejścia do oceny oddziaływań skumulowanych, tak w zakresie emisji do powietrza, jak też oddziaływania akustycznego.
Kolegium podjęło również starania do wyjaśnienia wątpliwości Sądu, czy cyt.: "przedstawione informacje w postaci odniesienia planowanych emisji do tła jakości powietrza określonego przez WIOŚ i powołanie się na brak możliwości porównań hałasu pochodzącego z tak różnych źródeł są wystarczające dla oceny braku skumulowanych oddziaływań", i to pomimo znacznych trudności w wykładni owego wskazania. Mając na uwadze fakt, że wskazanie to wynikło prawdopodobnie z błędnego odczytania przez Sąd treści raportu, Kolegium ograniczyło się w tej mierze do przedstawienia wyjaśnień inwestora. Kolegium wyraziło przekonanie, że treść owych wyjaśnień rozwiewa wszelkie wątpliwości związane z przedstawioną kwestią.
Wobec powyższego Kolegium nie widziało ani możliwości, ani potrzeby zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 2018 r. Analiza treści tej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz przepisów regulujących postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie dała podstaw do uznania, iż w toku postępowania zakończonego tą decyzją przepisy te zostały naruszone, a co za tym idzie by w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Brak było również podstaw do uznania zarzutów odwołań za uzasadnione – Kolegium zajęło w tej mierze dokładnie takie samo stanowisko jak w przywołanej przez siebie, obszernie cytowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r.
Mając powyższe na względzie organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli: Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., a także M. G. i J. G., M. S. i M. S., N. G. i T. G., K. W. i A. W., E. J. i S. J. oraz J. W. i A. W.
Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyło tę decyzję w całości, zarzucając jej:
- naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 136 § 1 kpa, poprzez rozpoznanie sprawy w wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o nieuzupełniony/niezaktualizowany raport środowiskowy, który to jako niekompletny i nierzetelnie przygotowany dokument jest nie tylko niezgodny z wymogami ustawowymi, ale również którego ocena jako dokumentu nierzetelnie przygotowanego stanowiła naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez – w dalszym ciągu – brak wyjaśnienia przez organy administracji publicznej podniesionych na etapie postępowania administracyjnego wątpliwości co do treści raportu, niezweryfikowaniu uzupełnionych pism autorów projektu, w tym pisma inwestora z dnia 28 lutego 2020 r. i oparciu na tak błędnych ustaleniach faktycznych rozstrzygnięcia w sprawie, w tym między innymi, oparcie się na niekompletnych i błędnie zebranych danych dotyczących emisji hałasu, czy zanieczyszczenia środowiska;
- naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 136 § 1 kpa, poprzez oparcie się po raz kolejny na ocenie raportu z wariantami kwestionowanymi już przed organem odwoławczym, które to warianty niczym się realnym i rzeczywistym między sobą nie różnią i są tylko wyborem pozornym zaproponowanym przez Inwestora;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 66 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że brak rzetelnego i realnego opisania wariantów w raporcie uzasadnia spełnienie wymogów określonych w treści tych przepisów;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedstawione w raporcie warianty przez inwestora zostały opisane zgodnie z wymogami z art. 66 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, jako realnie uwzględniające szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, w tym z uzasadnieniem wyboru konkretnego wariantu, podczas gdy opisane warianty nie spełniają wymogów określonych w treści tych przepisów, a różnice w przedstawionych w raporcie wariantach są tylko pozorne;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że oparcie się wyłącznie na ustaleniach autorów projektu jest wystarczające do oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i warunki zdrowia i życia ludzkiego;
- naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "ppsa"), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19 i wydanie przez organ odwoławczy decyzji z dnia 23 października 2020 r., która w sposób oczywisty nie czyni zadość kierunkom wynikającym z uzasadnienia tego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji publicznej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Również M. G. i J. G., M. S. i M. S., N. G. i T. G., K. W. i A. W., E. J. i S. J. oraz J. W. i A. W., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wskazaną decyzję w całości i zarzucili jej naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez przeprowadzenia postępowania w oparciu o niemal ten sam materiał dowodowy przy jednoczesnym braku jego analizy i powtórzeniu argumentacji inwestora oraz organu I instancji, podczas gdy Kolegium dysponowało oceną prawną i wskazaniami aż z dwóch wyroków sądów administracyjnych, tj. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2016 r., II OSK 1398/14 oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19, określającymi zakres koniecznych ustaleń, co doprowadziło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny dowodów oraz wydania arbitralnej decyzji przez organ odwoławczy;
2. art. 15 w związku z art. 136 § 1 kpa, poprzez dokonanie wyłącznie oceny działania organu I instancji przez pryzmat argumentów podniesionych w odwołaniach, przeprowadzenie tylko pozornego uzupełniającego postępowania dowodowego ograniczonego do wyjaśnień inwestora, którym Kolegium dało w całości wiarę oraz polemikę ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie samodzielnie rozpatrzeć sprawę w całości, a okoliczności sprawy wskazywały, że zasadne jest również przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i ponownej oceny w szczególności raportu oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
3. art. 136 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez przyjęcie za własne wyjaśnień inwestora złożonych na żądanie Kolegium w toku postępowania odwoławczego, podczas gdy złożone wyjaśnienia stanowiły jedynie powtórzenie dotąd przedstawianej argumentacji i nie odnosiły się do wątpliwości prawnych i merytorycznych podnoszonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19, co doprowadziło do błędnej oceny kluczowego dowodu w sprawie, tj. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
4. art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia, tj. konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na rażące wady raportu o ocenach oddziaływania na środowisko, co doprowadziło do utrzymana w mocy oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji;
5. art. 153 ppsa, poprzez polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 364/19, krytyczne odniesienie się do wytycznych Sądu oraz twierdzenie, że stanowisko Sądu jest niezrozumiałe, podczas gdy Kolegium było związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wymienionym wyroku, a właściwym środkiem prawnym do zakwestionowania oceny prawnej i wskazań Sądu była skarga kasacyjna, której Kolegium nie wywiodło, co doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo, bowiem pomijającej w całości wskazania Sądu co do dalszego postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący ci wnieśli o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz uznając zarzuty za niezasadne.
Postanowieniami z 19 lutego 2021 r., na postawie art. 111 § 1 ppsa, Sąd orzekł o połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z obydwu skarg.
W piśmie datowanym na 8 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] podtrzymało w całości złożoną skargę i zawarte w niej wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dlatego też nie mógł być uwzględniony zawarty w skardze M. G., J. G., M. S., M. S., N. G., T. G., K. W., A. W., E. J., S. J., J. W. i A. W. wniosek o przeprowadzenie rozprawy.
Przechodząc do meritum, skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty były uzasadnione na obecnym etapie postępowania, gdyż nie mogły być poddane badaniu. Z drugiej zaś strony, sposób sformułowania tych zarzutów sprowadza się w istocie do zasadniczej kwestii, jaką jest naruszenie art. 153 ppsa.
W ocenie Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 153 ppsa były w pełni zasadne, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z jaskrawym naruszeniem tego przepisu przez organ administracji publicznej, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Powołany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mówi ten przepis, są sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, stąd też w tym zakresie wykazuje ono moc wiążącą.
W piśmiennictwie podnosi się, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (Andrzej Kabat, Komentarz do art.153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. 5, Lex/el., 2019).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do takiej zmiany przepisów prawa, która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tut. Sądu z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19. Dlatego też zarówno Kolegium ponownie rozpatrując odwołania, jak i następnie Sąd badając sprawę na skutek skarg – był związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu tamtego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że jest ono prawomocne, a żadna ze stron nie skorzystała z możliwości jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Uzasadnienie wyroku z dnia 10 września 2019 r. nałożyło na inwestora, ale też organ odwoławczy określonego rodzaju obowiązki i wytyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z 31 stycznia 2020 r. wystąpiło do inwestora z pytaniami, które wynikały z uzasadnienia powołanego wyroku, na co odpowiedział on pismem z 28 lutego 2020 r., zawierającym powielenie treści raportu, który miał być nie tylko oceniony przez organ odwoławczy, ale co do którego miały być wyjaśnione wątpliwości, przedstawione przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2019 r. Jak zaś wynika z treści pisma inwestora oraz z zaskarżonej decyzji wątpliwości te nie zostały wyjaśnione. Organ odwoławczy nie wykonał zatem wyroku w sprawie IV SA/Wa 364/19.
Znaczna część pisma inwestora z 28 lutego 2020 r., jak też uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] października 2020 r. jest polemiką z uzasadnieniem wyroku Sądu z dnia 10 września 2019 r. Zgodzić się należy z organem, że Sąd nie przewidział przyszłego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, ale uchylając wcześniejszą decyzję tego organu wskazał jakie miał zastrzeżenia w ramach kontroli sądowej. Wytyczne te wiązały organ odwoławczy, a brak poprowadzenia postępowania odwoławczego w sposób zgodny z tymi wytycznymi jest po raz kolejny przejawem naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy.
Organ miał ponadto m.in. przeanalizować podane w raporcie informacje co do emisji substancji do powietrza. Jak wskazał Sąd, autorzy raportu nie podali przy tym jego fragmencie sposobu uzyskania tych danych, a organ nie wyraził swojego stanowiska co do prawidłowości zastosowanego przez autorów raportu podejścia do oceny oddziaływania skumulowanych emisji powietrza. Również w tym zakresie organ nie wykonał wyroku z dnia 10 września 2019 r.
Sąd podzielił zarzut, że raport przedstawiony przez inwestora, oprócz wskazania trzech wariantów nie spełnia wymogu rzetelnego uzasadnienia ich wyboru tak, żeby określać przewidywane oddziaływanie na środowisko i żeby ocenić, czy faktycznie prawidłowo i rzetelnie dokonano oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. SKO nie tylko nie zweryfikowało przedstawionych wariantów, ale też nie oceniło uzasadnienia wyboru wskazanego wariantu. Z tych względów nie wykonano zarówno wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 9 lutego 2016 r., II OSK 1398/14, ani też wytycznych tut. Sądu z wyroku z 10 września 2019 r.
Autorzy raportu nie odnieśli się, ale przede wszystkim to organ po raz kolejny nie zweryfikował treści raportu w odniesieniu do kwestii emisji hałasu. Stwierdzenie, że mieszkańcy coraz częściej wykorzystują samochody z napędem hybrydowym nie jest w żaden sposób merytorycznym odniesieniem się do wcześniej stawianych przez skarżących uwag. Nie wiadomo w oparciu o jakie dane autorzy raportu ustalili zwiększenie natężenia ruchu samochodów o napędzie hybrydowym, jak też docelowe zmniejszenie uciążliwości w tym zakresie dla emisji zanieczyszczenia środowiska/powietrza oraz emisji hałasu. Argumentacja przyjęta przez autorów raportu w tym zakresie jest nie tylko niczym nie poparta, ale również trudno przyjąć, aby spełniała wymogi z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Ponadto, raport w znacznej części odnosi się do ustaleń, które funkcjonują w oparciu o bieżące istnienie centrum handlowego, co nijak ma się do rozbudowy tego centrum, jak też jego wpływu na środowiskowe uwarunkowania. Również na to zwracał uwagę Sąd w wyroku z dnia 10 września 2019 r., jednak organ nie dokonał rzetelnej oceny i nie wyjaśnił tych rozbieżności. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe niczego nie wnosi do sprawy i nie wyjaśnia przedstawionych wątpliwości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium obszernie cytowało wyjaśnienia inwestora, ale przede wszystkim polemicznie odniosło się do wytycznych Sądu, co nie powinno mieć miejsca w decyzji administracyjnej. Jej przedmiotem nie mogą być bowiem krytyczne rozważania na temat wskazań Sądu, a w szczególności kwestionowanie ich prawidłowości, czy wręcz zarzucanie wadliwości. Tego rodzaju argumentacja po stronie organu administracji publicznej może pojawić się wyłącznie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy organ wchodzi w spór i kwestionuje stanowisko strony wyrażone w skardze lub też stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyroku. W przypadku kwestionowania wyroku, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie, Kolegium mogło wywieść skargę kasacyjną. Ewentualnie, w przypadku poważnych wątpliwości interpretacyjnych, organ może zwrócić się w trybie art. 158 ppsa o wykładnię wyroku, co chyba nie dotyczy wyroku w sprawie IV SA/Wa 364/19. Tym samym, skarga kasacyjna i wniosek o wykładnię wyroku stanowią dopuszczalne środki prawne, których wniesienia Kolegium zaniechało, a tym samym pozbawiło się możliwości zarówno kwestionowania orzeczenia, jak i uzyskania wykładni wyroku, jeśli po stronie organu pojawiły się wątpliwości interpretacyjne. Oznacza to, że Kolegium było związane oceną prawną i wskazaniami Sądu, a więc z naruszeniem prawa przeprowadziło w zaskarżonej decyzji polemikę z wyrokiem z 10 września 2019 r., w którym przedstawione zostały konkretne i jednoznaczne wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd omówił tam kolejne wątpliwości dotyczące raportu o ocenach oddziaływania na środowisko, co mieściło się w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2018 r. Jeżeli jednak Kolegium miało tak daleko idące wątpliwości, to jego obowiązkiem było wywiedzenie skargi kasacyjnej od wyroku z 10 września 2019 r. i sformułowanie ich w ramach jej zarzutów. Nie jest bowiem dopuszczalne w świetle art. 153 ppsa kwestionowanie wyroku sądu, który posiada walor prawomocności, a strona (w tym także organ) nie zakwestionowała go w trybie skargi kasacyjnej. Kolegium w swojej decyzji nie było uprawnione do przedstawienia polemiki z wyrokiem z 10 września 2019 r., która w zasadzie zastąpiła własne rozważania organu i pozbawiła decyzję uzasadnienia prawnego składającego się oceny stanu prawnego i subsumpcji. Trudno też znaleźć uzasadnienie dla takiego działania organu, bowiem wskazania Sądu były jasne i logiczne, odnosiły się do podnoszonych wcześniej przez strony postępowania wątpliwości, a ich implementowanie do przedmiotowej sprawy nie wymagało nadzwyczajnego wysiłku ze strony organu administracji publicznej.
Co więcej, wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego mogą również określać zakres, w jakim należy wykorzystać materiały i czynności procesowe z poprzedniego postępowania. Chodzi zarówno o wskazanie tych fragmentów dotychczasowego postępowania, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia, jak i o wskazanie dowodów, które nie wymagają ponownego przeprowadzenia czy uzupełnienia. Również w tym zakresie Sąd prawidłowo skonstruował wskazania dla Kolegium, bowiem wyliczył zagadnienia, które mogły budzić wątpliwości, a następnie skonstatował, że sprawa nie została w sposób wystarczający zbadana przez organ, co mogło doprowadzić do przedwczesnej oceny, że stan faktyczny został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości i możliwe było wydanie decyzji środowiskowej. Przywiązanie Kolegium do własnych twierdzeń, zawartych w decyzji z dnia 14 grudnia 2018 r. nie znajduje zatem żadnego usprawiedliwienia w kontekście tak sformułowanych zastrzeżeń Sądu, zaprezentowanych w sprawie IV SA/Wa 364/19.
Należy także podkreślić, że wskazania mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłej decyzji administracyjnej. Również jeśli chodzi o poszczególne dowody, już przeprowadzone, a także te, które powinny być przeprowadzone, wskazania sądu nie mogą naruszać zasady ich swobodnej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA 1071/97, LEX nr 44521). Tym samym w pełni nieuprawnione było twierdzenie Kolegium, że Sąd nie wskazał kryteriów oceny przesłanek, skoro z jednej strony wyliczył naruszenia, a z drugiej nie ingerował w przyszłe postępowanie, nie naruszając swobodnej oceny dowodów, pozostawiając tym samym organowi możliwość dokonania własnej oceny, związanej wyłącznie oceną prawną i wskazaniami organu zgodnie z art. 153 ppsa.
Podsumowując, rozpatrując ponownie sprawę na skutek wyroku tut. Sądu z 10 września 2019 r., organ oparł swoje szczątkowe ustalenia na wyjaśnieniach do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawionych przez samego inwestora. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w zasadzie nie dokonało własnej oceny okoliczności sprawy, a jedynie obszernie zacytowało te wyjaśnienia.
Zamiast zrealizować wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 364/19, Kolegium w nieuprawniony sposób weszło w polemikę z Sądem, podważając, kwestionując i deprecjonując jego stanowisko, czym naruszyło art. 153 ppsa.
Wbrew twierdzeniom organu, nie zostały rozwiane wątpliwości Sądu przedstawione w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, gdyż to sam organ winien je wyjaśnić, prezentując własną ocenę, a nie poprzestając na cytowaniu wyjaśnień inwestora. Wreszcie nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że w kwestii zarzutów odwołań Kolegium zajmuje takie samo stanowisko, jak w decyzji z [...] grudnia 2018 r., skoro została ona wyeliminowana w obrotu.
Zważywszy na poczynione ustalenia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tut. Sądu z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19 i na skutek poczynionych w tym sposób ustaleń przedstawi własną ocenę okoliczności, w szczególności precyzyjnie odniesie się do zarzutów odwołań i krytycznie oceni (a nie tylko powtórzy) raport i inwestorskie wyjaśnienia do niego.
Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa.
W przypadku Stowarzyszenia [...] na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz równowartość poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
Natomiast w odniesieniu do pozostałych skarżących, którzy wystąpili ze wspólną skargą i byli reprezentowani przez jednego pełnomocnika, koszty te stanowią uiszczone wpisy (kwoty po 200 zł) i opłaty od pełnomocnictw (kwoty po 17 zł), które zostały zasądzone solidarnie na rzecz każdego z sześciu małżeństw, a także koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), należne im wszystkim solidarnie.