IV SA/WA 2743/19

IV SA/Wa 2743/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj
Monika Barszcz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 3165/21 - Wyrok NSA z 2024-01-23
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 185 ust. 2a, art. 44, art. 3 pkt 7
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z [...] września 2019 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...], dalej "Marszałek", decyzją z [...] lipca 2019 r. Nr [...] zmienił decyzję własną z [...] lutego 2016 r. Nr [...], udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji energetycznego spalania paliw obejmującej bloki A i B oraz kocioł wodny KW – 2 w Elektrowni [...], zlokalizowanej w [...]przy ul. [...].
Pismem z 8 lipca 2019 r. Fundacja [...] złożyła odwołanie od decyzji Nr [...]. Zaskarżonej decyzji Fundacja zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
1) art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2019, poz. 1396 dalej powoływana w skrócie jako "p.o.ś.") w związku z art. 33 ust. 1 w związku z art. 37 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j. t. Dz. U. z 2018 poz. 2081, dalej zwanej ,,u.o.o.ś."), poprzez błędne niezapewnienie udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych;
2) art. 33 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) Dz.U. L 334/17 z 17 grudnia 2010 r. – dalej "dyrektywa IED", poprzez błędne dopuszczenie instalacji objętej derogacją z art. 33 ust. 1 dyrektywy IED do dalszego funkcjonowania po wyczerpaniu limitu 17 500 godzin oraz po 2023 roku.
Postanowieniem z [...] września 2019 r., Nr [...] Minister Środowiska, dalej "Minister" stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie strony postępowania jakim były: Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] , PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółka Akcyjna Oddział [...], pismami złożonymi 3 lipca 2019 r. w trybie art. 127a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej przywoływany jako "k.p.a."), zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Powyższe spowodowało, że skarżona decyzja stała się ostateczna i prawomocna z dniem [...] lipca 2019 r. Odwołanie Fundacji wpłynęło do urzędu 15 lipca 2019 r., co zdaniem organu oznacza że odwołanie zostało przyjęte już po terminie przysługującym stronom postępowania dotychczas w nim uczestniczącym.
Minister wskazał także, że postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Nr [...], Marszałek odmówił Fundacji [...]dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego dla elektrowni [...]. Od postanowienia tego Fundacja nie złożyła zażalenia, w związku z czym stało się ono prawomocne i ostateczne. Fundacja [...] nie miała zatem prawa do złożenia odwołania.
Dalej organ wskazał, że udział organizacji ekologicznych w postępowaniu o wydanie lub zmianę pozwolenia zintegrowanego uregulowane jest w art. 185 ust. 2a p.o.ś, który w określonych przypadkach odsyła do art. 44 u.o.o.ś., na mocy którego organizacjom ekologicznym, które zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, przysługują w takim postępowaniu prawa strony. Przepis 185 ust. 2a p.o.ś. znajdzie jednak zastosowanie w przypadku gdy postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczy zmiany polegającej na udzieleniu odstępstwa, o którym mowa w art. 204 ust. 2 oraz jeżeli zmiany dokonuje się ze względu na istotną zmianę instalacji. Wyjaśniono, że potrzeba dokonania w pozwoleniu zintegrowanym zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Tym samym w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego, wobec tego Fundacji nie przysługuje uczestnictwo w takim postępowaniu na prawach strony. A zatem nie była ona uprawniona do skorzystania z formy zaskarżenia jaką jest odwołanie od decyzji z [...] lipca 2019 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z [...] września 2019 r. wywiodła Fundacja [...] z siedzibą w [...], dalej "strona skarżąca", zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe niewyjaśnienie całego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, niewyjaśnienie w pełni zmian wprowadzanych w instalacji, jak również ich wpływu na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. z art. 185 ust. 2a w zw. z art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 u.o.o.ś., poprzez błędne uznanie, iż niniejsze postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany w instalacji, a w związku z tym odwołanie Skarżącej jest niedopuszczalne.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, którego skutkiem będzie zmiana ilości wytwarzanego odpadu o kodzie 10 01 82. Zdaniem skarżącego, zastąpienie odpadu o kodzie 10 01 15 (wytwarzanego w procesie odsiarczania spalin metodą mokrą wapienną, która nie będzie stosowana w Elektrowni [...]) przez bardziej uciążliwy i trudny do utylizacji (ze względu na to, że jest on mieszaniną popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) odpad o kodzie 10 01 82, wraz z jednoczesnym zwiększeniem jego masy z 23 000 Mg/rok do 46 000 MG/rok (wzrost o 23 000 Mg/rok, tj. wzrost o 100%), w oczywisty sposób spowoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania Elektrowni [...] na środowisko. Wytwarzanie odpadów jest bowiem formą takiego znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. Skarżący wskazał także, że nawet jeśli określona instalacja (np. instalacja odsiarczania) pozytywnie przyczyni się do oddziaływania na określone komponenty środowiska, nie oznacza to, że nie będzie negatywnie oddziaływać na inne jego komponenty. Fakt pracy półsuchej instalacji odsiarczania z całą pewnością pozytywnie wpłynie na stan powietrza. Jednak znaczne ilości wytwarzanych odpadów związanych z jej pracą będą oddziaływały negatywnie na inne komponenty środowiska (odpady te trzeba będzie odzyskać lub magazynować, przetransportować do odpowiedniego miejsca). Wyprodukowanie 23 000 ton rocznie dodatkowych odpadów, czyli zwiększenie produkcji tego rodzaju odpadów o 100%, stanowi z całą pewnością znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływanie instalacji. Powyższe, w ocenie skarżącego uzasadnia uznania, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji.
Strona skarżąca wyjaśniła, że podstawą wniesienia odwołania był art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., który jest samodzielną podstawą do wniesienia odwołania, niezależnie od wcześniejszego uczestnictwa w postępowaniu. Postępowanie dotyczyło istotnej zmiany instalacji, w związku z tym na podstawie art. 185 ust. 2a: p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt. 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., strona skarżąca uprawniona była do wniesienia odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ lI instancji stanowi naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. art. 185 ust. 2a: p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt. 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.o.ś.
Podniesiono, iż fakt zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony na podstawie art. 127a k.p.a. nie stanowi przeszkody do wniesienia odwołania przez stronę skarżącą na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.o. ś. Jest to bowiem przepis szczególny, dla ogólnych przepisów znajdujących się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 44 u.o.o.ś. nie zawiera żadnego odniesienia do art. 127a k.p.a. Zdaniem skarżącego, gdyby intencją ustawodawcy było uregulowanie przepisów w taki sposób, że art. 44 znajduje zastosowanie o ile strona nie zrzeknie się prawa do odwołania, to wzmianka taka znalazłaby zastosowanie w treści u.u.o.ś. Brak takiej wzmianki i podstawowe zasady wykładni prawa, a w szczególności zasada lex specialis derogat legi generali pozwalają uznać, że art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. znajduje zastosowanie niezależnie od skorzystania przez stronę z uprawnienia z art. 127a k.p.a.
Ponadto strona skarżąca wskazała, iż odmienna interpretacja doprowadziłaby do niezgodności prawa polskiego z prawem międzynarodowym prawem unijnym, naruszając art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, a także Konwencji sporządzonej w Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o ej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze tak sformułowane kryteria kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego.
Kontrolowane postanowienie Ministra Środowiska z [...] września 2019 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Przepis ten określa obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i – zwykle w konsekwencji – odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się jednak pewną specyfiką, bowiem weryfikacja czy rzeczywiście ona istnieje po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie czy też nie, może wymagać określonych czynności wyjaśniających. W konsekwencji wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest bowiem możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 1774/11, wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 855/12, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, nie wyjaśniając jednak istotnych okoliczności pozwalających na ocenę istnienia legitymacji podmiotu do wniesienia odwołania, dochodzi do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, od których dopuszczalność odwołania zależy. W takim zaś przypadku sąd administracyjny w założeniu musi pozostawić kwestię dopuszczalności odwołania jako otwartą, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ celem wyjaśnienia istnienia – bądź nie – w okolicznościach danej sprawy interesu prawnego do wniesienia odwołania po stronie podmiotu to odwołanie wnoszącego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, trzeba wskazać, że w rozpoznanej sprawie organ uznał, że odwołanie nie jest dopuszczalne, albowiem organizacja ekologiczna, która na wcześniejszym etapie nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu, nie mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 44 u.o.o.ś., z uwagi na fakt, że w tej sprawie nie było podstaw do jego zastosowania. Organ wywodzi bowiem, że przedmiot postępowania nie spełniał przesłanek z art. 185 ust. 2a p.o.ś., z uwagi na fakt, że nie dotyczył on znaczącej zmiany instalacji.
Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie w warunkach rozpoznanej sprawy było co najmniej przedwczesne. Dla oceny, że fundacja [...] nie jest uprawniona do złożenia odwołania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego, konieczne było ustalenie, że postępowanie to nie nosi cech postępowania wskazanego w art. 185 ust. 2a p.o.ś.
Wypada zatem przypomnieć, że stosownie do treści art. 185 ust 2a p.o.ś., w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.o.o.ś.).
Przepis art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Stosownie zaś do treści art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Przy tym, zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie, wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu, zaś w postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.
Z przytoczonych przepisów w zakresie istotnym dla rozpoznanej sprawy wynika zatem, że organizacji ekologicznej (spełniającej warunki określone w art. 44 ust. 2 u.o.o.ś.) służy prawo wniesienia odwołania i uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach wymagającym udziału społeczeństwa. Przy tym art. 185 ust. 2a ogranicza to prawo, określając przedmiot postępowań, w których przepis art. 44 u.o.o.ś. znajduje zastosowanie, do postępowań w zakresie zmiany pozwolenia zintegrowanego, polegającej na udzieleniu odstępstwa przewidzianego w art. 204 ust. 2 p.o.ś. oraz w postępowaniu o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji.
Okolicznością niesporną jest, że w rozpoznanej sprawie nie chodzi o decyzję (ani o zmianę decyzji) dotyczącą odstępstwa przewidzianego w art. 204 ust. 2 p.o.ś. W rozpoznanej sprawie, organ uznał że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotem postępowania jest zmiana pozwolenia zintegrowanego, zaś w takim postępowaniu, udział organizacji ekologicznej, jest dopuszczony tylko w razie gdy owa zmiana stanowi istotną zmianę instalacji. W ocenie organu natomiast w niniejszej sprawie do takiej istotnej zmiany instalacji nie dochodzi.
Zgodzić się należy z oceną, że zastosowanie art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. w niniejszej sprawie zależało od tego, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji. Właśnie ta kwestia jednak, zdaniem Sądu, nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona, co czyni zaskarżone postanowienie przedwczesnym.
Zwrócić należy uwagę, że w art. 3 pkt 7 p.o.ś. zawarta została definicja istotnej zmiany instalacji. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem istotnej zmiany instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zatem, organ oceniając czy organizacja może brać udział w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prawach strony, winien ustalić oraz rozważyć czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu. Przy dokonywaniu powyższych ustaleń należy zaś mieć na uwadze, że z definicji istotnej zmiany instalacji, zawartej w art. 3 pkt 7 p.o.ś. wynika, że chodzi o taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ zatem oceniając, czy mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji, winien wyjaśnić czy zakres wnioskowanej zmiany pozwolenia zintegrowanego może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.
Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia czy doszło do negatywnego oddziaływania w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może bowiem dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności – to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2018 r., II OSK 55/18, dostępne j.w.). Aby zatem uznać, że zmiana instalacji nie miała charakteru istotnej, a w konsekwencji że nie znajduje zastosowania art. 44 u.o.o.ś., konieczne było wykazanie przez organ, iż na skutek zmiany pozwolenia zintegrowanego nie dojdzie do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, w rozumieniu wskazanym powyżej. Takich jednak rozważań organ nie zawarł. Powyższe uchybienie przesądza, że kontrolowane postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest co najmniej przedwczesne. W konsekwencji wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia, z powodów wskazanych powyżej, w szczególności zaś wobec braku wykazania, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, wiąże się z tego rodzaju naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które skutkują koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Rolą organu administracji publicznej będzie albo wykazanie w sposób opisany powyżej, że nie mamy do czynienia ze zmianą pozwolenia zintegrowanego prowadzącą do istotnej zmiany instalacji i w konsekwencji wydanie bądź postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. (jeżeli to wykazanie nie wymaga podjęcia czynności wyjaśniających w toku postępowania), bądź decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (jeżeli wykazanie wymagać będzie podjęcia czynności w toku postępowania), albo rozpoznanie odwołania merytoryczne. Niedopuszczalność odwołania stwierdza się bowiem wyłącznie gdy to oczywiste, a gdy wymaga poczynienia ustaleń, organ odwoławczy winien je poczynić i w razie ustalenia, że stronie skarżącej brak przymiotu strony wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Ponownie zatem rozpatrując sprawę, organ po pierwsze ustali przedmiot zmian wnioskowanych przez stronę. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołuje się na zmiany związane z konkluzjami BAT, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami. W ocenie Sądu jednak jest to przyjęcie zbyt ogólnikowe, w kontekście przedmiotu decyzji organu I instancji. Dla tak ogólnego określenia zakresu zmian pozwolenia zintegrowanego, konieczne jest wykazanie przez organ, że wprowadzone zmiany faktycznie dotyczą wyłącznie konkluzji BAT, wskazania zakresu tego utożsamienia i wyjaśnienie podstawy prawnej takiego uznania. Dalej, już po ustaleniu zakresu zmian pozwolenia zintegrowanego, organ ustali czy na skutek zmian pozwolenia zintegrowanego dojdzie do negatywnego oddziaływania w dużym stopniu, tj. przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości, przy uwzględnieniu specyficznych cech danej instalacji oraz warunków jej eksploatacji. Organ da wyraz dokonanych ustaleń i rozważań w wydanym orzeczeniu.
Na zakończenie wypada wyjaśnić, że Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, która wskazała, że fakt zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony na podstawie art. 127a k.p.a. nie stanowi przeszkody do wniesienia odwołania przez stronę skarżącą na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 marca 2019 r., II SA/Lu 947/18 (dostępny j.w.), wskazano wprost, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Sąd pogląd ten podziela. Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Nadto w sytuacji opisanej w art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., organizacja ekologiczna, dopiero nabywa prawa strony po złożeniu odwołania. Słusznie zatem wskazuje skarżący, że zastosowanie wobec niej skutków przewidzianych w art. 127 § 2 k.p.a. powodowałoby, że regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 u.o.o.ś nabrałaby charakteru pozornego. Sprzeciwiałoby się to także celom tego uregulowania, jak i celom wyrażonym w konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 , poz. 706), która w art. 9 ust. 2, stanowi, że członkowie zainteresowanej społeczności: mający wystarczający interes lub, alternatywnie, powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, co spowoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd w punkcie 2 wyroku orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł.