IV SA/WA 2710/24

IV SA/Wa 2710/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Aneta Żak /sprawozdawca/
Kaja Angerman /przewodniczący/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 461
art. 105§1 kpa w zw. z art. 2 a ust. 3 pkt 11, art. 2a ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, asesor WSA Aneta Żak (spr.), Protokolant st. ref. Beata Karczewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego "M." Sp. z o.o. z siedzibą w M., A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. i R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2024 r. znak DNI.sp.615.7.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 września 2024 r. znak: DNI.sp.615.7.2024, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej także jako: organ I instancji) z [...] marca 2024 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek będących właścicielem nieruchomości rolnych.
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy.
Wnioskiem z 21 września 2023 r. Gospodarstwo Rolne "M." Sp. z o.o. z siedzibą w M., A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz R. Sp. z o.o. z siedzibą w S., jako właściciele nieruchomości rolnych, powołując się na przepisy art. 2a ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 423 ze zm.), dalej: u.k.u.r., wystąpiły do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na ich połączenie.
Decyzją z [...] marca 2024 r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 7, art. 2a oraz art. 4 u.k.u.r., Dyrektor Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor Generalny KOWR lub organ I instancji) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek. Organ wyjaśnił, że łączenie spółek handlowych opiera się na sukcesji uniwersalnej, skutkuje scaleniem ich struktury organizacyjnej oraz majątków i prowadzi do rzeczywistego przejścia ogółu składników majątku z jednego podmiotu na drugi. W przypadku połączenia spółek handlowych będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych dochodzi do nabycia nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 7 u.k.u.r., przy czym z uwagi na wyjątek wynikający z art. 2a ust. 4 in principio w związku z art. 2a ust. 3 pkt 11 u.k.u.r., nabycie nieruchomości rolnej wskutek łączenia spółek handlowych następuje bez zgody Dyrektora Generalnego KOWR wyrażanej w formie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 2a ust. 4 u.k.u.r.
Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły: Gospodarstwo Rolne "M." Sp. z o.o. z siedzibą w M., A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. i R. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zarzucając organowi I instancji bezpodstawne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 13 września 2024 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Minister stwierdził, że w art. 2a ust. 4 u.k.u.r. zostały wymienione wszystkie przypadki nabywania nieruchomości rolnych wymagające uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR na takie nabycie. Dokonywana przez strony transakcja, polegająca na połączeniu spółek handlowych poprzez przejęcie przez Gospodarstwo Rolne "M." Sp. z o.o., jako spółkę przejmującą, A. Sp. z o.o. i R. Sp. z o.o., jako spółek przejmowanych, jak wyjaśnił organ odwoławczy, nie dotyczy żadnego z przypadków wymienionych w art. 2a ust. 4 u.k.u.r., jest natomiast nabyciem nieruchomości w wyniku łączenia spółek handlowych. Minister przypomniał, że nabycie nieruchomości rolnej wskutek innej czynności prawnej niż sprzedaż, w szczególności wskutek podziału albo łączenia spółek handlowych, jest wyłączone z konieczności uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie nieruchomości rolnej (art. 2a ust. 3 pkt 11 u.k.u.r.). Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa, działającemu na rzecz Skarbu Państwa, przysługuje natomiast prawo nabycia nieruchomości rolnych nabytych wskutek łączenia spółek handlowych (zob. art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.u.r.). Organy administracji publicznej nie posiadają zatem kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej, które następuje w przypadkach określonych w art. 2a ust. 1 i 3 u.k.u.r., tj. w przypadkach nabywania nieruchomości rolnych przez rolników indywidualnych (art. 2a ust. 1 u.k.u.r.) oraz ustawowych wyjątków od konieczności uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie nieruchomości rolnej - w tym przypadku art. 2a ust. 3 pkt 11 u.k.u.r. w wyniku łączenia spółek handlowych.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 września 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: Gospodarstwo Rolne "M." Sp. z o.o. z siedzibą w M., A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. i R. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Skarżące Spółki zarzuciły wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na sprawę, tj.: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna dla wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek, wynikająca z art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r.; b) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji umarzającej postępowanie oraz akceptację braku wydania decyzji administracyjnej co do istoty sprawy; c) art. 7a k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do odebrania stronie uprawnienia do rozpoznania jej sprawy w procedurze wydania decyzji administracyjnej co do istoty w sprawie o wydanie zgody na połączenie spółek handlowych, w wyniku których dochodzi do nabycia nieruchomości rolnej na podstawie art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz w zw. z art. 2a ust. 4 u.k.u.r.
Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b oraz w zw. z art. 2a ust. 4 u.k.u.r. poprzez brak ich zastosowania w sytuacji, gdy powyższe przepisy wskazują, iż Dyrektor Generalny KOWR może udzielić zgody wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy w związku ze złożonym wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r. na połączenie spółek handlowych w wyniku którego dochodzi do nabycia nieruchomości rolnej, o co wnioskowały Spółki.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżące Spółki wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżące Spółki wskazały, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organów o braku ich kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek w wyniku którego dojdzie do nabycia nieruchomości rolnej. Wyjaśniły, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.u.r., jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku łączenia spółek handlowych, Krajowy Ośrodek działający na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą ceny tej nieruchomości. Powyższe uprawnienie Krajowego Ośrodka do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości, zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r., nie przysługuje, jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą, o której mowa w art. 2a ust. 4, albo za zgodą, o której mowa w art. 29a ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zdaniem strony, przepisy te należy czytać i stosować łącznie, a wynika z nich prawna możliwość wystąpienia z wnioskiem dotyczącym połączenia spółek w wyniku którego dojdzie do scalenia spółek w jeden podmiot, który będzie posiadał całość majątku, w tym nieruchomości rolne, o wydanie zgody wskazanej w ust. 4 dotyczącej połączenia spółek i braku w tym zakresie zastosowania uprawnienia Krajowego Ośrodka z ust. 1.
Zdaniem skarżących, przepis art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r., odwołujący się bezpośrednio do art. 2a ust. 4 u.k.u.r., daje podstawę materialnoprawną do wydania w trybie wskazanym w art. 2a ust. 4 u.k.u.r. w formie decyzji administracyjnej w zakresie sytuacji opisanych w art. 4 ust. 1 - w tym zatem zgodę na połączenie spółek prawa handlowego w wyniku którego dojdzie do nabycia nieruchomości rolnej. W ocenie skarżących, organy notorycznie pomijają treść przepisu art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r., który stanowi jasną podstawą prawną do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez odwołanie się do procedury z art. 2a ust. 4 u.k.u.r. Skarżące Spółki wyjaśniły, że planują dokonać połączenia i nie są zainteresowane tym, aby doszło do utraty własności prawa własności nieruchomości rolnej, zatem chcąc tego uniknąć zwróciły się do organu z wnioskiem o wydanie zgody na połączenie spółek w trybie wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 4 marca 2025 r. strona skarżąca podniosła, że skoro art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.u.r. przewiduje możliwość nabycia nieruchomości rolnych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, jeśli do nabycia nieruchomości rolnych doszło na skutek przekształcenia spółek, to model racjonalnego ustawodawcy nakazuje przyjęcie, że wolą ustawodawcy jest również wydawanie decyzji zezwalającej na rzecz podmiotu powstałego w wyniku podziału spółek, jak przyjęte zostało w orzecznictwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, gdyż objęte nią decyzje odpowiadają prawu. Nie doszło bowiem w sprawie do zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w sposób, który mógłby zaważyć na wyniku sprawy, a w szczególności do zarzucanego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa
to naruszenie prawa kwalifikowane, oczywiste, którego w realiach niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić.
Przedmiotem sporu jest to, czy prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżących Spółek o wyrażenie przez Dyrektora Generalnego KOWR zgody na ich połączenie, jako właścicieli nieruchomości rolnych, nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 2a ust. 4 u.k.u.r.
W ocenie Sądu, powyższą sporną kwestię Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji rozstrzygnął prawidłowo.
Mając na uwadze charakter spornego zagadnienia oraz postawiony w skardze zarzut wydania objętych nią decyzji z naruszeniem art. 8a k.p.a., Sąd za zasadne uznaje na wstępie przypomnieć, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma rację bytu tylko w obrębie określonego materialnego stosunku administracyjnoprawnego opartego bezpośrednio na normach prawa przedmiotowego, ilekroć, po pierwsze, upoważniają one lub zobowiązują administrację publiczną do wydania aktu, który autorytatywnie określa uprawnienia lub obowiązki jednostki, a jednoczenie, po drugie, wskazuje uprawnienia lub obowiązki samej administracji publicznej (por. J. Filipek, Sprawa odmowy wszczęcia i sprawa umorzenia postępowania administracyjnego [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadminstracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. nadzw. dr hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s. 89). Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., gdyż decyzja jako akt administracyjny musi być oparta na prawie, co oznacza, że aby wydać decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną. Oparcie decyzji na prawie oznacza z kolei nie tylko to, że decyzję wolno wydać wtedy, gdy prawo przewiduje podstawę do działania organu w tej formie, ale również i to – co Sąd za konieczne uznaje zaakcentować na gruncie tej sprawy - że treść decyzji jest determinowana prawem. Determinanty decyzji ograniczają możliwość wyboru działania i przesądzają jej treść w konkretnym przypadku (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 104 i powołane tam: J. Borkowski, Decyzja administracyjna, 1970, s. 130-131; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 93; J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5–6, s. 512; J. Świątkiewicz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, NP 1985/9, s. 31; por. też wyrok NSA z 8.09.1989 r., II SA 390/89, OSP 1991/6, poz. 140, z aprobującą glosą M. Mincer-Jaśkowskiej).
Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji nie przewidują przepisy prawa, podlega stwierdzeniu nieważności jako decyzja wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżących Spółek, właścicieli nieruchomości rolnych, w którym jako jego podstawę prawną przywołano przepisy art. 2a ust. 4 w zw. z art. 4 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.u.r. Przedmiotem wniosku było żądanie wyrażenia przez Dyrektora Generalnego KOWR zgody na połączenie skarżących Spółek. W odniesieniu do powyższego żądania należy, po pierwsze, stwierdzić, że nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że Dyrektor Generalny KOWR nie ma żadnej kompetencji do wyrażania, czy to w trybie przepisów u.k.u.r., czy jakichkolwiek innych, zgody na łączenie się spółek prawa handlowego. Kompetencje tego organu, przyznane mu przepisami u.k.u.r., obejmują bowiem, m.in., kompetencję do wyrażania zgody w drodze decyzji administracyjnej na nabycie nieruchomości rolnej przez określone podmioty oraz w innych przypadkach w tej ustawie przewidzianych. W świetle art. 2a ust. 1 u.k.u.r., nabywcą nieruchomości rolnej może być – co do zasady - wyłącznie rolnik indywidualny. Jako jedno z odstępstw od tej zasady, przepis art. 2a ust. 3 pkt 11 u.k.u.r. przewiduje możliwość nabycia nieruchomości rolnej w wyniku podziału albo łączenia spółek handlowych. Przypadki, w jakich nabycie nieruchomości rolnej może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego KOWR, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej regulują zaś przepisy art. 2a ust. 4 u.k.u.r. Przepis art. 2a ust. 4 zdanie pierwsze u.k.u.r. jednoznacznie stanowi zaś, że zgoda ta jest wymagana przy "nabyciu nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3 [...]", co wyłącza możliwość wydania decyzji administracyjnej w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej w wyniku łączenia spółek handlowych. Brak stosownej kompetencji Dyrektora Generalnego KOWR nakazywał zatem temu organowi postępowanie wszczęte na wniosek skarżących w trybie przepisów u.k.u.r. umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, co następnie prawidłowo zaakceptował organ odwoławczy.
Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje bowiem wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej uprawnienia i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest zaś obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 105, nb 1). Z takim przypadkiem organy i Sąd miały do czynienia w niniejszej sprawie.
Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że podstawę materialnoprawną do wydania w trybie wskazanym w art. 2a ust. 4 u.k.u.r. w formie decyzji administracyjnej daje przepis art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a ww. ustawy jako odwołujący się do art. 2a ust. 4 u.k.u.r.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.u.r., jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku innej czynności prawnej lub innego zdarzenia prawnego, w szczególności podziału albo łączenia spółek handlowych – Krajowy Ośrodek działający na rzecz Skarbu Państwa może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą ceny tej nieruchomości. Sąd dostrzega, że to powyższa regulacja stała za wystąpieniem przez skarżące Spółki do Dyrektora Generalnego KOWR z wnioskiem z 21 września 2023 r., co przyznaje strona skarżąca w rozpoznawanej skardze wyjaśniając, że po planowanym połączeniu skarżące Spółki obawiają się utraty własności prawa własności nieruchomości rolnej, gdyby Krajowy Ośrodek chciał uprawnienie wynikające z ww. przepisu zrealizować. piśmiennictwie wskazuje się, iż wynikająca z art. 4 u.k.u.r. instytucja prawa nabycia stanowi instrument zabezpieczający Skarb Państwa przed próbami nadużywania instytucji łączenia spółek dla realizowania w praktyce celu w postaci "nieograniczonego" obrotu nieruchomościami rolnym przez osoby niebędące rolnikami indywidualnymi (P. Wojciechowski [w:] Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, red. P. Popardowski, komentarz do art. 2a, Nb 269, Legalis). W przypadku łączenia spółek handlowych może dojść do podejmowanie prób obejścia bezwzględnych ograniczeń obrotu nieruchomościami rolnymi, określonych przepisami u.k.u.r., co wymaga skutecznej interwencji ustawodawcy (D. Buszmak, W. J. Kocot, Przekształcenie spółki handlowej będącej właścicielem nieruchomości rolnej, PPH 2017/7/4-11).
Zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r., do którego odwołuje się argumentacja skarżących, uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą, o której mowa w art. 2a ust. 4, albo za zgodą, o której mowa w art. 29a ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wbrew stanowisku skarżącej, nie ma podstaw do wywodzenia kompetencji organu w tej sprawie z ww. przepisu art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a u.k.u.r., skoro odwołuje się on do instytucji "zgody" o której mowa w art. 2a ust. 4 u.k.u.r., ten zaś w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotyczy przypadków innych niż wymienione w art. 21 ust. 1 i 3, a więc nie dotyczy przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 11 ustawy, z którym organy miały do czynienia w tej sprawie.
Istnienia podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej nie można domniemywać. W świetle art. 7 Konstytucji przyjąć trzeba, że administracja może podejmować działania władcze skierowane na zewnątrz wtedy, gdy można wskazać ku temu umocowanie w ustawie. Art. 7 Konstytucji stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7, nb 5 i powołane tam przykłady z judykatury).
Skoro zatem żaden przepis u.k.u.r. nie upoważniał organów do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w tej sprawie, to postępowanie wszczęte na wniosek skarżących Spółek należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Przeciwne stanowisko skarżących, oparte na jednostkowym wyroku tut. Sądu, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał za niedające podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych w tej sprawie decyzji administracyjnych.
Z powołanych względów, wszystkie zarzuty skargi, w tym zarzuty naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania, Sąd uznał za niezasadne.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), skargę oddalił.