IV SA/Wa 2730/19

IV SA/Wa 2730/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 381/21 - Wyrok NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do ustaleń, zawartych w następujących przepisach: – § 2 ust. 1 pkt 4, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...) budowlanej (...) budowlanej (...)"; – § 3 ust. 1, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczeń graficznych, określonych jako: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów" oraz "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo - rowerowych"; – § 11 ust. 2 pkt 6; – § 11 ust. 2 pkt 7; – § 15 ust. 7 pkt 8, w zakresie sformułowania: "(...) na terenach ulic (dróg publicznych): 50KDD, 51KDD, 52KDD, 53KDD, 54KDD oraz terenach: L9.2 ZP/WS, L12.1 ZP/WS, K13.1ZP/WS, K14.1ZP/W5 i K15.1ZP/WS, (...)"; – § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: budowlanej (...)"; – § 18 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 18 ust. 3 pkt 2 lit. g i h; – § 18 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 18 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 1 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 3 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 6 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 6 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 7 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 7 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 8 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 8 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 9 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 9 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 10 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 10 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 10 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 11 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 12 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 13 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 13 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 13 pkt 2 lit. h; – § 19 ust. 14 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 19 ust. 14 pkt 2 lit. g; – § 19 ust. 14 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 1 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 6 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 6 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 8 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 8 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 9 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 9 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 11 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 11 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 11 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 12 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 12 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 12 pkt 2 lit. h; – § 20 ust. 13 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 20 ust. 13 pkt 2 lit. g; – § 20 ust. 13 pkt 2 lit. h; – § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 21 ust. 1 pkt 2 lit. g; – § 21 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 21 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 21 ust. 3 pkt 2 lit. g; – § 21 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 21 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 21 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 21 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 21 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 21 ust. 6 pkt 2 lit. g; – § 21 ust. 6 pkt 2 lit. h; – § 21 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 21 ust. 7 pkt 2 lit. g; – § 21 ust. 7 pkt 2 lit. h; – § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 22 ust. 1 pkt 2 lit. g; – § 22 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 1 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 2 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 2 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 23 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 5 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 5 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 7 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 7 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 8 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 8 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 10 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 10 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 10 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 11 pkt 2; – § 23 ust. 12 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 12 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 12 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 14 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 14 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 14 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 16 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 16 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 16 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 17 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 17 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 17 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 19 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 19 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 19 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 21 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 21 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 21 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 22 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 22 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 22 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 23 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 23 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 23 pkt 2 lit. h; – § 23 ust. 24 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 23 ust. 24 pkt 2 lit. i; – § 23 ust. 24 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 1 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 2 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 2 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 3 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 5 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 5 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 6 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 6 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 8 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 8 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 9 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 9 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 10 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 10 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 10 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 12 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 12 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 12 pkt 2 lit. h; – § 24 ust. 13 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 24 ust. 13 pkt 2 lit. i; – § 24 ust. 13 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 1 pkt 2 lit. i; – § 25 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 3 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 5 pkt 2 lit. i; – § 25 ust. 5 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 6 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 6 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 7 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 7 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 8 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 8 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 9 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 9 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 11 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 11 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 11 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 13 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 13 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 13 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 14 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 14 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 14 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 15 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 15 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 15 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 16 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 16 pkt 2 lit. i; – § 25 ust. 16 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 17 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 25 ust. 17 pkt 2 lit. g; – § 25 ust. 17 pkt 2 lit. h; – § 25 ust. 18 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 1 pkt 2 lit. i; – § 26 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 2 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 2 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 3 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 4 pkt 2 lit. i; – § 26 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 5 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 5 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 7 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 7 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 8 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 8 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 9 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 9 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 10 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 10 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 10 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 11 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 11 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 11 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 12 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 12 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 12 pkt 2 lit. h; – § 26 ust. 13 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 26 ust. 13 pkt 2 lit. g; – § 26 ust. 13 pkt 2 lit. h; – § 27 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 27 ust. 1 pkt 2 lit. g; – § 27 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 27 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 27 ust. 2 pkt 2 lit. g; – § 27 ust. 2 pkt 2 lit. h; – § 27 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 27 ust. 3 pkt 2 lit. g; – § 27 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 27 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 27 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 27 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 27 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 27 ust. 5 pkt 2 lit. g; – § 27 ust. 5 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 1 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 2 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 2 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 3 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 5 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 5 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 6 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 6 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 7 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 7 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 9 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 9 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 10 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 10 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 10 pkt 2 lit. h; – § 28 ust. 12 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 13 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 28 ust. 13 pkt 2 lit. g; – § 28 ust. 13 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 1 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 1 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 2 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 2 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 2 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 3 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 3 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 3 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 4 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 4 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 4 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 5 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 5 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 5 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 6 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 6 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 6 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 7 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 7 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 7 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 8 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 8 pkt 2 lit. g uchwały; – § 29 ust. 8 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 9 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 9 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 9 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 10 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 10 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 10 pkt 2 lit. i; – § 29 ust. 11 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 11 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 11 pkt 2 lit. i; – § 29 ust. 12 pkt 2; – § 29 ust. 13 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 13 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 13 pkt 2 lit. i; – § 29 ust. 15 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 15 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 15 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 16 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 16 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 16 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 17 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 17 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 17 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 19 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 19 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 19 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 21 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 21 pkt 2 lit. g; – § 29 ust. 21 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 22 pkt 2 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)"; – § 29 ust. 22 pkt 2 lit. h; – § 29 ust. 22 pkt 2 lit. i; – części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: • C1.2 U, D1.2 MN (U), D4.1 U/MN, F2.1 U/MN, F4.3 U, F10.3 UO, F10.4 U, G2.2 U, G4.2 MN(U), K12.1 MN, K14.2 MN, L6.5 U i L7.2 U; • A3.1 U/ZP, A3.2 U/ZP, A3.3 U/ZP, B3.2 U/ZP, H2.1 U/ZP i K9.1 U/ZP. 2. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Wojewoda [...] (dalej również jako organ nadzoru) w dniu 18 października 2019 r. zaskarżył przepisy uchwały Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Las z dnia [...] sierpnia 2019 r. (określanej dalej również jako przedmiotowa uchwała).
W związku z postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/19, Wojewoda pismem z dnia 6 marca 2020 r. sprecyzował zarzuty skargi.
II.A. W uzasadnieniu Wojewoda wywodził, że kwestionowana część ustaleń przedmiotowej uchwały, jest niezgodna z unormowaniami, zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] października 2006 r., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady [...].
Wyjaśniając źródło podstaw prawnych, stanowiących ramy odniesienia dla dokonania nadzoru, Wojewoda stwierdził, że w związku z tym, że uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Las, Rada [...] podjęła w dniu [...] października 2006 r., to wzorcem dla zasad i trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), zwana dalej ustawą o p.z.p., obowiązująca przed nowelizacją ustawy z dniem 21 października 2010 r., zobowiązująca do sporządzenia planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium.
Ustosunkowując się do charakteru studium Wojewoda wskazał, że wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" i z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (...)" oraz z art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., w myśl którego, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.
Szczególny charakter studium i jego znaczenie podkreśla ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., stanowią łącznie cześć tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.
Dalej Wojewoda wywodził, że określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. W ramach uprawnień, wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium, zaś zmiana tych parametrów odbywa się jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.
Dokonując oceny prawnej podjętej uchwały, organ nadzoru wskazał, że poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności m.in.: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki, dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.), uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o p.z.p.
W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalono wymogi, dotyczące standardów sporządzania części tekstowej projektu studium. Zgodnie z nimi, ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia), zaś ustalenia o kierunkach i wskaźnikach, dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny dotyczyć minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, uwzględniających wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach (§ 6 pkt 2 ww. rozporządzenia).
Odnosząc się do szczegółowych uregulowań Wojewoda wywodził, że analiza rysunku Nr [...] Studium i tekstu Studium, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu dla:
- terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...];
- części terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] i [...], znajdujących się w granicach obszarów funkcjonalnych, oznaczonych na rysunku Nr [...] Studium symbolem [...], są niezgodne z ustaleniami Studium, w zakresie określenia wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej.
Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z ustaleniami tekstu Studium - rozdział XIII pn. Kierunki i wskaźniki, dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, pkt A, pn. Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy oraz zasady rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej, ppkt 1. pn. Minimalny procentowy udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC): "Studium ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr [...].".
Zgodnie z oznaczeniem graficznym, zawartym w legendzie rysunku Nr [...] Studium, dla terenów położonych w granicach jednostek terenowych [...] obowiązuje minimalny udział 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien zostać przyjęty w sporządzanym planie miejscowym. Tymczasem powyższe ustalenia Studium nie zostały uwzględnione w planie, co dotyczy to terenów oznaczonych symbolami:
- [...], dla którego w § 20 ust. 2 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,";
- [...], dla którego w § 23 ust. 6 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "ej minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce-50%,";
- [...], dla którego w § 23 ust. 11 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,";
- [...], dla którego w § 23 ust. 25 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,";
- [...], dla którego w § 23 ust. 26 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,";
- [...], dla którego w § 24 ust. 4 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: ,,e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 40%,";
- [...], dla którego w § 24 ust. 11 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: ,,e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,";
- [...], dla którego w § 28 ust. 14 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: ,,e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%/';
- [...], dla którego w § 28 ust. 17 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,";
- [...], dla którego w § 29 ust. 12 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: ,,e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 40%,";
- [...], dla którego w § 29 ust. 14 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,",
a także części terenów oznaczonych symbolami:
- [...], dla którego w § 21 ust. 2 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: ,,e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,";
- [...], dla którego w § 21 ust. 5 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: ,,e) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce - 50%,".
Zgodnie z ustaleniami rozdziału XIII tekstu Studium, pkt B. pn. Wytyczne dotyczące zasad określania w planie ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, ppkt 1. "Stosowanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z ustaleniami w rozdziale XIII pkt A.l. jest wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych na rysunku studium terenów.".
W rozdziale XIII pkt A.l. tekstu Studium, dopuszczona została możliwość ustalenia innego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, na terenach zabudowy mieszkaniowej, ale wyłącznie dla takich terenów, dla których nie wskazano minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na Rysunku Studium Nr [...]. Dla tych terenów w Studium "zaleca się, aby wskaźnik PBC kształtował się w granicach od 25% - do 40%".
Z rysunku planu wynika, że tereny oznaczone symbolami [...] i [...], dla których ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%, znajdują się zarówno w granicach obszaru funkcjonalnego [...], dla którego na rysunku Nr [...] Studium określono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60%, jak też w granicach obszaru funkcjonalnego [...], dla którego na rysunku Nr [...] Studium nie wskazano minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, co oznacza, że Studium co najwyżej "zaleca" określenie tego wskaźnika w przedziale od 25% do 40%.
W ocenie organu nadzoru, w powyższym przypadku, zachowanie wymogu zgodności ze Studium, w zakresie minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, nastąpiłoby poprzez wydzielenie odrębnych terenów, dla których wskaźniki te zostałby ustalone zgodnie ze wskaźnikami, określonymi dla obszarów poszczególnych jednostek terenowych, wskazanych na rysunku Nr [...] Studium oraz ustaleniami zawartymi w tekście Studium.
Nadto Wojewoda argumentował, że pomimo sporządzenia rysunku Nr [...] Studium w skali 1:20 000, wydzielone na nich obszary funkcjonalne, zwane również w Studium "wydzieleniami terenowymi" o różnych funkcjach i odrębnych wskaźnikach minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, zostały wyznaczone w jednoznaczny i czytelny sposób. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, nie znalazł uzasadnienia dla traktowania zasięgu wydzieleń tych obszarów funkcjonalnych z ustalonym ww. wskaźnikiem, jako określonych orientacyjnie, których granice mogą zostać dowolnie zmienione na potrzeby sporządzania planu miejscowego. Wojewoda zanegował podstawy do dostosowywania ustalenia Studium do ustaleń planu miejscowego poprzez zmianę granic obszarów z określonym wskaźnikiem minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Organ nadzoru skonstatował, że to plan miejscowy ma być zgodny ze Studium, a nie Studium zostać dostosowane do ustaleń planu miejscowego.
Wojewoda nie kwestionował możliwości wyznaczenia w planie miejscowym terenów o powierzchni mniejszej, niż 0,5 ha, o funkcji niekolidującej z funkcją obszarów, z których zostały wydzielone, wskazanych na rysunku Nr [...] Studium. Uznał jednak, że nie oznacza to automatycznie możliwości przyjęcia innych wartości wskaźników minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, niż te, które obowiązują w tych strefach, bowiem wytyczne dotyczące zasad określania w planach miejscowych, w zakresie wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, zawarte w rozdziale XIII pkt B.l tekstu Studium, zobowiązują do stosowania wskaźników powierzchni biologicznie czynnej dla wskazanych na rysunku Studium terenów, zgodnie z ustaleniami, zawartymi w rozdziale XIII pkt A.l, tekstu Studium oraz, że są one wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.
Dalej Wojewoda podniósł, że tereny: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdują się w granicach obszarów funkcjonalnych [...], dla których ustalono minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej. Studium nie przewiduje możliwości określenia innej wartości tego wskaźnika dla tych terenów.
Biorąc pod uwagę zapisy wytycznych Studium, dotyczące wymogu stosowania w planach miejscowych minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, Wojewoda argumentował, że przyjęcie w przedmiotowym planie miejscowym, tych wskaźników, o wartościach odbiegających od jednoznacznie określonych w Studium, wskazuje na niezgodność ustaleń planu z zapisami Studium, co stanowi o naruszeniu dyspozycji przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.
Organ uznał, że stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności ustaleń planu dla wskazanych jednostek terenowych, bowiem ustalenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., określone zostały przez ustawodawcę jako obligatoryjny element ustaleń planu miejscowego. Z powyższego Wojewoda wywodził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego jednostek terenowych oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
W odniesieniu do ww. terenów, znajdujących się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] Wojewoda uznał, że uchwała w części tekstowej i graficznej jest niezgodna z ustaleniami Studium, a tym samym, w istotny sposób, narusza dyspozycję przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do ww. terenów.
Organ nadzoru wskazał nadto, iż ustalenia miejscowego planu, w tym obligatoryjny minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej odnoszą się do "nowych" inwestycji, a więc inwestycji realizowanych dopiero w oparciu o ustalenia tegoż planu. Za nieposiadające znaczenia Wojewoda uznał istniejący stan zagospodarowania poszczególnych jednostek terenowych, które pozostaną w dotychczasowym użytkowaniu na podstawie dyspozycji art. 35 ustawy o p.z.p.
Organ wywodził, że skoro wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, ustala się nie dla istniejącego, lecz projektowanego zainwestowania, a więc ustalenia planu dotyczą działań na przyszłość, to przed uchwaleniem przedmiotowego planu niezbędna jest zmiana ustaleń Studium w tym zakresie, bądź zmiana wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej określona w planie w dostosowaniu do wskaźnika określonego w Studium.
Nadto zauważył, że Studium zawiera część, określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o p.z.p., przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, która z kolei powinna uwzględniać dokładną analizę stanu istniejącego na terenie miasta, w szczególności w zakresie istniejącej zabudowy. Dopiero na podstawie dokładnej analizy stanu istniejącego formułuje się ustalenia w zakresie dalszych kierunków rozwoju przestrzennego. To nie Wojewoda [...], zdecydował o zaliczeniu przedmiotowych terenów do obszaru funkcjonalnego [...] ze wskaźnikiem minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej 60 %, lecz dokonał tego ten sam organ uchwałodawczy.
Ponadto organ nadzoru podał, że z ustaleń Studium (rozdział Xlll pkt B pkt 1 i pkt 3) wynika brak możliwości bilansowania i uśredniania wskaźników minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w ramach obszaru wydzielonego na rysunku Nr [...] Studium, bowiem możliwości w tym zakresie dotyczą wyłącznie wskaźników wysokości oraz intensywności zabudowy.
Wojewoda przytoczył poglądy judykatury, wskazujące na brak możliwości wprowadzania do planu miejscowego ustaleń, dotyczących określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, niezgodnych ze studium.
II.B. Dalej Wojewoda wywodził, że stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. "2. IV planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Jako konkretyzację wyżej przytoczonego organ wskazał § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który stanowi, iż: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".
Rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w tym § 4 pkt 6, wydany został w oparciu oraz w granicach delegacji wynikającej z art. 16 ust. 2 ustawy o p.z.p. (dotyczącej m.in. regulacji kwestii, związanych z określeniem wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a więc do określenia zawartości jego części tekstowej, jak i graficznej).
Organ nadzoru wywodził również, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nadając mu dla procedur rozpoczętych z dniem 21 października 2010 r. brzmienie: "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.". Ustawa ta przesądziła, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zachowują moc (art. 4 ust. 1) oraz, że do miejscowych planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2). Implikuje to obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów dla procedur dopiero co rozpoczętych.
Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie niezbędne jest zatem stosowanie wprost dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., bowiem regulacja ta stanowi konkretyzację pierwotnego brzmienia ustawy o p.z.p., przy czym co istotne pozostaje ona w kolizji z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Tak więc, o ile dla nowych procedur planistycznych (w rozumieniu: rozpoczętych po 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, intensywność zabudowy), o tyle stare procedury winny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia. Skoro ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy ustawy o p.z.p., obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy, to wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy, winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu.
Tymczasem, na potrzeby przedmiotowego planu, wartość wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy ustalono w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej powierzchni zabudowy ustalono w odniesieniu do działki, a więc zgodnie z przepisami, mającymi zastosowanie przy sporządzaniu tego planu.
Powyższe dotyczy ustaleń zawartych w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 4) maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej - należy przez to rozumieć największą nieprzekraczalną wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej;" oraz w stosunku do wymienionych przez Wojewodę przepisów uchwały, w brzmieniu: "maksymalna intensywność zabudowy na działce budowlanej (...)".
Pojęcie "działki budowlanej", zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 12) "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".
Organ nadzoru wskazał, że pojęcie "działka budowlana", nie jest tożsame z pojęciem "działka". Otóż skoro w przytoczonej powyżej definicji działki budowlanej zawarto pojęcie "nieruchomości gruntowej", a także "działki gruntu", to powyższe pojęcia należy rozważać w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej u.g.n.). Zgodnie z ww. ustawą przez:
- nieruchomość gruntową - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.);
- działce gruntu - należy przez to rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.).
Znaczenie pojęcia "nieruchomość gruntowa", zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), co determinuje, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu, należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu", zdefiniowany w art. 4 pkt 3 u.g.n., nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu u.g.n. należy odnieść do działki ewidencyjnej, którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393).
Wojewoda, przytaczając przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, argumentował, że skoro na mocy art. 2 pkt 8 i art. 21 ww. ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami, to zastosowanie mieć również będzie § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowiący że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych].
Obie definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej, oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Za oczywisty Wojewoda uznał wniosek, że pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. Tymczasem w ustaleniach planu uchwałodawca operuje pojęciem: "działka budowlana", co oznacza, iż nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem "działki".
W ocenie Wojewody wskazane ustalenia uchwały, dotyczące wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej, stanowią o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., a tym samym uchwała w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu, co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności.
Ponadto, za niezgodnie z wymogami przepisów ustawy o p.z.p. obowiązującymi przed ich nowelizacją, Wojewoda uznał ustalenie parametrów minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz minimalnych szerokości frontów działek budowlanych, które zostały zawarte w ramach ustaleń, dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do których odwołują się ustalenia szczegółowe terenów.
Organ zauważył, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. zobowiązywał co najwyżej do ustalenia gabarytów obiektów budowlanych, nie zaś parametrów działek budowlanych. Natomiast określenie powierzchni, minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów, dla procedur planistycznych, rozpoczętych przed 21 października 2010 r., mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do działek, uzyskiwanych w wyniku jednolitej procedury scalania i podziału nieruchomości, które ustalono w § 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., dla procedur planistycznych rozpoczętych od 21 października 2010 r., możliwe jest co najwyżej określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, zaś nie jest możliwe określenie minimalnej szerokości frontu takiej działki. Tym samym żadne regulacje, dotyczące szerokości oraz minimalnej powierzchni działek budowlanych, w ramach ustaleń planistycznych dla wcześniej rozpoczętych procedur, nie mogą stanowić ustaleń planu miejscowego.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, iż Rada Miasta nie posiada kompetencji do określenia parametrów minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz minimalnych szerokości frontów działek budowlanych, zawartych w: § 11 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 uchwały, w brzmieniu: "2. Określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem ust. 3, w odniesieniu do terenów o różnym przeznaczeniu: (...) 6) ustala się minimalne powierzchnie działek budowlanych zgodnie z poniższymi ustaleniami: a) dla budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej - 600 m², z uwzględnieniem lit. d, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej, b) dla budynków jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej - 400 m² dla jednego segmentu, c) dla budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 300 m² dla jednego segmentu, d) dla budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na terenach MNE - 800 m²; 7) ustala się minimalne szerokości frontów działek budowlanych, zgodnie z poniższymi ustaleniami: a) dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej - nie mniej niż 18 m, b) dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej - nie mniej niż 12 m dla jednego segmentu, c) dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej - nie mniej niż 8 m dla jednego segmentu;" oraz w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, odwołujących się do ww. § 11 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 uchwały, odpowiednio w brzmieniu: "minimalna powierzchnia działki budowlanej - wg § 11 ust. 2 pkt 6", "minimalna szerokość frontu działki budowlanej - wg § 11 ust. 2 pkt 7".
Jednocześnie Wojewoda wyraził stanowisko, że określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości jej frontu, nie jest ustaleniem w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i ocenił jako niezgodne z zakresem ustaleń planu, ustalonym w § 1 ust. 4 uchwały, co wskazuje na wzajemną sprzeczność ustaleń planu.
Powyższa konstatacja – zdaniem Wojewody – oznacza naruszenie dyspozycji art. 15 ust. 2 i art. 15 ust. 3 ustawy o p.z.p., co implikuje wniosek o naruszeniu zasady sporządzania planu miejscowego, skutkujące - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. - stwierdzeniem nieważności wymienionych powyżej jednostek redakcyjnych uchwały, za wyjątkiem ustaleń zawartych w: § 21 ust. 2 pkt 2 lit. g i lit. h, § 21 ust. 5 pkt 2 lit. g i lit. h, § 23 ust. 6 pkt 2 lit. g i lit. h, § 24 ust. 11 pkt 2 lit. h i lit. i, § 28 ust. 14 pkt 2 fit. g i lit. h oraz § 28 ust. 17 pkt 2 lit. g i lit. h uchwały, dotyczących terenów oznaczonych symbolami: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], w związku z objęciem wnioskiem o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej ustaleń dla tych terenów, w zakresie niezgodności ze Studium określonego dla nich wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej.
II.C. Wojewoda w ramach kolejnego zarzutu argumentował, że z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jednoznacznie wynika, że jednym z głównych zadań miejscowego planu, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów. Także z tego przepisu wynika, że odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania, winny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych, wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie terenu, określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Nie jest przy tym prawnie dopuszczalne pozostawienie podmiotowi innemu, niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwale przeznaczenia, od woli podmiotu innego niż gmina. Dokonany w miejscowym planie wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać wątpliwości. Na poparcie swojej tezy Wojewoda przywołał orzecznictwo, tj. m.in. wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1334/12.
W przedmiotowym planie naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia - zdaniem Wojewody - nastąpiło poprzez brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia podstawowego terenów, oznaczonych symbolem literowym [...]. Powyższe wynika z ustaleń zawartych w:
- § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 9) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć ustalone w planie przeznaczenie przeważające na terenie działki budowlanej albo na terenie bez prawa zabudowy; przy czym powierzchnia użytkowa obiektów o przeznaczeniu podstawowym nie może być mniejsza niż 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce budowlanej";
- § 4 ust. 12 uchwały, w brzmieniu: "12. Ustala się przeznaczenie dla terenów zabudowy usługowej i zieleni urządzonej oznaczonych symbolem [...]:
1) przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, usługi z zakresu: kultury, handlu detalicznego, biur, administracji publicznej, obsługi finansowej, turystyki, gastronomii;
2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu: rozrywki, rekreacji;
3) zakazuje się lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt. 1 i 2; zakaz nie dotyczy funkcji związanych z przeznaczeniem podstawowym, a niewymienionych w pkt 2, o powierzchni nie przekraczającej 5% powierzchni użytkowej budynku;
4) terenów [...] nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu.".
Przeznaczenie terenów, ustalone w § 4 ust. 12 uchwały, dotyczy terenów wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonych na rysunku planu symbolami:
- [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 18 ust. 4 uchwały;
- [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 18 ust. 5 uchwały;
- [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 18 ust. 6 uchwały;
- [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 19 ust. 5 uchwały;
- [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 25 ust. 2 uchwały;
- [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarto w § 28 ust. 11 uchwały.
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały, przeznaczenie podstawowe powinno przeważać na terenie działki budowlanej lub na terenie bez prawa zabudowy.
Tymczasem z § 4 ust. 12 pkt 1 uchwały nie wynika, która funkcja ustalona w ramach przeznaczenia podstawowego terenów [...], tj. zieleń urządzona, czy zabudowa usługowa, ma faktycznie stanowić przeznaczenie podstawowe tych terenów, podczas gdy są to przeznaczenia, które wzajemnie się wykluczają. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 12 pkt 1 uchwały, przeznaczeniem podstawowym terenów [...]jest zarówno zieleń urządzona, jak też zabudowa usługowa, które mogą być zatem realizowane równocześnie na terenach [...], bez przesądzania która z tych funkcji będzie przeważać na tym terenie. Tym samym, nie jest wiadomym, która funkcja, tj. zieleń urządzona, czy zabudowa usługowa, ma stanowić przeznaczenie podstawowe tych terenów, przy czym są to dwie różne, wzajemnie wykluczające się funkcje.
Stosownie do wymogu § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., na rysunku projektu planu miejscowego stosuje się podstawowe oznaczenia literowe, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. W tabeli zawierającej podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe, dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, w ramach terenów zabudowy usługowej, wyodrębniono m.in. w pozycji o liczbie porządkowej 2.1 tereny zabudowy usługowej, do której przypisano oznaczenie literowe U oraz czerwoną kolorystykę. Natomiast w ramach terenów zieleni i usług, wyodrębniono m.in. w pozycji o liczbie porządkowej 5.3 tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje, dla których przypisano oznaczenie literowe ZP oraz zieloną kolorystykę.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że są to tereny o różnym przeznaczeniu, dla których winny zostać zastosowane oznaczenia literowe oraz oznaczenia barwne, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.
Ustalenia § 4 ust. 12 pkt 1 uchwały, określające przeznaczenie podstawowe terenów [...], w kontekście ustaleń § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały, definiujących pojęcie przeznaczenia podstawowego, wskazują, że uchwałodawca nie określił w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczania podstawowego terenów [...], zaś ustalenia w tym zakresie są sprzeczne wewnętrznie i w alternatywny sposób określają przeznaczenie podstawowe tych terenów. Rada Miasta proponując alternatywność przeznaczeń, scedowała swoje kompetencje, wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., na inny podmiot (inwestora czy też organy administracji architektoniczno – budowlanej), co jest niedopuszczalne.
W tym kontekście, wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu, przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, wszakże pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają.
Tymczasem – jak wywodził Wojewoda - ustalenia dotyczące określenia przeznaczenia podstawowego terenów [...], wykluczają się wzajemnie.
Mając na uwadze wymogi art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. organ wskazał, iż obowiązkiem Rady Miasta [...] było jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów [...], a także wydzielenie jednorodnych terenów, pod względem takiego przeznaczenia, za pomocą linii rozgraniczających spośród innych terenów, jak też oznaczenie ich odrębnymi symbolami, adekwatnymi do ich przeznaczenia, zgodnie ze standardami określonymi w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Uchwalony plan miejscowy tego wymogu nie spełnia, bowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenu są niejednoznaczne, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: [...],[...],[...],[...],[...] i [...].
II. D. Dokonując oceny prawnej uchwały Wojewoda stwierdził również, że jest ona sprzeczna w zakresie części tekstowej i graficznej, co dotyczy:
- jednoznacznego wskazania terenów znajdujących się w zasięgu korytarza dla realizacji podziemnych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia w formie pasa technologicznego wyznaczonego na rysunku planu;
- jednoznacznego określenia komunikacji rowerowej.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy", przy czym jedną z zasad sporządzanego planu miejscowego jest jego sporządzenie. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winno odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.
W § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały zawarto ustalenia w brzmieniu: "7. W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną i sieci elektroenergetycznych: (...) 8) ustala się zasięg korytarza dla realizacji podziemnych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia (110kV, 220kV lub 400kV) w formie pasa technologicznego, wskazanego na rysunku planu, na terenach ulic (dróg publicznych): [...],[...],[...],[...],[...] oraz terenach: [...],[...],[...],[...] i [...], w obszarze których obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych".
Z analizy porównawczej tekstu i rysunku planu wynika, że:
- na rysunku planu w zasięgu ww. korytarza znajdują się tereny oznaczone symbolami: [...] Ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], które nie zostały wymienione w § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały;
- na rysunku planu w zasięgu ww. korytarza nie ma terenu oznaczonego symbolem [...], który wymieniony został w § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały.
Zdaniem Wojewody ze wskazanych ustaleń planu nie można wnosić w jednoznaczny sposób, w obszarze których terenów obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, o których mowa w § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały. Oznacza to wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu miejscowego, tj. sprzeczność § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały z rysunkiem planu, w zakresie jednoznacznego określenia szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w użytkowaniu terenów oznaczonych symbolami: [...] ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...][...] i [...].
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że z ustaleń uchwały nie wynika w jednoznaczny sposób, jakie szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w zagospodarowaniu zostały ustalone i jakie obowiązują dla terenów oznaczonych symbolami: [...] ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...][...] i [...], co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w związku z brakiem jednoznacznych ustaleń w zakresie obowiązywania szczególnych warunków zagospodarowania dla terenów, znajdujących się w zasięgu korytarza dla realizacji podziemnych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia w formie pasa technologicznego wskazanego na rysunku planu.
Wskazane sprzeczności – zdaniem organu - stanowią również o braku powiązania tekstu planu z jego rysunkiem, a tym samym o naruszeniu § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. To z kolei narusza w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winna skutkować stwierdzeniem nieważności § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na terenach ulic (dróg publicznych): [...],[...],[...],[...],[...] oraz terenach: [...],[...],[...],[...] i [...], (...)", co doprowadzi do spójności ustaleń części graficznej z częścią tekstową uchwały, przy zachowaniu pełnej komunikatywności pozostałej części aktu prawnego.
II.E. Wojewoda zauważył, że sprzeczność pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej uchwały dotyczy także braku jednoznacznego określenia zasad komunikacji rowerowej. Z ustaleń § 3 uchwały oraz legendy rysunku planu wynika, że oznaczenia graficzne opisane w legendzie rysunku planu, jako:
- "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów";
- "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo – rowerowych",
mają wyłącznie charakter informacyjny, bowiem w § 3 uchwały, nie zostały one wymienione wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, zaś w legendzie rysunku planu zostały zamieszczone w grupie elementów informacyjnych.
Tymczasem w odniesieniu do ww. elementów informacyjnych, zawarto w uchwale ustalenia, dotyczące komunikacji rowerowej. Powyższe wynika z ustaleń zawartych m.in. w:
- § 4 ust. 11 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "11. Ustala się przeznaczenie dla terenów zieleni urządzonej i usług sportu oznaczonych symbolem [...]: (...) 3) w szczególności dopuszcza się realizację obiektów, takich jak: hale sportowe, boiska, korty tenisowe, ciągi piesze i rowerowe, kąpieliska, baseny, pola golfowe, stadniny koni, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej";
- § 4 ust. 13 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "13. Ustala się przeznaczenie dla terenów zieleni urządzonej i wód powierzchniowych oznaczonych symbolem [...]: (...) 2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu: sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury, w formie urządzeń i obiektów terenowych lub mebli ulicznych, w tym placów zabaw; przy czym ich powierzchnia nie może przekraczać 10% powierzchni terenu; komunikacja pieszo-rowerowa";
- § 4 ust. 14 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "14. Ustala się przeznaczenie dla terenów dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem [...]: 1) przeznaczenie podstawowe: komunikacja kołowa, komunikacja piesza i rowerowa - dojścia i dojazdy do działek budowlanych położonych przy drodze wewnętrznej";
- § 4 ust. 15 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "15. Ustala się przeznaczenie dla terenów ulic (dróg publicznych) oznaczonych symbolem [...]: 1) przeznaczenie podstawowe: komunikacja kołowa, komunikacja zbiorowa (autobusowa i tramwajowa) oraz komunikacja piesza i rowerowa, zgodnie z ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi dla poszczególnych terenów";
- § 4 ust. 16 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "16. Ustala się przeznaczenie dla terenów placów miejskich oznaczonych symbolem [...]: 1) przeznaczenie podstawowe: komunikacja piesza i rowerowa oraz komunikacja kołowa i komunikacja zbiorowa (autobusowa), zgodnie z ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi dla poszczególnych terenów";
- § 13 ust. 4 uchwały, w brzmieniu: "4. Ustala się podstawowy układ komunikacji rowerowej na obszarze planu: 1) ustala się realizację komunikacji rowerowej w liniach rozgraniczających ulic (dróg publicznych): [...] ([...]), fr. [...] ([...]),[...]-[...] ([...]),[...],[...] ([...]); 2) dopuszcza się realizację komunikacji rowerowej na ulicach (drogach publicznych) ([...]) niewymienionych w pkt 1 i placach miejskich [...]) oraz na drogach wewnętrznych ([...]); 3) dopuszcza się realizację komunikacji rowerowej na terenach zieleni urządzonej i wód powierzchniowych ([...]), w tym ciągów pieszo-rowerowych na terenach [...],[...],[...]i [...]; 4) dopuszcza się realizację stacji [...] Roweru Publicznego i stojaków dla rowerów w liniach rozgraniczających ulic (dróg publicznych)( [...]), placów miejskich ([...]) oraz na terenach zieleni urządzonej i wód powierzchniowych ([...]).";
- § 30 ust. 1 pkt 1 lit. f uchwały, w brzmieniu: "1) Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu [...] - [...]: (...) f) komunikacja rowerowa zgodnie z rysunkiem planu oraz wg § 13 ust. 4,";
- § 30 ust. 1 pkt 2 lit. g uchwały, w brzmieniu: "2) Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu [...] - [...], węzeł z ul. [...]: (...) g) komunikacja rowerowa zgodnie z rysunkiem planu oraz wg § 13 ust. 4";
- § 31 ust. 1 pkt 1 lit. g uchwały, w brzmieniu: "1) Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu 1KDZ - ul. [...]-[...]: (...) g) komunikacja rowerowa zgodnie z rysunkiem planu oraz wg § 13 ust. 4";
- § 31 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały, w brzmieniu: "2) Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu [...]: (...) f) komunikacja rowerowa zgodnie z rysunkiem planu oraz wg § 13 ust. 4";
- § 31 ust. 1 pkt 3 lit. f uchwały, w brzmieniu: "3) Ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu [...] - ul. [...]: (...) f) komunikacja rowerowa zgodnie z rysunkiem planu oraz wg § 13 ust. 4".
Wyznaczenie na rysunku planu przebiegu komunikacji rowerowej, w tym dróg dla rowerów, dla której ustalenia zawarto w tekście uchwały, oparto o informacyjny element planu, a więc nieobowiązujący.
W ocenie Wojewody wskazuje to na wzajemną sprzeczność nie tylko części tekstowej z częścią graficzną, ale także na sprzeczność samego tekstu uchwały, tj. ustaleń § 3 uchwały z jej § 4 ust. 11 pkt 3, § 4 ust. 13 pkt 2, § 4 ust. 14 pkt 1, § 4 ust. 15 pkt 1, § 4 ust. 16 pkt 1, § 13 ust. 4, § 30 ust. 1 pkt 1 lit. f, § 30 ust. 1 pkt 2 lit. g, § 31 ust. 1 pkt 1 lit. g, § 31 ust. 1 pkt 2 lit. f i § 31 ust. 1 pkt 3 lit. f.
Nadto organ nadzoru wskazał, że elementy informacyjne planu nie są jego ustaleniami (§ 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.), zaś ustalenia planu nie mogą być jednocześnie jego elementami informacyjnymi.
Zasady w zakresie układu komunikacji rowerowej na obszarze planu winny być zawarte w ramach planu miejscowego w sposób normatywny zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak jednoznacznych przepisów w powyższym zakresie w obu częściach planu miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania tego planu.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. zgodnie, z którym powyższe zasady powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Ponadto organ nadzoru stwierdził, że w związku z uznaniem za elementy informacyjne planu oznaczeń graficznych opisanych w legendzie rysunku planu, jako: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów" oraz "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo - rowerowych", przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło do braku jednoznacznego określenia zasad budowy układu komunikacyjnego, w zakresie komunikacji rowerowej, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w tym w szczególności o braku powiązania części tekstowej z graficzną uchwały.
Zdaniem Wojewody wskazana powyżej sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności § 3 uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczeń graficznych określonych, jako: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów" oraz "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo – rowerowych", co winno doprowadzić do zgodności części graficznej z tekstową uchwały, przy zachowaniu komunikatywności pozostałych ustaleń planistycznych.
Biorąc pod uwagę powyższe sprzeczności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu Wojewoda uznał, że uchwała nie określa w jednoznaczny sposób zasad komunikacji rowerowej oraz terenów, w granicach których obowiązują szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, co, w istotny sposób, narusza zasady sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 uchwały oraz jej części graficznej uchwały, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczeń graficznych: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów" oraz "komunikacja rowerowa w formie ciągów pieszo - rowerowych".
III. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, argumentując, że projekt przedmiotowego planu został opracowany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
IV.A. W odniesieniu do zarzutu braku zachowania zgodności, w zakresie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów, znajdujących się w obszarze funkcjonalnym, oznaczonym na rysunku Studium Nr [...] symbolem [...], Gmina wskazała, że zgodnie z ustaleniami tekstu Studium uwarunkowań z dnia 10 października 2006 r., zawartymi w rozdziale XIII "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" zapisy Studium (str. 114-115), punkt 1 dotyczy minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej ([...]) i stanowi, iż "Studium ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej ([...]) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr [...]." Na rysunku Studium Nr [...] tereny objęte niniejszym planem, znajdują się w większości w granicach jednostki terenowej oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z oznaczeniami graficznymi, zawartymi w legendzie rysunku Studium Nr [...], dla terenów wyznaczonych w planie, położonych w granicach tej jednostki terenowej obowiązuje minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 60 %. Przy czym Studium odnosi ustalenia w tym zakresie do jednostek terenowych - terenów wyznaczonych na rysunku Studium, a nie do poszczególnych terenów wyznaczonych w miejscowym planie. Dlatego w przedmiotowym planie zastosowano możliwość bilansowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w granicach danych terenów wyznaczonych na rysunku Studium Nr [...]. Tym samym, przyjętą zasadą było spełnienie wyżej wymienionego wymogu Studium, poprzez ustalenie wskaźników minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej w granicach terenów wydzielonych w Studium. Organ przedstawił materiał graficzny i tabelaryczny obrazujący powyższe twierdzenia.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że wskaźniki dotyczące stref wysokości i intensywności zabudowy, ujęte w Studium były określane na podstawie innych opracowań branżowych, niż wskaźniki minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, które określono na podstawie opracowań przyrodniczych, co oznacza, że nie należy porównywać sposobu stosowania kwestionowanego wskaźnika, ze wskaźnikami intensywności zabudowy oraz wysokości zabudowy. Potwierdza to ponadto punkt B "Wytyczne dotyczące zasad określania w m.p.z.p ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów", który w podpunkcie 5 określa że: "Wskaźniki urbanistyczne i standardy służą przede wszystkim do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo przestrzennych w różnych rejonach miasta. Są one podstawą do programowania i projektowania elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej."
Z przytoczonych powyżej ustaleń Studium nie wynika, aby Studium nie dopuszczało liczenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, jako bilansowanego w ramach wyznaczonych w przedmiotowym miejscowym planie terenów, znajdujących się w granicach danej jednostki terenowej, określonej w Studium. Gdyby celem organu było odniesienie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej bezpośrednio do terenów wyznaczonych w planie lub do znajdujących się w ich granicach działek, taki zapis znalazłby się w Studium.
Rada nie zaaprobowała twierdzenia Wojewody, że z ustaleń Studium wynika brak możliwości bilansowania i uśredniania wskaźników minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej, w ramach obszaru wydzielonego na rysunku studium, bowiem takiego zakazu wprost zapisy Studium nie mają. Wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określono wprost jako orientacyjne, ponieważ służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowania wytycznych programowo - przestrzennych, co wynika z jego zapisów.
Ponadto Studium jest sporządzane dla całego obszaru gminy (a nie dla poszczególnych działek) i jego zapisy mają charakter ogólny, dostosowany do skali opracowania (1:20000), przewidziany do uszczegółowienia w miejscowym planie. Przyjmowanie zatem zawężających sposobów interpretacji ustaleń Studium Gmina oceniła jako niewłaściwe.
Dotyczy to przede wszystkim zaskarżonych terenów [...],[...] i [...]. Zgodnie z ustaleniami Studium zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie i należy je uszczegółowić w planie miejscowym. Należy zauważyć, że w skali 1:20000, przeważająca część tych terenów znajduje się poza strefą 60% pbc. Taki podział terenów w planie wynika przede wszystkim z analiz przestrzennych, lokalnych uwarunkowań, stanu własności a w efekcie z konkretnych potrzeb przekształceń przestrzennych.
IV.B. Kwestionując zasadność zarzutu ustalenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej, Gmina zauważyła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzacją tego przepisu jest § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".
W obowiązujących do 21 października 2010 r. przepisach, wskaźnik intensywności zabudowy nie został zdefiniowany. Ustawodawca w § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia, w przeciwieństwie do wymienionych tam wprost dwóch wskaźników, nie określił bowiem w jaki sposób liczony ma być wskaźnik intensywności zabudowy. Wyraźnie odniósł się jedynie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, pozostawiając swobodę w pozostałym zakresie.
W związku z tym do przedmiotowego planu, wprowadzano w słowniczku definicję wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, która zdefiniowana została w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, jako największa nieprzekraczalna wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej.
Ustawodawca nie ograniczył bowiem, w przepisach obowiązujących do 21 października 2010 r., możliwości określenia przez radę gminy rozumienia zastosowanego w miejscowym planie wskaźnika intensywności zabudowy.
Ponadto - w ocenie organu - ustawodawca definiując w ustawie p.z.p. działkę budowlaną uczynił to w ściśle określonym celu, a mianowicie po to, aby pojęciem tym posługiwać się przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z ww. ustawą działka budowlana jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów lub aktów prawa miejscowego. Czyli, w uproszczeniu, jest to działka, na której można zrealizować obiekt budowlany.
Dodatkowo § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyraźnie wskazuje, że "Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę."
Uzasadnia to interpretację, wynikającą również z orzecznictwa, że pojęcie "działki", wymienione w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu odnosi się do działki budowlanej, a nie do działki ewidencyjnej. Ponadto dział II rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został zatytułowany "zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej", nie zaś działki ewidencyjnej. Określono w nim między innymi, dopuszczalne odległości usytuowania budynku od granicy z działką budowlaną, dojścia i dojazdy do działek budowlanych, itp. Ponadto ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) odnosi się do działki budowlanej.
W ocenie gminy, gdyby przyjąć za zasadną argumentację, jakoby wskaźnik intensywności zabudowy miał odnosić się do działki ewidencyjnej, a nie do działki budowlanej, to w praktyce doszłoby do sytuacji, kiedy wielkość i kształt danej działki ewidencyjnej nie spełniałaby wymogów techniczno-budowlanych, umożliwiających wybudowanie na niej budynku, pomimo tego, iż dana działka ewidencyjna w przedmiotowym miejscowym planie znajdowałaby się na terenie przeznaczonym pod zabudowę.
Poza tym działka ewidencyjna nie służy celom budowlanym, czyli wybudowaniu na niej danego obiektu, w tym budynku, a służy do celów ewidencyjnych. Przykładowo działka ewidencyjna może mieć powierzchnię jedynie metra oraz niewielkiej szerokości, być pozbawiona dostępu do drogi publicznej i nie mieć wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Powyższe cechy działki ewidencyjnej nie spełniają zatem wymogów realizacji na niej obiektów budowlanych. W związku z powyższym, wywód Wojewody, iż określone w rozporządzeniu pojęcie "działka" odnosiło się do działki ewidencyjnej, jest zaprzeczeniem istoty parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Miejscowe plany mają określać między innymi parametry dla nowej zabudowy, która lokalizowana ma być na działce budowlanej. Tym samym określenie wskaźnika intensywności zabudowy do działki budowlanej, a nie do działki, Gmina uznała za logiczne, zasadne i pozwalające prawidłowo kształtować zabudowę.
Miejscowy plan zagospodarowania stanowi podstawę do wydawania w jego obszarze decyzji administracyjnych, w szczególności pozwoleń na budowę. Pojęcie działki budowlanej, określone w ustawie p.z.p., służyć ma zatem ustaleniu, czy działka będzie mogła być zagospodarowania w ustalony sposób, w tym czy będzie mogła być zabudowana.
Rada odwołała się do orzecznictwa na poparcie swojej argumentacji, tj. wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 460/17. NSA wywodził nim, iż możliwe jest dookreślenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy skoro nie obowiązywała jego ustawowa definicja, bowiem zawarcie w § 4 pkt 6 rozporządzenia sformułowania "w szczególności" wskazuje jednoznacznie, że wymienione parametry i wskaźniki nie stanowią zamkniętego katalogu, do których należy dostosować projekt planu miejscowego, dlatego też organ nadzoru dopuścił możliwość określenia m.in. maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.
Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (...) wprost określiła w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zmiana brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy p.z.p., w ocenie Gminy, jedynie potwierdza, że pojęcie "działki" w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosi się do działki budowlanej, a nie jak to wskazał skarżący organ, do działki ewidencyjnej.
IV.C. Ustosunkowując się do zarzutu ustalenia w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości jej frontu Gmina zauważyła, że wspomniana ustawa zmieniająca z dnia 25 czerwca 2010 r. nadała nowe brzmienie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. poprzez dodanie punktu 10, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, do miejscowych planów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia i nie uchwalono planu do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tej podstawie Gmina uznała, że zasady podziału reguluje u.g.n.
Gmina nie podzieliła stanowiska Wojewody [...], iż w przedmiotowym planie nie można było określić minimalnej powierzchni działek budowlanych i minimalnej szerokości frontów tych działek. Wskazała, że w urbanistyce, sporne parametry, uważane są za jedne z podstawowych parametrów. Przy pominięciu tak istotnego elementu, jakim jest wielkość działki budowlanej i szerokość jej frontu, nie ma możliwości spełnienia wymagań ładu przestrzennego. Przykładowo na działce o powierzchni 200 m, przy wskaźniku powierzchni zabudowy 20%, może powstać budynek zajmujący na gruncie 40 m, a przy działce o powierzchni 2000 m² będzie to budynek o powierzchni zabudowy 400 m².
Ponadto parametr szerokości frontu działki budowlanej pozwala na takie ukształtowanie przestrzeni, w wyniku której powstaną racjonalne z punktu widzenia zagospodarowania, a zatem zbliżone do kwadratu bądź prostokąta, działki budowlane, z odpowiednim dostępem do drogi publicznej. Szerokość frontu działki budowlanej pozwala także na odpowiednie kształtowanie zjazdów na drogę publiczną oraz powtarzalności pewnych elementów oraz zapewnienie prawidłowego bezpieczeństwa pożarowego.
W związku z powyższym sporne parametry pozwolą na takie ukształtowanie przestrzeni, w wyniku której powstaną racjonalne, z punktu widzenia zagospodarowania, działki budowlane (w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2018 r. w: sprawie sygn. akt IV SA/Po 796/18 Sąd stwierdził, że "szerokość frontu działki" - tak jak inne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu - stanowi element kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie.").
Według art. 93 ust. 2 u.g.n. zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania nowo wydzielonych działek gruntu. Nie określając wielkości działek budowlanych w miejscowym planie, istnieje duże prawdopodobieństwo, że uzyskane w wyniku podziału działki będą mogły być zabudowane zgodnie z funkcją określoną planem, lecz zrealizowane na nich obiekty nie będą już tworzyły harmonijnej całości, a co za tym idzie nie będzie zapewniony podstawowy wymóg zachowania ładu przestrzennego.
Powyższe stanowisko potwierdza NSA, który w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 706/12, wywiódł, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o jakim mowa w art. 101-108 u.g.n. to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału, uregulowanego w art. 92-99 u.g.n. Zdaniem NSA prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy p.z.p., a obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92-99 u.g.n.
Także w stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 21 października 2010 r.), wbrew twierdzeniom Wojewody, dopuszczalne było w miejscowym planie zamieszczanie ustaleń co do minimalnej powierzchni działki budowlanej. Ustalenia te znajdowały bowiem oparcie w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w zakresie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy p.z.p., a dokładnie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na poparcie czego Gmina przywołała wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/18. A zatem zostały wprowadzone zgodnie z prawem.
W powołanym wyżej wyroku NSA uznał, iż "nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty tego władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa planistycznego jest zespół przepisów ustawy p.z.p. (w szczególności jej art. 3 ust. 1) oraz ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 pkt 1.
IV.D. W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem [...],[...],[...],[...],[...],[...] organ wywodził, że wbrew twierdzeniom Wojewody, nie budzi wątpliwości, iż przeznaczeniem podstawowym ustalonym dla wymienionych wyżej terenów jest zieleń urządzona i usługi z zakresu kultury, handlu detalicznego, biur. administracji publicznej, obsługi finansowej, turystyki i gastronomii. Użyty w § 4 ust. 12 planu spójnik "i" określający te tereny, jako tereny przeznaczone pod "usługi i zieleń urządzoną'", oznacza że obie te funkcje mają być realizowane łącznie i obie razem stanowią przeznaczenie podstawowe. Jest to równoznaczne ze sformułowaniem zabudowa usługowa z zielenią urządzoną, czy też zabudowa usługowa w zieleni urządzonej. Oznacza to, że usługi waz z zielenią urządzoną, jako przeznaczenie podstawowe, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 9, muszą przeważać na terenie działki budowlanej, przy czym powierzchnia użytkowa obiektów o tym przeznaczeniu ma zajmować co najmniej 60 % działki budowlanej. Zatem bez żadnych wątpliwości zapisy przedmiotowego planu jednoznacznie stanowią, iż na działce budowlanej przeważać mają usługi, wraz z zielenią urządzoną.
W związku z powyższym, określone przeznaczenie podstawowe jest precyzyjne i jednoznaczne. Powyższe wskazuje również, iż Rada Miasta nie ustaliła dla tych terenów alternatywnych przeznaczeń. W przeprowadzonej przez Wojewodę analizie zabrakło powiązania z § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały. Łączne odczytanie norm prawnych skutkuje bowiem wnioskiem, iż przeznaczenie to jako przeznaczenie łączne, ma również w konsekwencji łącznie przeważać na działce budowlanej. W kontekście wywodów skargi o równoczesności tych funkcji na jednym terenie, Gmina oceniła jako niejasne sformułowanie Wojewody o alternatywności tych funkcji.
Powyższe ustalenie w zakresie przeznaczenia koresponduje jednocześnie z ustalonymi na tych terenach wskaźnikami i parametrami zabudowy. Celem planu było przeznaczenie tych terenów pod usługi, wraz z jednoczesnym zlokalizowaniem ich w zieleni urządzonej. Wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz parametry dla nowej zabudowy wskazują na lokalizację na tych terenach zabudowy usługowej w zieleni.
Założeniem zapisów planu było bowiem utrzymanie zgodności ze Studium, w którym tereny te przeznaczone są pod usługi z równoczesnym ograniczeniem, w postaci wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70%. Samo ustalenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej nie determinuje jeszcze zagospodarowania gruntu zielenią urządzoną. Zatem celem zapisu § 4 ust. 12 planu jest ustalenie na przedmiotowych terenach usług i zieleni urządzonej równocześnie.
Ponadto wykładnia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy p.z.p., tak jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że się one nie wykluczają.
Z załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu wynika, iż zieleń urządzona może współistnieć z obiektami usługowymi. Stanowi o tym w szczególności zapis, iż tereny zieleni urządzonej takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje oznacza się symbolem [...]. A zatem zabudowa usługowa i zieleń urządzona nie tylko nie są wzajemnie wykluczającymi się funkcjami, ale funkcjami harmonizującymi się.
W ocenie Gminy nie stanowi również zasadnego argumentu zarzut o niezastosowaniu się do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, pod względem oznaczeń literowych oraz barwnych (a więc usługi - kolor czerwony, zieleń urządzona - kolor zielony). Paragraf 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że załącznik nr 1 do rozporządzenia określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe, natomiast zgodnie z ust. 4 par. 9 "w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". Zastosowane na rysunku planu oznaczenie terenów [...] usług i zieleni urządzonej — kreskowanie jasnozielono - różowe, wykorzystuje możliwości, które tworzy przywołany paragraf rozporządzenia.
W piśmie z dnia 29 lipca 2020 r. (karta 93 akt sądowych sprawy) Rada wskazała, że w odpowiedzi na skargę na str. 14 omyłkowo wskazano, że powierzchnia użytkowa obiektów o tym przeznaczeniu ma zajmować co najmniej 60% działki budowlanej, podczas gdy "powierzchnia użytkowa obiektów o tym przeznaczeniu ma zajmować co najmniej 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce budowlanej".
IV.E. W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznych ustaleń w zakresie obowiązywania szczególnych warunków zagospodarowania dla terenów, znajdujących się w zasięgu korytarza dla realizacji podziemnych linii elektroenergetycznych Gmina wyraziła stanowisko, że w treści § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały wymienione zostały tereny [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], na których realizacja linii najwyższych napięć może stanowić ograniczenie w ewentualnym zainwestowaniu, tj. w terenach [...], gdzie plan dopuszcza realizację obiektów terenowych z zakresu rekreacji, sportu czy komunikacji rowerowej oraz w terenach dróg, których zasięg korytarza wyznaczony jest na całej długości ulicy. Jedynie teren [...] został rzeczywiście wymieniony w tym przepisie omyłkowo.
Natomiast tereny, uznane przez Wojewodę jako pominięte, tj.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] są to tereny, w których zasięg zaplanowanego korytarza, albo wykracza wyłącznie poza wyznaczone linie zabudowy, jak to ma miejsce w terenach [...] i [...] (więc realizacja inwestycji linowych nie będzie miała wpływu na realizację przyszłego zainwestowania), albo przekracza jedynie skrzyżowanie projektowanych ulic [...] czy [...].
W związku z powyższym Gmina skonstatowała, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w tym zakresie. W § 15 ust. 7 pkt 8 uchwały wymieniono bowiem jedynie te tereny, których faktycznie ograniczenie może dotyczyć.
III.F. W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej Gmina wywodziła, że w § 4 niniejszej uchwały określone zostały przeznaczenia dla poszczególnych terenów. Dla terenów dróg, jak i terenów na których przeznaczeniem podstawowym jest zieleń urządzona wraz z usługami sportu ([...]) czy wodami powierzchniowymi ([...]), komunikacja piesza i rowerowa została ustalona, jako jedno z przeznaczeń tych terenów, gdyż stanowi ona swoistą nierozerwalną funkcję związaną z tymi przeznaczeniami.
W treści w § 13 ust. 4 uchwały ustalono z kolei podstawowy układ komunikacji rowerowej na obszarze planu. W przepisie tym określona została głównie realizacja komunikacji rowerowej w liniach rozgraniczających ulic (dróg publicznych). Dla wymienionych w pkt 1 dróg publicznych realizacja komunikacji rowerowej jest konieczna. Na rysunku planu w liniach rozgraniczających tych dróg, wrysowane zostały jedynie orientacyjne przebiegi komunikacji rowerowej, określone nazwą: "komunikacja rowerowa, w tym drogi dla rowerów". Z uwagi na ich wyłącznie przykładowy przebieg, stanowią one jedynie informację. Dopiero projekt budowlany drogi określi zarówno jednoznaczną formę komunikacji rowerowej jak i jej lokalizację. Gmina wyjaśniła, że na pozostałych drogach publicznych, wewnętrznych oraz placach miejskich ustalenia planu dopuszczają realizację komunikacji rowerowej. W związku z powyższym jej orientacyjny przebieg nie został wrysowany na rysunku planu. Uznano, iż możliwości techniczne i potrzeba jej realizacji oraz szczegółowa lokalizacja zostanie określona na etapie projektu budowlanego dróg czy placów miejskich. W przypadku braku potrzeby realizacji komunikacji rowerowej nie będzie ona zrealizowana.
W treści w § 13 ust. 4 uchwały dopuszczono również realizację komunikacji rowerowej na terenach [...], w tym ciągów pieszo - rowerowych na terenach [...], [...] Na rysunku planu wskazano jedynie informacyjnie, orientacyjny przebieg komunikacji rowerowej w formie ciągów pieszo-rowerowych, ze względu na uwarunkowania przyrodniczo - krajobrazowe oraz wskazanie ewentualnej możliwości funkcjonalnego połączenia tej komunikacji. Natomiast potrzeba ich realizacji oraz ich dokładny przebieg mają zostać określone na etapie projektu wykonawczego.
W ocenie Gminy, odróżnić trzeba realizację komunikacji rowerowej, jako element układu komunikacyjnego od przeznaczenia terenu, na którym komunikacja ta będzie i tak możliwa, pomimo braku określenia jej w ramach konkretnego układu szlaków komunikacyjnych (bez względu na wyznaczoną formę czy przebieg).
IV. Pismem z 31 lipca 2020 r. H. L., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2730/19 odmówił dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
V. Skarga jest zasadna.
VI. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach, z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).
Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.). Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). W opinii G. Wierczyńskiego, istnieją sytuacje naruszenia ZTP, które powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, oraz przypadki, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – skutkujące wówczas stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są zatem wydawane w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa, nie wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 129).
Nadto istotne jest, że oceny, czy zaskarżony miejscowy plan obarczony jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek, wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określana jako CBOSA).
W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej, decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p. gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Rada Miasta, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Owa samodzielność i swoboda nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 tego aktu, rada gminy jest obowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy p p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p. Pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
VII. Odnośnie do kwestii niezgodności ze Studium Sąd wskazuje, że przed zmianą regulacji prawnej art. 20 ust. 1 rada miała obowiązek stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Ta zmiana rozwiązania prawnego w art. 20 ust. 1 nie została powiązana z wprowadzeniem zmiany art. 9 ust. 4, a ta powoduje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu, a zatem plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2177/15, LEX nr 2315759, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).
Zakwestionowane przez Wojewodę ustalenia stanowią o istotnej niezgodności przedmiotowego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] października 2006 r. W sytuacji, kiedy ustalenia studium w zakresie ww. wskaźników nie miałyby charakteru tak szczegółowego lub przyjęłyby te wskaźniki jedynie, jako zalecane, kierunkowe, to przekroczenie w zaskarżonej uchwale ich wielkości pozwalałaby przyjąć ocenę, że nie doszło do istotnego naruszenia postanowień studium zapisami planu (por. wyroki: NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2988/17 oraz wyrok z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 3050/17, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jednakże w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje, co zrodziła potrzebę uwzględnienia skargi w tym zakresie.
Kluczowym dla tej kwestii nie jest - jak twierdzi Gmina (por. odpowiedź na skargę str. 4) - nie tyle brak możliwości bilansowania jako taki, co – jak słusznie Gmina wywodziła - dopuszczone zostało w orzecznictwie ad casum, lecz niewdrożenie do przedmiotowego planu miejscowego tej proporcji PCB, która wynika ze Studium (co m.in. stało się przez zastosowanie przez Gminę narzędzia bilansowania).
Drugą kwestią, odnoszącą się do zarzutu niezgodności ze studium i immanentnie związaną z jest błędne postrzeganie przez Gminę przepisów Studium w zakresie PCB za nieobligatoryjne i stanowiące wyłącznie kierunkowy wskaźnik, którego rola polega na określeniu orientacyjnych zasięgów wydzieleń terenowych (tamże). Gmina wskazywała, że zapisy Studium są ogólne, dostosowane do skali opracowania (1:20000), przewidziane do uszczegółowienia w planie miejscowym. Jednak Studium - rozdział XIII pn. Kierunki i wskaźniki, dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, pkt A, pn. Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy oraz zasady rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej, w ppkt 1 pn. Minimalny procentowy udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) wskazuje, że "Studium ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr [...]". Nie jest również prawnie usprawiedliwiający argument, dotyczący stopnia ogólności studium z tego względu, że studium – jak wskazywał Wojewoda – oddziela określone obszary, które można zidentyfikować. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od jego zastosowania w przedmiotowym miejscowym planie. Obrazuje to w szczególności rysunki – wyrysy z przedmiotowego Studium (karta 71 i 73 akt sądowych).
Zgodnie z oznaczeniem graficznym, zawartym w legendzie rysunku Nr [...] Studium, dla terenów położonych w granicach jednostek terenowych [...] obowiązuje minimalny udział 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien zostać przyjęty w sporządzanym planie miejscowym. Tymczasem powyższe ustalenia Studium nie zostały uwzględnione w planie, co dotyczy terenów, określonych przez Wojewodę w tabeli złożonej na rozprawie, jako załącznik do protokołu w dniu 20 lutego 2020 r. (karta 60 i następne akt sadowych), pokazujący w odniesieniu do jakich terenów wskaźnik PCB ustalono niezgodnie ze studium.
Gmina nie wskazała przekonujących prawnie powodów zmniejszenia tej proporcji, ani błędów w sposobie liczenia przez Wojewodę.
VIII. Odnotować wypada, że jeżeli dany obszar mają dwa przeznaczenia podstawowe np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i zabudowa usługowa, to oznacza to, że oba przeznaczenia mogą być realizowane jednocześnie albo każde z nich z osobna. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11, z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, CBOSA). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że traktowanie jednocześnie terenów zieleni urządzonej oraz zabudowy usługowej może rodzić uzasadnione wątpliwości co do tego jaka powinna być funkcja dominująca. Kluczowym aspektem dla uznania tego zarzutu za usprawiedliwiony nie jest zatem wymienienie wspomnianych przeznaczeń na jednym obszarze, ale nieustalenie proporcji w jakiej mają one do siebie wzajemnie występować, poprzez np. uznanie, że jedno z nich ma charakter podstawowego i może zostać uzupełnione przez inny. Rację ma Gmina wywodząc, że dopuszczalne jest ustanowienie różnych funkcji na danym obszarze, pod warunkiem, że funkcje te wzajemnie się nie wykluczają. Tego Sąd nie kwestionuje. Podstawą do uwzględnienia zarzutu, w stosunku do wymienionych przez Wojewodę jednostek, jest jednak sposób ustalenia funkcji podstawowej, niejako jej zdublowanie. Zrównanie dwóch przeznaczeń w zakresie charakteru funkcji (obie ujęte jako podstawowe) – jak słusznie wywodził Wojewoda (str. 30 skargi) jest nieprecyzyjne i może nasuwać wątpliwości innych – niż gmina – organów, które będą plan realizować, podobnie jak podmiotów administrowanych, dla których wymogi planu powinny być czytelne. Stanowi to o tej kategorii naruszenia przepisów, które ze wzglądu swoją istotę, wynikającą z omówionych wcześniej zasad, dają podstawę do stwierdzenia nieważności.
Dopuszczalne jest np. zdeterminowanie danego obszaru jako: teren zabudowy usługowej z funkcją uzupełniającą - tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni urządzonej.
IX. Zasadnie wywodził Wojewoda, że pojęcie "działki budowlanej" nie jest tożsame z pojęciem "działki" w rozumieniu powoływanej wcześniej u.g.n. Pod pojęciem "działki budowlanej", zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast pod pojęciem "działki" w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (tak również NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2706/17, WSA we Wrocławiu w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 453/13, 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 836/12, CBOSA).
Sam fakt, że dany teren został zakwalifikowany w planie pod budownictwo nie czyni każdej działki budowlaną, z uwagi na konieczność zachowania szeregu wymogów, wynikających z przepisów. Sąd nie podziale zatem twierdzenia zawartego w wyroku z dnia 4 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 148/20, CBOSA. Gwoli przykładu wspomnieć należy, że z definicji działki budowlanej wynika, że taka działka ma dostęp do drogi publicznej (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Choćby z tego względu nie każda działka ewidencyjna jest jednocześnie budowlaną, zatem brak dookreślenia o jaka działkę chodzi nie jest bez znaczenia dla możliwości wykonania postanowień planu. To samo, a aspekcie możliwości wywołania konfuzji co do prawnego rozumienia tego pojęcia, dotyczy pojęcia "szerokość frontu działki".
W praktyce można mieć bowiem do czynienia z nieruchomościami gruntowymi (działkami gruntu), które nie są jednorodne jeżeli chodzi o przeznaczenie. Tak np. będzie w przypadku obszernych nieruchomości (składających się np. z jednej działki ewidencyjnej), których część zgodnie z przepisami miejscowymi będzie się niewątpliwie nadawała do zabudowy, zaś inna część takiej możliwości nie będzie dawała (działka leżeć będzie na dwóch różnych obszarach planu) - tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 września 2020 r., VII SA/Wa 11/20, CBOSA.
Stosownie do § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepis ten, wprost odnoszący się nie do jakiejkolwiek działki, ale do działki budowlanej, koresponduje z wymogami, wynikającymi z powoływanej wyżej ustawy Prawo budowlane, przede wszystkim z art. 35 tego aktu, warunkującego możliwość wydania pozwolenia na budowę od objęcia wnioskiem działki budowlanej.
Uwarunkowania decydujące o tym, czy istnieje możliwość zabudowy wynikają również z istniejącego ukształtowania terenu, np. położenia w terenie osuwiskowym i wąskich wymiarów działki, jak również z zastanej zabudowy. Przykładowo przepis § 13 ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, normując jedynie kwestie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12 oraz wyroki WSA w: Gdańsku z 24 stycznia 2018 r., II SA/Gd 572/17; WSA w Łodzi z 25 października 2016 r., II SA/Łd 570/16, CBOSA). Podobnie – możliwość budowy wynika z istnienia pewnych elementów obiektu budowlanego na sąsiedniej działce. I tak: regulacja § 271 ust. 1 wyznacza minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. A contrario, wyznaczone tam odległości nie dotyczą lokalizacji obiektów, z których jeden posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Jeżeli więc, jeden z budynków posiada zewnętrzną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to odległości, o jakich mowa w tej regulacji nie muszą być zachowane (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2018 r., II SA/Rz 1116/18, CBOSA).
Nadto przyjęte przez Gminę ujęcie (tj. niedookreślenie o jaki rodzaj działki chodzi) oraz przyjęcie wyrażeń bez ich dookreślenia lub precyzyjnego recypowania z aktów prawnych, może wprowadzać nieścisłości interpretacyjne. Tymczasem z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat tej zasady (zob. np. wyroki z: 15 września 1999 r., sygn. K. 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116; 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83), konsekwentnie reprezentując stanowisko, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w możliwości wykonania przyznanych już praw.
Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych, a ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.
W związku z powyższym w procedurze uchwalania miejscowego planu należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się własnym zbiorem pojęć. Musi on spełniać jeden podstawowy warunek. Jest on związany ze ścisłością terminologiczną. Od niej w dużej mierze zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. W ocenie Z. Ziembińskiego, "Aparatura pojęciowa, przy użyciu, której formułuje się teksty prawne oraz rekonstruowane na ich podstawie normy prawne, a także aparatura, za pomocą której opisuje się treść norm prawnych, nie są jedynie narzędziem porozumiewania się, które można dowolnie kształtować, lecz względnie stabilnym składnikiem kultury prawnej" (zob. Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983, s. 78.). Siatka pojęciowa prawa regulującego proces planowania i zagospodarowania przestrzennego tworzy podstawę konstrukcji systemu tego prawa i procesu inwestycyjno-budowlanego. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu. Wyrażenia języka prawnego nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Pojęcia budują treść aktu prawa miejscowego. Z tego powodu wszystkie słowa zastosowane w uchwale powinny łączyć w logiczną i spójną całość jej przedmiot i odpowiadać materii prawnie wykreowanej.
Pojęcia odzwierciedlają istotne cechy i konieczne normy prawne oraz stosunki prawne, występujące w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W strukturze wewnętrznej pojęcia prawnego występują dwa elementy: 1) zakres i 2) treść. Zakres pojęcia tworzy zbiór norm prawnych, do których odnosi się pojęcie. Treścią pojęcia jest natomiast zbiór cech norm prawnych rozszerzających ten zakres. Zakres pojęcia wskazuje, do jakich poszczególnych norm prawnych odnoszą się cechy, które wynikają z zakresu pojęcia. Zakres posiadają zarówno pojęcia prawne ogólne i jednostkowe. Treścią pojęcia jest wiedza o zespole cech właściwych w pewnej klasie przedmiotów regulowanych np. w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu. W literaturze podnosi się, że analiza tekstów prawnych wskazuje, że definicje formułowane w ustawodawstwie polskim, jeśli nie są definicjami nowo utworzonych słów lub wprowadzającymi zasadniczo nowe znaczenie jakiegoś zwrotu, co jest, zjawiskiem stosunkowo rzadkim, są definicjami doprecyzowującymi znaczenie zwrotów występujących w języku potocznym (zob. Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 164).
Zasadnie zatem Wojewoda wywodził, że brak zastosowania właściwej nomenklatury, poprzez konieczność "domyślania się" adresatów planu np. o jaką działkę chodzi, jest istotnym naruszeniem, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności. Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie definicje legalne mają zasadniczo bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz. 908), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne.
Za stwierdzeniem nieważności planu we wskazanym przez skarżącego zakresie, przemawia – poza wymienionymi wymogami co do budowy o różnym – jedynie prawnym i prawno-faktycznym charakterze - również zasada spójności systemu prawa i hierarchia aktów prawych, tj. zachowanie dyscypliny znaczeniowej poszczególnych pojęć, które już zostały wprowadzone do systemu przez ustawodawcę.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że parametry i wskaźniki nie zostały przez ustawodawcę ujęte enumeratywnie, a rada gminy może – co do zasady- z zachowaniem m.in. zasady proporcjonalności - w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników, niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego. Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w ustawy o p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu. Sąd tym samym podzielił argumentację NSA zawartą w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16, jak również w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2339/18, CBOSA.
X. Treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia planistyczne w tym zakresie muszą przybierać formę konkretną, ustalając bezpośrednio na przyjętym do opracowania terenie konkretne parametry. Nie sposób zatem przyjąć, by możliwym było zamieszczenie w planie miejscowym jedynie informacji, niewiążących sugestii, czy też zaleceń adresowanych do potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2020 r., IV SA/Wa 406/20, CBOSA).
Sam plan miejscowy stanowi niewątpliwie dokument normatywny, należący do źródeł prawa miejscowego. Oczywiście w procedurze jego uchwalania, jego projektowi mogą towarzyszyć czy poprzedzać go innego rodzaju dokumenty, którym nie sposób przypisać cechy prawa. Gwoli przykładu można wskazać, że prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, który ma na celu możliwie dokładne określenie skutków środowiskowych wywołanych realizacją ustaleń projektowanego planu miejscowego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest również przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy oraz doświadczeniu i zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2261/97, LEX nr 43830). Zakres informacji, jakie powinny zostać zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, określają przepisy art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.). Normatywny charakter planu, odróżniający się od przywołanej wyżej prognozy, przekłada się na jego zawartość, która pozbawiona powinna być takich treści, które nie stanowiłyby przepisów prawa i to sformułowanych w sposób dający się zastosować i czytelny.
Za w pełni uzasadniony Sąd uznał zatem zarzut Wojewody, dotyczący braku podstaw do umieszczania w miejscowym planie zapisów, nie posiadających z założenia charakteru norm prawnych. O takim założeniu przyświecającym spornym przepisom dotyczących komunikacji rowerowej mowa jest w odpowiedzi na skargę, w który Gmina przyznała, że odnośnie zapisy posiadają charakter li tylko informacyjny, ewentualna realizacja tej komunikacji, jej płożenie i przebieg uzależniona będzie od potrzeb.
Należy bowiem przypomnieć, że plan zagospodarowania przestrzennego jest, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p. aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Jak każdy akt prawa miejscowego, plan miejscowy, w ramach kompetencji przyznanych gminie, może więc zawierać przepisy prawne, których adresatem są organy i jednostki administracji publicznej. Istotą przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest to, że mogą one wiązać wszystkie podmioty w państwie, w tym także poszczególne segmenty aparatu władzy publicznej, tak na szczeblu centralnym, jak i terenowym (tak: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, s. 122; zob. też H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Opublikowano: LEX 2013).
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepisy planu miejscowego powinny określać planowane warunki zagospodarowania terenu; ich rolą nie jest tworzenie upoważnień czy wskazówek dla organów administracji publicznej, które uzależniają zagospodarowanie terenu wskazanego w planie od stanowiska czy działania wskazanego organu. Jak podkreślono w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 września 2007 r., (sygn. akt II SA/Kr 559/07, LEX nr 438871), tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Łamią ową regułę przepisy planu, uzależniające sposób zagospodarowania terenów, od późniejszych opinii różnych organów administracji publicznej. Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., (sygn. akt II SA/Po 910/08), stwierdzając, że z regulacji art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) nie sposób wywodzić, iż w akcie prawa miejscowego mogą zostać umieszczone ustalenia, które warunkują zagospodarowanie terenu, o którym plan stanowi, od okoliczności, które mogą być przedmiotem rozważań na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. (tak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2020 r., VII SA/Wa 2031/19, COSA).
Zasadnie zatem wywodził Wojewoda, że plan miejscowy nie może cedować kompetencji na inne podmioty, do innych niż procedura planu miejscowego, postępowań, prowadzonych przez inne organy, niezależnie od tego czy doszłoby to tego wprost, czy w dorozumiany sposób, poprzez wprowadzenie do planu innego zapisu, niż mający charakter normy prawnej.
XI. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zatem zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., CBOSA). Ponadto tego typu zabiegi legislacyjne powodują, że przepisy prawa nie spełniają standardu czytelności i jasności. Rola tych wymogów w świetle podstawowych zasad, została wyżej omówiona, jako motyw do stwierdzenia nieważności.
XII. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, w odniesieniu do części tekstowej i graficznej, odnośnych przepisów planu, aby uniknąć wątpliwości w tych przypadkach, gdzie istniały rozbieżności między treścią planu a jego rysunkiem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika - radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.