IV SA/Wa 2730/20

IV SA/Wa 2730/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Anna Sidorowska-Ciesielska /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 5566/21 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 310
art. 31 ust 4 w zw. z  art. 31 ust 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za usługi wodne oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. w [...] (dalej: skarżąca) za okres IV kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 175 585,00 za odprowadzenie do rzeki [...] ścieków komunalnych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
W dniu [...] września 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni"), na podstawie art. 281 ust. 1 pkt. 2 oraz 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), dalej: "Prawo wodne z 2017" w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustalił w formie informacji ustalającej dla skarżącej wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], OP/IV kwartał/2019, znak: [...] za okres IV kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 175 585,00 zł za wprowadzenie do rzeki [...] ścieków komunalnych istniejącym wylotem w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] w km [...]+[...] [...]. Wydanie wskazanej informacji miało związek z ustaleniem, że w dniach 15 - 16 listopada 2019 r., miało miejsce awaryjne, niezwiązane z przelewem burzowym wprowadzanie nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu w rejonie ul. [...] w [...] przeznaczonego do wykorzystywania jako wylot przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...].
Pismem z 29 września 2020 r. skarżąca złożyła reklamację dotyczącą wnoszenia opłaty podwyższonej za usługi wodne, w której podniosło, że naliczona opłata podwyższona dla przedsiębiorstwa jest niezasadna. Zdaniem skarżącej, błędnie uznano, że do wprowadzania ścieków komunalnych objętego przedmiotową informacją o naliczeniu opłaty podwyższonej doszło bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy MPWiK legitymuje się ostatecznym i ważnym pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z usług wodnych.
Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił, że w dniach 15 oraz 16 listopada 2019 r doszło do wprowadzania do rzeki [...] nieoczyszczonych ścieków komunalnych poprzez wylot przelewu burzowego zlokalizowanego w rejonie ul. [...] w [...]. Powyższe zaszło w wyniku prowadzonych prac w zakresie uruchomienia układu przesyłowego ścieków komunalnych z [...] części [...] do oczyszczalni ścieków "[...", wiążących się z przekierowaniem ścieków z tymczasowej instalacji przesyłu ścieków w postaci rurociągów zainstalowanych na moście pontonowym wraz z niezbędną infrastrukturą do ponownie uruchomionego układu przesyłowego w celu usunięcia skutków jego awarii jaka miała miejsce w dniach [...]-[...] sierpnia 2019 r. Powyższe związane było z zanieczyszczeniem środowiska naturalnego rzeki [...]. Układ przesyłowy uległ awarii [...] sierpnia 2019 r., w związku z tym ścieki komunalne z [...] części [...] bez ich oczyszczenia kierowano do [...] poprzez znajdujący się na jej lewym brzegu wylot przelewu burzowego. Zrzut nieoczyszczonych ścieków bezpośrednio do rzeki [...] miał miejsce do dnia [...] września 2019 r., kiedy to uruchomiono tymczasową instalację przesyłu ścieków z [...] części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" w postaci tymczasowych rurociągów posadowionych na moście pontonowym na rzece [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2019 r. nałożono na skarżącą obowiązek przeprowadzenia w terminie do [...] listopada 2019 r. działań zapobiegawczych polegających na zrealizowaniu trwałego i niezależnego od warunków hydrologicznych na rzece [...] oraz warunków atmosferycznych przedsięwzięcia umożliwiającego przesył ścieków z [...] części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]". Bezpośrednie wprowadzanie do [...] nieoczyszczonych ścieków [...]-[...] listopada 2019 r. miało miejsce w związku z pracami prowadzonymi jako konsekwencja awarii układu przesyłowego w dniach [...]-[...] sierpnia 2019 r. Zrzut awaryjnego w dniach [...] oraz [...] listopada 2019 r. nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] związany był z przełączeniem przepływu ścieków z rurociągów zainstalowanych na tymczasowym moście pontonowym do układu przesyłowego. Potwierdziło to MPWiK w piśmie z 27 stycznia 2020 r. dotyczącym oświadczeń w zakresie korzystania z usług wodnych w !V kwartale 2019 r. Do powołanego pisma, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w jego treści załączono dwie tabele odnoszące się do wprowadzania ścieków do wód rzeki [...] wylotem w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] [...] z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej [...] części [...]. W tabeli nr 15 zawarto dane odnoszące się do zrzutów burzowych poprzez przelew burzowy [...]. W tabeli nr 15a zawarto zaś dane odnoszące się do zrzutu awaryjnego poprzez przelew burzowy [...], jaki miał miejsce w dniach [...],[...] listopada 2019 r. w związku z opisanymi pracami odnoszącymi się do przekierowania ścieków z instalacji tymczasowej do układu przesyłowego.
Skoro w dniach [...] - [...] listopada 2019 r. doszło do zrzutu nieoczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...] wylotem zlokalizowanym w rejonie ul. [...] pełniącym rolę wylotu przelewu burzowego, a zrzut ścieków nie nastąpił wskutek zjawisk atmosferycznych, związanych z ujęciem w system kanalizacji ogólnospławnej zwiększonej ilości wód opadowych, co potwierdza samo MPWiK w piśmie z 27 stycznia 2020 r. oraz załączonych doń tabelach nr 15 oraz nr 15a, to należało ustalić dla skarżącej opłatę podwyższoną za wprowadzanie do [...] ścieków. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego z 2017 r. usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Stosownie do art. 389 pkt 1 Prawa wodnego z 2017, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Względem wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, jakie miało miejsce w tej sprawie brak jest przepisów wyłączających obowiązek legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym. Awaryjny zrzut ścieków do [...] w dniach [...]-[...] listopada 2019 r. nie miał oparcia w posiadanym przez MPWiK pozwoleniu wodnoprawnym, a w konsekwencji doszło do korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co stosownie do art. 280 pkt 1 lit. b Prawa wodnego z 2017 r. stanowi o ustaleniu wobec MPWiK opłaty podwyższonej. Skarżąca uzyskała dwa pozwolenia wodnoprawne: decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], udzielająca MPWiK pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej [...], istniejącym wylotem 2 x 0 2000 mm / 2 x 0 1800 mm w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...], w km [...]+[...] [...]w ilości i na warunkach w niej wskazanych oraz decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] października 2010 r., nr [...] udzielająca MPWiK pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z Oczyszczalni Ścieków "[...]", zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], do rzeki [...] wylotem usytuowanym w km [...]+[...] jej biegu, w ilości i na warunkach w niej wskazanych. Zakres uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych posiadanych przez MPWiK nie obejmował w ogóle możliwości dokonania zrzutu nieoczyszczonych ścieków do [...], który to miał miejsce w tej sprawie. Z decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. MPWiK udzielono pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej [...] istniejącym wylotem 2 x 0 1800 mm w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] w km [...]+[...] [...] w ilości nie większej niż 16,50 m3/s. Treść pozwolenia burzowego nie obejmuje prawa do korzystania z wylotu w rejonie ul. [...] w innych sytuacjach niż wprowadzanie do [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego, a więc w sytuacji w związku z awarią kanalizacji ogólnospławnej (jej elementu w postaci układu przesyłowego) i usuwaniem jej skutków, która to nie wiąże się z ujęciem w system kanalizacji ogólnospławnej nadmiernej ilości wód opadowych podlegających zmieszaniu ze ściekami określonego rodzaju powodując do powstania ilości ścieków komunalnych wykraczającej poza parametry systemu kanalizacji stanowiące o możliwości poddania jej w całości oczyszczeniu. Zrzutu awaryjnego w dniach [...]-[...] listopada 2019 r. nie można utożsamiać w wprowadzaniem do [...] ścieków z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławne. O zakresie uprawnień wynikającym z decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. przesądza art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., stanowiący jego materiatnoprawną podstawę. Przepis ten wyraźnie odnosi się do wprowadzania do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, czyli wprowadzania do wód lub do ziemi odpowiednio, w zależności od rodzaju kanalizacji wód opadowych lub ścieków z przelewów, związanych ze zjawiskami atmosferycznymi w ramach, których następują opady deszczu. Odnośnie kanalizacji ogólnospławnej mowa jest o wprowadzaniu ścieków z przelewów burzowych, czyli w związku ze zjawiskiem atmosferycznym cechującym się intensywnym przebiegiem opadów deszczu. Przelewy burzowe na kanalizacji ogólnospławnej budowane są głównie w celu: zabezpieczenia oczyszczalni ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym i spadkiem sprawności jej działania, zwłaszcza części biologicznej i chemicznej, podczas pogody deszczowej, zmniejszenia wymiarów kolektora - za przelewem. W Prawie wodnym z 2001 r. nie przewidziano instytucji odrębnego pozwolenia wodnoprawnego, udzielanego dla możliwości odprowadzania nieoczyszczonych ścieków wskutek awarii urządzeń systemu kanalizacyjnego i usuwania jej skutków. Kwestia ta powinna zostać uregulowana w ramach pozwolenia głównego dotyczącego odprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni. Analiza treści decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2010 r., na mocy, której udzielono pozwolenia głównego prowadzi do wniosków, iż nie wynika z niej jakiekolwiek uprawnienie MPWiK do korzystania z wód wraz z oznaczeniem jego rozmiarów oraz warunków w razie zatrzymania działalności, czy awarii urządzeń istotnych dla jego realizacji, a za takie urządzenia należy uznać układ przesyłowy ścieków z [...] części [...]. W szczególności z pozwolenia głównego nie wynika możliwość odprowadzania nieoczyszczonych ścieków komunalnych do [...] wylotem zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], który funkcjonuje jako wylot przelewu burzowego na podstawie pozwolenia burzowego. Decyzja ta nie tylko nie wskazuje wylotu przy ul. [...] jako wylotu awaryjnego, określając, czy też odnosząc się do zasad korzystania z wód w tym miejscu, a także nie zawiera obligatoryjnego z punktu widzenia art. 128 ust 1 Prawa wodnego z 2001 r. elementu jakim jest określenie postępowania na wypadek awarii. W ramach regulacji Prawa wodnego z 2017 r. obowiązuje obecnie analogiczny do art. 128 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r., art. 403 ust. 2 pkt 14 Prawa wodnego z 2017 r., stanowiący, że w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków. Natomiast powoływany przez skarżącą operat wodnoprawny stanowi jedynie materiał w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, zaś źródłem uprawnień MPWiK w zakresie korzystania z wód rzeki [...] poprzez wprowadzanie do nich ścieków są wyłącznie posiadane przezeń pozwolenia wodnoprawne - decyzje administracyjne o charakterze konstytutywnym, na mocy, których w ramach konkretyzacji właściwych norm prawa materialnego powstały skonkretyzowane uprawnienia na rzecz MPWiK. W ocenie organu, nie może zatem być mowy o działaniu w ramach pozwolenia wodnoprawnego, w tym pozwolenia burzowego czy też jedynie z ewentualnym przekroczeniem pozwolenia wodnoprawnego w tym pozwolenia burzowego, albowiem MPWiK nie mogło przekroczyć uprawnień, których mocą uzyskanych przez nie pozwoleń, w tym pozwolenia głównego i pozwolenia burzowego nie nabyło.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz 2 Prawa wodnego z 2017 r. dopuszcza się korzystanie z każdej wody w rozmiarze i w czasie wynikających z konieczności: 1. zwalczania poważnych awarii, klęsk żywiołowych, pożarów lub innych miejscowych zagrożeń; 2. zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć. Stosownie do art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. we wskazanych wyżej przypadkach (art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz 2 Prawa wodnego z 2017 r.) oraz w czasie suszy lub niskiego stanu wód nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. Zdaniem organu, wskazane wyłączenie spod ponoszenia opłaty podwyższonej nie ma, jednakże zastosowania w tej sprawie. Odnosi się ono bowiem jedynie do regulowanej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego 2017 opłaty podwyższonej w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie). Przedmiotowe wyłączenie nie odnosi się zaś do opłaty podwyższonej wskazanej w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w tym w jego lit. b, za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do czego doszło w tej sprawie.
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. złożyło skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 października 2020 r., zarzucając naruszenie:
1. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) w zw. z art. 280 ust. 2 lit. b Prawa wodnego z 2017 r. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu przez Dyrektora Zarządu Zlewni, że wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, o którym mowa w przepisach Prawa wodnego, miałoby dotyczyć wyłącznie wprowadzania ścieków w związku z intensywnymi opadami deszczu, chociaż ustawodawca w tym kontekście ustanowił wyłącznie dwa kryteria, tzn. co może być wprowadzane do wód (ścieki) i z jakiego urządzenia wodnego może być wprowadzane do wód (z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej), natomiast w żaden sposób nie odniósł się do przyczyn wprowadzania ścieków do wód; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania przez Dyrektora Zarządu Zlewni, że w tej sprawie miało dojść do korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy Spółka legitymuje się decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., udzielająca MPWiK pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych, z jakimi mamy do czynienia w tej sprawie; w konsekwencji, w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej, które Dyrektor Zarządu Zlewni powinien rozstrzygnąć na korzyść Spółki,
2. art. 7 in fine K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób okoliczności prawnych faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy m.in. wskutek uznania, że przepisy poświęcone wprowadzaniu do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, jak i pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011 r. miałyby dotyczyć wyłącznie wprowadzania ścieków "w wyniku intensywnych zjawisk atmosferycznych obejmujących obfite opady", chociaż ani te przepisy, ani pozwolenie wodnoprawne nie zawiera tego rodzaju zastrzeżenia; zastosowanie wskazanych powyżej przepisów spowodowałoby, że niemożliwym stałoby się uznanie, że wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] przez Spółkę doszło "bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego", a w rezultacie nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji.
Skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy oznaczony zakład posiada pozwolenie wodnoprawne na określony sposób korzystania z usług wodnych, takie korzystanie nie może zostać uznane za przykład korzystania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skoro MPWiK posiada pozwolenie wodnoprawne umożliwiające wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu przy ul. [...] w [...] w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w postaci odbiegających od normalnych warunków funkcjonowania systemu kanalizacji ogólnospławnej, to całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko, w świetle którego do wprowadzania takich ścieków do rzeki [...] za pośrednictwem tego wylotu w związku z awarią elementu sieci kanalizacyjnej - układu przesyłowego ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków "[...]" miałoby dojść bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli w związku z wystąpieniem awarii układu przesyłowego doszło do korzystania z usług wodnych przewidzianego w pozwoleniu posiadanym przez MPWiK, choć niezgodnie z jego wymaganiami, to należy uznać, że wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] miało miejsce co najwyżej z naruszeniem warunków pozwolenia Spółki, a nie bez wymaganego pozwolenia. Przepisy poświęcone korzystaniu z wód za pośrednictwem przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej dotyczą ścieków komunalnych, czyli kategorii prawnej z definicji obejmującej wody opadowe. Przepisy art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 80 Prawa wodnego z 2017 r. nie stanowią podstawy do wyodrębnienia nowego rodzaju ścieków (innych niż bytowe, komunalne lub przemysłowe), np. "mieszaniny ścieków określonego rodzaju z (...) wodami opadowymi". Na gruncie art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 80 Prawa wodnego z 2017 r. przesądzono, że pierwszą z przesłanek korzystania z wód opisanego w tych przepisach jest wprowadzanie do wód ścieków komunalnych - bez względu na obecność i stężenie wód opadowych w takich ściekach lub stopień "rozcieńczenia" substancji zanieczyszczających w ściekach komunalnych". Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem jakoby wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...] objęte zaskarżoną decyzją nie mogło zostać uznane za przykład wprowadzania ścieków z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej, o którym mowa w art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. i art. 80 Prawa wodnego z 2017 r. Układ przesyłowy ścieków komunalnych stanowi urządzenie istotne dla realizacji Pozwolenia MPWiK, a korzystanie przez MPWiK z przelewu burzowego przy ul. [...] jest zdeterminowane przez sposób funkcjonowania sieci kanalizacji ogólnospławnej obsługującej [...] część [...]. Jeżeli zaistniała awaria urządzeń układu przesyłowego ścieków (ich stan techniczny przestał być "właściwy"), to co najwyżej dochodzi do naruszenia warunku określonego w pozwoleniu z [...] czerwca 2011 r., a nie korzystania z wód poza tym pozwoleniem. Nadane Spółce - za pośrednictwem pozwolenia z [...] czerwca 2011 r. - uprawnienie do szczególnego korzystania z wód poprzez wprowadzanie ścieków komunalnych do wód aktualizuje się niezależnie od przyczyn, z jakich doszło do wykorzystania istniejącego wylotu przy ul. [...] w [...]. Skoro pozwolenie z [...] czerwca 2011 r. obejmuje wprowadzanie ścieków komunalnych (rodzaj oddziaływania na środowisko) z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej (źródło oddziaływania na środowisko) istniejącym wylotem 2 x 0 1800 mm w rejonie ul. [...] w [...], w km [...]+[...] rzeki [...] (miejsce oddziaływania na środowisko), nie sposób uznać, że takie korzystanie z wód (cechujące się tożsamym rodzajem, źródłem i miejscem oddziaływania na środowisko) miałoby - w zależności od "sytuacji" - raz stanowić korzystanie z wód w ramach pozwolenia z [...] czerwca 2011 r., a w innym przypadku korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia. Uprawnienie do szczególnego korzystania z wód zostało udzielone MPWiK bez względu na okoliczności ("sytuacje"), w których dochodzi do wprowadzania ścieków komunalnych z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem 2x0 1800 mm w rejonie ul. [...] w [...], w km [...]+[...] rzeki [...]. Przytoczone przez organ przepisy Dyrektywy 91/271/EWG nie tylko dopuszczają w sytuacjach nadzwyczajnych możliwość wprowadzania do wód nieoczyszczonych ścieków komunalnych za pośrednictwem przelewów burzowych, ale również nie ograniczają możliwości dokonywania tego typu zrzutów do okoliczności stanowiących rezultat obfitych opadów atmosferycznych. Okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy, nie zostały rozpatrzone przez organ administracji w wyczerpujący sposób. Należy uznać, że Dyrektor Zarządu Zlewni nie uczynił zadość wymogom prawidłowości postępowania określonym w art. 7 in fine K.p.a. art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ dokonanie przez organ należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób uwzględniający rzeczywisty obraz sprawy, w tym zakresie posiadanego przez Spółkę pozwolenia z [...] czerwca 2011 r. oraz rzeczywistego znaczenia przepisów dotyczących wprowadzania do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, skutkowałoby uwzględnieniem reklamacji Spółki i wykluczyłoby dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji zobowiązującej MPWiK do uiszczenia opłaty podwyższonej.
Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na MPWiK obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej, alternatywnie, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, alternatywnie, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Pismem z 8 marca 2021 r. skarżąca uzupełniła skargę, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 41 ust. 3 i art. 128 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r., art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, art. 80 i art. 403 ust. 2 pkt 14 Prawa wodnego z 2017 r., § 20 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1311).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Materialnoprawą podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.). W tej sprawie bezsporne jest, że w dniach [...]-[...] listopada 2019 r. skarżąca dokonała zrzutu nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...], położonym w km [...]+[...] rzeki [...], z uwagi na prowadzone prace w zakresie uruchomienia układu przesyłowego ścieków komunalnych z [...] części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]", wiążących się z przekierowaniem ścieków z tymczasowej instalacji przesyłu ścieków w postaci rurociągów zainstalowanych na moście pontonowym wraz z niezbędną infrastrukturą do ponownie uruchomionego układu przesyłowego w celu usunięcia skutków jego awarii jaka miała miejsce w dniach [...]-[...] sierpnia 2019 r.
Niezasadne są zarzuty niezastosowania przez organ art. 7 in fine, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uchybienie przez organ normom zawartym w art. 7 in fine, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Organowi Wód Polskich nie można postawić zarzutu braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego czyli rozważenia, wzięcia pod uwagę, przeanalizowania oraz zaznajomienia się z całym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania organ Wód Polskich prawidłowo ustalił przyczyny oraz przebieg zdarzenia, z którym wiązało się ustalenie opłaty podwyższonej jako sankcji finansowej za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenie opłaty podwyższonej jest formą odpowiedzialności prawnej, która ponosi podmiot korzystający ze środowiska (w tym przypadku z wód) za brak wymaganego pozwolenia. Sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska przez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu." (por. wyrok NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1823/08, LEX nr 589045).
W toku prowadzonego postępowania, ustalone zostały przyczyny oraz przebieg zdarzenia, z którym wiązała się konieczność dokonania oceny, w zakresie istnienia podstawy prawnej do ustalenia Spółce opłaty podwyższonej. Organ Wód Polskich dokonał pełnych ustaleń obejmujących pozwolenia wodnoprawne, których adresatami była Spółka w okresie, w którym dokonany był awaryjny zrzut ścieków i które miały związek z miejscem zrzutu ścieków. Organ Wód Polskich ustalił w szczególności czy awaryjny zrzut nieoczyszczonych ścieków przeprowadzony w dniach [...]-[...] listopada 2019 r., miał miejsce na podstawie pozwolenia z [...] czerwca 2011 r. wskazanego przez Spółkę.
Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 7a § 1 w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 280 ust. 2 lit. b Prawa wodnego z 2017 r. Dyrektora Zarządu Zlewni miał podstawy do przyjęcia, że w tej sprawie doszło do korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r., udzielająca MPWiK pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych, nie dotyczy sytuacji zrzutu nieoczyszczonych ścieków do rzeki [...] za pośrednictwem wylotu w rejonie ul. [...], z uwagi na prowadzone prace w zakresie uruchomienia układu przesyłowego ścieków komunalnych z [...] części [...] do oczyszczalni ścieków "[...]" W tej sprawie nie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej.
Po analizie treści decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...] organ prawidłowo stwierdził, że wylot przelewu burzowego zlokalizowany w rejonie ul. [...] w [...] nie jest przeznaczony do odprowadzania nieoczyszczonych ścieków w sytuacji awarii urządzeń układu przesyłowego. Zgodzić należy się z organem Wód Polskich, że pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011 r. nie rozstrzyga o uprawnieniach Spółki w zakresie odprowadzania nieoczyszczonych ścieków w przypadku awarii instalacji w tym przedmiotowego układu przesyłowego (i jego ponownego podłączania). Ma rację organ Wód Polskich, że przedmiotowy zrzut nieoczyszczonych ścieków związany z awarią układu przesyłowego nie może być uznany za tożsamy z wprowadzaniem do [...] ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej i nie mógł zostać dokonany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca przelew burzowy nie służy do odprowadzania nieoczyszczonych ścieków spowodowanego awarią instalacji. Jak sama nazwa tego urządzenia wskazuje, służy on do odprowadzania nadmiaru wody deszczowej, a nie ścieków (nieoczyszczonych). W piśmiennictwie technicznym wskazuje się, że "Przelewy burzowe są urządzeniami, które w sposób samoczynny odprowadzają do odbiornika, np. rzeki, nadmiar wody deszczowej, częściowo zmieszanej ze ściekami. Zapewniają tym samym mieszkańcom miasta ochronę przed zalaniem. Szczególnie w przypadkach skrajnych, jak np. nawalne opady, jest to sprawa priorytetowa. Zadaniem przelewów burzowych jest zabezpieczenie w czasie opadów nawalnych urządzenia oczyszczającego przed przeciążeniem hydraulicznym (...). Funkcjonowanie przelewów burzowych jest ściśle uzależnione od częstości występowania i charakteru opadów atmosferycznych. Znaczny udział ścieków deszczowych w mieszaninie ze ściekami miejskimi powoduje aktywację tych obiektów i odprowadzanie do odbiornika ścieków nieoczyszczonych. W przeciwieństwie do oczyszczalni ścieków, gdzie parametry procesów technologicznych oraz jakość ścieków oczyszczonych są starannie rejestrowane, wciąż stosunkowo niewiele wiadomo o jakości ścieków odprowadzanych przez przelewy burzowe." (zob. A. Biedrzycka, Przelewy burzowe – immanentny element systemu kanalizacji miejskiej, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne, Listopad-Grudzień 2017, s. 66 i 67, artykuł dostępny w internecie). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "Jednym z podstawowych źródeł zanieczyszczenia odbiorników są nieoczyszczone ścieki pochodzące z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej. Mimo prawnego ograniczenia częstości funkcjonowania przelewów, według którego ilość wzbudzeń w ciągu roku dla każdego przelewu nie powinna przekraczać, działają one dużo więcej razy." (A. Brzezińska, M. Zawilski, D. Bandzierz, G. Sakson, Wielkość emisji zanieczyszczeń z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej na przykładzie Łodzi, Czasopismo Inżynierii Lądowej, Środowiska i Architektury, t. XXXI, z. 61 (3/I/14) lipiec 2014, s. 7, artykuł dostępny w internecie).
Prawidłowo zatem organ Wód Polskich ustalił, że działania podjęte przez Spółkę wypełniły dyspozycję art. 280 pkt 1 lit. b Prawa wodnego z 2017 r. Zachodziły zatem podstawy do wydania decyzji ustalającej Spółce wysokość opłaty podwyższonej.
Wykładnia przepisów prawa materialnego zastosowana w niniejszej sprawie przez organ Wód Polskich jest także zgodna z prawem UE. Wyjaśnić należy, że zarówno przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne jak i przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wdrażają dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, s. 1 ze zm., dalej: RDW). Zgodnie z art. 1 RDW, celem tego aktu prawnego jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które: a) zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych; b) promują zrównoważone korzystanie z wód oparte na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych; c) dążą do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego między innymi poprzez szczególne środki dla stopniowej redukcji zrzutów, emisji i strat substancji priorytetowych oraz zaprzestania lub stopniowego wyeliminowania zrzutów, emisji i strat priorytetowych substancji niebezpiecznych. Według art. 2 pkt 40 RDW, dopuszczalne wartości emisji oznaczają masę, wyrażoną w postaci pewnych szczególnych parametrów, stężenie i/lub poziom emisji, które nie będą przekroczone podczas jednego lub więcej przedziałów czasu. Dopuszczalna wartość emisji może być również ustanowiona dla pewnych grup, rodzin lub kategorii substancji, w szczególności dla określonych na mocy art. 16 RDW. Dopuszczalne wartości emisji dla substancji są zwykle stosowane w punkcie, w którym emisja opuszcza urządzenie, bez uwzględniania rozcieńczenia. W odniesieniu do pośredniego odprowadzania do wód, przy określaniu dopuszczalnych wartości emisji z instalacji może być uwzględniany efekt oczyszczania ścieków w oczyszczalni przy założeniu, że zagwarantowany jest odpowiedni poziom ochrony środowiska jako całości i że nie prowadzi to do wyższych poziomów zanieczyszczenia środowiska.
W myśl art. 10 ust. 1 RDW, Państwa Członkowskie zapewniają, że wszystkie zrzuty do wód powierzchniowych, określone w ust. 2, są kontrolowane zgodnie z podejściem łączonym wymienionym w niniejszym artykule. Państwa Członkowskie zapewniają ustalenie i/lub wykonanie: a) kontroli emisji opartych na najlepszych dostępnych technikach; lub b) odpowiednich dopuszczalnych wartości emisji; lub c) w przypadku wpływów rozproszonych kontrole obejmujące, gdzie stosowne, najlepsze praktyki środowiskowe wymienione w: dyrektywie Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, dyrektywie Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, dyrektywie Rady 91/676/EWG z 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego, dyrektywach przyjętych na podstawie art. 16 niniejszej dyrektywy, dyrektywach wymienionych w załączniku IX, innym odpowiednim prawodawstwie wspólnotowym najpóźniej w ciągu 12 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w odpowiednim prawodawstwie. W przypadku gdy cel lub norma jakości, określone na mocy niniejszej dyrektywy, na mocy dyrektyw wymienionych w załączniku IX lub w zastosowaniu innego prawodawstwa wspólnotowego, wymaga bardziej restrykcyjnych warunków od wynikających z wykonania ust. 2, są ustalone odpowiednio bardziej restrykcyjne kontrole emisji (art. 10 ust. 3 RDW).
Analizując treść pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. należy pamiętać, że przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r. przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne było pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że jego treść należy interpretować również zgodnie z odpowiednimi przepisami tytułu I,II,III p.o.ś. Na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie jest już rodzajem pozwolenia emisyjnego. Jednak w art. 400 ust. 10 Prawa wodnego z 2017 r. wskazano, że do pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stosuje się odpowiednio przepisy art. 187 oraz art. 188 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Na gruncie ustawy p.o.ś, w uchwale NSA 7 sędziów z 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012/2/22 wskazano, że "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres." Ponadto w uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 p.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 p.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 p.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.) oraz zasady «zanieczyszczający płaci» (art. 7 p.o.ś.). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 p.o.ś." NSA w uzasadnieniu uchwały II OPS 2/11 wyjaśnił również, że "(...), że do przesłanki «brak wymaganego pozwolenia» należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 p.o.ś., który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję."
Pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011 r. jest pozwoleniem emisyjnym w rozumieniu przepisów p.o.ś. Podstawowe założenia dla powstania obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego w dacie jego wydania regulował art. 183 p.o.ś. W tej sprawie przedmiotowe pozwolenie emisyjne było związane z eksploatacją instalacji, czyli urządzenia technicznego lub zespołu takich urządzeń. Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia oznacza użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Zgodnie z art. 186 pkt 2 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli: eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych. W myśl art. 3 pkt 33 p.o.ś., przez standardy emisyjne - rozumie się przez to dopuszczalne wielkości emisji. W piśmiennictwie wskazuje się, że standard emisyjny jest narzędziem kształtowania emisji. Ma określać według cytowanej wyżej definicji, dopuszczalną wielkość emisji. Należałoby to rozumieć jako określenie maksymalnie dozwolonej do odprowadzenia do środowiska ilości określonej substancji bądź energii, z określonego źródła. Standard emisyjny ma charakter narzędzia prawnego co oznacza, że ustalenie dopuszczalnej wielkości emisji ma charakter wiążący (M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 76). Zgodnie z art. 141 ust. 1 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 ust. 2 p.o.ś.).
Treść powołanych wyżej przepisów p.o.ś. rozwijał art. 41 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. zgodnie z którym, ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego albo szczególnego korzystania z wód powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy i nie mogą: 1) zawierać: a) odpadów oraz zanieczyszczeń pływających, b) dwuchloro-dwufenylo-trójchloroetanu (DDT), polichlorowanych bifenyli (PCB), polichlorowanych trifenyli (PCT), aldryny, dieldryny, endryny, izodryny, heksachlorocykloheksanu (HCH), c) chorobotwórczych drobnoustrojów pochodzących z obiektów, w których leczeni są chorzy na choroby zakaźne; 2) powodować w tych wodach: a) zmian w naturalnej, charakterystycznej dla nich biocenozie, b) zmian naturalnej mętności, barwy, zapachu, c) formowania się osadów lub piany. Z przepisu art. 41 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. wynikał nakaz poddania ścieków procesowi oczyszczania przed ich wprowadzeniem do wód lub do ziemi. Prawo wodne z 2001 r. nie przewidywało zatem możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków nieoczyszczonych zgodnie z wymogami ustawowymi.
W tej sprawie awaria układu przesyłowego uniemożliwiła przesyłanie ścieków do oczyszczalni "[...]". Ścieki faktycznie zostały odprowadzone przez wylot przeznaczony zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z [...] czerwca 2011 r. na wprowadzanie do rzeki [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego, bez poddania ich oczyszczeniu. Wbrew stanowisku skarżącej z treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. nie wynika możliwość dokonania zrzutu awaryjnego. Tezę powyższą potwierdza także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości (dalej: TS). W wyroku TS z 18 października 2012 r., C-301/10 Komisja Europejska v. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Iralndii Północnej publ. ZOTSiS 2012, nr 10, poz. I-633. TS wyjaśnił, że sytuacja nadzwyczajna dotyczy warunków naturalnych np.: nagłej zmiany warunków pogodowych, wystąpieniem trzęsienia ziemi, powodzi i nie jest związana z awarią. Awaria w niniejszej sprawie nie była, ani następstwem powodzi, ani też wystąpienia burzy i dużych opadów deszczu (deszczu nawalnego). Zdaniem TS "1. W celu realizacji celu polegającego na ochronie środowiska naturalnego, do którego dąży dyrektywa 91/271 dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, pojęcie «wystarczająca wydajność» oczyszczalni, o którym mowa w art. 10 tej dyrektywy, choć nieokreślone za pomocą określonej wielkości należy rozumieć jako oznaczające, że w zwykłych warunkach klimatycznych i przy uwzględnieniu zmian sezonowych całość ścieków miejskich należy zebrać i poddać oczyszczeniu. W konsekwencji brak oczyszczania ścieków miejskich może być tolerowany jedynie w wyjątkowych okolicznościach i systematyczne zrzuty nieoczyszczonych ścieków komunalnych są sprzeczne z dyrektywą 91/271. Ponadto poprzez przypis 1 do załącznika I do tej dyrektywy, prawodawca Unii przyznał, że istnieją sytuacje, w których niemożliwe będzie zebranie lub oczyszczenie całości ścieków. Wyrażenie «obfite opady deszczu» użyte zostało w tym przypisie jedynie tytułem wskazówki. Niemniej jednak cel realizowany przez dyrektywę 91/271 nie pozwala na uznanie, że w przypadku owych innych okoliczności mamy do czynienia z normalnymi i regularnie występującymi okolicznościami tym bardziej, że termin «wyjątkowo» wskazuje, iż niezebranie lub nieoczyszczenie ścieków nie może mieć miejsca w normalnych okolicznościach. Nie można zatem przyjąć, że odprowadzanie ścieków mogłoby mieć miejsce nawet poza wyjątkowymi sytuacjami."
Artykuł 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. dopuszcza wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3. Przepis art. 41 ust. 3 ww. ustawy reguluje wyjątek od zasady odprowadzania ścieków po poddaniu ich wymaganemu oczyszczeniu. Z art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. nie wynika zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, będącego wtedy rodzajem pozwolenia emisyjnego. Zarównie na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r. jaki obecnie na podstawie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2017 r., pozwolenie wodnoprawne realizuje zasadniczo dwie funkcje: 1) prewencyjną oraz reglamentacyjną. Z treści art. 180 p.o.ś. wynika, że eksploatacja instalacji powodująca określone w tym przepisie skutki jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Przy ustalaniu treści pozwolenia emisyjnego organ ochrony środowiska powinien dokonać najlepszego, z punktu widzenia posiadanej wiedzy o instalacji na podstawie wniosku o wydanie pozwolenia, sposobu określenia warunków jej eksploatacji. Pozwolenia emisyjne mogą różnicć się znacznie od siebie co do dalekosiężnych skutków dla środowiska związanych z eksploatacją instalacji. W dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. organ ochrony środowiska na podstawie wniosku o jego wydanie oraz operatu wodnoprawnego dysponował pewnym zbiorem wymaganych przez prawo informacji. Nie obejmowały one sytuacji awaryjnej, zwłaszcza o takiej skali, zasięgu i negatywnych skutkach dla środowiska jak w niniejszej sprawie. Adresat pozwolenia wodnoprawnego w swojej działalności musi uwzględnić nieznane przyszłe skutki eksploatacji instalacji. Obowiązek ten wynika wprost z treści zasad prewencji i przezorności (art. 6 p.o.ś.). Zasady te wzmacniają funkcję prewencyjną pozwolenia wodnoprawnego. Celem prewencyjnej ochrony środowiska w procesie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego powinno być zredukowanie wielkości emisji wynikającej z eksploatacji instalacji. W ten sposób rosną korzyści dla środowiska. Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków do wód jest przykładem decyzji podejmowanej w warunkach niepewności skutków dla środowiska wynikających z eksploatacji instalacji oraz ryzyka powstania zanieczyszczenia z powodu eksploatacji instalacji. Wystąpienie awarii nie może być zalegalizowane w pozwoleniu wodnoprawnym. Pozwolenie wodnoprawne określa zakres legalnego korzystania ze środowiska. Z cytowanych wyżej przepisów ustaw: p.o.ś., Prawo wodne z 2001 r. oraz Prawo wodne z 2017 r. wynika zasada obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na określony sposób korzystania ze środowiska. Zakresu i treści pozwolenia wodnoprawnego nie można w szczególności domniemywać. Treść pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie nieoczyszczonych ścieków nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, mających fundamentalne znaczenia dla ustalenia zakresu dozwolonego (legalnego) korzystania ze środowiska, czyli na podstawie pozwolenia. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 80 Prawa wodnego z 2017 r.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 4 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego z 2017 r. podniesiony w piśmie z 8 marca 2021 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego z 2017 r., dopuszcza się korzystanie z każdej wody w rozmiarze i w czasie wynikających z konieczności: 1) zwalczania poważnych awarii, klęsk żywiołowych, pożarów lub innych miejscowych zagrożeń; 2) zapobieżenia poważnemu i nagłemu niebezpieczeństwu grożącemu życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu znacznej wartości, którego w inny sposób nie można uniknąć. Według art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz w czasie suszy lub niskiego stanu wód nie ponosi się opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2. Zgodnie z art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r., opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 2) korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym.
Wyłączenie obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej nie ma zastosowania w tej sprawie, ponieważ odnosi się do uregulowanej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. opłaty podwyższonej w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Przedmiotowe wyłączenie nie odnosi się do opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w tym w lit. b, obejmującej korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wskazać należy, że treść art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. wyraźnie odwołuje się do wyłączenia obowiązku ustalenia opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. Wyłączenie to dotyczy zatem sytuacji obejmującej potencjalnie mniejszy zakres zagrożeń dla środowiska wynikający z przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Dotyczy to sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska ma pozwolenie, a dokonał jedynie przekroczenia jego warunków. Zakres i skutki dla środowiska nielegalnego działania w przypadku przekroczenia warunków pozwolenia są bowiem mniejsze od tych, które mogą powstać z powodu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, jak w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Z tego powodu ustawodawca przy zaistnieniu warunków określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego z 2017 r. wprowadził zgodnie z art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., wyłączenie z obowiązku ustalenia opłaty podwyższonej, ale jedynie w sytuacji określonej w art. 280 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. Art. 31 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. wprowadzający ustawowy wyjątek od zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej.
W tej sprawie organ prawidłowo ocenił treść i zakres pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r., dokonując prawidłowej wykładni wskazanych w jego podstawie prawnej § 20 ust. 1 oraz § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, jak również obecnie obowiązującego § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r., ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących oraz wód przybrzeżnych, jeżeli średnia roczna liczba zrzutów z poszczególnych przelewów nie jest większa niż 10. Według § 21 ust. 3 rozporządzenia z 2006 r., oceny spełnienia warunków, o których mowa w § 19 ust. 4 i § 20 ust. 1, dokonuje się na podstawie średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów określonej na podstawie obserwacji funkcjonowania przelewów przez okres co najmniej 2 lat. Z treści powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, które znalazły się w podstawie prawnej pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. wynika, że wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej stanowi działanie o charakterze wyjątkowym dopuszczalne w warunkach wskazanych w przepisach Prawa wodnego z 2001 r. oraz powołanych przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. organ stwierdził, że w czasie intensywnych, długotrwałych opadów nadmiar ścieków komunalnych odprowadzany będzie poprzez przelewy burzowe do [...], z których głównym będzie przedmiotowy przelew z wylotem w rejonie ul. [...].
W ramach podstaw prawnych pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 2011 r. wskazano również art. 128 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., według którego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Zgodzić należy się organem Wód Polskich, że pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011 r. pozwalało Spółce na dokonywanie jedynie przelewów burzowych obejmujących wprowadzanie ścieków komunalnych z przelewu burzowego, który użytkowany jest w związku z zewnętrznymi zjawiskami atmosferycznymi, a nie w związku z awarią elementów instalacji odprowadzania i oczyszczania ścieków. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływają zarzuty dotyczące naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2011 r. oraz art. 403 ust. 2 pkt 14 Prawa wodnego, które dotyczą tego jakie zagadnienia powinno obejmować pozwolenie wodnoprawne, w tym sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem trwania tych warunków. Wbrew twierdzeniom skarżącej, żadne z uzyskanych przez nią pozwoleń wodnoprawnych nie upoważniało do zrzutu awaryjnego nieoczyszczonych ścieków komunalnych wylotem w rejonie ul. [...] w przypadku awarii urządzeń przesyłowych ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków "[...]".
W związku z powyższym za nieprawidłowe należy uznać przedstawione w skardze stanowisko Spółki, że pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011r., pozwala MPWiK na korzystanie z usług wodnych zarówno dla celów przelewów burzowych jak dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowanie kanalizacji ogólnospławnej. Techniczna oraz technologiczna możliwość wykorzystania przelewu burzowego dla celów zrzutów ścieków komunalnych nieoczyszczonych związanych z ogólnym funkcjonowanie kanalizacji ogólnospławnej czyli dla innego celu niż zakładało pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2011r., nie może powodować zalegalizowania takiej działalności nawet w sytuacji zaistnienia awarii, a tym bardziej nie oznacza, że podmiot korzystający w ten sposób ze środowiska działał na podstawie pozwolenia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.