IV SA/Wa 2725/13

IV SA/Wa 2725/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1596/14 - Postanowienie NSA z 2014-09-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących M. M. i J. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. Wójt Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku J.W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych tj. budowie dwóch budynków inwentarskich do hodowli drobiu o obsadzie do 96 DJP każdy, budowie dwóch szczelnych zbiorników na gnojowicę o pojemności 10 m ³ każdy, budowie dwóch silosów na paszę o pojemności 12,9 Mg i wysokości do 10 m każdy - na działkach nr {...], [...] i [...] położonych w miejscowości N Wskutek wniesionego odwołania przez J. M. i .M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]września 2013r. – zaskarżoną obecnie do sądu administracyjnego - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011r., następnie zmodyfikowanym [...] września 2011r., inwestor J.W. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanych obiektów na trzech działkach stanowiących przedmiot jego własności. Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt Gminy W. wydał w dniu [...] lutego 2012r. decyzję pozytywną dla inwestora tj. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych tj. budowie dwóch budynków inwentarskich do hodowli drobiu o obsadzie do 96 DJP każdy, budowie dwóch szczelnych zbiorników na gnojowicę o pojemności 10 m ³ każdy, budowie dwóch silosów na paszę o pojemności 12,9 Mg i wysokości do 10 m każdy - na działkach nr {...], [...] i [...] położonych w miejscowości N.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.M. oraz M.M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. otrzymało w mocy decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium przede wszystkim zwróciło uwagę, że w sprawie zostały spełnione wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez odwołujących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 1957/12) uchylił zarówno decyzję Kolegium, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012r. W obszernym uzasadnieniu Sąd wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, w tym wskazał konkretne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które zostały naruszone. Generalnie naruszenie przepisów dotyczyło kwestii wyjaśnienia spełnienia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, jak i ustalenia w decyzji wymagań służących jego zapewnieniu przy realizacji zabudowy.
Po przekazaniu akt postępowania do organu I instancji, inwestor przy piśmie z dnia [...] lipca 2013r. przedłożył dokumenty poświadczające wielkość prowadzonego gospodarstwa rolnego. Mianowicie zaświadczenie o wysokości użytków rolnych, których pozostaje właścicielem oraz umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] lipca 2013r. z J.K., wedle której przedmiotem oddania do korzystania inwestorowi jest działka gruntu nr [...] o powierzchni [...] m ².
W tym zmienionym stanie faktycznym Wójt Gminy [...] w dniu [...] lipca 2013r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych tj. budowie dwóch budynków inwentarskich do hodowli drobiu o obsadzie do 96 DJP każdy, budowie dwóch szczelnych zbiorników na gnojowicę o pojemności 10 m ³ każdy, budowie dwóch silosów na paszę o pojemności 12,9 Mg i wysokości do 10 m każdy. W uzasadnieniu podkreślono, że J.W. obecnie dysponuje na terenie gminy [...] gospodarstwem rolnym o powierzchni [...] ha. Powierzchnia ta jest większa od średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...], która wynosi 8,12 ha - o 0,65 ha. Zatem mamy do czynienia z zabudową zagrodową, w skład której wchodzą budynki inwentarskie, gospodarcze, silosy oraz budynek mieszkalny dwukondygnacyjny. W tej sytuacji nie jest konieczne spełnienie wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Natomiast pozostałe warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy zostały spełnione.
Odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 lipca 2013r. ponownie wnieśli J.M. i M.M>. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreśliło, że stosownie do art. 61 ust. 4 ustawy prowadzenie inwestycji budowlanych związanych z gospodarstwem rolnym nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani dostosowania do istniejącej zabudowy. Zwolnienie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne istnienie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórka. W sytuacji zatem posiadania przez inwestora budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych – planowana zabudowa będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej. Ponadto związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego jako pewnej całości produkcyjnej.
W kwestii związania poprzednio zapadłym w sprawie wyrokiem sądowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 1957/12)) organ odwoławczy stwierdził, że wskazania wynikające z tego wyroku co do uzupełnienia analizy oraz zbadania czy planowana inwestycja spełnia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa wiązały do czasu uzupełnienia wniosku o dokumenty wskazujące, że powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora przekracza średnią powierzchnię w danej gminie. Wobec zmiany stanu faktycznego - w odpowiednim zakresie wskazania sądu nie wiązały organu.
Omawiając natomiast zarzut zawarcia spornej umowy dzierżawy jako czynności mającej na celu obejście przepisów prawa Kolegium podniosło, że nie jest uprawnione do oceny umów zawartych na drodze cywilnej, gdyż wyłącznie uprawnienie w tym zakresie posiada sądownictwo cywilne.
W kwestii natomiast pominięcia przez organ pierwszej instancji podmiotów mających interes prawny, Kolegium wskazało, że sąd administracyjny badając sprawę nie stwierdził aby organy orzekające w sprawie wadliwie ustaliły krąg stron postępowania, co wyklucza badanie tej kwestii w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli M.M. i J.M, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Skarżący wskazują naruszenie następujących przepisów prawa:
- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy nie musi być spełniony z uwagi na to, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy J.W. związanego z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...]. Ustalenie organu powierzchni gospodarstwa rolnego J.W. tj. uznanie, iż gospodarstwo to ma powierzchnię 8,77 ha zostało dokonane z naruszeniem art. 61 ust. 4 ww. ustawy - gdyż przepis wyraźnie stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 art. 61 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, podczas gdy nieruchomości "dzierżawione" przez J.W. nie są "związane z zabudową" - pozostają one bez związku z zabudową w rozumieniu art. 61 ust. 4 ww. ustawy,
- naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez organ oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012r. wydanego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1957/12, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przez organy obu instancji - na jakiej podstawie uznano spełnienie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" w myśl art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut ten powiązany jest z pozostałymi zarzutami, skoro organ błędnie przyjął, iż wnioskodawca spełnia warunek z art. 61 ust. 4 ustawy, to procedując w sposób prawidłowy i nie uznając spełnienia warunku z ar. 61 ust. 4 ustawy winien był zbadać spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy),
- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez zastępcę wójta gminy [...] nie posiadającego w dacie wydania decyzji upoważnienia do działania w sprawie,
- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 39 ust 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 61 ust. 1 pkt. 1 i art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kpa poprzez niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ uznał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego J.W. związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową, oraz rażące naruszenie art. 75 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w wymienionej kwestii, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu na okoliczność tego, czy przedstawiona przez skarżącego umowa dzierżawy nie stanowi czynności mającej na celu obejście prawa,
- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ uznał, że umowa dzierżawy zawarta przez inwestora w dniu [..].07.2013r. stanowi dowód na posiadanie przez niego gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową przekraczające średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - po pierwsze organy obu instancji nie wskazały na podstawie jakiego dowodu została stwierdzona wielkość średniego gospodarstwa w gminie [...], po drugie - nie wskazały dlaczego nieodpłatna "umowa dzierżawy" stanowi dowód tego, iż wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne związane z zabudową zagrodową przekraczające powierzchnią średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego,
- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich podmiotów posiadających interes prawny w sprawie, to jest właścicieli działek, na których planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie.
Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obydwu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie zbadał przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, do czego był zobowiązany przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r. Gdyby nawet przyjąć, że sporna umowa dzierżawy obowiązuje, to i tak nie zostały spełnione warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy. Rezygnacja z zasady dobrego sąsiedztwa może nastąpić wówczas gdy planowana zabudowa zagrodowa ma być powiązana z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średniej wielkości gospodarstwo w gminie. Tymczasem w ocenie skarżących działka objęta umową dzierżawy nie stanowi integralnej części gospodarstwa rolnego wnioskodawcy związanego z zabudową. Jest ona oddalona od gospodarstwa inwestora i w żaden sposób nie jest powiązana z planowaną zabudową. W ocenie skarżącego wnioskodawca nie planuje inwestycji powiązanej z gospodarstwem o powierzchni [...] ha, tylko planowana jest inwestycja powiązana z gospodarstwem o powierzchni [...] ha. Wnioskodawca nie wykazał aby wydzierżawiony grunt był w jakikolwiek sposób powiązany funkcjonalnie z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym.
Dalej skarga wywodzi, że naruszono art. 153 P.p.s.a. bowiem pomimo zalecenia Sądu organy nie dokonały analizy spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Natomiast organ bezpodstawnie uznał spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy.
Następnie wskazano, że decyzję wydaną przez organ I instancji podpisał zastępca wójta pomimo braku w aktach upoważnienia do wydania decyzji dla zastępcy wójta.
Skarżący formułując zarzut rażącego naruszenia art. 7, 75 i 77 K.p.a. wskazują, że organ nie wykazał przyczyn, z powodu których uznał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa związanego z tą zabudową. Organ I instancji stwierdził jedynie, że wnioskodawca dysponuje aktualnie na terenie gminy [...] gospodarstwem rolnym o powierzchni 8,77 ha, natomiast Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu, że Wójt nie wykazał, iż nieruchomość o powierzchni [....] ha jest związana z zabudową zagrodową. W szczególności – twierdzą – nie zostało zbadane czy wnioskodawca rzeczywiście użytkuje nieruchomość i w jakim związku funkcjonalnym pozostaje ta nieruchomość z planowaną zabudową. Ponadto organ powinien zbadać czy przedłożona umowa dzierżawy nie jest czynnością mającą na celu obejście ustawy i jako taka byłaby na podstawie art. 58 § 1 K.c. nieważna. Organ nie zbadał powiązania między gospodarstwem wnioskodawcy, a projektowaną zabudową.
Na zakończenie skarżący twierdzą, ze planowana inwestycja będzie miała szeroki zasięg i immisje związane z taką działalnością będą oddziaływać na działki sąsiednie. Stąd też właściciele działek sąsiednich mają interes prawny, aby brać udział w niniejszym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014r. pełnomocnik skarżących wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na złożenie do sądu powszechnego pozwu o ustalenie nieistnienia stosunku prawnego tj. umowy o oddanie gruntu do używania nazwanej umową dzierżawy z dnia [...] lipca 2013r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (vide wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1790/11).
W rozpatrywanej sprawie nastąpiła jedna z okoliczności uzasadniających odejście od wskazań zawartych w wydanym wyroku WSA. Mianowicie Sąd stwierdza, że w sytuacji zmiany stanu faktycznego po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie w dniu 11 grudnia 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 1957/12) – o ile ta zmiana stanu faktycznego jest związana z zastosowaniem normy prawa materialnego, wskazania zawarte w wyroku nie wiążą organu. Wobec tego za w pełni trafne należało uznać stanowisko Kolegium, że wskazania dotyczące uzupełnienia analizy oraz zbadania czy planowana inwestycja spełnia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa wiązały do czasu uzupełnienia wniosku o dokumenty obligujące organ do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, przy istotnym warunku o którym poniżej. Bowiem warunkiem odstąpienia od wskazówek zawartych w wyroku Sądu i tym samym art. 153 P.p.s.a. było bezsporne ustalenie, że w sprawie zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, co zresztą podnoszą skarżący zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak również w skardze. W ocenie organów obydwu instancji pozostawało poza wszelkimi wątpliwościami, że w tej konkretnej inwestycji mamy do czynienia z zabudową zagrodową.
W pierwszej kolejności pojawia się wątpliwość interpretacyjna co stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu ustawy o planowaniu. Pojęcia tego nie definiują przepisy wspomnianej ustawy, jak również przepisy wykonawcze do niej. W tym zakresie pojawił się dualizm w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jedna grupa wyroków wskazywała na to, że możliwe jest posiłkowe stosowanie na potrzeby ustawy o planowaniu definicji zabudowy zagrodowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – vide wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 146/11, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 1694/12. Z drugiej strony jednak prezentowane jest stanowisko, że rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej w rozumieniu wskazanego wyżej rozporządzenia nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu – vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011r. sygn. akt . II SA/Po 741/2011. W takiej sytuacji skoro w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia, przy sięgnięciu choćby do definicji językowej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie za własny pogląd przyjmuje ten nurt interpretacyjny, który posiłkowo sięga do definicji zabudowy zagrodowej zaprezentowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie oznacza to oczywiście, że następuje tutaj proste przełożenie przepisów wykonawczych do prawa budowlanego na rozumienie pojęcia ustawowego zawartego w innym akcie prawa materialnego. W tym wypadku należy posiłkowo sięgać do przepisów rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego albowiem zostało ono wydane w tej samej dziedzinie jako pojęty szeroko proces inwestycyjny. Wydanie bowiem pozwolenia na budowę warunkowe jest uprzednim wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, chyba, że został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Nie mniej jednak niezależnie jakim posłużymy się rozumieniem pojęcia zabudowy zagrodowej w każdym wypadku konieczne jest aby wraz z zabudową o charakterze gospodarczym lub inwentarskim współistniał budynek mieszkalny.
W niniejszej sprawie organy obydwu instancji przyjęły, że inwestor posiada na trzech działkach, których pozostaje właścicielem budynek mieszkalny. To samo twierdzi skarżący w skardze. Analizując jednak akta administracyjne Sąd powziął wątpliwość co do tej okoliczności. W aktach bowiem znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze działek nr [...], [...] i [...], z której z pkt 1. Analiza stanu istniejącego wynika, że działka inwestora jest zabudowana, na działce znajdują się cztery budynki inwentarskie przeznaczone do hodowli kurcząt, 4 zbiorniki na gnojowicę, 5 silosów na paszę o pojemności 12,9 Mg każdy oraz budynek socjalno-biurowy i budynek gospodarczy. Z opisu tego nie wynika, że na omawianych trzech działkach znajduje się budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje inwestor i wokół którego koncentruje się zabudowa o charakterze gospodarczym. Skoro brak budynku mieszkalnego w tej analizie, nie jest wiadomym w oparciu o jaki dowód organy obydwu instancji przyjęły, że może być mowa o zabudowie zagrodowej skoro nie występuje podstawowy jej element tj. dom mieszkalny, wokół którego powstała pozostała zabudowa. Ponadto zawiadomienia o toczącym się postępowaniu kierowane dla inwestora wysyłane są pod zupełnie inny adres, co mogłoby wskazywać, że zamieszkuje on w innym miejscu, niż wskazywana przez niego zabudowa w miejscowości N.. W tej sytuacji w pierwszej kolejności wymaga ustalenia czy na spornych działkach istnieje dom mieszkalny zamieszkiwany przez właściciela, wokół którego rozwijają się budynki o charakterze gospodarczym i inwentarskim, czy też planowana inwestycja bardziej odpowiada przedsiębiorstwu hodowlanemu, gdzie element osobistego udziału i obecności właściciela gospodarstwa w tym miejscu ma znaczenie wtórne. Bez rozstrzygnięcia bowiem, czy właściciel zamieszkuje na tych działkach i wobec tego znajduje się tam budynek mieszkalny, nie jest możliwe przejście do następnej okoliczności podnoszonej jako zasadnicza w skardze tj. powiązania planowanej inwestycji z działką wydzierżawioną od J.K.
Przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu stanowi, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Na wstępie tej części rozważań należało podzielić prezentowane przez Kolegium stanowisko, że gospodarstwo rolne należy traktować w rozumieniu przepisów prawa cywilnego funkcjonalnie. Tym samym nie jest konieczne, aby posiadaczowi gospodarstwa przysługiwało prawo własności. Mianowicie jeśli chodzi o stosunki własnościowe to w skład gospodarstwa mogą wchodzić grunty stanowiące własność osoby prowadzącej gospodarstwo, jak też osób trzecich (vide komentarz do Kc, Elżbieta Niezbecka, 2012, Lex). Również w komentarzu do Kc autorstwa S. Dmowski, S. Rudnicki, wyd. 10. LexisNexis, Warszawa 2011r. autorzy prezentują stanowisko, że gospodarstwo rolne może składać się z nieruchomości stanowiących własność różnych osób. Podobnie w komentarzu do Kc pod redakcją K.Osajdy (Wydawnictwo Beck, Warszawa, 2013r). Oznacza to, że w pojmowaniu gospodarstwa rolnego w ujęciu cywilistycznym nie istnieją żadne przeszkody, aby osoba prowadząca gospodarstwo rolne wykorzystywała zarówno własne grunty, jak również stanowiące własność osób trzecich. Tym samym uprawnienie do korzystania z gruntów na mocy tytułu prawnego jakim jest umowa dzierżawy w ramach jednego gospodarstwa rolnego - jest w pełni uzasadnione. Jednakże przepis ustawy o planowaniu zezwalający na odejście od zasady dobrego sąsiedztwa wymaga, aby powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z ta zabudową przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Chodzi w tym wypadku o to, aby powierzchnia gospodarstwa przekraczająca średnią powierzchnię w danej gminie była funkcjonalnie i gospodarczo powiązana z planowaną zabudową. Innymi słowy zabudowania mają służyć obsłudze gruntów o tym konkretnym areale przekraczającym średnią wielkość w gminie bądź grunty mają za zadanie obsługiwać działalność prowadzoną w planowanych zabudowaniach. Jeżeli zatem zabudowania mają służyć do hodowli drobiu, to na gruntach przekraczających średnią powierzchnię w gminie ma być choćby prowadzona uprawa służąca wypasowi tego drobiu bądź w inny sposób gospodarczo powiązana z celami tej zabudowy. Kwestia związku wydzierżawionej w lipcu 2013r. działki z planowanymi zabudowaniami przez organ I instancji w ogóle nie została wyjaśniona. Wójt stwierdził jedynie, że inwestor dysponuje aktualnie na terenie gminy [...] gospodarstwem rolnym o powierzchni 8,77 ha i powierzchnia ta jest większa od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w tej gminie. Natomiast Kolegium stwierdziło jedynie, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu, że Wójt Gminy nie wykazał, że nieruchomość o powierzchni [...] ha jest związana z zabudową zagrodową. Tymczasem kwestia ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. Sam fakt wydzierżawienia dużej działki na terenie gminy przez właściciela gruntów w tej samej gminie nie powoduje automatycznego związku z zabudową planowaną na reszcie gruntów. Istnieje duże prawdopodobieństwo co do zasady (jak jest w tej sprawie powinno zostać wyjaśnione), że dzierżawiona ziemia służy powiększeniu prowadzonego gospodarstwa i łącznie będzie stanowiła jeden, gospodarczo powiązany system ekonomiczny. Skoro jednak strony postępowania sformułowały tego rodzaju zarzut, obowiązkiem Kolegium było wyjaśnienie tej kwestii, łącznie z ewentualnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2013r. (sygn. akt II OSK 1694/12) organ ma bezwzględny obowiązek oceny czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie ma być funkcjonalnie związana. Z kolei w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012r. (sygn. akt II SA/Rz 1260/11) sąd stwierdził, że "związane" w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy oznacza gospodarstwo rolne pozostające w gospodarczym związku z terenem zabudowy zagrodowej.
Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżących kwestii zawarcia omawianej umowy dzierżawy w celu obejścia przepisów prawa należy podzielić stanowisko Kolegium, że organy, jak również sąd administracyjny nie posiadają kompetencji do oceny ważności tej umowy na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 58 § 1 Kc czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Przy czym do orzekania w sprawach cywilnych powołane są sądy powszechne. Z tegoż też względu skarżący skierowali do Sądu Rejonowego w [...] pozew o ustalenie nieistnienia stosunku umowy nazwanej dzierżawą i z tego powodu wnosili o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym.
Na etapie skargi podniesiono także, że nie jest wiadomym na jakiej podstawie ustalono średni areał gospodarstwa rolnego w gminie [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy wskażą w oparciu o jakie dane ta wartość została ustalona.
W kwestii natomiast ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy należy podkreślić, że brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowieniową badaną w związku z wnioskiem zainteresowanego podmiotu (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 K.p.a.). Wobec powyższego Sąd z urzędu nie jest władny zbadać czy istnieją jeszcze podmioty, których interesu prawnego dotyczy toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie może również podjąć takich czynności na skutek wniosku osoby trzeciej, w tym wypadku skarżących. Jedynie ewentualny zainteresowany wynikiem tego postępowania może złożyć wniosek o dopuszczenie go do udziału w charakterze strony postępowania i domagać się udziału w sprawie niniejszej.
Z tych wszystkich względów Sąd uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w oparciu o art. 152 P.p.s.a.