IV SA/WA 2761/18

IV SA/Wa 2761/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska
Anna Sidorowska-Ciesielska /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2311/19 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
art. 10 ust. 1 i 20
Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I.C., B.B. i A.C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania I. C., B. B. i A. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w W. z [...] grudnia 1976 r. ustanawiającą odszkodowanie za część nieruchomości, która przeszła na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście W. i jego podziale na normatywne działki budowlane.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Zarządzeniem z [...] kwietnia 1976 r., nr [...] Naczelnik Miasta W., na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192) wyznaczył granice terenu budownictwa jednorodzinnego w W. w obrębie ul. [...] i dokonał jego podziału na normatywne działki budowlane. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z [...] sierpnia 1976 r., nr [...], poz. [...].
Decyzją z [...] grudnia 1976 r., nr [...] Naczelnik Miasta W. przyznał A. C. i R. C. odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni [...] m2 położoną w W. przy ul. [...] (działka nr [...]).
Pismem z 12 stycznia 2017 r. A. C. (były właściciel), I. C. i B. B. (następcy prawni po R. C.) wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1976 r.
Decyzją z [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] grudnia 1976 r.
Minister Infrastruktury i Rozwoju, utrzymując w mocy decyzję z [...] maja 2018 r., nie podzielił stanowiska skarżących, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1976 r. została wydana bez podstawy prawnej. Podstawą prawną tej decyzji był art. 10 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, wynika z art. 10 ust .1 tej ustawy, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania. Zgodnie z art. 10 ust. 1 powołanej ustawy odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w tym zakresie stwarza art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Ponadto, w ustawie o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalania odszkodowania. Obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisy nie zawierały odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Ustawodawca wskazał jedynie, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestie związane z przeprowadzeniem rozprawy znajdowały się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miały zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na postawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.
W kwestionowanej decyzji prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała cześć wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Wycenę nieruchomości sporządzili biegli z listy wojewódzkiej (inż. Z. W. oraz inż. H. D.). W aktach sprawy zachowała się jedynie opinia inż. Z. W. ustalająca wartość naniesień budowlanych posadowionych na przedmiotowej nieruchomości. Brak jest natomiast opinii rzeczoznawcy w zakresie wyceny przejętego gruntu. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Z treści kwestionowanej decyzji wynika, że biegły rzeczoznawca dokonał wyceny gruntu na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia Naczelnika Powiatu w W. z [...] lutego 1974 r., nr [...] w sprawie podwyższenia stawek odszkodowawczych. W oparciu o te przepisy biegły ustalił wartość gruntu o pow. [...] m2 na kwotę [...] zł ([...] m2 x [...] zł/m2). Natomiast odszkodowanie ze składniki budowlane zostało przyznane w oparciu o sporządzoną w dniu [...] grudnia 1976 r. opinię szacunkową, w której ustalono należną za ogrodzenie z siatki metalowej kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono także, aby kwestionowana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a.
W skardze na decyzję z [...] lipca 2018 r. I. C., B. B. i A. C. zarzucili naruszenie:
1) art. 6, 7, 77, 80 i 156 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności poprzez:
- uznanie, że strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Miasta w W. z [...] grudnia 1976 r.,
- uznanie, że osoba podpisana pod decyzją Naczelnika Miasta w W. była uprawniona do jej wydania,
- pominięcie, że decyzja Naczelnika Miasta w W. z dnia [...] grudnia 1976 r. została wydana bez podstawy prawnej;
2) art. 10 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach poprzez uznanie, że odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość wymagało rozstrzygnięcia w formie decyzji.
Skarżący podnieśli, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. ustalano w formie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. W kwestionowanej decyzji pominięto uczestnika R. C. oraz organ nie doręczył małżonkom C. zaskarżonej decyzji, a ponadto nie zostali oni zawiadomieni o wszczęciu postępowania, nie mieli wiedzy o tym, że się ono toczy ani też nie mieli zapewnionego w nim czynnego udziału, przez co nie mogli skorzystać z przysługujących im uprawnień, w szczególności z zaskarżenia decyzji. Potwierdzenie doręczenia decyzji nie zostało odebrane przez A. C., a przez inną osobę niż skarżący. Strony postępowania powinny mieć wiedzę o toczącym się postępowaniu. Ponadto, w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że osoba wydająca kwestionowaną decyzję (J. K.) została prawidłowo powołana zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami.
Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. i wskazanie organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione nie są zasadne.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w W. z [...] grudnia 1976 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżących, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta w W. z [...] grudnia 1976 r. obarczona jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności, że została wydana bez podstawy prawnej.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych.
Zasadnicze zarzuty skarżących sprowadzają się do tego, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach nie przewidywały wydawania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, a odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość ustalano w formie wykazów odszkodowań za grunty przejęte.
Zwrot "bez podstawy prawnej", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie został zdefiniowany w ustawie. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć przypadki, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14). Sam brak wskazania lub błędne powołanie podstawy decyzji stanowi jedynie wadę decyzji, która może być rozważana przez pryzmat zwykłych uchybień proceduralnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. z art. 107 § 1 k.p.a.; por. np. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, Legalis, teza 10 do art. 156). Mając na uwadze nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza zasadę trwałości decyzji i jej konstytucyjne umocowanie w zasadzie pewności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP) stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej winno być ograniczone do przypadków, gdy brak podstawy prawnej do wydania decyzji nie budził istotnych wątpliwości interpretacyjnych.
W tej sprawie brak podstawy do wydania decyzji nie jest okolicznością oczywistą. Prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z art. 10 ust. 1 tej ustawy, który w istocie nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, na który powołano się w zaskarżonej decyzji, domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć stanowił art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Stosownie do tego przepisu do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Wzmacnia ten pogląd brzmienie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy z 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście (w zależności od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i w zależności od jego położenia, przy czym operuje nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach - "5-10% kosztów wybudowania domu" w pkt 1 lit. a, "do pięciokrotnej wysokości stawek" w pkt 1 lit. b, czy "proporcjonalnie do wartości działki" w pkt 2). Wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8 tej ustawy. Sąd, podzielając argumentację zawartą w wyroku NSA z 10 marca 2015 r., I OSK 1534/13, uznał, że wypłata (ustalenie) odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach następowała w drodze decyzji administracyjnej. Podobny pogląd został wyrażony także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 2433/17 oraz 9 lutego 2018 r., I OSK 1947/17. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska o braku podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej za przejęcie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/06).
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, że strony zostały pozbawione czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Miasta w W. z [...] grudnia 1976 r. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie może budzić wątpliwości pogląd, że postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich jego stron (art. 28 K.p.a.). Tylko w takim bowiem przypadku spełniona może zostać zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Jednakże brak wywiązania się przez organ prowadzący postępowanie z tego obowiązku powinien być rozważany w kontekście wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie w kontekście przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Braku udziału współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, niezależnie, czy łączył się on z kwestią odebrania decyzji lub innych pism procesowych przez osobę nieupoważnioną, nie prowadzi do nieważności decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania, ale ewentualnie procesowej wady postępowania, która może być przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym (pozbawienie strony, bez jego winy możliwości udziału w postępowaniu).
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6, 7, 77, 80 i 156 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że osoba podpisana pod decyzją z [...] grudnia 1976 r. była nieuprawniona do jej wydania. Kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1976 r. została wydana przez Naczelnika Miasta w W. Decyzja ta została podpisana przez Naczelnika Miasta w W. J. K. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości: rzeczowej (art. 20 K.p.a.), miejscowej (art. 21 K.p.a.), instancyjnej (art. 127 K.p.a.) i funkcjonalnej – nie ma podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie doszło do ich naruszenia (zaskarżona decyzja została wydana w ramach kompetencji Naczelnika Miasta w W.). Pod pojęciem właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, właściwość miejscowa odnosi się do zdolności załatwiania przez organ indywidualnych spraw należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Organ, którego decyzja stała się przedmiotem postępowania nieważnościowego niewątpliwie jest uprawniony do wydawania tego typu aktów. Nie można uznać, że zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) tożsamy jest z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania kwestionowanej decyzji . Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że organ nie dokonał oceny, czy osoba wydająca kwestionowaną decyzję (J. K.) została prawidłowo powołana na stanowisko Naczelnika Miasta w W. zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego należy stwierdzić, że czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania pewnej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, tj. osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. Organ dokonujący oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie bada zgodności z prawem powołania piastuna organu. Z tych też względów nie można przyjąć, że doszło do naruszenia podniesionych w skardze przepisów.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.