IV SA/Wa 2657/20

IV SA/Wa 2657/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2850/21 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art 61 ust 1, pkt 1, art 56, art 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.N. i I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr: [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez Panią M. T. oraz Panią I. S. (określane dalej jako Skarżące) decyzją z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), określanej dalej jako K.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania i Pani I. S., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ przedstawił następujący stan sprawy.
Wnioskiem z dnia 19 września 2018 r. Pan I. J., prowadzący działalność gospodarczą I. J. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym parkingiem podziemnym, urządzeniami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu, wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...] oraz cz. dz. ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w dzielnicy [...] [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak:[...], Zarząd Dzielnicy [...] [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji.
Odwołanie wniosły Pani M. T. i Pani I. S., zarzucając nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem i nieuzasadnione objęcie analizą wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...], stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, nie będącą odniesieniem dla zmian kubaturowych w obszarze niskiej, ekstensywnej zabudowy przeciwległego narożnika (trójkąta ulic: [...] - [...] - [...]).
Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.); dalej: u.p.z.p., polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym pomimo, że jej bezpośrednie sąsiedztwo stanowią: od północy - zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, od południa - zespól zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, od południa - zespól sakralny, od wschodu - budynki obsługi komunikacji samochodowej, od północy - pas skrzyżowania ul. [...] i ul. [...].
Podniesiono zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod inwestycje kubaturowe, gdy linia zabudowy powinna być wyznaczona, jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ul. [...]), a analiza nie dawała podstaw do zastosowania odstępstwa.
Nadto zarzucono naruszenie § 5 ust. 1 i 2 w wyniku wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,37, gdy w świetle decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, średni wskaźnik wynosi 0,22, zaś średni wskaźnik dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz wielorodzinnej z usługami wynosi 0,27.
Zakwestionowano wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 17,5 m, tj. na poziomie znacznie przekraczającym wysokość w prawidłowo określonym obszarze analizowanym (zabudowy szeregowej i bliźniaczej – 5-7 m, domu zakonnego - 13,5 m, budynku technicznego - 3,5 m). Za nieuzasadnione uznano dopuszczenie podwyższenia do 19,25 m wysokości we wschodniej części budynku, usytuowanej wzdłuż granicy terenu inwestycji, gdy analiza nie dawała przesłanek do zastosowania odstępstwa.
W odwołaniu powołano się również na naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego, na skutek nadmiernego zwiększenia zakresu terytorialnego oceny i pominięciu faktu, iż na terenie położonym w trójkącie ulic [...] - [...] - [...] brak jest zabudowy, stanowiącej dobre sąsiedztwo dla wnioskowanej zabudowy wielorodzinnej, a także nieprawidłowym przyjęciu, że istniejąca XI-kondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna po północnej (przeciwnej stronie ul. [...]) jest odniesieniem do daleko idących zmian w zabudowie przeciwległego narożnika,
- art. 6, w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez podejmowanie działań, zmierzających do rozszerzenia obszaru analizowanego; pominięcie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. i z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], przez co w obrocie funkcjonują wzajemnie sprzeczne decyzje w zakresie ustalonych parametrów.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku uwzględnienia sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...], WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1224/20 uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Rozpatrując powyższą sprawę ponownie Kolegium wyjaśniło, że w wiążącym wyroku WSA w [...] wskazał, że organ II instancji błędnie przyjął, iż obszar analizowany został wyznaczony wadliwie przez organ instancji. Teren zainwestowania stanowią całe działki, natomiast na częściach działek (nr [...], [...], [...] i [...]) ma powstać droga dojazdowa, która ma łączyć teren inwestycji z ul. [...] (droga powiatowa) i terenami sąsiednimi, w tym ciągiem pieszo-jezdnym do nieruchomości przy ul. [...]. Sąd uznał za niezasadne przyjmowanie do obszaru analizowanego całych działek, na których ma powstać droga szczególnie, że stanowią one teren już zainwestowany.
Nadto WSA w Warszawie przesądził, że SKO powinno zastosować art. 138 § 2 K.p.a., jeżeli organ I instancji wadliwie ustalił wskaźniki: obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy. Dla wyjaśnienia - choćby kwestii dostępu do drogi publicznej – narzędzie stanowi art. 136 K.p.a.
Z uwagi na wyżej przedstawione stanowisko WSA w Warszawie, SKO wystąpiło do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., w zakresie wyjaśnienia prawidłowości ustalenia wskaźników w przeprowadzonej analizie, odwołując się do swoich zastrzeżeń przedstawionych w uchylonej decyzji. Organ I instancji przy piśmie z dnia 3 września 2020 r. nadesłał analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu.
SKO w [...] w zaskarżonej decyzji wskazało, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy. Oran przytoczył art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przytaczając § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), określanego dalej jako rozporządzenie.
Dalej organ wywodził, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy, z powodu braku planu miejscowego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego, uwzględniając, że front inwestycji (od strony ul. [...]) ma szerokość 55 m (a trzykrotność 165 m). Biorąc pod uwagę ocenę sądu administracyjnego stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, bowiem przyjęto odpowiednią szerokość działki od frontu.
W analizie wyjaśniono, iż w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze, mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa, usługowa, w tym usługi kultu religijnego, motoryzacji, zdrowia, oświaty, handlu, co dało podstawy do stwierdzenia, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym - funkcja mieszkaniowa, w tym o charakterze wielorodzinnym.
W ocenie organu odwoławczego, dokonane ustalenie jest w sposób oczywisty prawidłowe, skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa o takiej samej funkcji, jak planowana inwestycja.
Następnie organ zauważył, iż stosownie do § 4 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
Organ zaznaczył, że przepis § 4 rozporządzenia został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w sprawie. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Odwołując się do wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1525/07 organ stwierdził, że dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4).
W analizie stanowiącej załącznik do decyzji I instancji podano, że linia zabudowy po tej samej (południowej) stronie drogi co teren inwestycji nie jest jednolita. Budynek usługowy przy ul. [...] usytuowany jest w odległości 1,5 do 2 m od linii rozgraniczającej pas drogowy. Bryły budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] [...], [...] i [...] oraz [...], [...], [...] i [...] położone są od ok. 12 do ok. 16,5 m od linii rozgraniczającej. Zespół obiektów handlowo-usługowych przy ul. [...] od nr [...] do [...], usytuowany jest ukośnie względem drogi, a linia zabudowy styczna w części wschodniej z pasem drogowym, w części zachodniej odsuwa się na odległość ok. 5 m.
W uzupełnionej analizie dodatkowo wskazano, że poprzez zagospodarowanie przydomowych ogródków zielenią, budynki te nie są widoczne od strony drogi publicznej i nie można uznać aby kształtowały one pierzeję uliczną. W analizie zamieszczono 2 zdjęcia z widokiem od ul.[...] na zespól zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...] od nr [...] do [...]. W ocenie organu I instancji nie znajduje uzasadnienia konieczność wyznaczenia nowej linii zabudowy na przedłużeniu elewacji ogrodowych istniejących budynków jednorodzinnych przy ul. [...]. Uznano za słuszne przyjęcie rozwiązania w kwestii linii zabudowy, umożliwiającego utworzenie wyraźnej pierzei ulicznej na terenie wyeksponowanym w krajobrazie miasta, położonym w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], stanowiącą [...]. W tej sytuacji organ zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności oraz specyficzny przebieg pasa drogowego - jego załamanie na wysokości terenu inwestycji, dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe. Organ uznał, że wyznaczona linia jest zgodna z art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 128). W zakresie powierzchni zabudowy organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że tyko na części terenu inwestycji (działki [...] i [...]) zaplanowano obiekty kubaturowe, ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu tylko dla tej części terenu.
W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 2 i § 5 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.
Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi ok. 0,37. Zwrócono uwagę na zróżnicowanie w tym zakresie wskaźnika od 0,12, do 0,88, co wynika z różnej funkcji budynków usytuowanych w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, usługowa), różnej formy zabudowy (budynki wolnostojące i w zabudowie szeregowej na samodzielnych działkach, jak również zespoły budynków luźno usytuowanych na działce) oraz dużych różnic w wielkości powierzchni działek/terenów objętych analizą (od 162 m² do 90569 m²). W przypadku działek/terenów z zabudową mieszkaniową wielorodzinną wskaźniki nie są jednolite i wynoszą 0,16, 0,19, 0,21, 0,27, 0,28, 0,39, 0,87 i 0,88. Wskaźnik powierzchni zabudowy wskazany przez inwestora to 0,47.
Organ I instancji podał, że wskaźnik ten mieści się w przedziale występującym w obszarze analizowanym. Mając na względzie położenie terenu inwestycji w miejscu wyeksponowanym w krajobrazie miasta uznano, że możliwe jest ustalenie dla inwestycji maksymalnego wskaźnika wnioskowanego przez inwestora, większego od średniej w obszarze analizowanym.
W uzupełniającej analizie podkreślono położenie terenu inwestycji w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], stanowiącą [...]. Stwierdzono, że faktem jest, iż położona w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa jest o stosunkowo niewielkim wskaźniku, ale wynika to z przeznaczenia działek (szeregowa zabudowa przy ul. Mesyńskiej), czy też bardzo dużej wielkości powierzchni terenu (nieruchomość z zabudową sakralną przy ul. [...]). Planowany budynek gabarytowo wkomponuje się w zabudowę na terenie eksponowanym, jednocześnie nie będzie przytłaczał obiektów juz istniejących. W analizie zamieszczono zdjęcie widoku z [...] na skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...].
Ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek minimalny na 0,37, maksymalny na 0,47, co odpowiada średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).
Stosownie do § 7 omawianego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
W sporządzonej analizie podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich wynoszą 7 m i 5 m zespół budynków mieszkalny jednorodzinnych w zabudowie szeregowej ul. [...] oraz budynek usług motoryzacji.
Organ I instancji wskazał, że nie jest właściwym określanie dla planowanej inwestycji wysokości elewacji frontowej na podstawie budynków przy ul [...], jako zwróconych do ulicy elewacjami ogrodowymi, wycofanymi od ulicy. Tak samo za nieodpowiednie uznał wyznaczenie wysokości na podstawie budynku usług motoryzacji, gdyż wprowadzenie kolejnego budynku parterowego na terenie eksponowanym w krajobrazie miasta zniweczy możliwość utworzenia reprezentacyjnej pierzei pasa drogowego projektowanej ul. [...].
Uzasadniając przyjęte rozwiązania organ wskazał, że w granicach obszaru analizowanego terenu znajdują się budynki o liczbie kondygnacji nadziemnych I, II, III, IV, V i XI. Cześć budynków (budynki dwu i trzykondygnacyjne) posiada dodatkowe użytkowe poddasze. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych tych budynków jest bardzo zróżnicowana i wynosi od ok. 3,5 m do ok. 33 m. Wskazano na zamieszczone w analizie zdjęcie ukazujące widok na zabudowę w rejonie ul. [...] i ul. [...]. Teren inwestycji położony jest w południowo-zachodnim narożniku ul. [...] (projektowana ul. [...]) z ul. [...]. Po tej stronie skrzyżowania, po zachodniej stronie terenu inwestycji znajdują sie osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym i wysokości do poziomu terenu do gzymsu ok. 7 m. Dalej w kierunku zachodnim usytuowane są budynki mieszkalne wielorodzinne, cztero i pięciokondygnacyjne (wysokość ok. 10 i 12 m) oraz zespół dwukondygnacyjny pawilonów usługowo-handlowych, których wysokość wynosi ok. 3,5 m. Po wschodniej stronie terenu inwestycji znajduje się jednokondygnacyjny budynek myjni (ok. 5 m), zaś po stronie południowej - teren usług sakralnych z budynkiem kościoła, czterokondygnacyjnym domem zakonnym o wysokości ok. 13,5 m od poziomu terenu do gzymsu oraz niskim budynkiem pomocniczym. Dalej na południe znajduje się teren usług zdrowia z jedno i dwukondygnacyjnymi budynkami. Na terenie tym usytuowany jest jedenastokondygnacyjny budynek główny szpitala, który położony jest poza terenem analizowanym. Dominantę wysokością na analizowanym terenie stanowi budynek kościoła o wysokości ok. 17,5 nad poziomem terenu do górnej krawędzi frontu nad wejściem, przykryty dachem w formie kopuły.
Kwartał zabudowy po przeciwnej stronie ul. [...] co planowana inwestycja zabudowany jest pięciokondygnacyjnymi (wysokość ok. 16 m) oraz jedenastokondygnacyjnymi (wysokość ok. 33 m) budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz niską, jedno i dwukondygnacyjną zabudową uzupełniającą.
Pozostała cześć obszaru analizowanego, po wschodniej stronie ul. [...], zabudowana jest regularną zabudową mieszkaniową wielorodzinną cztero i pięciokondygnacyjną oraz dwukondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym.
Organ I instancji wskazał, że z uwagi na powyższą charakterystykę zabudowy w poszczególnych kwartałach, bardzo duże zróżnicowanie wysokości istniejącej zabudowy, ustalenie wysokości dla nowej zabudowy na podstawie średniej wysokości mogłoby prowadzić do dysharmonii w obszarze, stanowiącym całość urbanistyczną, położonym w południowo-zachodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i naruszenie ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej. Ustalenie wysokości na podstawie jedenastokondygnacyjnych budynków wielomieszkaniowych, położonych po północnej stronie ul. [...] mogłoby skutkować wprowadzeniem zabudowy, kolidującej z dominującym w tym kwartale budynkiem kościoła.
Organ I instancji oparł swoje ustalenie na treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, wskazując, że projektowany budynek będzie położony w terenie wyeksponowanym w krajobrazie miasta i będzie kształtował południową pierzeję projektowanej ul. [...], w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Biorąc pod uwagę wysokość zabudowy występującej w ww. narożniku ulic, tj. w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość, jak również występującą dominantę w postaci kościoła przykrytego wysoką kopułą o maksymalnej wysokości 35 m, w celu zachowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - max. 17,5 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki, w nawiązaniu do wysokości budynku parafialnego. Po analizie uznano za dopuszczalne podwyższenie ww. wysokości o max 10% (do 19.25 m) dla wschodniej części projektowanego budynku, usytuowanej wzdłuż granicy terenu inwestycji oznaczonej literami BC na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Ustalono minimalną wysokość na 10 m, w nawiązaniu do wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], tj. budynku o funkcji tożsamej z funkcją planowanego budynku, położonego po tej samej stronie ul. [...], co teren inwestycji.
Uwzględniając dodatkowe wyjaśnienia, a zwłaszcza zdjęcia okolic terenu inwestycji oraz obszaru analizowanego, organ II instancji zweryfikował dotychczasowe stanowisko odnośnie do wskaźników wywodząc, że najważniejszą kwestią jest fakt, że rzeczywiście planowana inwestycja ma powstać w specyficznym miejscu - u zbiegu ul. [...] i [...]. Organ uwzględnił ponadto okoliczność, że przepisy rozporządzenia - poprzez ustalenia analizy, odchodzące od ścisłych wytycznych przepisów co do poszczególnych parametrów - dają organowi planistycznemu możliwość wpływania i kształtowania cech nowej zabudowy. Działanie takie musi uwzględniać istniejący ład przestrzenny, jak i wpływ na ten ład w przyszłości. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego organ I instancji uprawniony był do przyjęcia, że planowana inwestycja ma wpisywać się w kształtowanie nowego ładu przestrzennego, nie naruszając rażąco istniejącego. Odnosi sie to również do nowych przebiegów dróg, a więc i linii zabudowy, dostosowanej do planów inwestycyjnych.
Nadto uzasadniając przyjęty wskaźnik organ podał, że umiejscowienie planowanego budynku o przyjętych parametrach ma za zadanie ukształtowanie nowej pierzei wzdłuż ul. [...], która ma być arterią (ul. [...]). W miastach, zwłaszcza tak dużym jak [...], zabudowa kształtowana jest głównie wzdłuż ulic, bez posadawiania budynków w znacznej odległości od pasa drogowego. Urbanizacja powoduje, że zabudowa staje się wyższa i większa gabarytowo. Z tego względu za słuszne należy przyjąć, że zabudowa jednorodzinna, w oddaleniu od pasa drogowego, nie powinna stanowić decydującego punktu odniesienia dla nowej zabudowy w przedmiotowym miejscu. Zdjęcia pokazują, że przy ul. [...] 4, 6 i 8 oraz i 2, 14, 18 i 20, zabudowa jest ukryta za zadrzewieniami. Nie wpływa więc de facto na to jak jest postrzegana zabudowa od ul. [...]. Wprowadzenie planowanego budynku nie będzie więc łamało ładu przestrzennego przez wyeksponowanie różnic w zabudowie, pozwalając na kształtowanie ładu, poprzez zbudowanie wokół skrzyżowania ulic zabudowy wypełniającej tą przestrzeń.
Z tego też względu nawiązanie do obiektów przy ul. [...], wprawdzie oddalonych i oddzielonych od terenu inwestycji przy ul. [...], organ uznał za prawidłowe, gdyż z uwagi na ukrycie zabudowy jednorodzinnej, wzdłuż ul. [...] zabudowa będzie odbierana podobnie przez pryzmat terenu inwestycji i obiektów przy ul. [...], a nie ul. [...].
Obiekt sakralny ma charakter dominujący. Nowa inwestycja nie będzie jednak zasłaniała tej zabudowy, zachowując ją nadal jako najwyższy obiekt.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że przedstawione w analizie argumenty oraz stan faktycznych istniejący w obszarze analizowanym, a zwłaszcza umiejscowienie inwestycji przy skrzyżowaniu ulic, uprawniają do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy cech i wskaźników nowej zabudowy w kształcie zawartym w zaskarżonej decyzji. Planowana inwestycja będzie rzeczywiście większa gabarytowo, niż wynika to ze średnich w obszarze, jednak nie przekraczając tych wartości. Inwestycja ta ma kształtować zamierzenie planistyczne związane z nową ulicą i również stworzyć nowy układ przy skrzyżowaniu ulic, a więc w miejscu wyeksponowanym, o szerokim odbiorze. Uczynienie tego miejsca zabudowanym dużym obiektem pozwoli zminimalizować efekt przytłoczenia pozostałej zabudowy obiektem sakralnym, czyniąc ten układ bardziej zrównoważonym.
Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.
Organ pierwszej instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym mierzy średnio 52 m. Z uwzględnieniem tolerancji stanowi to przedział do 41,6 m do 62,4 m. Szerokość elewacji w obszarze jest zróżnicowana i wynosi do 145 m. Szerokość frontu terenu inwestycji pod zainwestowanie kubaturowe wynosi 55 m, więc ustalenie wielkości w średniej jest niemożliwe, gdyż powodowałoby znaczne zbliżenie się do granic działki. Biorąc pod uwagę przepisy odrębne co do odległości od budynku do granic działki, kształt terenu inwestycji (szerszy od frontu, węższy w głębi), ustalono szerokość frontu dla inwestycji w wysokości maksymalnej 45 m, a minimalnej 36 m.
Dokonane ustalenia organu I instancji znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Wnioskowana wartość stanowi 44,21 m. W obszarze występują znaczne różnice w szerokości elewacji. Wartość ustalona w decyzji jest niższa niż średnia, jednakże wynika to z szerokości działki.
W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów, występujących na obszarze analizowanym.
Organ pierwszej instancji ustalił, że w obszarze występują dachy płaskie (niewielki kąt nachylenia do 12°) oraz dachy kalenicowe dwu-, cztero - i wielospadowe, o kącie nachylenia od ok. 15 do 35°. Wnioskowany dach ma być płaski. Dla planowanej inwestycji organ ustalił dach piaski o niewielkim kącie nachylenia (do 12°), o wysokości do najwyższego punktu dachu 19,25 m (tj. 17,50 m z tolerancją 10%) dla wschodniej części budynku i 17,5 m dla zachodniej części budynku. Prawidłowość tych ustaleń organ wywodził z adekwatności do istniejących dachów na terenie analizowanym.
Odnosząc się do wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. że teren ma dostęp do drogi publicznej, organ zaakceptował ustalenia, że teren inwestycji ma taki dostęp (w postaci dostępu do drogi powiatowej - ul. [...] za pośrednictwem projektowanej drogi dojazdowej na terenie działek [...], [...], [...] i nr [...]). W aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów, iż są to działki drogowe (dr), gdzie jako właściciel/władający ujawnieni są [...] i Zarząd Dróg Miejskich. Ciąg ten umożliwia dostęp do drogi publicznej, gdyż z ich charakteru drogowego, własności publicznej i braku zastrzeżeń zarządcy drogi oraz właściciela wynika, że są ogólnodostępne.
W art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. określono, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy niezbędnym jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tym zakresie wnioskodawca przedłożył warunki informacje z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A.: [...] sp. z o.o., [...] S.A. o [...] sp. z o.o. Potwierdza to, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla możliwości realizacji planowanej inwestycji.
Organ II instancji podtrzymał stanowisko, iż teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podając, że w aktach sprawy znajdują się informacje z ewidencji gruntów wskakujące, że ów teren to obszar budowlany i dróg.
Nadto organ uznał, że brak jest ustaleń, świadczących aby decyzja była niezgodna z przepisami odrębnymi – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z uwagi na przeznaczenie projektowanego obiektu, inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projekt decyzji uzgodniono z zarządcą drogi, Marszałkiem Województwa [...] i Prezesem Urzędu [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ scharakteryzował decyzję jako związaną i powołał się na wolność zagospodarowania terenu, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., determinującą interpretację przepisów na korzyść inwestora. Wskazał, że organ ustalający warunki zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu, odmawia ustalenia warunków tylko w sytuacji gdy inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydając decyzję odmowną powinien rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakie i ograniczenie - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 454.
Podniesione zarzuty negujące uznanie, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny organ uznał za niezasadne, jako niepowodujące zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego, a wnioski organu I instancji za usprawiedliwione i uzasadnione, wskutek istnienia okoliczności przemawiających za odstąpieniem od generalnych zasad kształtowania parametrów nowej zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów sprzeczności ustaleń z wydanymi już decyzjami o warunkach zabudowy, organ podtrzymał stanowisko, że każda sprawa jest jednostkowa, załatwiana na podstawie konkretnych ustaleń dotyczących konkretnego stanu faktycznego. Zauważyć również należy, że w ramach analizy dopuszczalny jest pewien luz orzeczniczy, a więc dokonywanie ustaleń na podstawie wyników analizy. Analiza jest sporządzana na podstawie wiedzy i oceny osoby ją sporządzającej, zatem ten sam stan faktyczny może być odmiennie oceniany, bez możliwości postawienia z tego powodu zarzutu wadliwości czy też dowolności.
Jeżeli w obszarze analizowanym występuje zabudowa różniąca się parametrami, to rolą organu jest dokonanie oceny czy i jaki ma to wpływ na ustalenia decyzji dla terenu inwestycji. Przepisy rozporządzenia dopuszczają ustalenie nie średnich parametrów, a wyników analizy, a więc zindywidualizowanej sytuacji faktycznej w obszarze czy też najbliższym otoczeniu inwestycji.
Odnosząc sie dodatkowo do stanowiska [...] sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2020 r. i [...] września 2020 r., w którym zanegowano zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, organ wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1224/20 nie przesądził, co do kierunku postępowania dowodowego, wskazując jedynie na obowiązek Kolegium zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 i art. 136 K.p.a.
W skardze na decyzję SKO w [...] z dnia [...] października 2020 r. Pani M. T. i Pani I. S. zaskarżyły decyzję i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 2020 r. i zarzuciły:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż inwestycja w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem odnotowuje się istnienie: zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej - od północy, zespołu sakralnego - od południa, budynków obsługi komunikacji samochodowej (myjnia samochodowa) - od wschodu, pasa drogowego skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] - od północy. Przyjęta przez organ odwoławczy do analizy funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, o liczbie nawet XI kondygnacji naziemnych, usytuowana na północ od ul. [...] oraz w północno-wschodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, która nie jest odniesieniem dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, tj. trójkąta ulic: [...] - [...] -[...], w którym brak jest zabudowy, mogącej stanowić "dobre sąsiedztwo" i odniesienie dla wnioskowanej zabudowy, a w konsekwencji ukonstytuowanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji, pomimo niespełnienia przesłanki kontynuacji funkcji;
2) § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nieuzasadnione objęcie analizą wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...], stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno - architektoniczną, a tym samym niemogącej stanowić punktu odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, tj. trójkąta ulic: [...] - [...] - [...], co doprowadzi do nieuprawnionego zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy, w stosunku do powierzchni działki, powodując zdecydowane zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego przez kształtowanie nowej zabudowy różniącej się w znacznym stopniu od zabudowy już istniejącej;
3) § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe, w sytuacji, gdy nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie objętym wnioskiem winna być wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiących kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, usytuowany w odległości 47 m od krawędzi jezdni ul. [...], zaś - wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - przeprowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej analiza istniejącego zagospodarowania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zarówno podstawowa, jak też uzupełniająca - nie dawała podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia i innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, aniżeli jej wyznaczenie w odległości 47 m od krawędzi jezdni, w kontynuacji istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...];
4) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wyznaczeniem średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,37, podczas gdy w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym - obejmującym funkcje okalającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług komunikacji samochodowej oraz usług kultu religijnego i nie uwzględniającym wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...], będącej zwartą jednostką urbanistyczno-architektoniczną, a tym samym niemogącej stanowić odniesienia dla daleko posuniętych zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, wskaźnik ten waha się na poziomie 0,22-0,27, a ponadto wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie znacznie wyższym (0,47), niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, pomimo braku jakichkolwiek podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia i zastosowania wyższego wskaźnika, niż średni;
5) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki - na poziomie 17,50 m, znacznie przekraczającym wysokość górnej krawędzi elewacji istniejącej w prawidłowo określonym obszarze analizowanym: okalającej zabudowę szeregową i bliźniaczą (5-7 m), domu zakonnego (13,5 m) oraz budynku technicznego (3,5 m), a ponadto nieuzasadnione dopuszczenie podwyższenia do 19,25 m wysokości górnej krawędzi we wschodniej części budynku, usytuowanej wzdłuż granicy terenu inwestycji, podczas gdy analiza istniejącego zagospodarowania nie dawała podstawy do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenia innej (wyższej) wysokości, niż wynikająca z analizy jako przedłużenie górnych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;
6) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 2020 r., wydanej z uchybieniem przepisom prawa materialnego i procesowego, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było jej uchylenie.
II. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
1) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uchybienie wymogowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyprowadzenie wniosków sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami, a ponadto niespójne, lapidarne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji, wyrażające się w szczególności w:
(-) nieprawidłowym ustaleniu granic obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w wyniku nadmiernego i nieograniczonego jego rozszerzenia w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby żądanie zawarte we wniosku w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków, a w konsekwencji przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przy udziale parametrów, podlegających wykluczeniu, z uwagi na ich lokalizację poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a dotyczących kwestii tak istotnych, jak: kontynuacja funkcji, wskaźnik zabudowy czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, w wyniku czego doszło do przyjęcia błędnej konkluzji o kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym, a także ponad dwukrotnego, zwiększenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy wreszcie znacznego przekroczenia przez planowaną inwestycję wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji;
(-) pominięciu faktu, iż na obszarze położonym w trójkącie ulic: [...] – [...] - [...] brak jest zabudowy mogącej stanowić "dobre sąsiedztwo" i adekwatne odniesienie dla wnioskowanej przez inwestora zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oraz w nieprawidłowym przyjęciu, iż istniejąca XI-kondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna po północnej (przeciwnej) stronie ul. [...], może stanowić odniesienie dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, podczas gdy przedmiotowa zabudowa wysokościowa stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną i tym samym wykluczone jest odnoszenie do niej spornego zamierzenia inwestycyjnego;
(-) mechanicznym powieleniu nieprawidłowych ustaleń organu I instancji, dotyczących istnienia - podstaw do zastosowania tzw. odstępstw, o których mowa w rozporządzeniu, w odniesieniu do każdego z parametrów planowanej inwestycji (linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji), w sytuacji braku należytego uzasadnienia dla zastosowania tychże wyjątków w indywidualnym odniesieniu do każdego z parametrów zabudowy;
2) art. 6 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez:
(-) prowadzenie przez organ II instancji postępowania z góry przyjętą tezą o zgodności planowanej inwestycji z przepisami, w szczególności z art. 61 u.p.z.p. i podejmowanie działań, zmierzających do rozszerzenia obszaru analizowanego, m.in. o istniejącą wielokondygnacyjną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną po północnej stronie ul. [...] - która z uwagi na zwarty charakter jednostki urbanistyczno-architektonicznej, w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora zabudowy, która uzasadniałaby żądanie zawarte we wniosku;
(-) pominięcie faktu, iż dla nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, Prezydent [...] wydal następujące decyzje administracyjne:
• decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i przyłączami na działkach nr ew. [...], [...] w obrębie [...] (inwestycja kubaturowa) oraz na działach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. Śr[...] - z uwagi na brak spełnienia wymogów ustawowych z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określanych na podstawie analizy obszarowej, przy jednoczesnym wskazaniu, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, mogąca stanowić odniesienie dla kontynuacji funkcji, zaś urbanizacja tego rejonu powinna być poprzedzona kompleksową analizą, dotyczącą zasad kształtowania zabudowy, a nie zabudowywana w drodze decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej działki w środku tego terenu;
• decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze, garażem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] i [...] oraz części działki nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...], ze względu na brak spełnienia wymogów ustawowych z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, określanych na podstawie analizy obszarowej, w konsekwencji czego w obrocie prawnym funkcjonują sprzeczne decyzje (pozytywna decyzja Zarządu Dzielnicy [...] [...] oraz negatywne decyzje Prezydenta [...]), których ustalenia — w zakresie parametrów - są zasadniczo różne, pomimo iż oba zamierzenia inwestycyjne planowane są na tożsamym terenie, stanowiącym kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...], co podważa ocenę działania organu administracyjnego i zaufania do jego bezstronności w rozpoznawaniu sprawy.
Ponadto Skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. - która, pomimo załączenia przy odwołaniu od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] została pominięta przez organ i znajduje się w aktach postępowania przed SKO w [...] (sygn. akt [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i przyłączami, na okoliczność wydania przez organ odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na obszarze tożsamym z terenem objętym decyzją, w tym zwłaszcza przyczyn negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora w kontekście wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotowy dowód świadczy o posługiwaniu się przez organy odmiennymi parametrami przy rozstrzyganiu wniosków o ustalenie warunków-zabudowy, co nie mieści się w granicach tzw. luzu orzeczniczego.
W ocenie Skarżących SKO w [...] podzieliło wadliwą analizę obszarową, sporządzoną przez Zarząd Dzielnicy [...] [...], obejmującą m.in. wielokondygnacyjną zabudowę wielorodzinną po przeciwnej stronie ul. [...], która z uwagi na swój urbanistyczno-architektoniczny zwarty charakter, nie mogła stanowić odniesienia dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie. Negatywne implikacje, płynące z nieuzasadnionego objęcia analizą obszarową terenów zlokalizowanych w znacznej odległości od planowanej inwestycji oraz pełniących zróżnicowane funkcje nie spotkały się z należytą reakcją ze strony organu odwoławczego, który nie tylko nie przeprowadził we własnym zakresie prawidłowej oceny analizy obszarowej, ale w sposób mechaniczny powielił błędne ustalenia organu I instancji.
W decyzji nr [...] organ administracyjny stwierdził, iż planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługi komunikacji samochodowej (myjnia samochodowa) wraz z kompleksem sakralnym podkreślając, iż na całym terenie położonym w przedmiotowym trójkącie brak jest zabudowy, mogącej stanowić "dobre sąsiedztwo" i odniesienie dla wnioskowanej zabudowy; bowiem istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna po północnej stronie ul. [...] stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, która nie jest odniesieniem dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika.
W decyzji nr [...] Prezydent [...] jednoznacznie podkreślił, iż urbanizacja tego rejonu powinna być poprzedzona kompleksową analizą dotyczącą zasad kształtowania zabudowy, a nie zabudowywana w drodze decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej działki w środku tego terenu.
W ocenie Skarżących uwadze SKO w [...] uszedł fakt, iż planowana inwestycja na terenie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (od północy), zespołu sakralnego (od południa), budynków myjni (od wschodu) oraz pasa drogowego skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] (od zachodu), nie stanowi kontynuacji funkcji obszaru, ograniczonej do funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, usługi kultu religijnego oraz usług komunikacji samochodowej. W przedmiotowym kwartale brak jest zabudowy, będącej odniesieniem dla wielokondygnacyjnej zabudowy wielorodzinnej, natomiast istniejąca po północnej stronie ul. [...] zabudowa o takim charakterze, nie może być odniesieniem dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie, z uwagi na zwarty urbanistyczno-architektoniczny charakter.
Zawnioskowane przez inwestorów wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (na poziomie 0,55 i 0,6) znacznie przekraczają zarówno średni wskaźnik zabudowy obszaru (0,22) oraz średni wskaźnik dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami (0,27); podobny wskaźnik nie występuje również w żadnym z analizowanych kwartałów urbanistycznych. Zdaniem Skarżących tak wysokie wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki (0,55-0,6) pozostają w sprzeczności z § 5 ust. 1 rozporządzenia, zaś brak jest podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenia wyższego niż średni, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki.
Zaskarżona decyzja SKO w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 2020 r., określają wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,47, tj. na poziomie znacznie przekraczającym średnie wskaźniki zabudowy obszaru, wynikające zarówno z decyzji Prezydenta [...] nr [...] (0,22 i 0,27), jak i z decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] (0,37). Dodatkowo Skarżąca zakwestionowała rozbieżność między średnimi wskaźnikami powierzchni zabudowy określonymi przez Prezydenta [...] (0,22 - 0,27) oraz Zarząd Dzielnicy [...] [...] (0,37). Zaznaczyła, iż Zarząd Dzielnicy [...] [...] nie tylko ustalił średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie znacznie wyższym, aniżeli wynika to z decyzji nr [...], ale dodatkowo zastosował w tym zakresie odstępstwo, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczając do zwiększenia wskaźnika do poziomu 0,47 pomimo braku przesłanek urbanistycznych.
W następstwie wydania przez SKO w [...] decyzji utrwalającej w obrocie prawnym skutki decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 2020 r., doszło do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy planowanej inwestycji na poziomie znacznie wyższym, aniżeli średni wskaźnik dla analizowanego obszaru. Zaledwie kilka działek spośród analizowanych, posiada wskaźnik wyższy (w większości - nieznacznie) od ustalonego zaskarżoną decyzją, przy czym są to obiekty - usytuowane w największej odległości od terenu planowanej inwestycji. Natomiast w przypadku zabudowy szeregowej jednorodzinnej, zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, wskaźnik ten - ostatecznie ustalony na poziomie 0,47 - został znacząco zawyżony i to zarówno w odniesieniu do średnich wskaźników ustalonych decyzją Prezydenta [...], jak też średniego wskaźnika (0,37) wynikającego z analizy.
W ocenie Skarżących decyzja SKO w [...] pozostaje ponadto w sprzeczności z decyzjami Prezydenta [...] nr [...] i nr [...] w zakresie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, w odniesieniu do której Prezydent [...] stwierdził, iż planowana inwestycja znacząco przekracza wysokość zabudowy obszaru analizowanego, w szczególności obejmującego najbliższe sąsiedztwo, mogące stanowić odniesienie dla parametru wysokości dla planowanej inwestycji, akcentując przy tym, iż najwyższe budynki znajdują się w innym kwartale zabudowy i w innym kontekście urbanistycznym, w konsekwencji czego brak jest możliwości wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Pomimo posługiwania się niższymi parametrami wysokościowymi inwestycji (w zestawieniu z postępowaniami zakończonymi decyzjami nr [...] i nr [...]), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji, wynikająca z zaskarżonej decyzji, nie pokrywa się z krawędzią istniejącej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy szeregowej (7 i 5 m), jak też z domem zakonnym (13,5 m), czy wreszcie z budynkiem technicznym (3,5 m), a tym samym pozostaje w sprzeczności z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Skarżące uznały, że wbrew zaskarżonej decyzji w obecnym stanie zagospodarowania planowana inwestycja nie spełnia przesłanek do zastosowania odstępstwa z § 7 ust 4 rozporządzenia i wyznaczenia innej wysokości, niż wynikająca z analizy obszarowej.
Jako wadliwie wyznaczone przez SKO Skarżące oceniły nieprzekraczalną linię zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe, w sytuacji, gdy analiza istniejącego zagospodarowania funkcji oraz cech nie dawała podstaw do zastosowania odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia i innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, aniżeli w odległości 47 m od krawędzi jezdni, w kontynuacji istniejącej aktualnie zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wbrew stanowisku organu II instancji, podstawy zastosowania odstępstwa, nie może stanowić brak jednolitej linii zabudowy po południowej stronie drogi, skoro żaden z usytuowanych tam budynków nie ma ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe. Skarżące irrelewantne znaczenie nadały okoliczności, iż wskutek zagospodarowania przydomowych ogródków zielenią, budynki nie są widoczne od strony drogi publicznej.
Prezydent [...] w decyzji nr [...] stwierdził, iż w obszarze analizowanym linie zabudowy od strony ul. [...] wyznacza kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, który usytuowany jest w odległości 47 m od krawędzi jezdni, wobec czego w kontynuacji zabudowy wzdłuż ul. [...] wskazane jest wyznaczenie linii zabudowy również w odległości 47 m od krawędzi jezdni zamiar usytuowania budynku w bliższej odległości od krawędzi jezdni oznacza brak spełnienia warunku z § 4 ust. 1 rozporządzenia, zaproponowany we wniosku wskaźnik dla inwestycji przekracza średni wskaźnik zabudowy obszaru (0,22) i średni wskaźnik dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (0,27), tj. pozostaje w sprzeczności z wymogami § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto Prezydent w decyzji nr [...] uznał, że planowana inwestycja przekracza wysokość zabudowy obszaru analizowanego, a przede wszystkim najbliższego sąsiedztwa, mogącego stanowić odniesienie dla wysokości dla planowanej inwestycji; najwyższe budynki znajdują się w innym kwartale zabudowy i w innym kontekście urbanistycznym, co oznacza, że inwestycja nie spełnia § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Skarżące, powołując się na interpretację Prezydenta stwierdziły, że wskutek nieprawidłowo określonego obszaru analizy błędnie przesądzono o kontynuacji funkcji mieszkalnej przez inwestycję wielorodzinną, ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. ew. [...] i [...] - na poziomie maksymalnym 0,47 (wykluczonym przez Prezydenta [...]), wysokości górnej krawędzi frontowej, jako przedłużenia górnej krawędzi frontonu nad wejściem do kościoła, z możliwością powiększenia we wschodniej części elewacji frontowej do 19,25 m oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe.
Podsumowując Skarżące zarzuciły uchybienia organów I i II instancji w postaci zastosowana - w odniesieniu do wszystkich trzech parametrów (linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) odstępstwa od ogólnych warunków i wyznaczenia każdorazowo innych parametrów w zakresie określenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pomimo braku przesłanek urbanistycznych do zastosowania tychże specyficznych warunków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2020 r. [...] Sp. z o.o., będąca uczestnikiem postępowania wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
I. Skarga jako niezasadna nie podlega uwzględnieniu.
II. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).
III. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy[...] [...] z dnia [...] lutego 2020 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz części działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...].
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy istniejącej zabudowy z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zasadnie określono parametry nowej zabudowy jako wyższe, niż średnie.
IV. Co do pierwszej kwestii, to wypowiedział się w wiążącym w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie, wydanym w wyniku uwzględnienia sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...], WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1224/20, którym uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, że została ona wydana w następstwie zapadłego uprzednio w tej sprawie, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawierającego w swym uzasadnieniu określone oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania, których zachowanie przez organ stanowi jedną z determinant kontroli rozstrzygnięć organu.
Odnosząc się zatem do najdalej idącej przesłanki, tj. związania tym wyrokiem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...], www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w sytuacji wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, będących głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji.
Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt I GSK 2395/05, Legalis). Wskazania są konsekwencją oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (Komentarz do P.p.s.a. pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 r., str. 593).
Dla oceny zarzutów skargi istotne jest, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1224/20 rozstrzygnął sprzeciw bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co wpłynęło na ograniczony zakres oceny Sądu.
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zostało to wyeksponowane w wyroku Sądu.
Z przywołanego wyroku nie wynika zatem ocena odnosząca się do przyjętych wskaźników, kwestionowanych przez Skarżącą.
Jedynym wskazaniem merytorycznym jest następujące stwierdzenie: "Nie jest zatem w tym zakresie zasadne i celowe przyjmowanie do obszaru analizowanego całych działek na których ma powstać droga, szczególnie, że stanowią już one teren drogowy (zapisy w ewidencji gruntów). Nadto przy takim założeniu to w wielu wypadkach, gdy inwestor musi dokonać podłączenia inwestycji do mediów lub pobudować wjazd musiał by jako front działki określać całą działkę drogową".
Organ zastosował się do tej oceny.
Nadto Sąd stwierdził, że "jeżeli zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób wadliwy dokonał ustalenia warunków zabudowy w szczególności w zakresie wskaźnika: obowiązującej linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, to organ odwoławczy mógł wydać w tym zakresie decyzję reformatoryjną poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie określenie parametrów, które będą odpowiadały wymogom ustawy i rozporządzenia oraz będą oparte na sporządzonej analizie. Gdyby jednak, zdaniem organu istniał pewien zakres sprawy do wyjaśnienia – choćby kwestia dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji - to Kolegium ma możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego (art. 136 K.p.a.) i wyjaśnienia tych kwestii bez potrzeby jej uchylania i przekazywania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia".
SKO spełniło te wskazania, bowiem nowa decyzja wydana została na podstawie uzupełniającej analizy (przesłanej przy piśmie z dnia 3 września 2020 r., teczka 1/2 akt administracyjnych sprawy).
V. Odnośnie do zarzucanego przez Skarżące naruszenia przepisów dotyczących sporządzania analizy (poprzez nieuzasadnione objęcie analizą wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...], stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, nie będącą odniesieniem dla zmian kubaturowych w obszarze niskiej, ekstensywnej zabudowy przeciwległego narożnika - trójkąta ulic: [...] - [...] - [...]), stwierdzić należy, że z przepisów rozporządzenia wynika, iż co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, ale w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie go w inny sposób, pod warunkiem jednakże, że wynika to z analizy.
Zarówno pominięcie w analizie określonych działek i sposobu ich zabudowy, jak i uwzględnienie jedynie fragmentu działki, bądź też brak charakterystyki zabudowy działki uwzględnionej w analizie, bądź też w ogóle brak uzasadnienia dla przyjęcia określonych parametrów stanowią istotne uchybienia, które nie mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.
Przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, jak również zawężania tego obszaru pod kątem twierdzeń właścicieli sąsiednich działek (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 779/18, wyrok WSA w Łodzi z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 184/19, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 769/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19, CBOSA). W związku z tym organ nie tylko nie powinien dowolnie ustalać obszaru analizowanego, ale też dokonując analizy istniejącej zabudowy, nie może uwzględniać tylko takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, czy też odwrotnie – odmowę ustalenia warunków zabudowy, gdyż musi brać pod uwagę całokształt zastanego ładu przestrzennego.
Powoduje to brak zasadności twierdzenia, że nieuzasadnione było objęcie analizą wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...], stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, bo – w ocenie Skarżących - nie jest ona odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze niskiej, ekstensywnej zabudowy przeciwległego narożnika (trójkąta ulic: [...] - [...] – [...]). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wykluczenia istniejącej zabudowy z prawidłowo wyznaczonego, zgodnie ze wskazaniami Sądu obszaru analizowanego, wypaczając istniejące odniesienia dla przyszłej zabudowy.
VI.I. Sąd nie dostrzegł uchybień i tym samym nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia. Odstępstwo ma swoje racjonalne uzasadnienie w analizie urbanistycznej, stąd spełniony został warunek z przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Generalnym założeniem, od którego należy wyjść oceniając zaskarżoną decyzję jest honorowana w judykaturze zasada, że można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie powierzchni zabudowy w sprawie wynika z analizy urbanistycznej. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 85/20, CBOSA.
Odrębną kwestią stanowiącą jednocześnie kryterium oceny decyzji pozostaje uzasadnienie odstępstwa, o czym będzie mowa niżej.
Wyznaczone wskaźniki mają uzasadnienie prawe i faktyczne. Odnośnie do uwarunkowań prawnych NSA w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1923/20, CBOSA wyjaśnił, że ustalenie parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, nie stanowi o naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. O takim naruszeniu można mówić dopiero, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowiska, a nadto, gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej (LEX nr 3106719). Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (tak NSA w wyroku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, LEX nr 3034274).
W rozpatrywanej sprawie organ przyjęte stanowisko dostatecznie umotywował wskazując, że:
- poprzez zagospodarowanie zielenią ogródków budynki te nie są widoczne od strony drogi publicznej i nie można uznać aby budynki kształtowały pierzeję,
- uznano za słuszne przyjęcie rozwiązania w kwestii linii zabudowy, umożliwiającego utworzenie wyraźnej pierzei ulicznej na terenie wyeksponowanym w krajobrazie miasta, położonym w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], stanowiącą [...],
- biorąc pod uwagę ww. okoliczności oraz specyficzny przebieg pasa drogowego - jego załamanie na wysokości terenu inwestycji, dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe,
- średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi ok. 0,37, w przypadku działek/terenów z zabudową mieszkaniową wielorodzinną wskaźniki nie są jednolite i wynoszą 0,16, 0,19, 0,21, 0,27, 0,28, 0,39, 0,87 i 0,88, a inwestor ustalił wskaźnik na 0,47, a zatem mieści się w przedziale występującym w obszarze analizowanym. Mając na względzie położenie terenu inwestycji w miejscu wyeksponowanym w krajobrazie miasta uznano, że możliwe jest ustalenie dla inwestycji maksymalnego wskaźnika wnioskowanego przez inwestora, większego od średniej w obszarze analizowanym,
- w uzupełniającej analizie podkreślono położenie terenu inwestycji w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], stanowiącą [...]. Stwierdzono, że faktem jest, iż położona w sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa jest o stosunkowo niewielkim wskaźniku, ale wynika to z przeznaczenia działek (szeregowa zabudowa przy ul. [...]), czy też bardzo dużej wielkości powierzchni terenu (nieruchomość sakralna przy ul. [...]).
Ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek minimalny na 0,37, maksymalny na 0,47, co odpowiada średniemu wskaźnikowi dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).
W ocenie Sądu organ prawidłowo umotywował, że odstępstwo wynika z przekonujących przesłanek, zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako uprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 336/18, LEX nr 2778085).
VI.II. Stosownie do § 7 omawianego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
W sporządzonej analizie podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich wynoszą 7 m i 5 m zespół budynków mieszkalny jednorodzinnych w zabudowie szeregowej ul. [...] oraz budynek usług motoryzacji.
Organ I instancji wskazał, że nie jest właściwym określanie dla planowanej inwestycji wysokości elewacji frontowej na podstawie budynków przy ul [...], jako zwróconych do ulicy elewacjami ogrodowymi, wycofanymi od ulicy. Tak samo za nieodpowiednie uznał wyznaczenie wysokości na podstawie budynku usług motoryzacji, gdyż wprowadzenie kolejnego budynku parterowego na terenie eksponowanym w krajobrazie miasta zniweczy możliwość utworzenia reprezentacyjnej pierzei pasa drogowego projektowanej ul. [...].
Uzasadniając przyjęte rozwiązania organ przekonująco wywodził, że w granicach obszaru analizowanego terenu znajdują się budynki o liczbie kondygnacji nadziemnych I, II, III, IV, V i XI. Cześć budynków (budynki dwu i trzykondygnacyjne) posiada dodatkowe użytkowe poddasze. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych tych budynków jest bardzo zróżnicowana i wynosi od ok. 3,5 m do ok. 33 m. Wskazano na zamieszczone w analizie zdjęcie ukazujące widok na zabudowę w rejonie ul. [...] i ul. [...]. Zauważył, że inwestycja położona jest w południowo-zachodnim narożniku ul. [...] (projektowana ul. [...]) z ul. [...]. Po tej stronie skrzyżowania, po zachodniej stronie terenu inwestycji znajdują się osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym i wysokości do poziomu terenu do gzymsu ok. 7 m. Dalej w kierunku zachodnim usytuowane są budynki mieszkalne wielorodzinne, cztero i pięciokondygnacyjne (wysokość ok. 10 i 12 m) oraz zespół dwukondygnacyjny pawilonów usługowo-handlowych, których wysokość wynosi ok. 3,5 m. Po wschodniej stronie terenu inwestycji znajduje się jednokondygnacyjny budynek myjni (ok. 5 m), zaś po stronie południowej - teren usług sakralnych z budynkiem kościoła, czterokondygnacyjnym domem zakonnym o wysokości ok. 13,5 m od poziomu terenu do gzymsu oraz niskim budynkiem pomocniczym. Dalej na południe znajduje się teren usług zdrowia z jedno i dwukondygnacyjnymi budynkami. Na terenie tym usytuowany jest jedenastokondygnacyjny budynek główny szpitala, który położony jest poza terenem analizowanym. Dominantę wysokością na analizowanym terenie stanowi budynek kościoła o wysokości ok. 17,5 nad poziomem terenu do górnej krawędzi frontu nad wejściem, przykryty dachem w formie kopuły.
Kwartał zabudowy po przeciwnej stronie ul. [...] co planowana inwestycja zabudowany jest pięciokondygnacyjnymi (wysokość ok. 16 m) oraz jedenastokondygnacyjnymi (wysokość ok. 33 m) budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi oraz niską, jedno i dwukondygnacyjną zabudową uzupełniającą.
Pozostała cześć obszaru analizowanego, po wschodniej stronie ul. [...], zabudowana jest regularną zabudową mieszkaniową wielorodzinną cztero i pięciokondygnacyjną oraz dwukondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym.
Organ I instancji wskazał, że z uwagi na powyższą charakterystykę zabudowy w poszczególnych kwartałach, bardzo duże zróżnicowanie wysokości istniejącej zabudowy, ustalenie wysokości dla nowej zabudowy na podstawie średniej wysokości mogłoby prowadzić do dysharmonii w obszarze, stanowiącym całość urbanistyczną, położonym w południowo-zachodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i naruszenie ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej. Ustalenie wysokości na podstawie jedenastokondygnacyjnych budynków wielomieszkaniowych, położonych po północnej stronie ul. [...] mogłoby skutkować wprowadzeniem zabudowy, kolidującej z dominującym w tym kwartale budynkiem kościoła.
Organ I instancji oparł swoje ustalenie na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wskazując, że projektowany budynek będzie położony w terenie wyeksponowanym w krajobrazie miasta i będzie kształtował południową pierzeję projektowanej ul. [...], w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. Biorąc pod uwagę wysokość zabudowy występującej w ww. narożniku ulic, tj. w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość, jak również występującą dominantę w postaci kościoła przykrytego wysoką kopułą o maksymalnej wysokości 35 m, w celu zachowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - max. 17,5 m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki, w nawiązaniu do wysokości budynku parafialnego. Organ wyjaśnił, że po analizie uznano za dopuszczalne podwyższenie ww. wysokości o max 10% (do 19.25 m) dla wschodniej części projektowanego budynku, usytuowanej wzdłuż granicy terenu inwestycji oznaczonej literami BC na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Ustalono minimalną wysokość na 10 m, w nawiązaniu do wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Cypryjskiej 4, tj. budynku o funkcji tożsamej z funkcją planowanego budynku, położonego po tej samej stronie ul. [...], co teren inwestycji.
Uwzględniając dodatkowe wyjaśnienia, a zwłaszcza zdjęcia okolic terenu inwestycji oraz obszaru analizowanego, organ II instancji zweryfikował dotychczasowe stanowisko odnośnie do wskaźników zasadnie – w ocenie Sądu - wywodząc, że najważniejszą kwestią jest fakt, że rzeczywiście planowana inwestycja ma powstać w specyficznym miejscu - u zbiegu ul. [...] i [...]. Nadto organ motywował, że okoliczność, iż przepisy rozporządzenia - poprzez ustalenia analizy, odchodzące od ścisłych wytycznych przepisów co do poszczególnych parametrów - dają organowi planistycznemu możliwość wpływania i kształtowania cech nowej zabudowy. Skoro działanie takie musi uwzględniać istniejący ład przestrzenny, jak i wpływ na ten ład w przyszłości, to planowana inwestycja ma wpisywać się w kształtowanie nowego ładu przestrzennego, nie naruszając rażąco istniejącego. Odnosi się to również do nowych przebiegów dróg, a więc i linii zabudowy, dostosowanej do planów inwestycyjnych.
Ponadto uzasadniając przyjęty wskaźnik organ słusznie podał, że umiejscowienie planowanego budynku o przyjętych parametrach ma za zadanie ukształtowanie nowej pierzei wzdłuż ul. [...], która ma stać się nową arterią (ul. [...]). W miastach, zwłaszcza tak dużym jak [...], zabudowa kształtowana jest głównie wzdłuż ulic, bez posadawiania budynków w znacznej odległości od pasa drogowego. Urbanizacja powoduje, że zabudowa staje się wyższa i większa gabarytowo. Z tego względu za słuszne należy przyjąć, że zabudowa jednorodzinna, w oddaleniu od pasa drogowego, nie powinna stanowić decydującego punktu odniesienia dla nowej zabudowy w przedmiotowym miejscu. Zdjęcia pokazują, że przy ul. [...], zabudowa jest ukryta za zadrzewieniami. Nie wpływa więc de facto na to jak jest postrzegana zabudowa od ul. [...]. Za zasadne Sąd uznaje twierdzenie organu, że wprowadzenie planowanego budynku nie będzie łamało ładu przestrzennego przez wyeksponowanie różnic w zabudowie, pozwalając na kształtowanie ładu, poprzez zbudowanie wokół skrzyżowania ulic zabudowy wypełniającej tą przestrzeń, tym bardziej, że nadal najwyższym obiektem będzie obiekt sakralny.
Planowana inwestycja będzie rzeczywiście większa gabarytowo, niż wynika to ze średnich w obszarze, nie przekraczając jednak tych wartości. Inwestycja ta ma kształtować zamierzenie planistyczne związane z nową ulicą i również stworzyć nowy układ przy skrzyżowaniu ulic, a więc w miejscu wyeksponowanym, o szerokim odbiorze. Uczynienie tego miejsca zabudowanym dużym obiektem pozwoli zminimalizować efekt przytłoczenia pozostałej zabudowy obiektem sakralnym, czyniąc ten układ bardziej zrównoważonym.
Odpowiednio ustalono również szerokość elewacji frontowej, która w obszarze analizowanym mierzy średnio 52 m. Z uwzględnieniem tolerancji stanowi to przedział do 41,6 m do 62,4 m. Szerokość elewacji o obszarze jest zróżnicowana i wynosi do 145 m. Szerokość frontu terenu inwestycji pod zainwestowanie kubaturowe wynosi 55 m, Stąd za zasadny należy uznać wniosek organu, że ustalenie wielkości w średniej jest niemożliwe, gdyż powodowałoby znaczne zbliżenie się do granic działki. Biorąc pod uwagę przepisy odrębne co do odległości od budynku do granic działki, kształt terenu inwestycji (szerszy od frontu, węższy w głębi), ustalono szerokość frontu dla inwestycji w wysokości maksymalnej 45 m, a minimalnej 36 m.
Dla planowanej inwestycji organ ustalił dach piaski o niewielkim kącie nachylenia (do 12°), o wysokości do najwyższego punktu dachu 19,25 m (tj. 17,50 m z tolerancją 10%) dla wschodniej części budynku i 17,5 m dla zachodniej części budynku. Prawidłowość tych ustaleń organ przekonująco wywodził z adekwatności do istniejących dachów na terenie analizowanym.
Z powyższego wynika, że wskazania do zastosowania przyjętego przez organ rozwiązania osadzone zostały w dokonanej analizie i nie stanowią dowolnego nawiązywania do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 336/18, LEX nr 2778085). Organ merytorycznie powiązał ustalone wskaźniki z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to polegało m.in. na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17, CBOSA). Analizy zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że przedstawione zostało logiczne rozumowanie na rzecz tezy, że wykorzystanie terenu powinno podlegać zabudowie powyżej parametrów średniej już istniejącej zabudowy.
VII. Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dyrektywą interpretacyjną powinność działania w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 marca 2021 r. IV SA/Po 1887/20, CBOSA).
Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wyrażenie "kontynuacja funkcji" nie wymaga mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a dla stwierdzenia jego zaistnienia wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18, CBOSA).
Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14; z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14, CBOSA). W orzecznictwie wyrażany o słuszności szerokiego traktowania pojęcia kontynuacji funkcji, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06 i z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08; wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08 i z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06, CBOSA, por. także "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Zygmunt Niewiadomski (red.), Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), a z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, co implikuje brak prawnego uzasadnienia dla domagania się zachowania na obszarze analizowanym zabudowy o wybranym przez Skarżące charakterze, spowarsza
różnych występujących na tym obszarze. Reasumując rozważania dotyczące kluczowej dla skarżących kwestii stwierdzić należy, że wystarczające jest, że nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1533/11, Lex nr 1367317, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1540/18, CBOSA), a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).
Argumentując z większego na mniejsze – skoro istnieje możliwość zachowania prawnego wymogu kontynuacji funkcji w sytuacji ich niedosłownego zachowania, to tym bardziej skoro – tak jak w rozpatrywanej sprawie występuje zabudowa wielorodzinna – to jej ustalenie w ramach decyzji o warunkach zabudowy nie narusza zasady kontynuacji. Nie ma przy tym znaczenia – odmiennie niż wywodziły Skarżące - że zabudowa wielorodzinna zlokalizowana jest po drugiej stronie ulicy, co explicite wyrażane było w orzecznictwie, w którym stwierdza się, że: przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 574/18, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 31/13, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 2089/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r., II SA/Sz 1221/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Rz 1420/20, CBOSA).
Ustawodawca nakazał bowiem odniesienie się do zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, nie zaś wyłącznie na działkach położonych w określonej jego części. Wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (zob. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 329/16; w Kielcach z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 739/18, CBOSA). Tym samym warunkujące wadliwość analizy, a co za tym idzie przyjętych parametrów byłoby wzięcie pod uwagę wyłącznie zabudowy występującej w najbliższym odtoczeniu zabudowy jednorodzinnej.
Co więcej, jak trafnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493: wskazując, że "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym" (podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 601/18 LEX nr 2715154, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2018 r., II SA/Bd 426/18, CBOSA). W świetle tak ustalonego podejścia orzeczniczego argumentacja Skarżących o braku podstaw do wzięcia pod uwagę obiektów pod drugiej stronie ulicy a leżących w granicach obszaru analizowanego nie jest do przyjęcia jako nazbyt restrykcyjnie zawężająca art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie oddająca jego normatywnego celu.
Stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej mapa nie pozostawia wątpliwości, iż obszar analizowany został wyznaczony z poszanowaniem wymogów rozporządzenia.
VIII. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy wielkości. Pogląd taki został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz wyroku NSA z dnia 15 września 2015r. sygn. akt II OSK 1508/15.
Decyzji o warunkach zabudowy przypisuje się charakter informacyjny. Z powyższego powodu zarzucane przez Skarżące odmienności rozstrzygnięć w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy nie są podstawa do uznania ich wadliwości. Nadto kwestia zachowania ładu przestrzennego została zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przekazana specjalistom z zakresu urbanistyki albo architektury, którzy są powołani do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi wykraczającymi poza możliwości ustawowe (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 2806/16, CBOSA).
IX. Ponadto w ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje żaden z zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie ma zastrzeżeń względem poprawności uzasadnień decyzji, nie dostrzega zatem naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Przechodząc do grupy zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnieść trzeba, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1174/16, Lex nr 2469162). Do takiej sytuacji w rozpatrywanej sprawie nie doszło. Organy dochowały w postępowaniu zasad rzetelnej procedury, tj. legalizmu (praworządności), prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W szczególności organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował decyzję organu I instancji, nie dopatrując się wad analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz w wystarczający sposób odniósł się do zasadniczych kwestii podniesionych w odwołaniu. Organy obu instancji dopełniły wszelkich obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a więc poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i doszły do prawidłowych wniosków, nie przekraczając wywodzonej z art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Dotyczy to także ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika z powyższych ustaleń, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżona decyzja została też we właściwy sposób uzasadniona.
X. Dla odniesienia się do argumentacji skargi dotyczącej niezachowania ładu przestrzennego istotne są dwa aspekty: po pierwsze związany charakter decyzji, po drugie brak możliwości uznania, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Odnośnie do pierwszego aspektu zaznaczyć należy, że wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z treścią art. 56, w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Konsekwencją tej zasady jest druga wspomniana kwestia, tj. konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn. akt ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu wypaczałoby charakter decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.
XI. Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest związany, co słusznie uwypuklił organ. Natomiast subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Zaakcentowania wymaga, że prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
XII. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu, skarżących oraz uczestników postępowania oraz ich pełnomocników, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).