I OSK 2133/19

I OSK 2133/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2714/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-22
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K., D. J. i D., W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2714/18 w sprawie ze skargi S. K., D. J. i D., W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2714/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę S. K., D. J. i D. W. (dalej Skarżące) na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym do Sądu I instancji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister po rozpatrzeniu wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], odmawiającym podjęcia na wniosek Skarżących postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] (dalej "orzeczenie wywłaszczeniowe") w części - utrzymał postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w mocy.
Postanowieniem z dnia [...] lica 2017 r. Minister odmówił podjęcia na wniosek Skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia ww. orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości ozn. jako parcela pgr. [...] o powierzchni [...]m2, obj. [...], gm. kat. B. (dalej "przedmiotowa/wywłaszczona nieruchomość"), stanowiącej własność W. K. i T. K., zawieszonego z urzędu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Uzasadniając odmowę podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego organ wskazał, że przyczyna zawieszenia postępowania, tj. konieczność uzyskania orzeczenia o nabyciu spadku po T. K. (jednej z dwojga współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości), dalej "współwłaścicielce nieruchomości", w dalszym ciągu występuje.
Następnie Skarżący wnieśli do Ministra zażalenie na ww. postanowienie kwestionując prawidłowość ustalenia organu, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność T. K. W ocenie Skarżących ustalenie to pozostaje w sprzeczności z wytworzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w dniu 7 listopada 2001 r. "informacją z księgi wieczystej" prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Skarżących w postanowieniu nie wyjaśniono przyczyn, dlaczego ww. dokumentowi wytworzonemu przez właściwy Sąd odmówiono wiarygodności.
Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem Minister utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. Minister w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przyczynę zawieszenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie stanowiło zagadnienie wstępne, tj. konieczność uzyskania orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej T. K. (współwłaścicielce tabularnej wywłaszczonej nieruchomości), co jest niezbędne dla ustalenia jej następców prawnych oraz do zapewnienia im udziału w postępowaniu (art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a."). Minister wskazał, że z treści papierowej księgi wieczystej [...], gm. kat. [...], w formie tabelarycznej, której kopia została nadesłana przez Sąd Rejonowy dla [...] przy piśmie z dnia 7 września 2016 r. [...] wynika, że 19 lipca 1913 r., na podstawie kontraktu kupna i sprzedaży z daty [...], 27.06.1913, [...], wpisano prawo własności przedmiotowej nieruchomości (realności) na rzecz małżonków: 1) J. K. w połowie oraz 2) T. z L. K. w połowie. Z kolei w oparciu o wpis z dnia 20 listopada 1929 r. na podstawie dekretu "dziedzictwa" z dnia 28 marca 1929 r., o którym mowa w ww. wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy oraz poprzedzającym go wniosku o podjęcie postępowania, intabulowano prawo własności połowy nieruchomości (tj. udziału 1/2 części) na rzecz małoletniego W. K. (syna J.) w miejsce J. K. Treść ww. wpisu w sposób niezbity potwierdza, że W. K. nabył jedynie udział 1/2 części w przedmiotowej nieruchomości (oznaczonej jako parcela [...]). W księdze wieczystej [...], gm. kat. [...], brak jest natomiast dowodów na wykreślenie T. z L. K. i wpisanie w jej miejsce W. K.
Minister wskazał przy tym, że nadesłany przez Skarżących dokument wraz pod tytułem. "Informacja z księgi wieczystej (dawnej)", wytworzony przez Sąd Rejonowy dla [...] w dniu 7 listopada 2001 r., z którego treści wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność W. K., nie może być uznany za wiarygodny dowód, albowiem dokument ten jest sprzeczny z dokumentem źródłowym w postaci księgi wieczystej [...] w formie tabelarycznej. Z dokumentu tego bowiem wynika, że W. K. był właścicielem nieruchomości na podstawie dekretu dziedzictwa z dnia 28 marca 1929 r., a więc tego samego dokumentu, który był podstawą nabycia przez niego tylko udziału 1/2 w ww. nieruchomości - zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] w formie tabelarycznej, pozyskanej przez organ. Tym samym należy uznać, że przy wydawaniu ww. "informacji" przez sąd przeoczono wzmiankę o nabyciu udziału i mylnie uznano, że W. K. nabył całość nieruchomości.
Jednocześnie Minister wskazał, że nie zachodzi konieczność występowania do Sądu celem podejmowania dalszych wyjaśnień dotyczących ustalenia właścicieli hipotecznych wywłaszczonej nieruchomości, albowiem nadesłana przez Sąd kopia księgi wieczystej [...], przy piśmie z dnia 7 września 2016 r., nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, pozwalając tym samym na odmówienie wiarygodności dokumentowi zatytułowanemu "Informacja z księgi wieczystej (dawnej)." Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że ww. przyczyna zawieszenia postępowania nie ustąpiła, a zatem brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego.
Skargę na powyższe postanowienie do Sądu I instancji wnieśli Skarżący, zarzucając temu orzeczeniu:
- naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na jego wynik, tj.:
1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność W. K. i T. K., musi być prowadzone z udziałem wszystkich spadkobierców wskazanych powyżej właścicieli, podczas gdy, wskazani właściciele byli współwłaścicielami ww. nieruchomości na zasadzie współwłasności zwykłej (a nie łącznej), a w konsekwencji możliwe jest prowadzenie postępowania w zakresie udziału W. K., po którym zostało przeprowadzone w sposób kompletny postępowanie spadkowe i którego spadkobiercy biorą udział w niniejszym postępowaniu, albowiem nie narusza to w żaden sposób interesów spadkobierców po zmarłej T. K.,
2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 10 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie nie może być prowadzone bez udziału T. K. (jak i jej ewentualnych spadkobierców), podczas gdy organ może ograniczyć zakres prowadzonego postępowania do udziału w nieruchomości należącego do W. K. oraz jego spadkobierców (w pozostałym zaś zakresie, tj. dotyczącym T. K., zawieszając postępowanie);
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 K.p.a. w z w. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania uczestniczki H. J. oraz skarżącej S. K. na okoliczność ustalenia faktu bycia przez W. K. wyłącznym właścicielem nieruchomości.
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 198 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c.") poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, że spadkobiercy W. K. nie mogą rozporządzać swobodnie jego udziałem bez zgody ewentualnych spadkobierców T. K., podczas gdy zgodnie z ww. przepisem T. K. jak i jej wszyscy spadkobiercy w sposób kategoryczny nie mogą w żaden sposób ingerować w swobodę rozporządzania udziałem w nieruchomości przez W. K. oraz jego spadkobierców;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 379 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest możliwym prowadzenie postępowania bez obecności wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, podczas gdy nieruchomość jest przedmiotem nadającym się do podziału, a także wszelkie dalsze świadczenia związane z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2714/18, Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę na postanowienie Ministra Minister z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem kontrolowanego incydentalnego postępowania administracyjnego, opartego na art. 97 § 2 K.p.a, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do podjęcia na wniosek Skarżących postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko orzeczeniu wywłaszczeniowemu, a zawieszonego wcześniej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozstrzygnięcia w odrębnym trybie zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia następców prawnych byłej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości (a ściślej do czasu przedłożenia organowi przez Skarżących prawomocnego postanowienia właściwego sądu o nabyciu spadku po w/w osobie lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po niej).
W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo uznał Minister, że wobec niespełnienia się celu zawieszenia postępowania nadzorczego, tj. wobec nieustalenia ww. następców prawnych, przesłanka zawieszenia postępowania nie odpadła, co oznacza, iż podjęcia zawieszonego postępowania należało odmówić. Zarzutów skargi, opartych na postulacie uznania dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzorczego bezpośrednio w stosunku do tego udziału we współwłasności nieruchomości wywłaszczonej, w stosunku do którego następstwo prawne (tj. następstwo prawne po drugim z byłych współwłaścicieli) zostało ustalone - nie można było uwzględnić.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sytuacji zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały, tj. staje się odpowiednio ostateczne, prawomocne, wykonalne bądź skuteczne. W orzecznictwie wskazuje się również, że rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania obliguje organ administracji do oceny nie tylko tego czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania, ale także czy w rzeczywistości istniały przesłanki do jego zawieszenia (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 626/11, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").
Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności podkreślić należy w tym kontekście prawidłowość ustaleń organu nadzorczego, nawiązujących do ustaleń postanowienia o zwieszeniu postępowania, co do stanu prawnego nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, tj. co do tego, iż stanowiła ona wówczas współwłasność dwóch osób (co m.in. uwzględniono w orzeczeniu wywłaszczeniowym), nie zaś własność wyłącznie jednej osoby, co na etapie postępowania administracyjnego próbowali wykazać Skarżący (argumentacji tej nie podtrzymuje natomiast skarga). W pełni trafnie zatem, w ocenie Sądu I instancji, zinterpretował organ treść znajdującej się w aktach sprawy papierowej księgi wieczystej [...], gm. kat. [...] w formie tabelarycznej, przyznając temu dokumentowi priorytetowe znaczenie w sprawie. Kwestią niesporną w sprawie jest fakt, iż Skarżący nie przedłożyli dotąd prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie dopełnili czynności wskazanych w ostatecznym postanowieniu z [...] stycznia 2017 r., zawieszającym postępowanie nadzorcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Do czasu ustalenia spadkobierców wskazanych ww. osoby, co może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ nie może podjąć zawieszonego postępowania i rozpoznać przedmiotowej sprawy. Organ nie może bowiem prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu. Stanowiłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad kpa wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Konieczność ustalenia kręgu osób będących stronami danego postępowania nie oznacza jednak, że organ z urzędu powinien wszczynać postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że organ administracyjny nie ma legitymacji czynnej do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Legitymowanym do złożenia takiego wniosku jest każdy, kto ma interes prawny w ustaleniu prawidłowego następstwa po spadkodawcy. Z zasady uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku są spadkobiercy. Przyjmuje się, iż postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku może także zainicjować osoba będąca spadkobiercą spadkobiercy, wierzyciel spadkobiercy, nabywca spadku, kurator spadku, wykonawca spadku czy dłużnik spadkowy. Według dominującego nurtu zapatrywań ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 29/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1806/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 952/09,
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08, źródło CBOSA). Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie podmiot, który ma w tym interes prawny, a organ do takich podmiotów nie należy. Stosowny interes prawny mają zatem Skarżący, którzy zostali zobowiązani do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po zmarłej byłej współwłaścicielce.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki, w kontekście nakazanej przez wspomniane wcześniej orzecznictwo sądowe oceny zasadności zawieszenia postępowania także przy orzekaniu w przedmiocie jego podjęcia, Sąd Wojewódzki stwierdził, że Minister wykazał, iż w dacie wywłaszczenia nieruchomości była ona przedmiotem współwłasności dwóch osób, a w sytuacji, w której nieustaleni są następcy prawni jednej z nich postępowanie nadzorcze nie może się toczyć.
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew ocenie skargi nie istnieje możliwość ukształtowania biegu postępowania nadzorczego w ten sposób, że łącznie:
1) postępowanie to pozostawałoby zawieszone wyłącznie w odniesieniu do tej części decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której wywłaszczeniu uległ udział w prawie własności nieruchomości, należący do współwłaścicielki, której następcy prawni nie zostali dotąd ustaleni;
2) postępowanie to toczyłoby się natomiast w odniesieniu do tej decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której wywłaszczeniu uległ udział w prawie własności nieruchomości, należący do współwłaściciela, którego następcy prawni zostali ustaleni.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, ti.:
a) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność W. K. i T. K., musi być prowadzone z udziałem wszystkich spadkobierców wskazanych powyżej właścicieli, podczas gdy, wskazani właściciele byli współwłaścicielami ww. nieruchomości na zasadzie współwłasności zwykłej (a nie łącznej), a w konsekwencji możliwe jest prowadzenie postępowania w zakresie udziału W. K., po którym zostało przeprowadzone w sposób kompletny postępowanie spadkowe i którego spadkobiercy biorą udział w niniejszym postępowaniu, albowiem nie narusza to w żaden sposób interesów spadkobierców po zmarłej T. K.,
b) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie nie może być prowadzone bez udziału T. K. (jak i jej ewentualnych spadkobierców), podczas gdy organ może ograniczyć zakres prowadzonego postępowania do udziału w nieruchomości należącego do W. K. oraz jego spadkobierców (w pozostałym zaś zakresie, tj. dotyczącym T. K., zawieszając postępowanie);
c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania uczestniczki H. J. oraz skarżącej S. K. na okoliczność ustalenia faktu bycia przez W. K. wyłącznym właścicielem nieruchomości.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 198 k.c. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, że spadkobiercy W. K. nie mogą rozporządzać swobodnie jego udziałem bez zgody ewentualnych spadkobierców T. K., podczas gdy, zgodnie z ww. przepisem T. K. jak i jej wszyscy spadkobiercy w sposób kategoryczny nie mogą w żaden sposób ingerować w swobodę rozporządzania udziałem w nieruchomości przez W. K. oraz jego spadkobierców;
b) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 379 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest możliwym prowadzenie postępowania bez obecności wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, podczas gdy, nieruchomość jest przedmiotem nadającym się do podziału, a także wszelkie dalsze świadczenia związane z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium.
Wobec powyższego wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Nie został naruszony przepis postępowania, postawiony w pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność W. K. i T. K., musi być prowadzone z udziałem wszystkich spadkobierców wskazanych powyżej właścicieli, podczas gdy, wskazani właściciele byli współwłaścicielami ww. nieruchomości na zasadzie współwłasności zwykłej (a nie łącznej), a w konsekwencji możliwe jest prowadzenie postępowania w zakresie udziału W. K., po którym zostało przeprowadzone w sposób kompletny postępowanie spadkowe i którego spadkobiercy biorą udział w niniejszym postępowaniu, albowiem nie narusza to w żaden sposób interesów spadkobierców po zmarłej T. K.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania zasadności przyjęcia braku przesłanek do podjęcia na wniosek Skarżących postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko orzeczeniu wywłaszczeniowemu, a zawieszonego wcześniej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozstrzygnięcia w odrębnym trybie zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia następców prawnych byłej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości (a ściślej do czasu przedłożenia organowi przez Skarżących prawomocnego postanowienia właściwego sądu o nabyciu spadku po w/w osobie lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po niej).
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2480/2, źródło CBOSA). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1792/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21, źródło CBOSA). Nie chodzi o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 742/21, źródło CBOSA). Przy czym musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1817/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21, źródło CBOSA).
Należy też wskazać, że organ nie może prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu ( art. 28 K.p.a.). Stanowiłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad k.p.a. wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zatem ustalenie stron postępowanie jest jednym z podstawowych obowiązków organu. Pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze nie doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. Także nie zostały naruszone inne, wskazane w skardze kasacyjnej, przepisy postępowania. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania uczestniczki H. J. oraz skarżącej S. K. na okoliczność ustalenia faktu bycia przez W. K. wyłącznym właścicielem nieruchomości.
Przepis art. 75 § 1 K.p.a. nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednoczenie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje zatem na zasadę równej mocy środków dowodowych, co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Na gruncie powyższej regulacji organ nie jest skrępowany ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 775/08, źródło CBOSA). Tym samym dowodem w postepowaniu administracyjnym winny być wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. W toku postepowania wyjaśniającego organ jest zatem zobowiązany zebrać cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Uwzględniając powyższy kontekst nie można się zgodzić z autorem kasacji, iż próba zakwestionowania zgromadzonych już dowodów innymi dowodami może stanowić naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy owe dowody nie są sprzeczne z prawem.
Zarówno organy, jak i Sąd I instancji trafnie przyjęły, iż z treści papierowej księgi wieczystej [...] gm. kat. [...], w formie tabelarycznej, której kopia została nadesłana przez Sąd Rejonowy dla [...] przy piśmie z 7 września 2016 r. [...] wynika, że 19 lipca 1913 r., na podstawie kontraktu kupna i sprzedaży z daty [...], 27.06.1913, [...], wpisano prawo własności przedmiotowej nieruchomości (realności) na rzecz małżonków: 1) J. K. w połowie oraz 2) T. z L. K. w połowie. Z kolei w oparciu o wpis z 20 listopada 1929 r. na podstawie dekretu "dziedzictwa" z 28 marca 1929 r., o którym mowa w ww. wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy oraz poprzedzającym go wniosku o podjęcie postępowania, intabulowano prawo własności połowy nieruchomości (tj. udziału 1/2 części) na rzecz małoletniego W. K. (syna J.) w miejsce J. K. Treść ww. wpisu w sposób niezbity potwierdza, że W. K. nabył jedynie udział 1/2 części w przedmiotowej nieruchomości (oznaczonej jako parcela [...]). W księdze wieczystej [...], gm. kat. [...], brak jest natomiast dowodów na wykreślenie T. z L. K. i wpisanie w jej miejsce W. K.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, iż organ uprawiony do wydania decyzji zebrał wystarczający materiał dowodowy w sprawie, mając na względzie treść przepisów prawa materialnego na podstawie których zaskarżone orzeczenie zostało wydane. Treść przepisów prawa materialnego zakreśla bowiem ramy także postępowania dowodowego w sprawie. Organ administracji nie jest zobowiązany do zbierania wszelkich dowodów powiązanych ze sprawą, ale jedynie takich dowodów, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w świetle w norm prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że stan sprawy nie został wyjaśniony. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2568/18, źródło CBOSA). Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ustalenia organu były prawidłowe i wyczerpujące. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Dlatego Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z 77 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz 78 § 1 K.p.a.
Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, postawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 198 k.c. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na przyjęciu, że spadkobiercy W. K. nie mogą rozporządzać swobodnie jego udziałem bez zgody ewentualnych spadkobierców T. K., podczas gdy, zgodnie z ww. przepisem T. K. jak i jej wszyscy spadkobiercy w sposób kategoryczny nie mogą w żaden sposób ingerować w swobodę rozporządzania udziałem w nieruchomości przez W. K. oraz jego spadkobierców.
Należy wskazać, że rozporządzenie udziałem w przedmiocie należącym do spadku bez zgody współspadkobierców nie powoduje nieważności rozporządzenia, ponieważ Kodeks cywilny nie przewiduje takiej sankcji. W braku zgody któregokolwiek z pozostałych spadkobierców rozporządzenie jest natomiast bezskuteczne o tyle, o ile naruszałoby uprawnienia przysługujące temu spadkobiercy na podstawie przepisów o dziale spadku. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 1036 k.c., w zakresie zawartego nim szczególnego unormowania, wyłącza stosowanie art. 198 k.c. (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV CSK 395/10, źródło LEX nr 1129143). Nie doszło zatem do naruszenia art. 198 k.c. oraz art. 379 § 1 k.c. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a.
Zgodnie zaś z treścią art. 379 § 1 k.c., jeżeli świadczenie jest podzielne, to zarówno dług, jak i wierzytelność dzielą się na tyle niezależnych od siebie części ilu jest dłużników albo wierzycieli. Wierzytelność spadkowa, której odpowiada podzielne świadczenie dłużnika, nie ulega podziałowi w myśl art. 379 § 1 k.c. i może być dochodzona w całości przez każdego ze współspadkobierców na podstawie art. 209 k.c. w zw. z art. 1035 k.c. (Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt I ACa 447/20, źródło LEX nr 3118418).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, iż organ uprawiony do wydania decyzji należycie wskazał, że przyczyna zawieszenia postępowania, tj. konieczność uzyskania orzeczenia o nabyciu spadku po T. K. (jednej z dwojga współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości), w dalszym ciągu w dniu wydania postanowienia występuje.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.