IV SA/Wa 2734/20

IV SA/Wa 2734/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2151/21 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez A. S. (określanego dalej jako Skarżący) jest uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "[...]", w części tekstowej § 34 oraz części graficznej stanowiącej załącznik nr 1, w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. H., nr ew. działki [...], nr KW: [...].
Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 20 ust. 1 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."), poprzez uchwalenie planu miejscowego, który istotnie narusza ustalenia studium, w sposób taki, że studium przewiduje dla Nieruchomości "usługi w tym usługi oświaty, kultury, kultu, ogólnomiejskie i podstawowe oraz usługi połączone z rzemiosłem", oraz dopuszcza funkcję mieszkaniową towarzyszącą funkcji podstawowej, pod warunkiem że zabudowa nie przekroczy wysokości 14m, podczas gdy miejscowy plan w § 34 ust. 1 przewiduje jedynie "usługi oświaty, kultury, administracyjno-biurowe, w tym usługi o charakterze publicznym, a funkcja mieszkaniowa pozostaje całkowicie wyłączona, co w konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje bezwzględną nieważnością miejscowego planu w tej części;
2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, który istotnie narusza ustalenia studium, w sposób taki, że studium przewiduje dla przedmiotowej nieruchomości "dopuszczenie funkcji mieszkaniowej towarzyszącej funkcji podstawowej, pod warunkiem, że zabudowa nie przekroczy 14m", podczas gdy miejscowy plan w § 34 ust. 5 pkt 3 przewiduje "maksymalna wysokość nowej zabudowy: 2 kondygnacje, w tym poddasze, które może być poddaszem użytkowym, razem o maksymalnej wysokości 10m, z możliwością podpiwniczenia, co w konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje bezwzględną nieważnością miejscowego planu w tej części;
3. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprecyzyjne zapisanie w § 34 ust. 1 miejscowego planu przeznaczenia terenu nieruchomości, polegające na użyciu nieznanego ustawie, ani nigdzie nie zdefiniowanego.
Miejscowy plan uchwalony przedmiotową uchwałą obejmuje część P., bezpośrednio dotyczy sfery prawnej Strony Skarżącej. Pan A. S. wywodził, że jego interes prawny został naruszony w ten sposób, że jego prawo własności zostało istotnie ograniczone zaskarżoną uchwała, gdyż miejscowy plan przewiduje ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości względem studium, przez wyłączenie funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej, a ponadto zmienia maksymalną wysokość nowej zabudowy do dwóch kondygnacji, w tym poddasze, które może być poddaszem użytkowym, razem o maksymalnej wysokości 10 m, z możliwością podpiwniczenia.
Zgodnie z uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części P. "[...]" (dalej: "Miejscowy plan") nieruchomość została objęta przeznaczeniem podstawowym "usługi oświaty, kultury, administracyjno-biurowe, w tym usługi o charakterze publicznym".
Powyższe oznacza – w ocenie Strony Skarżącej - że funkcja mieszkaniowa, którą przewidywało Studium, została całkowicie wyłączona. Nastąpiło to bez uprzedniej zmiany Studium w przewidzianym prawie trybie. W konsekwencji m.p.z.p. istotnie narusza ustalenia Studium, co jest sprzeczne z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a to oznacza, że uchwała w tej części jest nieważna.
Ponadto, m.p.z.p. dopuszczał funkcję mieszkaniową towarzyszącą funkcji podstawowej, pod warunkiem, że zabudowa nie przekroczy 14m, zaś uchwalony później Miejscowy plan przewiduje jedynie 2 kondygnacje, w tym poddasze, które może być poddaszem użytkowym, razem o maksymalnej wysokości 10 m. Jest to kolejna istotna niezgodność Miejscowego planu ze Studium.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
I. Skarga okazała się niezasadna. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącym działki Skarżącej Strony. O innej treści wyroku nie mogły zadecydować przedstawione w skardze zarzuty.
II. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, dalej "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu czy trybu jego sporządzania uprawnia do stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Przy czym w powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) dalej: "rozporządzenie w zakresie projektu".
III. Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. "[...]"
IV. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zachowania wymogów, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie skargi wskazać należy, że interes prawny Skarżącego wynika z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości, położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, zaś ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości w sposób sprzeczny z wskazanymi przepisami prawa (działki nr [...], obręb [...], karta 8 i nast. akt sadowych).
W dniu 13 października 2020 r. Skarżący w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wezwał Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta W. nie usunęła naruszenia w terminie.
IV. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 23/17, dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
V. Ustosunkowując się do najdalej idącego zarzutu, tj. sprzeczności ustaleń planu ze studium Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Ponadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy, niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność", nadal jednak odzwierciedla adekwatność treści planu w odniesieniu do probierza, jakim są wskazania studium. Jednocześnie jednak w orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, stosownie do art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Warunkom wskazanym w studium przypisuje się orientacyjny charakter, uznając że nie mogą być one traktowane jako sztywna nieprzekraczalna granica. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys, a uszczegółowienie zasad zagospodarowania przestrzennego następuje w planach miejscowych czy niedawna uchwałach lokalizacyjnych.
Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).
VI. W powyższym kontekście za nieuzasadnione Sąd uznaje zarzuty podniesione w punktach 1 i 2 ww. skargi. Uchwalony plan miejscowy nie naruszył ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.. W studium działka [...], w obrębie [...] w P. położona jest w obszarze 1U - strefa o przewadze usług. Jest to wskazane przeznaczenie ternu, które zostało w planie miejscowym utrzymane. Funkcja mieszkaniowa, towarzysząca funkcji podstawowej, pod warunkiem, że zabudowa nie przekroczy 14 m, jest przewidziana w studium, jako funkcja dopuszczalna.
Dopuszczenie funkcji zapisanej w studium daje Radzie możliwość skorzystania z jej wprowadzenia, a nie jest nakazem jej wprowadzenia. Koresponduje to z charakterem studium. Słownik języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/) stanowi, że dopuszczać to przystać na coś, nie przeszkodzić czemuś, uznać coś za możliwe. Nie jest to zatem synonim zobligowania i obowiązku.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko językowo, lecz także celowościowo, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09, LEX nr 552886).
Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.
Przeznaczenie i kierunki zostały w planie miejscowym utrzymane. Jak zasadnie wywodziła Gmina w odpowiedzi na skargę, regulacje planu miejscowego nie muszą być dosłownie recypowane z zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium, jako aktu z natury bardziej ogólnego. W orzecznictwie podkreśla się, że Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2019 r., II SA/G1660/19, CBOSA).
Z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 116/21. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 116/21 wynika, że "związanie ustaleniami zawartymi w Studium, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16, CBOSA). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA).
Koncepcja "władztwa planistycznego" zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, oraz wyrok NSA z 26.02.2008 r. sygn. II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2.10.2008 r. sygn. II SA/Lu 342/08, dostępne CBOSA). Ważne jest nadto aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały, z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 1339/12, CBOSA). Przy czym sprawowana przez sąd administracyjny kontrola aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, albowiem prowadziłoby to do wkroczenia w kompetencje organów gminy. Kontrola ta ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych w tym zakresie uchwał (zob. wyroki NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 840/12 oraz sygn. akt II OSK 841/12, CBOSA).
VII. Nieuzasadniony jest także zarzut z punktu 3 pisma Skarżącego. Nie można uznać za nieprecyzyjny zapis § 34 ust. 3 miejscowego planu, gdyż pełne jego brzmienie to: "Przeznaczenie podstawowe: usługi oświaty, kultury, administracyjno-biurowe, w tym usługi o charakterze publicznym". Dodanie zapisu "w tym usługi o charakterze publicznym" jednoznacznie wskazuje, że katalog usług jest katalogiem szerokim i nie ogranicza się do świadczenia ich jedynie przez podmioty publiczne.
VIII. Także zarzuty podniesione w punkcie 4 pisma należy uznać za nieuzasadnione. Wprowadzone zapisy w przedmiotowym planie miejscowym są bowiem uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Nie została naruszona zasada równości, w kontekście proporcjonalnego zagospodarowania działek o podobnych uwarunkowaniach bowiem nie tylko działka Skarżącej została zagospodarowania w kwestionowany sposób. Zasadnie organ wywodził, że nie jest słuszne twierdzenie, że akurat nieruchomość Skarżącego została oznaczona jako strefa wyłącznie usługowa, gdyż cały obszar zlokalizowany pomiędzy ulicami D., H., E. i Al. [...] jest w planie miejscowym obszarem o charakterze usług publicznych, oświatowych, sportowych, rekreacyjnych, administracyjnych i zieleni parkowej. Nieruchomość Spółki stanowi około 1/10 wskazanego obszaru.
W aspekcie teleologicznym, zważywszy że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, Sąd (jedynie w aspekcie zachowania zasady proporcjonalności, a nie oceny słuszności działań gminy, co nie stanowi przedmiotu kontroli Sądu, o czym była mowa w pkt VI) ocenia, że organ przekonująco wywodził, że ustalenia zwarte w planie, dotyczące nieruchomości Skarżącej mają swoje uzasadnienie w przestrzeni, dotychczasowym obrocie prawnym i ustaleniach studium. Zostały wprowadzone przez Radę Miejską w oparciu o istniejący stan zagospodarowania tego obszaru, sposób użytkowania, dotychczasowe plany miejscowe oraz politykę przestrzenną prowadzoną przez gminę. Przed uchwaleniem planu "[...]" dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] nie było obowiązującego planu miejscowego. Dotychczas jednak teren, na którym znajduje się działka nr ew. [...], w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonym w roku 1994 r. w trybie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U z 1989 r. 17, poz. 99) był oznaczony symbolem B-12-UO/US - Tereny usług oświaty i sportu. Natomiast przed uchwaleniem obowiązującego studium z 2008 r., w dniu [...] stycznia 2001 r. Uchwałą Nr [...] uchwalono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., w którym działka [...] obr. [...] znajdowała się na terenie ekstensywnego zainwestowania z zachowaniem przeważającego udziału powierzchni biologicznie czynnych - zielonych; tereny istniejące: zainwestowane i niezainwestowane - przewidywane ustaleniami dotychczas obowiązujących planów (w tym jednostki oświatowe, ośrodki kultu itp.).
Argumentacja za przyjętymi w planie miejscowym rozwiązaniami została ponadto przytoczona w uzasadnieniu nieuwzględnienia uwagi wniesionej przez Skarżącą po wyłożeniu planu miejscowego do publicznego wglądu w 2009 r. Spełniony został zatem warunek uzasadnienia rozwiązań planistycznych.
IX. Podnieść należy przy tym, że zgodnie za wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, CBOSA, że "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15, CBOSA). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2019 r., I OSK 1348/17 oraz powołane tam wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09; z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09; z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17, CBOSA). Taki przypadek w sprawie nie zachodzi.
X. Brak spełnienia przesłanek z art. 28 u.p.z.p., tj. nienaruszenie przepisów materialnych oraz procesowych, niespełnienie przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu, implikuje oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA