IV SA/WA 2765/20

IV SA/Wa 2765/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska
Kaja Angerman /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2314/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art.36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania I. i T. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] o ustaleniu opłaty planistycznej w wysokości 84.074,40 zł i nałożeniu na I. i T. W. solidarnego obowiązku jej uiszczenia, wobec zbycia aktem notarialnym z [...] grudnia 2015 r. rep. [...] nr [...] nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], w [...], na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło z tego tytułu dla I. i T. W. opłatę planistyczną w kwocie 81.792,60 zł.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] ustalił opłatę planistyczną w wysokości 84.074,40 zł. Od tej decyzji odwołanie wnieśli I. i T. W.. Strony zarzuciły Organowi pierwszej instancji błędne uznanie, że w okresie przed dniem [...] grudnia 2003 r. dla przedmiotowej nieruchomości nie było wydanej zgody na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne. Wskazały, że [...] grudnia 1995 r. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, decyzją nr [...], wyraził zgodę na przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na działkach leśnych, gruntów leśnych ochronnych prywatnej własności o łącznej powierzchni 2,775 ha, położonych na terenie gminy [...], wchodzących w skład działki nr [...] z obrębu [...] (obecnie [...]), z ograniczeniem trwałego wylesienia do 20% powierzchni działek i obowiązkiem utrzymania drzewostanu na pozostałej części powierzchni leśnej. Zdaniem stron nałożenie opłaty wynika z zaniedbań dzielnicy (wcześniej gminy) Wawer, która nie uchwaliła na czas planu miejscowego. Ponadto zdaniem Stron, oszacowane w operacie szacunkowym wyceny wartości rynkowej, nie odpowiadają realiom rynkowym.
Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3401/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] października 2017 r., stwierdzając konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że Organ odwoławczy prowadząc postępowanie naruszył zasady określone w art. 7, 77 § 1 kpa, nie dokonując szczegółowej weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności aktualności sporządzonego operatu, czym doprowadził do naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przy braku materiału dowodowego potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu.
Rozpatrując ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2, w zw. z art. 17 kpa po rozpatrzeniu odwołania I. i T. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] o ustaleniu opłaty planistycznej w wysokości 84.074,40 zł i nałożeniu na I. i T. W. solidarnego obowiązku jej uiszczenia, wobec zbycia aktem notarialnym rep. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], w [...], na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że Sąd w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3401/17 stwierdził, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy operat nie był już aktualny, zaś organ nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności, zgodnie z wymogami art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że stosownie do art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ wywiódł, że operat szacunkowy może być zaktualizowany tylko raz, zaś aktualizacja operatu szacunkowego musi nastąpić w okresie 12 miesięcy od upływu terminu ważności operatu szacunkowego. Po upływie tego terminu operat nie może być już aktualizowany.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w związku z tym, iż operat został sporządzony w dniu [...] czerwca 2016 r. nie jest możliwe dokonanie jego aktualizacji, a tym samym nie może on stanowić dowodu. W tej okoliczności organ upatrywał przyczyny ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości.
Od tej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] T. W. wniósł sprzeciw zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego, w sytuacji gdy w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3401/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wyłącznie decyzję Organu drugiej instancji i wskazał organowi drugiej instancji dalszy sposób procedowania, zaś od daty wydania orzeczenia przez Sąd nie nastąpiła zmiana przepisów prawa.
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 367/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że ustawodawca ograniczył możliwość aktualizowania operatów szacunkowych wyraźnie stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa, albowiem wskazany przez niego powód powrotu sprawy do procedowania przez organ pierwszej instancji, znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa. Upływ terminu spowodował, że ex lege zdezaktualizowała się możliwość przedłużenia ważności operatu.
Od tego wyroku T. W., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną zaskarżając wyrok z dnia 12 kwietnia 2019 r. w całości. W skardze zarzucił naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej było prawidłowe w sytuacji, gdy w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3401/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wyłącznie decyzję Organu drugiej instancji i wskazał organowi drugiej instancji dalszy sposób procedowania, zaś od daty wydania orzeczenia przez Sąd nie nastąpiła zmiana przepisów prawa.
Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt. II OSK 3070/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą jego wydanie decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r.
Zdaniem Sądu Skarżący kasacyjnie zasadnie zwrócił uwagę, że w sprawie nie istniały przeszkody do tego, ażeby to Kolegium zleciło przeprowadzenie nowego operatu szacunkowego, nie uchylając się od rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Wskazano, iż nie stało temu na przeszkodzie obowiązywanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nie powinna być pojmowana w kategoriach przeszkody do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, mogącego nastąpić jedynie wówczas, gdy wszystkie dowody zostaną przeprowadzone przed Organem pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając po raz kolejny sprawę Kolegium powinno podjąć takie czynności procesowe, które zmierzały będą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Kolegium nie powinno z góry przyjmować, że na przeszkodzie w osiągnięciu tego celu stoi konieczność przygotowania nowego operatu szacunkowego oraz dokonanie oceny takiego dowodu.
W następstwie tego wyroku w dniu [...] października 2020 r. zapadła decyzja będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
Od niniejszej decyzji T. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił danemu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 153 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania oraz wydanie orzeczenia niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3070/19,
- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, a następnie przeprowadzeniu nowego postępowania dowodowego w całości i wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji materiał dowodowy,
- art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości przez organ nieuprawniony do takiego działania,
- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez ustalenie podstawy naliczenia opłaty planistycznej bez uwzględnienia faktycznej ceny zakupu nieruchomości oraz faktycznej ceny jej sprzedaży co w efekcie skutkowało naliczeniem opłaty planistycznej w kwocie znacznie przewyższającej zysk związany ze sprzedażą nieruchomości,
- art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak weryfikacji ustaleń biegłego zawartych w operacie szacunkowym, uznanie za miarodajne dokonanie wyceny w oparciu o transakcje dotyczące zaledwie 3 par nieruchomości przy czym analizowane nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi, oraz brak oparcia ustaleń o cenę zakupu oraz sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem nałożenia opłaty planistycznej,
- art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie wzrostu wartości nieruchomości związaną w uchwaleniem planu w szczególności poprzez przyjęcie wartości nieruchomości z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lipca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. oraz nieuwzględnienie faktycznego wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ceny zakupu oraz sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem nałożenia opłaty planistycznej,
- art. 107 kpa poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania w szczególności zarzutu nieuwzględnienia faktycznego wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ceny zakupy oraz sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem nałożenia opłaty planistycznej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie.
Organ wskazał, iż nietrafne są zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a., 15 k.p.a. oraz art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego przed organem odwoławczym oraz wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wynika wprost z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3070/19.
Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem planu w szczególności poprzez przyjęcie wartości nieruchomości z operatu szacunkowego oraz nieuwzględnienie faktycznego wzrostu wartości nieruchomości na podstawie ceny zakupu oraz sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem nałożenia opłaty planistycznej, podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, wskazało, że z treści przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Dodatkowo Organ odwoławczy wskazał także, iż operat sporządzony na potrzeby postępowania został poddany ocenie, która została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wbrew zarzutom skarżącego nie można przypisać mu wad dyskwalifikujących jako dowód w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia [...] strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w [...] z [...] października 2020 r., nr [...] nie naruszyła obowiązującego prawa
w stopniu prowadzącym do jej uchylenia.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w wiążącym Sąd obecnie rozpoznający tę sprawę wyroku NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3070/19, który również wiązał SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - NSA wyraził pogląd, że uprzedni operat szacunkowy z [...].06.2016 r. rzeczoznawcy majątkowego W. M., sporządzony w celu ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie posiadał istotnych wad. Pogląd ten NSA oparł na konstatacji, że WSA dokonując kontroli legalności uprzedniej decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję I. instancji, nie wskazał w swym prawomocnym wyroku z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3401/17 "innego rodzaju uchybień natury procesowej lub materialnej, które powinny w tej sprawie zostać naprawione". Stwierdził zaś, że jedynie z racji braku potwierdzenia aktualności operatu przez rzeczoznawcę przed II. instancją, nie mógł ów operat być już wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. Mając na uwadze tę ocenę, NSA doszedł do przekonania, że wyrok WSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 367/19 oddalający sprzeciw od decyzji kasacyjnej SKO, cofającej to postępowanie do I. instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego i konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania - nie był prawidłowy. NSA dopuścił możliwość sporządzenia nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego i nakazał, by SKO podjęło czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednocześnie zaznaczył, że na przeszkodzie w osiągnięciu tego celu nie stoi konieczność przygotowania nowego operatu szacunkowego oraz dokonanie oceny tego dowodu. Tym stanowiskiem związane było zarówno SKO ponownie prowadzące postępowanie odwoławcze w tej sprawie, jak i WSA rozpoznający obecnie złożoną skargę na decyzję SKO z [...] października 2020 r. nr [...].
Wobec tego chybione są zarzuty skargi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez SKO przez zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego w trybie art. 136 k.p.a. oraz dokonanie jego oceny z pominięciem I. instancji. W świetle tak sprecyzowanych wiążących wskazań NSA, negujących zasadność ponownego rozpoznania sprawy przez dwie instancje, wbrew wyrokowi WSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 367/19 oddalającemu sprzeciw od decyzji kasacyjnej SKO - Kolegium nie tylko było uprawnione, ale i zobowiązane do zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego, a następnie do przeprowadzenia jego oceny i wydania decyzji merytorycznej w sprawie.
Nowy operat szacunkowy w tej sprawie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. [...] lipca 2020 r.
Podstawę materialnoprawną niniejszego postępowania administracyjnego stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z niego, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomość. W myśl zaś ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4 art. 37 cyt. ustawy, o treści: "wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem"; "roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące oraz "przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4". W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, przepisy te nie zostały naruszone. Wspomnieć należy, że z treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek - wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Już z prawomocnego wyroku WSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3401/17, jak ocenił to NSA, wynikało spełnienie obu tych przesłanek. Roszczenie zaś zgłoszone zostało przez Organ przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany. Nadmienić także należy, że ową opłatę stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Tak też obecnie uczyniło SKO w zaskarżonej decyzji. W operacie tym rzeczoznawca powinien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, winien dokonać oceny, czy po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym wypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. W dniu zbycia przedmiotowej nieruchomości znajdowała się ona na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], który wszedł w życie z dniem [...] grudnia 2014 r. (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] — publ. Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]). Zgodnie z przepisem § 23 ust. 7 cyt. uchwały, wysokość stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, dla terenów oznaczonych w planie symbolem 73MNL-1, wynosi 30%. Taka też stawka została zastosowana. Do [...] grudnia 2003 r. dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...] obręb [...]obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...], poz. [...]). Wyceniania działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem [...], o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. Ustalenia dawnego planu dla strefy [...] wyznaczały preferencje utrzymania i ochrony lasów i innych terenów biologicznie czynnych, ograniczony rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno-wypoczynkową oraz ograniczony rozwój funkcji ochrony zdrowia i opieki społecznej. Jednocześnie plan dopuszczał utrzymanie funkcji mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych niebędących własnością państwową, bądź komunalną oraz wykluczył lokalizowanie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, obiektów produkcyjnych, magazynowych, składowych i wszelkich obiektów uciążliwych. Dopuszczenie realizacji nowej zabudowy na terenie [...] uwarunkowane było jednak m. in. pozbawieniem statusu lasu ochronnego oraz sporządzeniem uszczegółowionego planu miejscowego dla całości wskazanych obszarów. Bezsporne jest w sprawie, że plan szczegółowy nie został sporządzony dla tego terenu, w tym dla wycenianej działki. Poza tym do planu dawnego nie zostały wydane zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W operacie nadmieniono także, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które zostało przyjęte uchwałą Rady miasta [...] z [...] października 2006 r. nr [...], zmienionym uchwałą z [...] października
2010 r. nr [...] Rada [...] przedmiotowa nieruchomość usytuowana została na obszarze (M3).12 - tereny planowanego rozwoju o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako że był to nadal teren leśny, a nie uzyskano jeszcze wówczas zgód na odlesienie, co nastąpiło dopiero przy uchwalaniu obecnie obowiązującego planu - teren ten przed uchwaleniem obecnego planu winien być traktowany właśnie jako leśny, co trafnie uwzględniła rzeczoznawca majątkowy. Podkreślenia wymaga bowiem, że w obecnym stanie prawnym nieruchomości stanowiące grunty leśne bez uchwalonego planu miejscowego są również wyłączone z możliwości zabudowy na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem konsekwencje ustaleń dawnego planu są właściwie identyczne z ustaleniami obecnie obowiązującego Studium. Stanowisko to nie było kwestionowane w prawomocnym wyroku WSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt
IV SA/Wa 3401/17.
Prawidłowo wobec tego ustalono w operacie z 2020 r., że działka objęta wnioskiem przed dniem [...] grudnia 2014 r. stanowiła grunt leśny, który dla wnioskowanego przedsięwzięcia wymagał zmiany przeznaczenia na nieleśny (lasy ochronne). Grunt ten nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego.
Poprawnie ustalono zatem status przedmiotowej działki sprzed uchwalenia aktualnego planu jako lasu, podobnie jak i obecne jej przeznaczenie w planie. Biegła w operacie szacunkowym z [...] lipca 2020 r. prawidłowo dokonała więc wyceny nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] w [...], z uwzględnieniem przeznaczenia ustalonego w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z [...] września 1992 r., miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] z [...] października 2014 r. oraz faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem obecnego planu miejscowego.
Podkreślenia wymaga, że ustalenie opłaty planistycznej wymaga posiadania wiedzy fachowej, tj. wiadomości specjalnych dotyczących szacowania wartości nieruchomości. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie NSA. Zarówno więc organ, jak i sąd nie są uprawnione do dokonania oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim obejmuje on wiadomości fachowe o charakterze specjalistycznym. Obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego, podobnie jak i sądu jest zbadanie go pod kątem zgodności z przepisami prawa (czy został sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione), aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie jest natomiast uprawnione kwestionowanie metodyki szacowania nieruchomości przez biegłego, skoro dotyczy wiadomości specjalnych, które są domeną wyłącznie rzeczoznawcy. W konsekwencji organy - nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości – nie mogą oceniać prawidłowości wybranego przez rzeczoznawcę podejścia oraz zastosowanej metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad wskazane w przepisach prawa, tj. w rozdziale 1 działu IV u.g.n. i rozporządzeniu. W procesie wyceny biegła uwzględniła jako obszar analizy - dzielnicę [...], przyjęła jako okres analizy cen transakcyjnych lata 2013 – 2015 oraz rynek lokalny jako rynek prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Uwzględniła przy wycenie trzy okresy: dawnego planu, tzw. "bezplanowy" oraz nowego obowiązującego na datę sprzedaży przedmiotowej działki. W wyniku analizy rynku lokalnego w zakresie nieruchomości niezabudowanych, rzeczoznawca majątkowa wyznaczyła trend czasowy, którym zaktualizowano dalsze obliczenia oraz ustaliła 5 cech nieruchomości wpływających na ich wartość rynkową, są to: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, powierzchnia działki, dostępność komunikacyjna (dojazd) i uzbrojenie terenu. Dokonała następnie obliczeń wag cech nieruchomości oraz przypisała im odpowiednie wartości (procentowy wpływ na cenę). Dokonując wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu określonego w obecnie obowiązującym planie miejscowym, rzeczoznawca majątkowa zastosowała podejście porównawcze przy metodzie porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Podkreślenia wymaga przy tym, że ustalona w tym operacie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosząca 81.792,60 zł była niższa od poprzednio ustalonej przez rzeczoznawcę w tej sprawie, która wyniosła 84.074,40 zł, a nie była przez Sąd co do zasady kwestionowana. Wbrew zarzutom skargi stwierdzić także należy, że nieruchomości przyjęte do porównań sprzed uchwalenia obecnego planu położone były na terenie objętym tymi samymi ustaleniami Studium, co przedmiotowa działka.
w niniejszym postępowaniu zarówno administracyjnym jak i sądowym nie wykazano istnienia wad formalnych operatu szacunkowego sporządzonego [...] lipca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., a te jedynie mogłyby zostać wzięte pod uwagę tak przez Organ administracji, jak i Sąd. Nie przedstawiono też kontroperatu, który również fachowo kwestionowałby ustalenia biegłej. Zasadnie zatem SKO w zaskarżonej decyzji ustaliło tę opłatę w oparciu o sporządzony w 2020 r. operat i oceniło go jako odpowiadający wymogom prawa. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania został prawidłowo wykonany i również w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń. Procedura wyceny została przeprowadzona zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi formalne, w tym wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zawiera wskazanie podstaw prawnych, wynik wyceny wraz z uzasadnieniem oraz szczegółowo przedstawia tok obliczeń. Rzeczoznawca prawidłowo określił przedmiot i zakres wyceny, wskazując, że stan przedmiotu wyceny określony został na dzień wejścia w życie planu miejscowego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], natomiast wartość nieruchomości określono według poziomu cen z daty zbycia nieruchomości. Operat szacunkowy dokumentuje też analizę rynku lokalnego ze wskazaniem jakie cechy i wagi zostały uwzględnione przy procedurze wyceny nieruchomości, a wybór tych czynników został opisany i uzasadniony. Nieruchomości podobne, wybrane do przeprowadzenia wyceny, zostały wskazane dla trzech stanów prawnych, a ich selekcja nie budzi zastrzeżeń. Całość jest przejrzysta, logiczna i spójna. Należy się zatem zgodzić z SKO, że biegła prawidłowo uznała, iż przedmiotowa nieruchomość do dnia wejścia w życie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...], stanowiła grunt leśny bez prawa zabudowy. Następnie rzeczoznawca majątkowa udowodniła i pod względem rachunkowym prawidłowo obliczyła wzrost wartości tej nieruchomości w wyniku zmiany jej przeznaczenia z leśnego na budowlany.
Zaskarżona decyzja SKO została sporządzona zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, znajdującymi w niej zastosowanie, w tym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Trafna jest uwaga SKO w nawiązaniu do zarzutu skargi, że nie można wykluczyć sytuacji, gdy wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym nie będzie odpowiadała cenie uzyskanej ze sprzedaży tej nieruchomości, ujawnionej w akcie notarialnym. W myśl art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za tę nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zatem wartość nieruchomości, a więc hipotetyczna kwota jaką można za nią otrzymać, może być wyższa od ceny osiągniętej w danej transakcji. Z tego też powodu ustalając tzw. opłatę planistyczną organ administracji nie odnosi się do ceny nieruchomości wynikającej z aktu notarialnego, lecz bierze pod uwagę wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Co istotne, w nawet wypadku nieodpłatnego zbycia nieruchomości może być naliczona opłata planistyczna w razie spełnienia ustawowych przesłanek, mimo braku przysporzenia po stronie sprzedającego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.