IV SA/Wa 2653/19

IV SA/Wa 2653/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Agnieszka Wójcik
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 15, art. 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 992
art. 11 ust. 4, art. 163 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania przedmiotu za produkt uboczny oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Środowiska decyzją z [...] września 2019 r, nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Fabryki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka) od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] odmawiającej - na podstawie art. 11 ust. 4, 4d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) - uznania za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych przez Fabrykę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jak wynika z akt sprawy Spółka przedłożyła Marszałkowi zgłoszenie uznania za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych w procesie produkcji stolarki drewnianej okiennej i drzwiowej.
Mając na uwadze art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach Marszałek Województwa wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej WIOŚ) o wydanie opinii w niniejszej sprawie. W dniach [...] – [...] lutego 2019 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę przedsiębiorcy. Kontrola wykazała, że substancja zawarta w zgłoszeniu o uznanie za produkt uboczny nie odpowiada substancji rzeczywiście wytwarzanej podczas produkcji ramy okiennej. Stąd też, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] WIOŚ negatywnie zaopiniował zgłoszenie o uznanie za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych przez Spółkę. Prezes zarządu w trakcie kontroli wyjaśnił, że kantówka klejona jest klejem KESTOKOL D 4000. Jak wynika z karty charakterystyki, w trakcie spalania kleju tworzą się nieznośne i toksyczne dymy. Wióry i trociny z obróbki mechanicznej m.in. kantówki trafiają do silosu, a następnie do brykieciarki, w której trociny, wióry i pył z klejonej kantówki oraz tarcicy zostają sprasowane w brykiet. Prezes wyjaśnił, że ramy okienne produkowane są głównie z kantówki klejonej. W zgłoszeniu o uznanie za produkt uboczny nie ujęto informacji, że kantówka wykonana jest z drewna klejonego. W opinii organu nie spełnia ona definicji biomasy dlatego zastosowania nie mają przepisy art. 163 ust. 1 ustawy o odpadach dotyczące wyłączenia spalania niezanieczyszczonych pozostałości roślinnych spod regulacji dotyczących termicznego przekształcania odpadów.
Następnie Marszałek powołując się na treść art. 11 ust. 4d ustawy o odpadach
orzekł jak w sentencji decyzji.
Spółka w odwołaniu od powyższej decyzji Organowi I instancji zarzuciła naruszenie:
- art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie WIOŚ stanowiące opinię w sprawie, co według skarżącego oznacza wydanie decyzji bez zajęcia stanowiska przez inny organ. Spółka wskazała na uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98, w której sąd zajął stanowisko, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza art. 106 § 1 k.p.a.,
- art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez uznanie postanowienia WIOŚ za negatywną opinię, podczas gdy nie jest ono ostateczne, bowiem strona wniosła na nie zażalenie,
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i niedokonanie własnych ustaleń co do składu wnioskowanych produktów, oparcia rozstrzygnięcia na niedopuszczalnym domniemaniu, że produkty uboczne są rzekomo niebezpieczne dla środowiska i są odpadem, podczas gdy tylko część z nich zawiera śladowe ilości substancji innych niż naturalne,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji dowodów, w oparciu o które organ I instancji poczynił ustalenia co do kwalifikacji produktów ubocznych jako odpadów,
- art. 10 i art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie, bowiem wnioskowane produkty stanowią biomasę.
Rozpatrując odwołania Minister Środowiska decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że kluczowe w sprawie jest wydanie przez WIOŚ negatywnej opinii, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...]. Z art. 11 ust. 4d ustawy o odpadach wynika, że w przypadku negatywnej opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska marszałek województwa wydaje decyzję o odmowie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Oznacza to, że Marszałek jest związany tą negatywną opinią i w takim przypadku nie jest upoważniony do dokonywania żadnej merytorycznej oceny przedłożonego zgłoszenia ponieważ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Przy czym Minister wskazał, że Marszałek w takiej sytuacji jak wyżej opisana nie prowadzi żadnych ustaleń własnych co do zakresu wpływu na środowisko przedmiotów lub substancji będących przedmiotem zgłoszenia.
Minister odpowiadając na zarzut skarżącego o przedwczesnym wydaniu decyzji wyjaśnił, że ostatecznie Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy skarżone postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. Tym samym ustosunkowywanie się do podnoszonego zarzutu traci uzasadnienie i pozostaje bez wpływu na zaskarżoną decyzję, której treść nie może w tej sytuacji podlegać zmianie.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Środowiska.
Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności wskutek niezachowania przez Organy obu instancji zasad proceduralnych w zakresie zachowania wymogu uzyskania stanowiska innego Organu, zarówno w ramach I instancji, gdzie wydano decyzję przed rozstrzygnięciem zażalenia na opinię Organu opiniodawczego I instancji, jak też w ramach II instancji, w której wydano zaskarżoną decyzję przed uzyskaniem stanowiska Organu opiniodawczego II instancji.
Wobec powyższego Spółka wniosła o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], oraz poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.
Ponadto Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie:
I. przepisów postępowania, w tym:
1) art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego Organu, gdyż zaskarżona decyzja jako wydana w dniu [...] września 2019 r. została wydana przed formalnym doręczeniem Organowi odwoławczemu postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., tj. postanowienia GIOŚ z dnia [...] września 2019 r., negatywnie opiniującego zgłoszenie o uznanie za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna, które to zostało wysłane do Organu II instancji przez Marszałka Województwa [...] za pismem z dnia [...] września 2019 r.;
2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału Skarżącemu w postępowaniu odwoławczym, Skarżący bowiem został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w sprawie po wydaniu opinii przez Organ opiniodawczy drugiej instancji i złożenia odpowiednich wniosków i środków dowodowych celem zachowania uprawnień Skarżącego i usunięcia wątpliwości, które zgłosił dopiero na etapie postępowania odwoławczego Organ opiniodawczy drugiej instancji, o których Skarżący powinien zostać powiadomiony odpowiednio wcześniej, by mógł się do nich odnieść i zachować uprawnienie do odpowiednich wniosków i środków dowodowych celem usunięcia tych wątpliwości;
3) art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie niekorzystnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia na skutek braku wskazania przesłanek zależnych od Skarżącej, mających być rzekomo niespełnione przez Skarżącą, co stanowi naruszenie podstawowej gwarancji procesowej realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Obowiązku tego Organy opiniujące nie spełniły. Strona dowiedziała się bowiem na czym polega rzekomy brak spełnienia przesłanek z art. 10 ustawy o odpadach dopiero z postanowienia GIOŚ z dnia [...] września 2019 r. Poza tym pismo Marszałka z dnia [...] marca 2019 r. zawierające informację o tym, że zakończono zbieranie materiału dowodowego w sprawie wydania decyzji, zostało doręczone Skarżącej dnia [...] marca 2019r. a więc po wniesieniu zażalenia na opinię Organu I instancji wyrażoną w postanowieniu WIOŚ.;
4) art. 15 k.p.a. poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż Organ II instancji zaakceptował stan rzeczy, w którym doszło do złamania tej zasady przy procedowaniu przez Organy opiniodawcze. Dopiero bowiem w wyniku wydania postanowienia przez Organ opiniodawczy II instancji ujawnione zostały przyczyny, z powodu rzekomo których wydano niekorzystne dla Skarżącego rozstrzygnięcie: oznacza to, że Organ opiniodawczy II instancji zaakceptował nie rozpoznanie istoty sprawy przez Organ opiniodawczy I instancji i utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie zamiast je uchylić z powodu nie wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się Organ opiniodawczy I instancji przy wydaniu zaskarżonego uprzednio postanowienia, i przekazać do ponownego rozpoznania;
5) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 pkt 1, 2, 4, ustawy o odpadach w wyniku wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania decyzji tej treści, a co z kolei winno skutkować uchyleniem obu decyzji;
6) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonanie rażąco sprzecznych istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wydanie rozstrzygnięcia wskutek przyjęcia stanowisk Organów opiniodawczych nie zajętych w czasie wymaganym prawem i wbrew okolicznościom faktycznym wynikającym z zebranych w sprawie dowodów i mimo rażących wadliwości postępowania przemawiających wyłącznie za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji wskutek:
a) oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na niedopuszczalnym domniemaniu faktycznym, iż produkty uboczne w postaci: trocin, wiórów i kawałki drewna pozostałe z produkcji stolarki nie odpowiadają substancji wytwarzanej podczas produkcji ramy okiennej, są rzekomo niebezpieczne dla środowiska i nie są rzekomo produktem ubocznym, lecz jedynie odpadem, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, bowiem tylko część wspomnianych produktów ubocznych zawiera jedynie niemal śladowe ilości substancji innych niż naturalne, gdyż w szczególności nie zawierają substancji niebezpiecznych jako nie zanieczyszczone impregnatami i powłokami ochronnymi oraz nie zawierające związków chlorowcoorganicznych i metali ciężkich; tak poczyniona kwalifikacja przez Organ opiniodawczy I instancji, jest niezgodna z normą PN-EN ISO 17225-1:2014-07 Biopaliwa stałe - Specyfikacje paliw i klasy - Część 1: Wymagania ogólne, Biomasa, która w punkcie 6.2.2 tej zawiera definicję produktu ubocznego jako biomasy drzewnej chemicznie przetworzonej, tzn. takiej, z której także można wytwarzać biopaliwa stałe a do których się kwalifikują się także produkty uboczne z kantówki, tj. trociny, wióry i kawałki drewna,
b) sprowadzenia rzeczywistych produktów ubocznych oraz pozostałości poprodukcyjnych w postaci odpadów do wspólnego mianownika, tj. jedynie do odpadów, co jest całkowicie niedopuszczalne z uwagi na zasadnicze zróżnicowanie charakterystyki produktów ubocznych i odpadów pod kątem ich zawartości biologicznej i chemicznej.;
7) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a, poprzez brak wskazania i wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji powodów, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, co praktycznie uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji;
8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji dowodów, w oparciu o które organy obu instancji poczyniły ustalenia co do kwalifikacji produktów ubocznych jako odpadów, w szczególności jaki udział i jakich substancji chemicznych w naturalnym surowcu drzewnym jako produkcie ubocznym pozostałym po procesie produkcji kwalifikuje go do odpadów, tj. do substancji niebezpiecznych dla środowiska, Strona zwróciła uwagę, że organy obu instancji nie powołały się na jakiekolwiek badania na okoliczność wpływu na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi spalanego w celach opałowych brykietu, zaś Skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia jakichkolwiek badań wobec braku naruszenia zasad procedowania przez Organy. Zatem w sprawie brak jest dowodów jednoznacznie wykazujących, że spalanie tegoż brykietu przez osoby fizyczne w celach opałowych miałoby mieć negatywny wpływ dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi;
9) art. 8 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wydanie rozstrzygnięcia w sposób arbitralny, mając na celu bezprawne usankcjonowanie przyjętej przez Organ I instancji kwalifikacji wytwarzanych w fabryce Skarżącego produktów ubocznych jako jedynie odpadów. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy zapadłe rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla Skarżącego na skutek uznania przez Organ opiniodawczy II instancji niespełnienia przez Skarżącego przesłanki ustawowej, której dotyczyły opisane wątpliwości Organu opiniodawczego II instancji.
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 20 Konstytucji poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie a chroniącego wolność działalności gospodarczej oraz własność prywatną jako podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskie i wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa własności i prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącego,
- art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji bez spełnienia wymaganej w tym przepisie przesłanki zaistnienia negatywnej opinii WIOŚ, gdyż zarówno decyzja Organu I instancji, jak również decyzja Organu II instancji zostały wydane w datach, w których pierwsza z nich nie istniała (w ramach czasowych I instancji: postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r., znak [...]), zaś kolejna z nich nie była formalnie doręczona i tym samym nie mogła być w sprawie formalnie ujawniona a tym samym temu Organowi znana (w ramach czasowych II Instancji: postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r., znak [...]),
- art. 10 pkt 1-4 i art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, bowiem drzewne pozostałe produkty uboczne z produkcji Skarżącego, tj. trociny, wióry i kawałki drewna nie są odpadami zawierającymi substancje niebezpieczne dla środowiska i spełniają w pełni definicję produktu ubocznego w rozumieniu art. 10 pkt 1-4 w zw. z art. 163 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy - w ramach biomasy drzewnej, mogącej podlegać spalaniu w instalacjach termicznych.
Strona na podstawie art. 106 § 6 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r., na okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana w bez wymaganej prawem opinii Organu opiniodawczego, oraz na okoliczność, że odpis postanowienia Organu opiniodawczego II instancji tj. postanowienie GIOŚ z dnia [...] września 2019 r zostało wysłane do Organu II instancji dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji przez ten Organ, a także na okoliczność, że wadliwemu postanowieniu Organu opiniodawczego II instancji mającemu być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, nie nadano właściwego znaczenia i rangi wynikającej z wymogu przepisu art. 106 § 1 k.p.a., tj. przepisu nakazującego wydanie decyzji po uzyskaniu stanowiska innego Organu, co wskazuje na próbę obejścia ww. przepisu przez wszystkie ww. Organy, stanowiąc naruszenie zasad praworządności i jednocześnie praktyczne uniemożliwienie jego zaskarżenia (zasada dwuinstancyjności) tak rozstrzygnięcia stanowiącego opinię w sprawie, jak też rozstrzygnięcia merytorycznego.
Poza tym Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według spisu przedłożonego na rozprawie lub wg norm przepisanych.
W dalszej obszernej części uzasadnienia skargi Strona powtórzyła powyższe zarzuty, jak i odniosła się do uchybień organów opiniodawczych, które – w jej ocenie miały wpływ na wynik niniejszej sprawy. Strona przede wszystkim podkreślała, że Organ II instancji przyjął za swoje ustalenia Organu opiniodawczego II instancji, mimo iż ten zauważył nieprawidłowość w procedowaniu Organu opiniodawczego I instancji. Organ obu instancji nie poczyniły żadnych własnych ustaleń co do składu produktów objętych wnioskiem. W ocenie Strony – wobec powyższych uchybień - nabiera szczególnego znaczenia potrzeba wyjaśnienia spornych kwestii - z zachowaniem dwuetapowości opiniowania - dla rozstrzygnięcia bardzo istotnych w działalności wielu przedsiębiorców zasad kwalifikacji produktów ubocznych wytwarzanych w procesie produkcyjnym, bądź to do materiałów bądź do odpadów w sposób w pełni uwzględniający rzeczywiste uwarunkowania i charakterystykę fizyczną oraz skład chemiczny pozostałości materiałów wykorzystywanych w procesie produkcji w tym skład chemiczny, co czyni zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.
Na zakończenie skargi podkreślono po raz kolejny, że w sprawie drzewne produkty uboczne Spółki spełniają wszelkie zawarte wymogi określone dla tych produktów (art. 10 ustawy o odpadach), bowiem nie zawierają szkodliwych związków i nie są odpadami w rozumieniu przedmiotowej ustawy, nie niosąc za sobą ogólnie negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Minister Środowiska dodatkowo wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy w ogóle nie doszło do dokonania oceny czy przedmioty, których dotyczyło zgłoszenie, spełniają definicję produktu ubocznego. Co więcej, dokonanie takiej oceny przez Marszałka lub Ministra Środowiska, w świetle brzmienia art. 11 ust. 4d ustawy o odpadach, nie byłoby zasadne. Niedopuszczalne było również w takiej sytuacji dokonywanie przez organ główny, czy, też organ wyższego stopnia w stosunku do niego, dokonywanie oceny przedłożonej opinii.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podjęcia przez Marszałka rozstrzygnięcia w związku z pozostawaniem w obiegu nieostatecznego postanowienia WIOŚ organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia postanowienie w sprawie opinii było postanowieniem ostatecznym. Dlatego Minister podniósł, że przyjąć należy, że co prawda rozstrzygnięcie Marszałka wydane zostało z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego w świetle uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98, ale naruszenie to nie ma znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra Środowiska.
Odnośnie podnoszonego przez skarżącego zagadnienia "formalnego" otrzymania postanowienia GIOŚ, Minister wyjaśnił, że nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem postanowienia GIOŚ z dnia [...] września 2019 r. i z tego powodu nie mógł "formalnie" otrzymać wspomnianego rozstrzygnięcia. W dniu [...] września 2019 r. Minister Środowiska powziął informację o wydaniu przez GIOŚ postanowienia z dnia [...] września 2019 r. w sprawie, a także o przekazaniu jej stronie i zainteresowanym w sprawie organom, w tym Marszałkowi. Przesłanie Ministrowi Środowiska przez Marszałka wspomnianego postanowienia rzeczywiście nastąpiło w dniu [...] września 2019 r., ale nie zmienia to faktu, że w dniu wydania skarżonej decyzji Ministra Środowiska, postanowienie GIOŚ pozostawało w obiegu prawnym. Ponadto wydanie rozstrzygnięcia przez Ministra Środowiska dopiero po "formalnym" otrzymaniu postanowienia GIOŚ od Marszałka nie wpłynęłoby na zmianę sentencji decyzji, a jedynie przedłużyło postępowanie odwoławcze.
Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego, po wyjaśnieniu przez Sąd, że w aktach administracyjnych znajdują się wskazane w skardze wnioski dowodowe, cofnął w tym zakresie wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisów postepowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji na podstawie powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 11 ust. 4d, zgodnie z którym w przypadku negatywnej opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska marszałek województwa wydaje decyzję o odmowie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.
Zwrot "wydaje decyzję" nie pozostawania ministrowi możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, jak tylko decyzji o odmowie uznania za produkt uboczny.
Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa uwzględniając treść art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie opinii w niniejszej sprawie. Organ ten po przeprowadzeniu kontroli i dokonaniu niezbędnych ustaleń postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] negatywnie zaopiniował zgłoszenie Spółki o uznaniu za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna wytwarzanych w Fabryce. Następnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie WIOŚ. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie WIOŚ, która wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2746/19 została oddalona.
Należy w niniejszej sprawie wyjaśnić, że w przypadku negatywnej opinii – co miało miejsce w niniejszej sprawie - warunek określony w art. 11 ust. 4d jest spełniony i decyzja o uznaniu za produkt uboczny nie może być wydana. Organ administracji publicznej w takiej sytuacji nie ma żadnej dowolności i uznaniowości. Poza tym organ administracji nie jest uprawniony do badania, w ramach niniejszego postępowania analizowania postępowania opiniującego, które było prowadzone w odrębnym trybie, w którym Stronie przysługiwały odpowiednie środki zaskarżenia. Ubocznie należy zauważyć, że Spółka z tych środków skorzystała, bowiem – jak wynika ze sprawy prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Wa 2746/19 - wniosła odwołanie od postanowienia WIOŚ, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie GIOŚ.
Zatem odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 11 ust. 4d ustawy o odpadach, to należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko organu, że nie zasługują one na uwzględnienie. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter związany, co oznacza, że organ ją wydający nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, o ile tylko przesłanki zawarte w przepisie zostaną spełnione. Organy w niniejszym postępowaniu nie analizują postępowania uzgodnieniowego, jak i nie weryfikują ustaleń merytorycznych, bowiem – jak już wskazano – to jest zagwarantowane w oddzielnym trybie. Zatem nie mogą ponownie przeprowadzać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw negatywnej opinii. W związku z tym zarzuty naruszenia przepisów, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 10 pkt 1, 2 i 4 ustawy o odpadach nie zasługują na uwzględnienie. Sąd zwraca uwagę, mając na względzie obszerny zakres zarzutów w tym przedmiocie, że w sytuacji zakończenia negatywnie postępowania opiniującego, kwestie dotyczące nie uznania przez organy opiniujące zgłoszone przez Spółkę trocin, wiórów i kawałków drewna za produkt uboczny, jak i próby wykazania przez Stronę, że produkty te po przetworzeniu nie są niebezpieczne dla środowiska i nie są odpadem, pomimo zawartości śladowych ilości kleju, nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie w niniejszym postępowaniu art. 106 § 1 k.p.a., należy wyjaśnić, że biorąc pod uwagę całokształt okoliczności Sąd uznał, że nie zasługują on na uwzględnienie, bowiem nie miały ostatecznie wpływu na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Ministra Środowiska z [...] wrześni 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2019 r. odmawiająca uznania za produkt uboczny trocin, wiórów i kawałków drewna przetwarzanych prze Spółkę. Jak wynika z akt sprawy i na co wskazuje też strona skarżąca, decyzja GIOŚ utrzymująca w mocy negatywnie opiniującą decyzję WIOŚ z [...] marca 2019 r., została wydana [...] września 2019 r. Z powyższego wynika, że Minister wydał decyzję w niniejszej sprawie 8 dni po tym jak GIOŚ wydał decyzję w przedmiocie zaopiniowania. Przy czym zwrócić uwagę należy, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania w jaki sposób Minister dowiedział się o decyzji GIOŚ, jak i to, że decyzja Ministra została wydana przed formalnym doręczenia mu informacji w przedmiocie ostatecznej decyzji organu opiniującego. Strona także podnosząc tę kwestię nie wykazała, jaki wypływ na wynik sprawy miały powyższe działania organu, a jedynie powołała się ogólnie na naruszenie ww. przepisu.
W ocenie Sądu, co podniósł także Minister w odpowiedzi na skargę, skoro organ II instancji powziął informację o utrzymaniu w mocy postanowienia w sprawie wydania opinii przez WIOŚ, to uchylenie decyzji Marszałka i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co skarżący podnosi w swojej skardze, staje się niezasadne. Takie rozstrzygnięcie niczego nie zmieniłoby w sprawie, a prowadziłoby jedynie do przedłużenia postępowania prowadzonego w sprawie uznania przedmiotu za produkt uboczny.
Z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 79a k.p.a., bowiem w toku niniejszego postępowania w sprawie wydania decyzji, przy negatywnej opinii WIOŚ, żadne dodatkowe dowody przedstawione przez stronę nie mogły spowodować wydania decyzji zgodnej z jej oczekiwaniami.
Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Natomiast za zasadny – ale nie mający istotnego wpływu na wynik sprawy – Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie faktycznie organ II instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednakże dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu, nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych w art. 10 § 1 k.p.a., strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało (a przynajmniej mogło mieć) istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji postawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu istotnym (por. wyroki NSA: z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, z 2 września 2009 r., II OSK 1317/08, CBOSA oraz z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2173/16, LEX nr 2569307 i z dnia 15 października 2019 r. II OSK 2826/17 LEX nr 2735627).
Tymczasem pełnomocnik Skarżącej, poza postawieniem w skardze ogólnikowego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., nie podał, jakiej to czynności na skutek powyższego nie mógł dokonać. Do skargi także nie została dołączona dokumentacja, która ewentualnie by mogła mieć wpływ na wynik sprawy, a nie została z uwagi na uchybienie organu przedstawiona w toku postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić okoliczność, że w postępowaniu odwoławczym Minister nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji. Okoliczności stanowiące postawę odmowy uznania za produkt uboczny były znane Spółce, bowiem stanowiły jedynie potwierdzenie stanowiska organu I instancji.
Nie zostało wykazane w skardze naruszenie art. 20 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, jak i prawo własności nie stanowią praw absolutnych. Prawa te mogą być ograniczane przy spełnieniu określonych warunków.
Wobec powyższych uwag Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a., jak i 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.