IV SA/Wa 2689/24

IV SA/Wa 2689/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Aleksandra Westra /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
art. 15 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Westra (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 sierpnia 2024 r. znak DOA-WSzOP.512.40.2023.MGO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z zanieczyszczeniami wód podziemnych oraz gleb i gruntów na terenie osiedla 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] października 2023 r. znak [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 sierpnia 2024 r., wydana na podstawie
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2023 r. (znak: [...])
o umorzeniu postępowania w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z zanieczyszczeniami wód podziemnych (w studniach indywidualnych) oraz gleb i gruntów na terenie osiedla [...] w [...].
Zaskarżona decyzja była została wydana w następującym stanie sprawy.
RDOŚ w [...] w dniu [...] lutego 2018 r. otrzymał zgłoszenie mieszkańców Osiedla [...] złożone w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r.
o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, dalej: "ustawa szkodowa", dotyczące szkody w środowisku powstałej wskutek zanieczyszczenia wód podziemnych oraz gleb i gruntów przez silnie toksyczne związki chemiczne związane z profilem produkcyjnym dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w [...].
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., RDOŚ w [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek podjęcia
i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku z ww. zgłoszeniem.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], RDOŚ w [...] umorzył postępowanie w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych
i naprawczych w związku z zanieczyszczeniem wód podziemnych (w studniach indywidualnych) oraz gleb i gruntów na terenie Osiedla [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie RDOŚ w [...] zostało utrzymane w mocy przez GDOŚ, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], wskazując, że działania naprawcze zostały już orzeczone wcześniejszymi decyzjami (Wojewody [...]), a ponadto organ I instancji podjął stosowne działania naprawcze.
W wyniku skarg na ww. decyzję GDOŚ z dnia [...] grudnia 2019 r. wniesionych przez strony postępowania, tj.: Towarzystwo [...] w [...], Prokuratora Okręgowego
w [...] oraz M. K., przedmiotowa sprawa była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Po jej rozpoznaniu, wyrokiem z dnia 3 listopada
2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 366/20, WSA uchylił ww. decyzje GDOŚ oraz organu
I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że nie podziela zapatrywań organu II instancji, iż zakres zgłoszenia szkody w środowisku jest tożsamy
z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. lub innymi wcześniej wydanymi rozstrzygnięciami. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5597/21, oddalił skargę kasacyjną GDOŚ od wyroku WSA. NSA w uzasadnieniu ww. wyroku jednoznacznie przesądził o braku tożsamości prowadzonej sprawy ze sprawami zakończonymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i z dnia [...] listopada 2000 r. NSA wskazał również, że okoliczność, że dana sprawa dotyczy tego samego źródła zanieczyszczenia nie przesądza o jej tożsamości przedmiotowej z innymi sprawami zakończonymi decyzjami ostatecznymi z uwagi na rozmiar (zakres) szkody, a co za tym idzie obszaru jaki powinien zostać objęty postępowaniem naprawczym lub zapobiegawczym. Ponadto w uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy szkodowej o takim charakterze jak wynika to z ostatecznych decyzji Wojewody [...], nie stoi na przeszkodzie zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy szkodowej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez RDOŚ w [...] wydana została decyzja z dnia [...] października 2023 r. znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w związku
z zanieczyszczeniami wód podziemnych (w studniach indywidualnych) oraz gleb
i gruntów na terenie osiedla [...].
RDOŚ wskazał, że dowody przeprowadzone w sprawie nie potwierdziły szkody w powierzchni ziemi. Organ powołał, że stwierdzono wprawdzie w warstwie przypowierzchniowej podwyższone wartości WWA (nie stwierdzono przekroczeń odpowiednich wartości dopuszczalnych), są to jednak substancje powszechnie występujące w środowisku, które powstają m.in. w procesie spalania paliw, w tym drewna (zwłaszcza iglastego), pracy pojazdów silnikowych itp. Tym samym organ uznał, że nie wykazano dowodowo zanieczyszczenia gleby i ziemi w rozumieniu ustawy szkodowej.
Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że potencjalnych ognisk, z których mogą pochodzić zanieczyszczenia nadal stwierdzane w studniach indywidualnych mieszkańców osiedla [...] jest kilka:
1) obszar instalacji DNT - w tym zakresie organ prowadził w trybie art. 15 ustawy szkodowej postępowanie znak: [...], które zostało umorzone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. (z uwagi na upadłość sprawcy i wykreślenie go
z KRS-u),
2) tzw. soczewka nitrobenzenu - tj. zanieczyszczenie nitrobenzenem i jego pochodnymi w piezometrze P7 - w tym zakresie organ prowadził w trybie
art. 101f ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie znak: [...], umorzone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r.,
3) kompleks składowisk odpadów "[...]" - postępowanie znak: [...] prowadzone
w trybie art. 15 ustawy szkodowej, umorzone decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r., znak: [...] (aktualnie sprawa ta jest rozpatrywana przez NSA, w związku ze skargą GDOŚ).
RDOŚ wskazał, że sprawcą zanieczyszczenia w ww. przypadkach jest bez wątpienia [...] S.A. w [...] jako następca prawny dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A w [...]. Zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem KRS [...], podmiot [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej został wykreślony z rejestru przedsiębiorców w dniu [...] września 2021 r., tym samym podmiot ten nie istnieje. Powołano, że w stosunku do wszystkich ww. ognisk zanieczyszczeń RDOŚ w [...] prowadził odrębne postępowania i w dalszym ciągu prowadzi działania własne. Wyjątek stanowi tzw. "soczewka nitrobenzenu" gdzie zanieczyszczenia nadal stwierdzane w wodach podziemnych mają charakter "historyczny", w stosunku do których ustawa Prawo ochrony Środowiska w zakresie historycznych zanieczyszczeń nie ma zastosowania.
RDOŚ stwierdził, że wyniki badań przeprowadzonych na terenie osiedla [...] w latach 2021-2022 wskazują na ogólną poprawę stanu jakości wód podziemnych na tym obszarze. Zanieczyszczenia wprawdzie nadal są stwierdzane punktowo m.in. w północnej części osiedla (studnia K21 - benzen) jednak mają one związek z innymi ogniskami zanieczyszczeń, w stosunku do których RDOŚ w [...] podejmował i nadal podejmuje odrębne działania, wykraczające poza zakres niniejszego postępowania. RDOŚ podzielił również stanowisko Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego, wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] (uznanym jako dowód nr 17), że wykazane w Raporcie z grudnia 2021 r. wartości stężeń powyżej wartości progowej dobrego stanu chemicznego nie mają znaczącego negatywnego wpływu na jakość jednolitej części wód podziemnych
nr [...]. Obszar objęty badaniami stanowi niewielki procent powierzchni całej JCWPd nr [...] i nie ma to wpływu na jakość wód w całej jednostce. Podstawą do nieuznania przez RDOŚ w [...] szkody w środowisku na terenie osiedla [...] była szczegółowa analiza wyników badań wód podziemnych oraz gleby i ziemi przeprowadzonych przez akredytowane laboratoria, których wyniki zawarto w opracowaniach eksperckich z lat 2019- 2022 r.
RDOŚ w [...] wskazał, iż art. 15 ustawy szkodowej nie może mieć w tym przypadku zastosowania z uwagi na niespełnienie zarówno przesłanek podmiotowych (sprawca zanieczyszczenia nie istnieje), jak i przedmiotowych (brak znaczącego wpływu zanieczyszczeń wód podziemnych na stan całej jednolitej części wód nr [...], z kolei przekroczenia w gruncie w zakresie WWA nie mają związku
z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu ustawy szkodowej).
Od decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2023 r. znak: [...], odwołania złożyli - część mieszkańców osiedla [...] oraz Towarzystwo [...].
R.pr. B. F., reprezentująca Towarzystwo [...] oraz M. K., zarzuciła naruszenie:
1) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 kpa - poprzez nieuwzględnienie wniosku odwołujących o przeprowadzenie dowodu z opinii instytutu naukowego lub naukowo- badawczego z zakresu ochrony środowiska,
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa - poprzez niezebranie w sprawie relewantnego materiału dowodowego, a także brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy,
3) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a przede wszystkim w istocie lakoniczne, niejasne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie,
4) art. 80 kpa - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o niektóre dowody zebrane
w sprawie, przy pominięciu innych, bez wskazania przez organ dlaczego innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, bez merytorycznej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz odniesienia się do wartości dowodowej przytaczanych przez odwołujących wypowiedzi i wniosków dowodowych, a także czynienie ustaleń na podstawie dokumentów, niemogących stanowić dowodu na gruncie niniejszej sprawy,
5) art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 11 lit. b i lit. c w zw. art. 15 ust. 1 pkt 2
w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe do wydania decyzji
na podstawie ww. przepisu, a w konsekwencji brak wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych
w zakresie szkody w środowisku, mimo spełnienia przesłanek w tym zakresie,
6) art. 105 § 1 kpa - poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, pomimo tego, ze istniały podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy,
wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji nakładającej obowiązek podjęcia i przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych w trybie art 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, ewentualnie, na podstawie art. 138 § 2 kpa, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi
I instancji.
Natomiast R. W., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 kpa poprzez podejmowanie działań nie zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podejmowanie decyzji naruszających lub lekceważących interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób mogący podważać zaufanie społeczne w zakresie praworządności organów i jednostek państwa,
2) art. 11. w zw. z art. 12 § 1 kpa - poprzez stosowanie nieprawdziwych
i nieuzasadnionych przesłanek dla czysto autorytatywnego przyjmowania jednych dowodów a odrzucania innych, przy braku wyczerpującego podania i omówienia przyczyn takiego sposobu prowadzenia postępowania dowodowego,
3) art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 19 - poprzez prowadzenie sprawy w mało wnikliwy i nielogiczny sposób, z licznymi zawstydzającymi błędami merytorycznymi oraz przeinaczaniem faktów, bez prawidłowego ustalenia mechanizmu i ram czasowych powstawania zanieczyszczeń, i w warunkach wieloletniego pomijania najbardziej przekonującego dowodu w postaci bezpośredniej wizji lokalnej skażonych związkami organicznymi terenów, gdzie istnieje możliwość organoleptycznego zaobserwowania zanieczyszczeń występujących w wodach ujmowanych przez indywidualne, przydomowe studnie ujęciowe i płytkie piezometry,
4) art. 80 kpa - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o niektóre dowody zebrane
w sprawie, przy pominięciu innych i to bez należytego wskazania przez organ dlaczego tym innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej lub podawanie nieprawdziwych i nie mających podstaw merytorycznych przyczyn, bez należytej rzetelnej oceny materiału dowodowego w sprawie;
5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa - poprzez niezebranie
w sprawie relewantnego materiału dowodowego, a także brak nawet próby wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy w tym poważne zaniechanie wykonania własnych badań oraz w zakresie braku zasięgnięcia opinii biegłych i/lub specjalistów na okoliczność koniecznych wiadomości specjalnych z zakresu złożonych mechanizmów zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego;
6) art. 105 § 1 kpa - poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania, pomimo tego, że istniały podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy; wnosząc
o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Odwołanie złożył również M. C. pismem z dnia 30 listopada 2023 r. przesłanym na adres poczty elektronicznej RDOŚ w [...] w dniu 1 grudnia 2023 r.
Przed rozpatrzeniem złożonych odwołań organ dokonał weryfikacji kręgu uczestników postępowania, wzywając do złożenia stosownych wyjaśnień
i dokumentów.
W związku z faktem, iż M. C. wniósł odwołanie jedynie na adres poczty elektronicznej RDOŚ w [...], oraz z uwagi na brzmienie art. 63 § 1 kpa, CDOŚ podanie pozostawił bez rozpoznania, o czym zawiadomił wnioskodawcę pismem
z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...].
Po rozpatrzeniu odwołań: - R. W. z dnia 9 listopada 2023 r. reprezentującej G. L., P. K., K. R., D. H., M. P., M. K., M. K., G. G., R. G., A. S., G. S. i r.pr. B. F. z dnia 30 listopada 2023 r. reprezentującej Towarzystwo [...] oraz p. M. K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ powołał przepisy ustawy szkodowej.
GIOŚ wskazał, że odnośnie źródeł zanieczyszczenia wód podziemnych
(w studniach indywidualnych) oraz gleb i gruntów na terenie osiedla [...] w [...], zgodnie z dokumentacją pt. "Syntetyczny raport z realizacji projektu naukowo-badawczego WODA+ Ocena skali zanieczyszczenia wód powierzchniowych i płytkich wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] i [...], w strefie niekorzystnego oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]" (AGH w [...], styczeń 2018 r.), na terenie osiedla [...] zinwentaryzować można 5 chmur migrujących
z różnych ognisk, które określono jako:
1) chmura nr 1 związana z placem spalań w [...], gdzie dodatkowo deponowano odpady z elektrociepłowni w [...]. Chmura stosunkowo słabo rozpoznana,
a potencjalne ognisko zanieczyszczeń znajduje się poza terenem dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...];
2) chmura nr 2 związana z terenem składowiska odpadów przemysłowych "[...]’’;
3) chmura nr 3 związana z obszarem tzw. soczewki nitrobenzenu lub instalacji dinitrotoluenu (DNT), lub też nieustalonym obszarem emisji w strefie na północ od składowiska "[...]";
4) chmury nr 4 i 5 pochodzące z ognisk zanieczyszczeń w centralnej części dawnych Zakładów Chemicznych "[...]", w tym z tzw. obszaru depozycji szlamów poanilinowych, składowiska Lisia (składowisko przemysłowe - m.in. siarczyn sodu silnie zanieczyszczony fenolem, smoły poeksploatacyjne z produkcji toluenodiaminy oraz toluenodiizocyjanianu) i EPI (składowisko z produkcji epichlorohydryny).
Organ ustalił, że wskazane ogniska zanieczyszczeń, poza placem spalań
w [...], znajdują się na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w [...], a sprawcą zanieczyszczeń w ww. przypadkach jest bez wątpienia [...] S.A. w [...] jako następca prawny dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w [...]. Obszar po dawnych Zakładach Chemicznych "[...]" S.A. w [...] stanowi typowy przykład terenu poprzemysłowego, gdzie występuje duże nagromadzenie obiektów stwarzających potencjalne zagrożenie dla środowiska lub powodujących jego degradację w postaci składowisk odpadów, magazynów produktów i półproduktów o charakterze toksycznym i/lub szkodliwym, terenów zajętych w przeszłości przez instalacje technologiczne, w tym w szczególności wytwarzające substancje chemiczne toksyczne i/lub z wykorzystaniem szkodliwych związków chemicznych, elementów infrastruktury technicznej, w tym w szczególności rurociągów doprowadzających surowce chemiczne i odprowadzających ścieki i odpady płynne oraz linie transportowe (drogowe i kolejowe). Organ wskazał, że w dawnych Zakładach Chemicznych "[...]" S.A. produkowano lub wykorzystywano substancje silnie toksyczne, w tym mutagenne i kancerogenne. Na terenie składowiska odpadów przemysłowych "[...]" składowane były odpady poprodukcyjne, w tym z produkcji chemicznej prowadzonej w tym czasie, między innymi odpady niebezpieczne takie jak: pofenolowy siarczan/siarczyn sodowy z byłej produkcji fenolu, pak pofenolowy
z produkcji kleju rezokol, odpady z produkcji półproduktów i barwników. W próbkach wody badanych w 2018 r. zaobserwowano obecność: żelaza, manganu, siarczanów, chlorków, fosforanów, związków azotowych, wodorowęglanów, związków organicznych wyrażonych w postaci ogólnego węgla organicznego (OWO), wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA), adsorbowalnych organicznie związanych chlorowców (AOX), półlotnych związków organicznych - aniliny, nitrobenzenu, fenolu, sulfonu difenylu, hydroksybifenylu, toluenodiaminy oraz toluidyny. Próbki pobierane były z piezometrów i studni zlokalizowanych zarówno na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. jak i terenie osiedla [...] ([...] Sp.
z o.o., listopad 2018 r.).
GIOŚ stwierdził, że ww. podmiot bez wątpienia prowadził działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem KRS [...], podmiot [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej został wykreślony z rejestru przedsiębiorców w dniu [...] września 2021 r., tym samym podmiot ten nie istnieje.
Organ, powołując orzeczenie sądu administracyjnego zauważył, że zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku dokonywane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej ukierunkowane jest na wydanie decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Jeśli nie jest to możliwe, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania i rozważenie możliwości zastosowania art. 16. Rzeczą organów jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w toku którego dokonają ustaleń, czy podmiot korzystający ze środowiska jest sprawcą szkody. Negatywny wynik tych ustaleń będzie uzasadniał natomiast umorzenie tego postępowania, co nie będzie zwalniało organów od rozważenia, czy zachodzi konieczność podjęcia z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych.
GIOŚ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznano, iż podmiotem odpowiedzialnym za zanieczyszczenie pochodzące z następujących źródeł: obszar instalacji DNT, tzw. soczewka nitrobenzenu oraz kompleks składowisk odpadów "Zielona" jest nieistniejąca już spółka - [...] S.A. w [...] jako następca prawny dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A w [...]. Wobec powyższego, w danej sprawie, co prawda sprawca został zidentyfikowany, ale z uwagi na utracenie przez ten podmiot przymiotu osoby prawnej, brak jest możliwości nałożenia na niego obowiązku przeprowadzenia działań.
Organ, powołując art. 105 § 1 kpa stwierdził, że z uwagi na bezprzedmiotowość podmiotową zachodziła podstawa uzasadniająca umorzenie postępowania
w sprawie.
Odnośnie ogniska zanieczyszczeń związanego z placem spalań w [...], gdzie dodatkowo deponowano odpady z elektrociepłowni w [...] (chmura nr 1 wg dokumentacji pt. "Syntetyczny raport z realizacji projektu naukowo-badawczego WODA+ Ocena skali zanieczyszczenia wód powierzchniowych i płytkich wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] i [...], w strefie niekorzystnego oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]", 2018 r.), GIOŚ powołał, że w aktach sprawy znajduje się pismo PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w [...], z dnia [...] lutego 2018 r., z którego wynika, iż składowisko odpadów paleniskowych w [...] zostało wyodrębnione z niezakończonej inwestycji mokrego składowania odpadów paleniskowych, którego budowę rozpoczęto na podstawie pozwolenia z 1989 r. Składowisko obejmuje dwie kwatery. Kwaterę nr 1 przejęto do eksploatacji w roku 1989. Eksploatację kwatery zakończono w 1993 r., natomiast w całości wypełniona została i zrekultywowana w 1997 r. Kwatera nr 2 bezpośrednio przylega do zrekultywowanej pryzmy nr 1 i powstała na podstawie projektu technicznego pt. "Projekt techniczny przystosowania części mokrego składowiska odpadów paleniskowych w Wypaleniskach - [...] do suchego składowania odpadów z EC [...]", opracowanego w 1994 r. Przejęcie do eksploatacji nastąpiło w 1998 r. natomiast w 1999 r. Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie "suchego" składowiska odpadów paleniskowych. Wskazano, iż kwatera nr 2 stanowi rezerwę dla składowania odpadów w przypadku załamania się rynku odbiorców, oraz że od 1999 roku do daty wystosowania pisma na tej kwaterze nie składowano odpadów. W związku z powyższym, GIOŚ uznał, że ewentualne zanieczyszczenia pochodzące ze składowiska odpadów paleniskowych w [...], mające wpływ na środowisko gruntowe, można kwalifikować jako historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi - w świetle pozyskanych informacji nie można uznać, iż jest to aktywne źródło zanieczyszczenia. Organ odwoławczy wskazał również, że składowisko odpadów paleniskowych zlokalizowanych w [...]-[...], to teren niezwiązany z działalnością dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A w [...], użytkowany przez PGE, stanowiący składowisko odpadów w rozumieniu ustawy
z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, ze zm.). Zatem
w pierwszej kolejności ewentualne negatywne oddziaływanie na środowisko tego obiektu podlega przepisom ww. ustawy i kompetencjom innych niż RDOŚ lub GDOŚ, organów ochrony środowiska (tj. w szczególności WIOŚ). Organ powołał również, że w opracowaniu "Ocena jakości wody podziemnej w studniach przydomowych na terenie Osiedla [...] w [...]", [...], listopad 2016 r., wskazano, iż próbka wody podziemnej oznaczona jako "[...]", pobrana z terenu objętego chmurą nr 1 (chmura związana ze składowiskiem w [...]) spełnia standardy I klasy jakości dla wód podziemnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie kryteriów i sposobu oceny stanu jednolitych części wód podziemnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 85). Ponadto organ powołał, że związki zaobserwowane w wodzie pobranej ze studni indywidulanych oraz piezometrów znajdujących się na terenach objętych chmurą nr 1 wskazaną jako chmura związana ze składowiskiem w [...], zaobserwowano również w innych próbkach pobranych
z terenu osiedla [...] ("Raport z prac inwentaryzacyjnych studni indywidualnych
i piezometrów zlokalizowanych na terenie osiedla [...] oraz na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...], opróbowania wód podziemnych i wyników badań wykonanych w celu oceny warunków środowiskowych - w ramach działań pilotażowych projektu GreenerSites CE394 polegającego na badaniu wpływu zanieczyszczeń gruntu i wód gruntowych dawnych Zakładów Chemicznych "[...]", na tereny sąsiadujące", [...] Sp. z o.o., listopad 2018 r.), co może podważać uznanie, iż jest to zanieczyszczenie pochodzące z innego źródła niż te zlokalizowane na terenach dawnych Zakładów Chemicznych "[...]".
GIOŚ zauważył, że w Raporcie pn. "Analiza ryzyka zdrowotnego dla mieszkańców osiedla [...] w ramach realizacji działania pilotażowego projektu GreenerSites Environmental Rehabilitation of Brownfiels Sites in Central Europę CE394" (Instytut Ekologii Terenów Uprzemysłowionych, lipiec 2019 r.), wskazano,
iż wyniki zawartości związków WWA w próbkach gleby pobranych z terenu osiedla [...] nie wskazują na powiązanie poziomu zawartości WWA w badanych glebach ze źródłami zanieczyszczenia zlokalizowanymi na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A w [...] natomiast nie wykluczono, że czynnikami wpływającymi na to zanieczyszczenie może być wielkość emisji pyłów z kominów budynków ogrzewanych paliwem stałym, jakość kotłów grzewczych czy transport samochodowy. Organ zauważył, że parametry zanieczyszczenia WWA gruntu położonego w chmurze nr 1 są niższe niż parametry zanieczyszczenia WWA
w pozostałych chmurach, dla których określono ogniska zanieczyszczeń takie jak: składowisko odpadów przemysłowych "[...]", obszar tzw. soczewki nitrobenzenu lub instalacji dinitrotoluenu (DNT), lub też nieustalony obszar emisji w strefie na północ od składowiska "[...]"; ogniska zanieczyszczeń w centralnej części dawnych Zakładów Chemicznych "[...]", w tym z tzw. obszaru depozycji szlamów poanilinowych, składowiska Lisia i EPI. Z wyników badań zawartych w ww. raporcie wynika, iż na terenie osiedla nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych zwartości w glebie określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września
2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395), innych substancji niż WWA. Z uwagi na powyższe GIOŚ uznał, że składowisko w [...] mogłoby co najwyżej stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, w tym także niekoniecznie na podstawie przepisów ustawy szkodowej, jak również inny podmiot byłby w tym przypadku adresatem określonych obowiązków, więc rozpoznanie tej kwestii nie może mieć miejsca
w niniejszym postępowaniu. Wyniki badań przedstawione powyżej nie wskazują
w ocenie GDOŚ, żeby to składowisko było aktywnym źródłem zanieczyszczenia. Natomiast niewątpliwie dla osiedla [...] największe znaczenie miało źródło zanieczyszczeń zlokalizowane na terenach dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A., m.in. składowisko przy ul. [...].
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach GDOŚ uznał,
że organ I instancji zebrał wystarczającą ilość dowodów i informacji, na podstawie których możliwe było wydanie rozstrzygnięcia a zwrócenie się o wydanie opinii biegłego lub biegłych jest fakultatywne (uznaniowe), zatem rzeczą zrozumiałą jest, że nie w każdej sprawie organ winien korzystać z takiej pomocy. Ponadto wskazano, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego, organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zasługuje na umorzenie z uwagi, iż zaistniały przesłanki jego bezprzedmiotowości tj. brak podmiotu postępowania, którym w sprawach dotyczących nałożenia obowiązku prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, jest sprawca szkody. GIOŚ stwierdził, że z akt sprawy wynika,
iż za ogniska zanieczyszczeń wpływające na stan środowiska gruntowo-wodnego na terenie osiedla [...] jest odpowiedzialny nieistniejący już podmiot - [...] S.A. w [...] jako następca prawny dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w [...]. Odnośnie potencjalnego wpływu składowiska w [...] na środowisko osiedla [...], na podstawie akt sprawy, GIOŚ wywnioskował, że to zagadnienie wykracza poza regulacje ustawy szkodowej oraz odpowiedzialność wyżej wskazanego podmiotu.
Organ zauważył również, że w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego nie podlegała analizie kwestia możliwości zastosowania w sprawie przepisów art. 16 ustawy szkodowej, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło
w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji zobowiązującej podmiot do przeprowadzenia działań naprawczych zgodnie z art. 15 ww. ustawy i tylko w takim zakresie było rozpatrywane. GIOŚ powołał jednak, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] realizował ze środków UE (w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 oś priorytetowa II, działanie 2.5. Poprawa jakości środowiska miejskiego) projekt zapobiegający rozprzestrzenianiu się zanieczyszczenia z kompleksu składowisk "[...]" pn.: "Remediacja terenów zanieczyszczonych w rejonie dawnych ZCh ,,[...]" w [...] w celu likwidacji zagrożeń zdrowotnych i środowiskowych, w tym dla obszaru Natura 2000 Dolina [...] oraz [...]", w ramach kompetencji wynikających z ustawy szkodowej. Ponadto w 2024 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] realizuje projekt finansowany ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] - "[...]" [...]).
Dodatkowo organ wskazał, że 12 września 2023 r. weszła w życie ustawa
z dnia 16 czerwca 2023 r. o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych (Dz. U.
z 2023 r. poz. 1719), której celem jest rozwiązanie problemów związanych
z ograniczaniem wpływu wielkoobszarowych terenów zdegradowanych (WTZ) na środowisko i zdrowie ludzi. Efektem planowanych działań ma być zagospodarowanie lub zabezpieczenie odpadów stwarzających zagrożenie oraz oczyszczenie tych terenów. Jest to ustawa dedykowana rozpoznanym pięciu terenom, w tym m.in. terenowi Zakładów Chemicznych "[...]" w [...] oraz przewiduje również identyfikację jeszcze nierozpoznanych WTZ i wprowadzenie ich do ewidencji. Zgodnie z ustawą WTZ organem właściwym w sprawach poprawy stanu środowiska na WTZ jest, poza wyjątkami zapisanymi w ustawie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku terenu Zakładów Chemicznych "[...]" - Prezydent Miasta [...]. Ustawa WTZ zawiera katalog decyzji, które podlegać będą wygaszeniu z mocy prawa w przypadku wydania decyzji w sprawie poprawy stanu środowiska i jej uprawomocnieniu.
W katalogu wskazana została m.in. decyzja nakładająca obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych wydana na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie złożyła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy
z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
(t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187, dalej jako: "ustawa szkodowa") w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy szkodowej - poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy - ze względu na brak możliwości zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za wystąpienie szkody
w środowisku do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych i ich wyegzekwowania - organ ochrony środowiska zobowiązany był samodzielnie,
w ramach tej samej sprawy administracyjnej, podjąć działania zapobiegawcze
i naprawcze;
2) art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej - poprzez uznanie, iż nie zaszły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji w oparciu o art. 16 pkt 1 ustawy szkodowej, podczas gdy organ ochrony środowiska w zaistniałym stanie faktycznym zobowiązany był podjąć działania zapobiegawcze i naprawcze;
3) art. 7 kpa - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w tym brak poczynienia jednoznacznych ustaleń czy powstała szkoda
w środowisku - prowadzący do utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania i niepodjęciu działań zapobiegawczych i naprawczych, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że zanieczyszczenia dalej występują na objętym niniejszym postępowaniem terenie;
4) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa - poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnych ustaleń i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu jedynie o niektóre dowody zebrane w sprawie, przy pominięciu innych - w tym dokumentu pn.: "Syntetyczny raport z realizacji projektu naukowo- badawczego WODA+ Ocena skali zanieczyszczenia wód powierzchniowych i płytkich wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] i [...], w strefie niekorzystnego oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]y" (AGH w [...], styczeń 2018 r.) - i to bez należytego wskazania przez organ, dlaczego tym innym dowodom odmówiono wiarygodności
i mocy dowodowej, bez należytej rzetelnej oceny materiału dowodowego w sprawie;
5) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa - poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego instytutu naukowego lub naukowo- badawczego z zakresu ochrony środowiska, ze względu na uznanie, że nie w każdej sprawie organ winien korzystać z takiej pomocy biegłego, podczas gdy brak jest aktualnych badań, które mogłyby stanowić podstawę dla ustalenia charakteru
i zakresu szkód wyrządzonych w środowisku, a także rodzaju adekwatnych
i niezbędnych działań zapobiegawczych oraz naprawczych, a zatem brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego spowodował orzekanie przez Organ na podstawie wybrakowanego materiału dowodowego.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, decyzji organu
I instancji i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przestawiono argumenty na potwierdzenie zgłoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ppsa) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
Dokonana sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu II, jak i II instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestie dotyczące postępowania w przypadku wystąpienia szkód w środowisku reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r., poz. 2187 tj.) dalej: ustawa szkodowa. Stosownie do
art. 2 ust. 1 tej ustawy, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1. spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody
w środowisku; 2 spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Nadto przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2).
Zgodnie z art. 6 ust. 11 ustawy szkodowej przez pojęcie szkody w środowisku rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych,
z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie
z: –decyzją, o której mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub –decyzją, o której mowa w art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
o ochronie przyrody, lub –zatwierdzonym planem urządzenia lasu, dla którego przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, o której mowa
w art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, 284, 322, 471
i 1378), lub –decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub –postanowieniami, o których mowa w art. 90 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko,
b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód lub stan środowiska wód morskich w
obszarach morskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U.
z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284 i 1378), z wyjątkiem przypadków,
o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne 2 ,
c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi,
w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi;
Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody
w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 24 ust.4 ustawy szkodowej).
Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, postanawia o wszczęciu postępowania
w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach,
o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2, podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, organ ochrony środowiska:
1) wzywa do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych;
2) jeżeli nie przedłożono wniosku zgodnie z wezwaniem - w drodze decyzji, nakłada obowiązek przeprowadzenia działań.
2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, organ ochrony środowiska określa odpowiednio:
1) zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w tym czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko;
2) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
3) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych, a w przypadku szkody w środowisku w powierzchni ziemi - ustala plan remediacji, z uwzględnieniem przepisów art. 217d ust. 3-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska:
a) zawierający informacje o: – aktualnym i, o ile jest to możliwe, planowanym sposobie użytkowania zanieczyszczonego terenu, – właściwościach gleby oraz rodzaju pokrycia terenu, w tym roślinności i zabudowy, –nazwach substancji powodujących ryzyko wraz z wynikami badań zanieczyszczenia gleby i ziemi tymi substancjami, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, – ocenie występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, – budowie geologicznej i warunkach hydrogeologicznych niezbędnych do dokonania oceny, o której mowa w tiret czwartym - jeżeli zachodzi taka potrzeba,
b) określający: – teren wymagający przeprowadzenia remediacji, poprzez wskazanie adresu i numerów działek ewidencyjnych oraz jego powierzchni, – nazwy substancji powodujących ryzyko oraz ich zawartości w glebie i w ziemi, do jakich doprowadzi remediacja, – sposób przeprowadzenia remediacji, – termin rozpoczęcia
i zakończenia remediacji, – sposób potwierdzenia przeprowadzenia remediacji, termin przedłożenia dokumentacji z jej przeprowadzenia, w tym wyników badań zanieczyszczenia gleby i ziemi wykonanych przez laboratorium, o którym mowa
w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
4) termin wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2;
5) sposób potwierdzenia osiągnięcia założonego efektu ekologicznego.
Natomiast art. 16 ustawy stanowi w ust. 1, że organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli:
1) podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego, lub egzekucja okazała się bezskuteczna;
2) z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku, konieczne jest niezwłoczne podjęcie tych działań.
Zatem nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem w zakresie zaistnienia szkody w środowisku. Dopiero po ustaleniu zaistnienia szkody i jej rozmiaru oraz podmiotu, którego działalność spowodowała jej zaistnienie, organ w trybie art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy szkodowej wzywa sprawcę szkody do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych, a w razie nieprzedłożenia wniosku zgodnie
z wezwaniem, w drodze decyzji nakłada obowiązek przeprowadzenia działań, określając w decyzji zakres i sposób przeprowadzenia tych działań i stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko.
Natomiast w sytuacji ustalenia zaistnienia szkody w środowisku, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego, bądź z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku konieczne jest niezwłoczne podjęcie działań, organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze i naprawcze (art. 16 ustawy).
Z powyższej konstrukcji przepisów ustawy wynika w ocenie Sądu konieczność ustalenia w pierwszej kolejności przez organ zaistnienia szkody w środowisku,
a następnie zakresu i sposobu przeprowadzenia działań zapobiegawczych bądź naprawczych i podmiotu odpowiedzialnego za szkodę.
Przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 kpa
i znajduje zastosowanie do postępowania toczącego się przed organami obu instancji. Do ustaleń faktycznych o zasadniczym znaczeniu w przedmiotowej sprawie należy zatem ustalenie zaistnienia czy też braku szkody w środowisku.
Jak wynika z akt sprawy zgłoszenie mieszkańców osiedla [...] i gruntów przez silnie toksyczne związku chemiczne związane z profilem produkcyjnym dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w [...].
Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że na terenie osiedla [...] nie wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej, a sprawcą zanieczyszczenia gleby
i ziemi jest [...] S.A. w [...], jako następca prawny dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...], która to [...] S.A. w [...] w upadłości likwidacyjnej została wykreślona
z rejestru w dniu 7 września 2021 r. i tym samym podmiot ten nie istnieje. Powyższe uzasadniało w ocenie organu umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość na zasadzie art. 105 § 1 kpa.
Natomiast organ II instancji nie wypowiedział się w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny czy na terenie osiedla [...] zaistniała szkoda w środowisku
w rozumieniu ustawy szkodowej czy też nie. Organ odwoławczy ustalił jedynie, że ogniska zanieczyszczeń (poza placem w [...]), określone jako chmury 2, 3, 4 i 5 znajdują się na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...] a sprawcą zanieczyszczenia [...] S.A. w [...], jako następca prawny dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]. Ponieważ ww. podmiot został wykreślony z rejestru i stracił przymiot osoby prawnej, nie było możliwości nałożenia na niego obowiązku przeprowadzenia działań, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie. Odnośnie zaś ogniska zanieczyszczeń związanego z placem spalań w [...] GDOŚ uznał, że ewentualne zanieczyszczenia z niego pochodzące należy kwalifikować jako historyczne zanieczyszczenia a nie aktywne, jak również ww. składowisko odpadów to teren nie związany z działalnością dawnych Zakładów Chemicznych "[...]",
a ewentualne negatywne oddziaływania na środowisko tego obiektu podlega przepisom ustawy o odpadach i kompetencji innych organów ochrony środowiska. GIOŚ stwierdził również, że ww. składowisko mogłoby co najwyżej stanowić przedmiot odrębnego postępowania, w tym niekoniecznie na podstawie ustawy szkodowej, jak również inny podmiot byłby w tym przypadku adresatem określonych obowiązków, więc rozpoznanie tej kwestii nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu. Organ stwierdził również, że niewątpliwie dla osiedla [...] największe znaczenie miało źródło zanieczyszczenia zlokalizowane na terenach dawnych zakładów Chemicznych "[...]", m.in. składowisko przy ul. [...].
W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skarżącej w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. poczynienia jednoznacznych ustaleń czy powstała szkoda w środowisku na terenie osiedla [...]. W powyższym zakresie organ odwoławczy ustalił występowanie szeregu zanieczyszczeń ale nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zaistnienia szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej czy też braku takiej szkody. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie ustawy szkodowej winno prowadzić do ustalenia zaistnienia bądź braku szkody w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy a nie jakichkolwiek zanieczyszczeń czy ich źródeł. Ustalenia
w powyższym zakresie winny być jednoznaczne i kategoryczne, bowiem
w zależności od nich zależeć będzie kolejny etap postępowania, czyli określenie koniecznych działań zapobiegawczych i naprawczych, zakres i sposób ich przeprowadzenia i nałożenie obowiązków na sprawcę szkody, czy też podjęcie działań przez organ ochrony środowiska w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej. Brak jednoznacznego stanowiska dotyczy zarówno stwierdzeń organu w zakresie zanieczyszczeń z chmur nr 2, 3, 4 i 5, jak i chmury nr 1. W tym ostatnim zakresie GDOŚ również nie dokonał jednoznacznych ustaleń, czy do szkody w środowisku doszło i kto jest za nią odpowiedzialny. Zasadnie zauważyła skarżąca, że
w uzasadnieniu decyzji w powyższym zakresie GDOŚ podkreślił - pomijając pozostałe dowody, w tym dokument pn.: "Syntetyczny raport z realizacji projektu naukowo-badawczego WODA+ Ocena skali zanieczyszczenia wód powierzchniowych i płytkich wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] i [...],
w strefie niekorzystnego oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]" (AGH w [...], styczeń 2018 r.) - że wyniki "Raportu z prac inwentaryzacyjnych studni indywidualnych i piezometrów zlokalizowanych na terenie osiedla [...] oraz na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]y, opróbowania wód podziemnych
i wyników badań wykonanych w celu oceny warunków środowiskowych - w ramach działań pilotażowych projektu GreenerSites CE394 polegającego na badaniu wpływu zanieczyszczeń gruntu i wód gruntowych dawnych Zakładów Chemicznych "[...]", na tereny sąsiadujące" ([...] Sp. z o.o., listopad 2018 r.) mogą "podważać uznanie, iż jest to zanieczyszczenie pochodzące z innego źródła niż te zlokalizowane na terenach dawnych Zakładów Chemicznych "[...]"". Tak więc organ definitywnie nie wykluczył, że to [...] S.A. w [...] jako następca prawny dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w [...]", jest podmiotem odpowiedzialnym za szkodę, ani też nie ustalił,
że podmiotem odpowiedzialnym jest np. PGE, jako użytkujący ten teren. Skoro organ nie dokonał jednoznacznych ustaleń w zakresie sprawcy zanieczyszczenia, to nie miał żadnych podstaw do wysnucia wniosku, że "składowisko w [...] mogłoby co najwyżej stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, w tym także niekoniecznie na podstawie przepisów ustawy szkodowej, jak również inny podmiot byłby w tym przypadku adresatem określonych obowiązków, więc rozpoznanie tej kwestii nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu". Zgodzić się należy z zarzutami skarżącej, że konkluzja ta była więc całkowicie dowolna
i przedwczesna.
Uznać również należy, że organ w sposób wybiórczy i nierzetelny przeprowadził analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadniony jest zarzut skargi, że organ odwoławczy w ogóle nie poddał ocenie dokumentu pn.: "Syntetyczny raport z realizacji projektu naukowo-badawczego WODA+ Ocena skali zanieczyszczenia wód powierzchniowych i płytkich wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] i [...], w strefie niekorzystnego oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]y" (AGH w [...], styczeń 2018 r.) w świetle pozostałych dowodów, zgromadzanych w niniejszym postępowaniu. GDOŚ rozstrzygnął więc sprawę w oparciu jedynie o niektóre dowody zebrane w sprawie, przy pominięciu innych, i to bez należytego wskazania dlaczego tym innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. I tak organ odwoławczy ustalił na podstawie innych, powołanych na stronie 16 i 17 uzasadnienia decyzji, że w zakresie istnienia zanieczyszczeń na terenie składowiska w [...] wyniki badań nie wskazują żeby to składowisko było aktywnym źródłem zanieczyszczenia", są to jednak ekspertyzy wykonane w różnych okresie i zawierają wnioski sprzeczne z tymi, wynikającymi
z dokumentu pn.: "Syntetyczny raport z realizacji projektu naukowo- badawczego WODA+ Ocena skali zanieczyszczenia wód powierzchniowych i płytkich wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] i [...], w strefie niekorzystnego oddziaływania dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]" (AGH w [...], styczeń 2018 r.).
Wskazać również należy, że organ I instancji wydając decyzję w sprawie stwierdził m.in., że wyniki badań przedstawione w powyższym raporcie dla substancji organicznych charakterystycznych dla profilu działalności dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" nie mogą zostać uznane za wiarygodne i niepodważalne z uwagi na przeprowadzenie ich w sposób nieakredytowany. W ocenie Sądu taka ocena organu była nieprawidłowa, albowiem zgodnie z art. 77 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, nie było żadnych przeszkód do przeanalizowania przedstawionych wyników badań i ich oceny w kontekście pozostałego materiału dowodowego. Ponadto organ sam mógł przeprowadzić kompleksowe badania w tym zakresie. Dodatkowo w piśmie z dnia 30.11.2023 r. M. C. wyjaśnił, że badania były przeprowadzone w jedynym laboratorium w Polsce – laboratorium badawczym dawnych Zakładów Chemicznych "[...]" w [...]- które posiadało możliwości techniczne zbadania specyficznych substancji organicznych charakterystycznych dla profilu produkcyjnego dawnego [...], posiadające wdrożone procedury kontroli jakości oraz stosowne akredytacja. Wskutek przejęcia laboratorium przez prywatny podmiot, straciło ono akredytację z przyczyn wyłącznie ekonomicznych a nie merytorycznych. Tak więc przedstawione wynik badań przy przedmiotowym raporcie winny być przez organ przeanalizowane w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Zasadny jest również zarzut skarżącej w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego instytutu naukowego lub naukowo-badawczego z zakresu ochrony środowiska. W sprawie niewątpliwie brak jest aktualnych i całościowych badań dotyczących obszaru osiedla [...], które mogłyby stanowić podstawę dla ustalenia charakteru i zakresu szkód wyrządzonych w środowisku na ww. obszarze, a także rodzaju adekwatnych i niezbędnych działań zapobiegawczych oraz naprawczych.
W przedmiotowej sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, jest on jednak materiałem wybiórczym, na podstawie którego organ nie dokonał kategorycznych ustaleń stanu faktycznego a swoje wywody oparł na domniemaniach i przypuszczeniach. Podobnie organ I instancji dokonując np. oceny stanu wody
w indywidulanych studniach powołał poszczególne parametry dla konkretnych studni ale przemilczał, że ogólny stan studni jest słaby a stan wody w poszczególnych studniach uległ pogorszeniu w roku 2022 w stosunku do 2021 r. RDOŚ, podobnie jak organ odwoławczy, wysnuł również przypuszczenia czy też hipotezy (np. co do zanieczyszczenia benzenem studni K21,– str. 17 uzasadnienia decyzji organu
I instancji).
Zwrócić również należy uwagę, że w toku prowadzonego postępowania strony zgłaszały merytoryczne uwagi i kwestionowały zgormadzony materiał dowodowy (pismo M. C. z 16.01.2019 r.) wskazując np. w zakresie chmury nr 1 na depozycję odpadów paleniskowych przez podmioty, których następcą prawnym jest PGE
i następującą z tych odpadów emisję siarczanów, chlorków a także pierwiastków śladowych (w szczególności metali ciężkich). W odwołaniu z dnia 9.11.2023 r. wniesionym przez R. W. zgłoszono szereg zarzutów do metody i sposobu poboru próbek wody do badań w ramach projektu Państwowego Instytutu Geologicznego oraz badań skażenia gruntów w ramach projektu [...], wykonanego na zlecenie Urzędu Miasta w [...], jak również zawartości WWA w kontekście okoliczności,
że badany teren wsi znajduje się na linii przepływu hydrologicznego z dawnego Wydziału barwników w [...], a ich negatywnym oddziaływaniem jest wytwarzanie WWA a dodatkowo WWA powstać mogło również jako wynik systemowego
i masowego spalania odpadów, w tym niebezpiecznych, jakie odbywało się w części kompleksu składowiska [...]". Pełnomocnik skarżących zgłosiła również szereg zarzutów do raportu z badań firmy [...] z 2021 r., kwestionując prawidłowość przeprowadzonych badań z uwagi na zawężenie obszaru poboru próbek do 7 km2.
W piśmie z dnia 30.11.2023 r. zauważyła zaś, że wszystkie wyniki z kilku następujących po sobie serii badań wykonywanych dla studni indywidualnych na terenie osiedla [...] jasno wskazują na istotne pogorszenie jakości wód podziemnych w pierwszym użytkowym poziomie wodonośnym , nawet do poziomu IV i V klasy.
W dalszej kolejności wskazano na bardzo wysokie wartości WWA przekraczających nawet kilkudziesięciokrotnie wartości normatywów dla klasy gruntów określonych
w przepisach rozporządzenia MŚ z dnia 1 września 2016 r. Powołano, że zanieczyszczenia wynikające z ponadnormatywnych zawartości wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (WWA), półlotnych związków organicznych i benzenu stanowią zanieczyszczenia związane z profilem produkcyjnym [...] i w dalszym ciągu duże ilości WWA znajdujące się na terenie kompleksu składowisk przemysłowych "[...]" i placu spalań w [...] (tak w skardze) są dalej wynoszone w strumieniu wód podziemnych na teren osiedla [...]. Zakwestionowano również badania studni gospodarczych powołując, że zły stan jakościowy stwierdzono również w badaniach w 2023 r. i że nie można porównywać badań z 2018 r. wykonanych dla większej liczby studni z wynikami uzyskanymi dla arbitralnie wybranych tylko 9 studni monitorowanych w latach 2021 – 2023. Powołano również, że organy całkowicie pominęły badania wód przeprowadzone przez Urząd Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r. wykonane w sąsiedztwie ROD "[...]" przy ul. [...]; która to lokalizacja znajduje się w bliskim położeniu osiedla [...].
W zakresie badań gleby zarzucono, że stwierdzonych tak wysokich zawartości WWA nie można tłumaczyć spalaniem paliw kopalnianych i spalinami samochodowymi, mając informację o obecności tych związków w profilu produkcyjnym oraz odpadach
i ściekach w dawnych Zakładach Chemicznych [...], przy uwzględnieniu braku gęstej zabudowy i małego ruchu samochodowego na terenie osiedla [...]. Sformułowane zarzuty nie zostały wyjaśnione przez organ.
Podkreślić należy, że decyzje organów zostały wydane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem WSA w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2020 r. w sprawie IV SA/WA 366/20 sąd wskazał m.in. na uchybienia organu w poprzednio prowadzonym postępowaniu, polegające na braku ustalenia daty powstania szkody na działkach wnioskodawców, intensywności powstałych zanieczyszczeń, zakresu działań naprawczych w stosunku do określonych terenów w aspekcie zasady prewencji i przezorności, mając na uwadze, że zasięg zanieczyszczeń ulega zmianie, a wcześniej podejmowane działania nie były efektywne. W powyższym wyroku Sąd zwrócił również uwagę,
że organ ochrony środowiska powinien w każdej sytuacji być odpowiedzialny za życie i zdrowie ludzi i są to wartości, których ochrona nie może być zaniechana poprzez opieszałość organu administracji publicznej bądź poprzez bierne oczekiwanie, aż podmiot korzystający ze środowiska wykona swoje obowiązki. Mając powyższe na uwadze a także okoliczność, że nadrzędnym celem ustawy szkodowej pozostaje zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawa, to niezrozumiałe jest działanie organu, który zignorował wnioski skarżącej o powołanie biegłego
w sprawie. Z uwagi na skomplikowany i wielowątkowy charakter sprawy zasadne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego – opinii instytutu, który po przeprowadzeniu szeregu badań, w szczególności na obszarze osiedla [...], określi stopień zanieczyszczenia środowiska oraz ewentualnie wskaże rodzaj adekwatnych
i niezbędnych działań zapobiegawczych i naprawczych, co pozwoli organowi na dokonanie jednoznacznych i kategorycznych ustaleń, czy na obszarze osiedla [...] doszło faktycznie do zaistnienia szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej i jakie działania należy przeprowadzić aby poprawić stan środowiska przyrodniczego w tym rejonie.
Nie można również podzielić oceny organu, że skoro stwierdzone wartości stężeń powyżej wartości progowej dobrego stanu chemicznego wód podziemnych nie mają znaczącego negatywnego wpływu na jakość jednolitej części wód podziemnych nr [...] i nie ma to wpływu na jakość wód na całej jednostce, to brak jest podstaw do uznania, że doszło do zaistnienia szkody w środowisku na obszarze osiedla [...]. W ocenie Sądu sama okoliczność, że nie stwierdzono negatywnego wpływu na jakość jednolitej części wód podziemnych nr [...] nie oznacza, że na terenie osiedla [...] nie doszło do zaistnienia szkody w środowisku, tym bardziej, że zgłoszenie dotyczyło nie tylko zanieczyszczenia wód podziemnych ale również gleby i ziemi.
Jeżeli na postawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustali, że szkoda w środowisku na obszarze osiedla [...] miała jednak miejsce ale nie będzie istniał podmiot odpowiedzialny za tę szkodę, to organ będzie miał wtedy podstawy do przeprowadzenia z urzędu działań w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej. Ustalenie zaistnienia, charakteru i rozmiaru szkody będzie kluczowe dla doboru odpowiednich środków celem podjęcia przez organ działań naprawczych
i zapobiegawczych.
Wskazać również należy, że wszystkie powoływane przez organy podejmowane przez nie działania zapobiegawcze i naprawcze w ramach projektów wymienionych na stronie 18 decyzji organu odwoławczego nie odnosiły się bezpośrednio do obszaru osiedla [...], nie były prowadzone na terenie wsi, nie wiadomo również – jak zasadnie wskazano w skardze, czy faktycznie doprowadziły do rozwiązania problemu skażenia analizowanego obszaru. Oczywistym jest również, że nawet przeprowadzenie działań naprawczych na obszarach, na których zlokalizowane są źródła zanieczyszczeń (np. na terenie dawnych Zakładów Chemicznych "[...]") nie jest równoznaczne z usunięciem szkody w środowisku zaistniałej na innym obszarze (tj. np. na terenie osiedla [...]), które to zanieczyszczenia przemieściły się ze zweryfikowanych źródeł na inne obszary i je zanieczyściły. Dodatkowo podkreślić należy, że napływ zanieczyszczeń może cały czas trwać, pogłębiając szkodę w środowisku i zagrażając zdrowiu i życiu mieszkańców osiedla [...].
Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje uchwalenie ustawy z dnia 16 czerwca 2023 r. o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych (Dz. U. 2023 r., poz. 1719). Ustawa ta jest dedykowana m.in. terenowi Zakładów Chemicznych "[...]" ale nie terenowi osiedla [...] i nie jest wiadomym czy obszar wsi zostanie kiedykolwiek zidentyfikowany jako obszar WTZ w rozumieniu powołanej ustawy. Tak więc rozważania organu w tym zakresie są na tym etapie sprawy bezprzedmiotowe.
Natomiast nie są zasadne zarzuty skarżącej wskazujące na możliwość wydania decyzji w trybie art. 16 pkt 1 ustawy szkodowej w przypadku braku możliwości zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za wystąpienie szkody do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych
w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 15 ustawy szkodowej. Jak już powyżej powołano, organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, postanawia o wszczęciu postępowania
w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Przepis art. 17 stosuje się odpowiednio (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej).
Z konstrukcji przepisów wynika w ocenie Sądu, że działania organu wskazane
w art. 16 ustawy nie są podejmowane w ramach wszczętego i prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 15 ustawy ale są podejmowane
w odrębnym trybie. Stanowią one działania organu podejmowane w związku
z niemożliwością identyfikacji podmiotu odpowiedzialnego za szkodę w środowisku lub braku możliwości wszczęcia wobec niego postępowania egzekucyjnego lub bezskuteczności egzekucji lub też w sytuacji zagrożenia dla zdrowia ludzi lub możliwości zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku i konieczności niezwłocznego podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych. Działania takie organy ochrony środowiska są zobowiązane podjąć w przypadku np. ustalenia zaistnienia szkody w środowisku w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 15 ustawy w sytuacji, gdy podmiot odpowiedzialny za szkodę nie może zostać zidentyfikowany. Działanie organu w trybie art. 16 ustawy szkodowej nie jest podejmowane jednak w toku prowadzonego postępowania w trybie art. 15 ustawy, albowiem to ostatnie ma doprowadzić do zobligowania podmiotu odpowiedzialnego za szkodę do określonych działań, i w tym celu organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek przeprowadzenia działań. Oczywistym jest w ocenie Sądu, że w sytuacji w której nie można zidentyfikować podmiotu odpowiedzialnego za szkodę, czy też jeżeli podmiot już nie istnieje, to brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 albowiem nie ma podmiotu, na który można nałożyć obowiązek przeprowadzenia działań i od którego można byłoby wyegzekwować przeprowadzenie takich działań. W tej sytuacji, organ na postawie art. 16 ustawy szkodowej jest zobowiązany do podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych
z urzędu. Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1074/13 (Lex nr 1769791) stwierdzając m.in., że w toku prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, do obowiązków organu należy dokonanie ustaleń, czy podmiot korzystający ze środowiska jest sprawcą szkody a negatywny wynik tych ustaleń będzie uzasadniał umorzenie tego postępowania, co nie będzie zwalniało organów od rozważenia, czy zachodzi konieczność podjęcia z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych.
Podjęcie takich działań polegać może na podejmowaniu działań faktycznych (np. prowadzeniu badań związanych z oceną szkody w środowisku), czy też prowadzeniem działań zapobiegawczych i naprawczych określonych w decyzji wydanej w celu określenia zakresu udostępnienia powierzchni ziemi przez władającego oraz zakresu i sposobu przeprowadzenia działań zapobiegawczych
i naprawczych, terminu ich rozpoczęcia i zakończenia, o czym stanowi ust. 2 w zw.
z ust. 1 art. 17 ustawy szkodowej. Stosownie do brzmienia tego przepisu, jeżeli organ ochrony środowiska podejmuje działania, o których mowa w art. 16, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków określonych w decyzji,
o której mowa w ust. 2, a także prowadzenie badań związanych z oceną szkody
w środowisku. (ust. 1 art. 17). Organ ochrony środowiska, w celu prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, określa, w drodze decyzji, zakres udostępnienia powierzchni ziemi przez władającego powierzchnią ziemi oraz zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych oraz termin ich rozpoczęcia i zakończenia (ust. 2 art. 17). Zgodnie zaś z ust. 3 art. 17 ustawy szkodowej, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna się z urzędu. Tym samym wykładnia przepisów art. 24 ust. 5, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 16 i 17 ust. 1-3 ustawy szkodowej prowadzi do wniosku, że brak jest postaw do podejmowania przez organ z urzędu działań zapobiegawczych
i naprawczych w formie procesowej w toku postępowania prowadzonego w trybie
art. 15 ustawy. Nie mniej jednak ustalenia dotyczące zaistnienia szkody
w środowisku dokonane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 15 ustawy szkodowej a także sposobów jej zapobiegania i naprawiania, mogą stanowić materiał dowodowy, na podstawie którego organ będzie podejmował działania naprawcze na podstawie art. 16 ustawy, czy to w formie działań faktycznych, czy w ramach wszczętego z urzędu postępowania na podstawie z art. 17 ust. 1-3 ustawy szkodowej.
Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i zaistniałe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenia dotyczą również decyzji organu I instancji. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji jak
i decyzji organu I instancji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa.
W sprawie doszło również do naruszenia art. 105 § 1 kpa, ponieważ wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego przedwczesnym było umorzenie postępowania w sprawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie związany powyższą oceną sprawy dokonaną przez Sąd w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego – na okoliczność ustalenia szkody w środowisku na terenie osiedla [...] w wodach podziemnych, glebie i ziemi oraz koniecznych do podjęcia działań zapobiegawczych
i naprawczych.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Na zasądzone na rzecz strony koszty składał się uiszczony wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zasądzone w stawce minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.