IV SA/Wa 2637/19

IV SA/Wa 2637/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Barszcz
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 6462/21 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art. 204
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. w sprawie ze skargi F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister Środowiska (dalej również jako: "Minister", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania F. z siedzibą w K. ("skarżącej") od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
[...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również jako "Spółka", "uczestnik postępowania") w piśmie z 17 maja 2018 r. wniosła do Marszałka Województwa [...] o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. zmienionej decyzjami Marszałka Województwa [...] z: [...] listopada 2008 r., [...] czerwca 2013 r., [...] grudnia 2014 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2016 r. dla instalacji spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, zlokalizowanej na terenie [...] S.A. Oddział [...].
Pismem z 22 czerwca 2018 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił o wszczęciu wnioskowanego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Marszałek Województwa [...] dopuścił F. z siedzibą w K. do udziału w prowadzonym postępowaniu.
Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. zmienił pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw.
Od powyższej decyzji F. z siedzibą w K. wniosła do Ministra Środowiska odwołanie, wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. W uzupełnieniu odwołania (pismo z 6 maja 2019 r.) skarżąca zarzuciła naruszenie
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzeni całego materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeanalizowanie rzeczywistych kosztów dostosowania instalacji do konkluzji BAT oraz nieprzeanalizowanie korzyści środowiskowych związanych z dostosowaniem instalacji do konkluzji BAT;
- art. 204 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzesz niewłaściwe zastosowanie i udzielenie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, w sytuacji gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska.
Po przekazaniu przez Marszałka odwołania i udzieleniu przesz organ I instancji w piśmie z 28 maja 2019 r. wyjaśnień do sprawy a także ustosunkowaniu się [...] SA do zarzutów odwołania (pismo z 4 czerwca 2019 r.) - Minister Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ww. decyzją zmienił istniejące pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw z 25 lipca 2006 r., celem dostosowania do wymagań ustanowionych przez Komisję Europejską konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT LCP) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania i jednocześnie udzielił odstępstwa w zakresie granicznej wielkości emisji chloru (jako HCI) dla instalacji spalania paliw. Marszałek prawidłowo ocenił, że postępowanie wymaga udziału społeczeństwa i stosując się do przepisów art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zawiadomił o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentacją.
W toku postępowania odwoławczego Minister wskazał, że dokonał wnikliwej analizy wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Wniosek stanowił żądanie zmian pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z jednoczesnym odstępstwem od granicznych wielkości emisyjnych dla HCI. Dla emisji HC1 w odniesieniu do instalacji istniejących o mocy zarówno < 100 MW, jak i > 100 MW z kotłami fluidalnymi opalanymi węglem kamiennym, górną granicę zakresu określono na poziomie 20 mg/Nm3 dla obiektów opalanych zachlorowanym węglem (gdy średnia zawartość chloru wynosi > 1000 mg/kg suchej masy). Z wniosku Spółki wynika, że osiągnięcie tej wielkości granicznej dla dwóch kotłów fluidalnych KI i K2 jest niemożliwe, ze względu na zawartość chloru w węglu ze złóż znajdujących się na terenie Polski, która wynosi nawet do 6000 mg/kg Cl. Aby osiągnąć wartość graniczną stężenia na poziomie 20 mg/m3 paliwo węglowe nie powinno zawierać więcej niż 0.02 % Cl na kg paliwa. Paliwa węglowe o tak niskiej zawartości chloru praktycznie w Polsce nie występują. Paliwa o tak niskiej zawartości chloru można byłoby importować z Rosji, Indonezji lub Południowej Ameryki. Powoduje to uzależnienie od dostawców zewnętrznych i nie daje żadnej gwarancji ciągłości dostaw, a Elektrownia [...] w [...] pracuje na potrzeby polskiego systemu energetycznego. Niezwykle istotnym elementem, który również wymaga rozważenia jest prognozowana cena paliwa obrazowana przez wartość wyrażoną w zł za 1 GJ energii zawartej w paliwie dostarczonym do Elektrowni. Prognozowana cena energii zawartej w importowanym paliwie z Rosji, to ok. 16 zł/GJ, gdy w tym samym czasie, ta sama energia zawarta w paliwie krajowym może osiągnąć poziom 11,5 zł/GJ. Przy imporcie węgla z Indonezji lub Południowej Ameryki koszt będzie jeszcze wyższy. Ponadto należało wziąć pod uwagę konieczność fizycznego przetworzenia (kruszenie) importowanego węgla do uziarnienia wymaganego do spalania w złożu fluidalnym. Prognozowany koszt użycia importowanego węgla w sposób oczywisty podroży koszt wytwarzania energii i może wpływać na cenę sprzedaży energii dostarczanej do odbiorców. Jednocześnie import węgla będzie miał wpływ na ograniczenie wydobycia węgla w krajowych kopalniach eksploatowanych przez Spółkę, co spowoduje likwidację kilkuset miejsc pracy (400 - 450) w kopalniach położonych najbliżej Elektrowni [...] obejmujących województwa [...] i [...].
Minister Środowiska wskazał, że wyjaśnienia Spółki potwierdzają jego wątpliwości, które wyraził w skardze Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, notyfikowanej jako dokument nr C(2017) 5225. Sprawa pozostaje w toku.
W ocenie Ministra Środowiska nieprawidłowości w ustalaniu BAT-AELs dla emisji chlorowodoru związane były ze sposobem gromadzenia i jakością pozyskanych danych i sprowadzają się do niezachowania wymagań reprezentatywności danych, które w znacznym stopniu pominęły instalacje, które generują dużą emisję HC1, co wynika głównie z technologii stosowanej w tych instalacjach (instalacje eksploatujące kotły fluidalne), przy czym w próbie w zasadzie pominięto instalacje fluidalne, które zostały wyposażone w pierwotne techniki redukcyjne. Wprowadzany decyzją poziom BAT-AELs dla HC1 nie jest osiągalny dla istniejących instalacji z technologią fluidalną, z uwagi na swoje obiektywne uwarunkowania technologiczne i konstrukcyjne. Z analizy wynika, że wtórne doposażenie istniejących instalacji fluidalnych w urządzenia redukujące emisję HC1 jest często technicznie niemożliwe lub w najwyższym stopniu utrudnione, a tam, gdzie jest możliwe - łączy się z wysokimi nakładami inwestycyjnymi. Instalacje fluidalne mają specyficzną budowę polegającą na kompaktowej konstrukcji obiektu. Konstrukcja ta stanowi poważne ograniczenie w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dobudowania, zamontowania dodatkowych urządzeń technicznych, w tym odpowiednich urządzeń zmniejszających emisję HC1. Poza tym nawet gdyby uwarunkowania konkretnej instalacji pozwalały na dodatkową zabudowę (co, należy podkreślić, nie jest możliwe w każdym przypadku), urządzenia ograniczające emisję HC1 wymagają w przypadku tego typu instalacji poniesienia dalszych nakładów inwestycyjnych (budowa nowych urządzeń odprowadzania spalin oraz zabezpieczenie antykorozyjne).
Drugim zasadniczym problemem z osiągnięciem ustalonych decyzją norm emisji HC1 dla instalacji jest opalanie ich węglem kamiennym o wysokiej zawartości chloru. Zasadniczym czynnikiem bezpośrednio wpływającym na osiągane w badanych instalacjach wyniki emisji HC1 jest poziom zachlorowania stosowanego węgla. Przy tym problem z osiąganiem przyjętych w zaskarżonej decyzji BAT-AELs dla emisji HC1 wykazują instalacje spalające węgiel kamienny o dużej zawartości chloru. Przy ogromnej rozpiętości poziomu zachlorowania węgla, jego zawartość w spalanym paliwie powinna być czynnikiem, który rzutuje na wartość emisji dla chlorowodoru. Kwestia zawartości chloru w węglu została rozpatrzona przez Marszałka, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego.
W świetle powyższych rozważań Minister Środowiska uznał, że Marszałek słusznie udzielił Spółce odstępstwa w zakresie granicznej wielkości emisji HC1 dla instalacji spalania paliw prowadzonej na terenie - Oddziału Elektrownia [...] w [...].
Minister Środowiska prowadząc postępowanie odwoławcze uznał, że postępowanie organu I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami prawa. Marszałek w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego starannej oceny. Zgodnie z art. 7 i 8 k.p.a. organ administracji publicznej podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Minister Środowiska uznał, że Marszałek wypełnił obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonał jego starannej oceny. Z bardzo obszernych wyjaśnień przedstawionych przez Marszałka w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] wynika, że dokonał on bardzo wnikliwej analizy przedmiotowego przypadku i rozważył szereg rozwiązań możliwych do zastosowania dla tej instalacji i wybrał te, które w jego ocenie były najkorzystniejsze. Minister Środowiska nie ma żadnych wątpliwości co do poprawności prowadzonego postępowania administracyjnego i uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. za bezzasadne.
Odnosząc się do zarzutu zastosowania niewłaściwej metodyki do wyliczania korzyści środowiskowych, Minister wyjaśnił, że Podręcznik, na który powołuje się Strona nie jest podstawą prawną i jego zastosowanie pozostaje w uznaniu organu I instancji, który zastosował inną metodę opartą o przepisy rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017r. poz. 2490). Korzyścią dla środowiska wynikającą z obniżenia poziomu emisji HCI do wartości 20 mg/Nm3, byłaby bezwzględna emisja uniknięta, która wyniosłaby ok. 2350 Mg HCI/rok. Marszałek właściwie zastosował obowiązujący w polskim systemie prawa mechanizm kompensacji zgodnie z zasadą - zanieczyszczający płaci. Mechanizm ten przewiduje ponoszenie opłat za korzystanie ze środowiska przy czym stawki tych opłat ustalane są zgodnie z art. 290 ust. 3 pkt 2 ustawy Poś w taki sposób, by uwzględniać uciążliwość gazów, pyłów oraz odpadów dla środowiska. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 3 października 2018 roku w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2019 (Załącznik nr 2, Tabela A, Lp. 42. Pierwiastki niemetaliczne) stawka takiej opłaty w wypadku HCI wynosi - 1,31 zł/kg. Wartość korzyści dla środowiska mierzonej takim ekonomicznym kryterium na przestrzeni 15 letniego okresu eksploatacji wyniosłaby więc około 45 min zł. Minister wskazał również, że skarżąca zakwestionowała poprawność metodyki przyjętej przez Marszałka i wskazała, że metodyka przyjęta do wyceny korzyści środowiskowych powinna być metodyką naukową, zweryfikowaną, rzetelną, która w sposób wszechstronny pozwoli na ustalenie kosztów środowiskowych danego zanieczyszczenia. Niemniej jednak nie wskazała konkretnej metodyki, którą można by zastosować w tym konkretnym przypadku. W związku z powyższym organy administracji wyliczając korzyści środowiskowe stosują metodyki zgodne z posiadaną wiedzą ekspercką..
W skardze z dnia 30 września 2019 r. skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów prawa, tj.:
1) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne sprawy ponownie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 §2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji i nieuchylenie oraz nieprzekazanie do ponownego rozpoznania decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania;
3) art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez opatrzenie zaskarżonej decyzji zdawkowym uzasadnieniem nieodnoszącym się w należytym zakresie do przedmiotowej sprawy, w tym do zarzutów skarżącej, uzasadnienie bowiem omawia w przeważającej części Skargę Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania (dalej: Konkluzje BAT);
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności:
a) nieprzeanalizowanie rzeczywistych kosztów dostosowania instalacji do Konkluzji BAT;
b) nieprzeanalizowanie korzyści środowiskowych związanych z dostosowaniem instalacji do Konkluzji BAT, a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego;
5) art. 204 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Poś", które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię, a polegające na udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, w sytuacji gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz na uwzględnieniu okoliczności nieprzewidzianych przez przepisy prawa przy udzielaniu odstępstwa.
Skarżąca wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;
2) uchylenie w całości decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa;
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 200 ppsa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie zasady dwuinstancyjności, ponieważ organ II instancji nie rozpoznał ponownie tej samej sprawy. W ocenie skarżącej Minister Środowiska w żaden sposób nie przeanalizował zasadności udzielenia odstępstwa, nie przeanalizował kosztów dostosowania instalacji do Konkluzji BAT, pominął rozważania na temat korzyści środowiskowych związanych z dostosowaniem instalacji do Konkluzji BAT, a także zaniechał porównania wspomnianych kosztów i korzyści środowiskowych. Zdaniem skarżącej Minister Środowiska dokonał wyłącznie wyrywkowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jednakże nie rozpoznał sprawy na nowo.
Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że jej uzasadnienie jest bardzo zdawkowe, Minister Środowiska nie ustosunkował się w treści uzasadnienia do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącą. Z treści uzasadnienia nie wynika w jaki sposób organ ustosunkował się do podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących błędnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego polegającego w szczególności na:
I) braku dowodów na poparcie wyliczeń kosztów dostosowania instalacji (kosztów budowy I kosztów eksploatacji)
i) braku uwzględnienia korzyści wewnętrznych związanych z dostosowaniem do Konkluzji BAT.
Zdaniem skarżącej organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Istota niniejszej sprawy dotyczy odpowiedzi na pytanie czy Marszałek właściwie przyznał derogację (odstępstwo) dla elektrowni [...]. W celu oceny zasadności wniosku [...] S.A. o przyznanie derogacji organy powinny dokonać oceny, zgodnie z art. 204 ust. 2 ustawy Poś, czy osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W tym celu organ powinien ustalić wysokość kosztów oraz określić jakie z osiągnięciem granicznych wielkości emisyjnych wiązać się będą korzyści środowiskowe, a także wyliczyć korzyści i porównać je z kosztami. W zakresie ustalenia kosztów, Minister Środowiska nie poczynił ładnych ustaleń, w żaden sposób nie przeanalizował ponownie tej kwestii, co samo w sobie skinowi istotną wadliwość zaskarżonej decyzji. Skarżąca uznała, że Minister Środowiska /.«akceptował w pełni ustalenia poczynione przez organ I instancji.
W dalszej części uzasadnienia skargi, Skarżąca powtórzyła wątpliwości podnoszone również w odwołaniu dotyczące zastosowania przez organy obu instancji wadliwej metody wyliczenia korzyści środowiskowych, a także przywołała metodykę wyliczenia korzyści wynikających z dostosowania instalacji do Konkluzji BAT, na którą wskazuje Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w Konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP).
Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę podniesione w niej zarzuty uznał za nieuzasadnione i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. uczestnik postepowania – [...] S.A w [...] przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca podtrzymała twierdzenia i zarzuty zawarte w skardze. Ponadto podniosła, że powszechnie przyjmowana w nauce, jak i w dokumentach urzędowych Unii Europejskiej metodyka ustalania wartości ekonomicznej unikniętej emisji opiera się na podejściu ścieżki wpływów i została szeroko opisana w skardze oraz zaakceptowana przez polskie organy władzy publicznej, na niej opiera się bowiem Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw przygotowany we współpracy z Ministerstwem Środowiska. Faktem jest, że inne niż HCI zanieczyszczenia, były dużo częstszym przedmiotem badań w zakresie ekonomicznej wartości unikniętej emisji. W związku z tym przykładowo dla S02, NO czy pyłu można znaleźć dużo większe ilości badań w tym zakresie. Na chwilę obecną skarżąca posiada wiedzę wyłącznie o jednym badaniu dotyczącym wartości ekonomicznej unikniętej emisji chlorowodoru. Badanie to przeprowadzone zostało przez ośrodek norweski i zostało szeroko opisane w dokumencie pt. A study on the Economie Valuotion of Environmental Externalities from Landfill Disposai and Incinération of Waste. Final Main Raport, European Commission, DG Environment, 2000 (dalej: Raport Komisji Europejskiej). Wartość unikniętej emisji 1 tony HCI wskazana w Raporcie Komisji Europejskiej i na tej podstawa wskazana w Podręczniku ma podstawy naukowe. Metodą naukową nie są wartości wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Przy ustalaniu wartości ekonomiczniej unikniętej emisji analizuje się wyłącznie wpływ danego zanieczyszczenia na środowisko i ludzi. Poza zakresem zainteresowania tej metodyki pozostają takie okoliczności jak możliwości techniczne lub technologiczne, o których mowa w art. 290 ust. 3 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Metodyka ta skupia się na wyliczeniu wartości ekonomicznej unikniętej emisji, bez względu na to jakie są możliwości techniczne czy technologiczne instalacji czy procesu z którego ta emisja pochodzi. Ich ujęcie w ww. przepisie, a tym samym wpływ możliwości technicznych lub technologicznych określonej instalacji czy określonego procesu na wysokość opłat za korzystanie ze środowiska dobitnie świadczy o tym, że opłaty za korzystanie ze środowiska nie mają nic wspólnego z rzeczywistą, ekonomiczną wartością unikniętych zanieczyszczeń. Dodatkowo za faktem, że opłaty za korzystanie ze środowiska nie odzwierciedlają w pełni wartości ekonomicznej unikniętego zanieczyszczenia przemawia porównanie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska dla innych zanieczyszczeń, takich jak: SO2, NOX, pyły czy rtęć z kosztami środowiskowymi emisji zanieczyszczeń wskazanymi w Podręczniku. Ekonomiczna wartość unikniętej emisji tych zanieczyszczeń była przedmiotem bardzo wielu badań i w związku z tym nie powinna ona budzić wątpliwości. Różnica między wskazanymi kwotami jest wprost gigantyczna, kwoty te różnią się od kilkudziesięciu do ponad 19 tysięcy razy od siebie. W ocenie skarżącej opłata za korzystanie ze środowiska, jak i jej wysokość nie została ukształtowana w taki sposób aby w pełni odzwierciedlać wartość ekonomiczną unikniętej emisji. Zatem, w ocenie skarżącej, nie wystarczy aby kryterium ekonomiczne (nieproporcjonalność kosztów modernizacji w stosunku do korzyści środowiskowych) było spełnione. Konieczne jest aby powodem spełnienia tego kryterium ekonomicznego była jedne ze ściśle wymienionych, szczególnych okoliczności wskazanych w dyrektywie. Wykładnia art. 204 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska powinna być dokonywania z uwzględnieniem prawa unijnego. Przyznanie odstępstwa powinno zależeć od spełnienia kryterium ekonomicznego oraz wystąpienia jednej ze szczególnych okoliczności związanych z: a.) położeniem geograficzne danej instalacji, b) lokalnymi warunkami środowiskowymi i c) charakterystyką techniczną danej instalacji.
Skarżąca wskazała także, że w niniejszej sprawie organ zamiast skorzystać z pomocy eksperta lub oprzeć się na przygotowanej przez specjalistów metodzie, skorzystał ze stawki ustalonej w Rozporządzeniu, wydawanym na podstawie art. 290 ust. Poś. Tymczasem interpretacja art. 290 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska nie pozwala stwierdzić: co dokładnie było podstawą ustalenia opłaty środowiskowej, dlaczego opłata ta została ustalona w takiej wysokości, jakie korzyści środowiskowe z unikniętej emisji były uwzględniane przy ustalaniu tej opłaty i jaka wartość ekonomiczną im przyznano. Rozporządzenie może być ukształtowane zarówno w taki sposób, aby opłata za korzystanie ze środowiska pokrywała w 100% wszystkie koszty środowiskowe związane z emisją zanieczyszczenia, jak i np. wyłącznie 10% wszystkich kosztów środowiskowych. Nadto według skarżącej z art. 290 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że przy wydawaniu rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie środowiska Rada Ministrów powinna uwzględniać możliwości techniczne i technologiczne instalacji, a więc nie tylko uciążliwość zanieczyszczeń dla środowiska.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości UE wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. (sygn. T-699/17) stwierdził nieważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Uczestnik podniósł, że wyrok wydany w następstwie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa UE ma charakter konstytutywny. Wskazał, że termin na dostosowanie instalacji do konkluzji BAT wynikający z decyzji wykonawczej przypadał 17 sierpnia 2021 r., zatem przed terminem, w którym decyzja wykonawcza znajdzie zastosowanie wobec uczestnika, utraciła ona domniemanie zgodności z traktatami. Ponadto uchwalona zostanie nowa, inna decyzja wykonawcza. Ponieważ wyrok stwierdzający nieważność decyzji wykonawczej odnosi skutek ex tunc, w myśl regulacji art. 215 ust. 5 Poś w związku z art. 21 ust. 3 dyretktywy IED, od daty opublikowania nowej decyzji wykonawczej w spawie konkluzji BAT biec będzie nowy, czteroletni termin na dostosowanie instalacji do nowych konkluzji BAT. Wobec tego, niezależnie od zasadności merytorycznej udzielonego odstępstwa w zakresie emisji HCL, skarżąca nie może się obecnie domagać by standardy emisyjne w zakresie emisji HCL zostały określone w treści pozwolenia zintegrowanego uczestnika na poziomie bardziej surowym niż zgodny z treścią odstępstwa.
Nadto uczestnik postępowania podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w analogicznej sprawie - w wyroku z 24 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3088/19 rozstrzygnął kwestię zasadności udzielonego odstępstwa w zakresie HCL dla innej instalacji uczestnika, oddalając skargę.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z 4 stycznia 2021 r. w zakresie treści art. 290 ust. Poś, uczestnik postępowania wskazał, że argumentacja ta odbiega od treści art. 290 ust. 3 ustawy Poś oraz zasad stanowienia i interpretacji prawa. Treść normy kompetencyjnej dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska jest jednoznaczna. W zakresie emisji pyłów i gazów do powietrza uwzględniona winna być tylko ich uciążliwość dla środowiska. Wynika to z imperatywnego posłużenia się przez ustawodawcę formułą "uwzględnia". Nie napisano "uwzględnia w szczególności", ani "uwzględnia m.in." lecz po prostu "uwzględnia". Rada Ministrów powinna więc uwzględnić uciążliwość dla środowiska i nie może kierować się żadnymi innymi okolicznościami. Gdyby wzięła pod uwagę inne okoliczności przekroczyłaby zakres delegacji ustawowej. Przy tym art. 290 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawa ochrony środowiska wyraźnie dotyczy wyłącznie odpadów. Ustawodawca wskazał w tym przepisie, że uwzględnić należy "możliwości techniczne lub technologiczne oraz ekologiczną lub ekonomiczną racjonalność odzysku odpadów". Wbrew twierdzeniom skarżącej ustawodawca nie odniósł "możliwości technicznych lub technologicznych" do bliżej nie sprecyzowanej instalacji, lecz do procesu odzysku odpadów. Przepis ten nie posługuje się pojęciem "instalacji", które tak jak czyni to skarżąca, można by odnieść do opłat za emisję gazów lub pyłów do powietrza. Gdy idzie emisję gazów lub pyłów do powietrza, jako podstawa rozporządzenia w sprawie opłat w grę wchodzi wyłącznie uciążliwość dla środowiska. Przepisy prawa mają charakter normatywny. W aktach prawnych co do zasady nie wskazuje się więc dlaczego przyjęto określone rozwiązania, ani tym bardziej nie określa, która metoda naukowa jest właściwa. Niezrozumiałe jest więc dla uczestnika stanowisko skarżącej w którym wskazuje ona, że w przepisach rozporządzenia nie wskazano na jakiej podstawie ustalono wartość ekonomiczną zanieczyszczeń. Naturalnym jest bowiem, że tego nie wskazano w żaden sposób nie podważa to prawidłowości określonych rozporządzeniem stawek. Skoro ustawodawca nakazał, by w przepisach rozporządzenia wziąć pod uwagę jedynie uciążliwość zanieczyszczeń dla środowiska, to znaczy, że należy domniemywać, iż jedynie to wzięto pod uwagę. Nie ma więc też podstaw by twierdzić, jak czyni to skarżąca, że nie wiadomo, czy uciążliwość dla środowiska wzięto pod uwagę w rozporządzeniu w 100%.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wstępnie należy wyjaśnić, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do procedowania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej zwana COVID-19).
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem jest decyzja Ministra Środowiska z [...]sierpnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. Decyzją tą zmieniono pozwolenie zintegrowane z 25 lipca 2006 r. (zmienione decyzjami Marszałka Województwa [...] z: [...] listopada 2008 r., [...] czerwca 2013 r., [...] grudnia 2014 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2016 r.) dla instalacji spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, zlokalizowanej na terenie [...] S.A. Oddział [...] w [...].
W decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane określono graniczne wielkości emisyjne z instalacji objętej pozwoleniem na poziomie wynikającym z decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (dalej jako: "konkluzje BAT"), przewidując odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych określonych tymi konkluzjami w zakresie chlorowodoru (HCI). Wskazano, że stosowanie do wymagań zawartych w konkluzjach BAT dla LCP zmieniono ppkt II.1.1. pozwolenia zintegrowanego, w którym w układzie tabelarycznym określono dopuszczalne wielkości emisji (standardy emisyjne i graniczne wielkości emisyjne) dla emitora E1, odprowadzającego gazy i pyły z identycznych kotłów OFz 425 nr 1 i nr 2 oraz dla pojedynczego kotła OFz 425 oraz udzielono odstępstwa w zakresie dopuszczalnej wielkości emisji HCl = 400mg/m3 w okresie od 17 sierpnia 2021 r, do dnia 17 sierpnia 2031 r. - w ramach odstępstwa wynikającego z art. 204 ust. 2 Poś.
Zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) – [(Dz. U. UE L 334 z 17.12.2010 r., ze zm.) – dalej jako: "Dyrektywa IED"] oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - prowadzący instalację zobowiązany jest do przestrzegania BAT-AELs (poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami; w ustawie Prawo ochrony środowiska tzw. granicznych wielkości emisyjnych) wynikających z konkluzji BAT, do których wymogów winien dostosować instalację w okresie czterech lat od publikacji decyzji wykonawczej zawierającej konkluzje BAT dla LCP (tj. dużego źródła spalania rozumianego jako instalacja spalająca paliwa o całkowitej mocy dostarczonej w paliwie wynoszącej 50 MW lub więcej) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Należy w tym miejscu wskazać, że wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 roku, Sąd Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził nieważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 roku ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania (LCP) zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Wyrok został wydany w rezultacie złożenia przez Rzeczpospolitą Polską skargi o stwierdzenie nieważności Konkluzji BAT dla LCP. Jednocześnie wyrok stwierdza, że Konkluzje BAT dla LCP zostają utrzymane w mocy do czasu wejścia w życie nowego aktu, który ma je zastąpić. Akt ten ma zostać przyjęty w terminie dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. W rezultacie, do momentu wydania nowych konkluzji BAT dla LCP, aktualne konkluzje BAT dla LCP będą obowiązywały przy ustalaniu warunków pozwoleń na eksploatację dużych obiektów energetycznego spalania, jednak nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. A zatem obecnie obowiązujące Konkluzje BAT pozostają w mocy do czasu uchwalenia nowych, co powinno nastąpić w terminie roku od ogłoszenia wyroku. W ocenie Sądu powyższy wyrok TSUE nie wpływa na kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję.
Dyrektywa IED i transponujące ten akt przepisy prawa krajowego przewidują w szczególnych wypadkach możliwość udzielenia prowadzącemu instalację odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED w drodze odstępstwa od dopuszczalnych wielkości emisyjnych oraz bez uszczerbku dla norm jakości środowiska właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na: a) położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe; lub b) charakterystykę techniczną danej instalacji. Zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych jest możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musi wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Warunki te nie zostały dalej zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED. Nie istnieją wiążące przepisy prawa europejskiego określające techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie od odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art.15 ust. 4 akapit 5 Dyrektywy IED - na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 72 ust. 1, w szczególności dotyczących stosowania niniejszego ustępu, Komisja może, w razie konieczności, ocenić i doprecyzować - poprzez wskazówki - kryteria, które należy uwzględniać w przypadku stosowania niniejszego ustępu. W Dyrektywie IED zatem przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jednak do tej pory takie wskazówki nie zostały opublikowane. Oznacza to, że ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED jest pozostawiona dyskrecjonalnej ocenie właściwego organu krajowego, która nie może być dowolna. Dodatkowym wymogiem zawartym w art. 15 ust. 3 akapit 4 Dyrektywy IED jest wymóg, aby przy zastosowaniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych nie spowodowano znaczącego zanieczyszczenia oraz, aby osiągnięto wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. Implementację do polskiego porządku prawnego art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED stanowi art. 204 Poś. I tak zgodnie z art. 204 ust. 1 Poś instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniają wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik zgodnie z art. 205 Poś nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska. Obowiązek związany z bezwzględnym przestrzeganiem standardów jakości środowiska dotyczy zarówno prowadzących instalację jak i organów wydających pozwolenia zintegrowane. Taki obowiązek wynika chociażby z art. 144 ust. 1 Poś, który stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska i art.186 pkt 3 Poś., zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 204 ust. 2 Poś. - w szczególnych przypadkach organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może w pozwoleniu zintegrowanym zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie. W myśl art. 204 ust. 3 Poś, przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Wskazane czynniki powinny zatem zostać przez prowadzącego instalację zestawione z nieproporcjonalnością kosztów i korzyści, aby umożliwić organowi udzielenie odstępstwa. Z tego przepisu wynika, że odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, może zostać zastosowane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a dodatkowo, instalacja musi spełnić warunek, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz warunek, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają zastosowanie. Warunki te ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego, gdyż to on podejmuje decyzję o udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Udzielenie takiego odstępstwa ma miejsce w samym pozwoleniu zintegrowanym i odbywa się poprzez ustalenie dopuszczalnych wielkości emisji na poziomie innym niż graniczne wielkości emisji wynikające z konkluzji BAT.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie okazało się odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych względem chlorowodoru. Uczestnik postępowania wniósł o udzielenie odstępstwa w zakresie emisji HCI na poziomie do 400 mg/Nm³u. W zmienionym pozwoleniu zintegrowanym – na podstawie art. 204 § 2 w zw. z art. 204 § 3 Poś - zezwolono na wnioskowane odstępstwo. Zezwolenie to zakwestionowała skarżąca. Wbrew stanowisku organów, skarżąca stanęła na stanowisku, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, co w konsekwencji oznacza niespełnienie warunku wymaganego art. 204 § 2 Poś do uzyskania odstępstwa. W tym aspekcie sprawy, skarżąca podważyła metodę, za pomocą której wyliczono korzyści środowiskowe, uznając ją za błędną; zarzuciła też uwzględnienie przy udzielaniu odstępstwa czynników nieprzewidzianych przez przepisy prawa (art. 204 ust. 3 Poś.)
Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji pod względem legalności doprowadziła Sąd do uznania, że organy zasadnie zastosowały odstępstwo od granicznych wielkości emisji HCI, o którym mowa w art. 204 § 2 u.p.o.ś. W wyniku dokonanej analizy dokumentacji sprawy w postępowaniu słusznie uznano za zasadne twierdzenia uczestnika postępowania dowodzące, że koszty inwestycyjne są niewspółmiernie wysokie w odniesieniu do korzyści dla środowiska, co w konsekwencji przełożyło się na udzielenie zezwolenia na odstępstwo w zakresie granicznej wielkości emisji HCI dla instalacji spalania paliw prowadzonej na Oddziale [...] w [...]. Uczestnik przedstawił stosowne dane dotyczące kosztów i korzyści dla środowiska w sytuacji nieudzielenie odstępstw (pismo z 11 września 2018 r. wraz z płyta CD). Z wniosku Spółki wynika, że osiągnięcie wielkości granicznej na poziomie 20 mg/m3 dla dwóch kotłów fluidalnych KI i K2 jest niemożliwe, ze względu na zawartość chloru w węglu ze złóż znajdujących się na terenie Polski, która wynosi nawet do 6000 mg/kg Cl. Aby osiągnąć wartość graniczną stężenia na poziomie 20 mg/m3 paliwo węglowe nie powinno zawierać więcej niż 0.02 % Cl na kg paliwa. Paliwa węglowe o tak niskiej zawartości chloru praktycznie w Polsce nie występują. Paliwa o tak niskiej zawartości chloru można byłoby importować z Rosji, Indonezji lub Południowej Ameryki. Powoduje to uzależnienie od dostawców zewnętrznych i nie daje żadnej gwarancji ciągłości dostaw, a [...] w [...] pracuje na potrzeby polskiego systemu energetycznego. Wzrost kosztów na przestrzeni 15 letniego okresu eksploatacji wynikający z wdrożenia takiego rozwiązania Spółka oszacowała na poziomie ok. 998,3 mln zł. Spółka przedstawiła również wyniki obliczeń stężeń HCl w powietrzu przy emisji odpowiadającej 400mg/m3 w spalinach, z których wynika, ze standardy jakości powietrza w zakresie stężeń HCl nie będą przekraczane. Uczestnik postepowania wykazał również, że obniżenie poziomu do emisji HCl do wartości 20 mg/m3 poprzez budowę nowej lub modernizację istniejącej instalacji odsiarczania spalin również wiązałoby się z nadmiernie wysokimi kosztami (koszt budowy nowej instalacji wyniósłby ok, 170 mln zł, a wzrost kosztów na przestrzeni 15 letniego okresu eksploatacji wyniósłby ok. 375,5 mln zł, przy modernizacji koszty te wyniosłyby odpowiednio – ok. 40 mln zł i 756,3 mln zł).
Proces oszacowania kosztów działań dostosowania do wymagań konkluzji BAT LPC przedłożony przez spółkę został uznany za prawidłowy. Organ po zapoznaniu się z materiałem dowodowym ocenił, że sposoby obniżenia emisji HCl takie jak wybudowanie instalacji odsiarczania spalin, czy sprowadzanie węgla z niską zawartością chloru z zagranicy, w tym z odległych miejsc – prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. Proces oszacowania kosztów działań dostosowania do wymagań konkluzji BAT LPC przedłożony przez spółkę został uznany za prawidłowy. Sąd nie uznał za słuszne kwestionowanie przez skarżącą metodologii przyjętej przez organy dla wyliczenia korzyści środowiskowych unikniętej emisji HCl. Jak już wyżej podkreślono zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych było możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musiało wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Innymi słowy, przyznanie odstępstwa powinno zależeć od spełnienia kryterium ekonomicznego oraz wystąpienia przynajmniej jednego z powyższych warunków. Przy czym należy podkreślić, że brak wiążących przepisów prawa, które określałyby techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Chociaż, zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit 5 Dyrektywy IED, w Dyrektywie przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to takie wskazówki nie zostały opublikowane. Ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED, kryteriów udzielania odstępstw, w dalszym ciągu pozostaje w gestii decyzji właściwego organu krajowego, w indywidualnych sprawach.
Według skarżącej powszechnie akceptowany sposób liczenia wartości ekonomicznej emisji zanieczyszczeń opiera się na metodzie opracowanej w ramach serii badań pod auspicjami Wspólnoty Europejskiej określanej mianem "podejścia ścieżki wypływów"; metodologia ta jest zgodna z aktualnym stanem wiedzy oraz pozwala w możliwie najbardziej dokładny i kompleksowy sposób wyliczyć koszty środowiskowe emisji określonych zanieczyszczeń. Niniejsza metoda, według skarżącej, została również zaakceptowana przez polskie organy władzy publicznej, jako że na niej opiera się tzw. "Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP) zgodnie z art. 204 ust. 2 Poś (dalej jako: "Podręcznik"). Tym samym przyjęcie w postępowaniu przez organy własnej metody dla wyliczenia korzyści środowiskowych, polegającej na ustaleniu wartości ekonomicznej unikniętej emisji HCI, było w ocenie skarżącej nieuprawnione i spowodowało zaniżenie wartości korzyści środowiskowych.
Wspomniany przez skarżącą Podręcznik został opracowany w ramach projektu dotyczącego oceny wpływu Konkluzji BAT na polski system energetyczny m.in. przez firmę Ernst & Young Business Advisory na zlecenie przedstawicieli przemysłu energetycznego – Towarzystwa Gospodarczego Polskie Elektrownie, Polskiego Towarzystwa Elektrociepłowni Zawodowych oraz Izby Gospodarczej Ciepłownictwo Polskie we współpracy z Ministerstwem Środowiska. Celem opracowania przedmiotowego podręcznika było wsparcie organów ochrony środowiska i podmiotów prowadzących instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego w kwestii uzyskania pozwolenia z odstępstwem od granicznych wielkości emisji. Metodyka przedstawiona w Podręczniku została ukierunkowana na sektor LCP (dużych obiektów spalania). W samym opracowaniu zostało podkreślone, że Podręcznik "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo". Do tego uczestnik postępowania jeszcze zauważył, że Podręcznik, co najmniej w zakresie chlorowodoru nie jest oparty na rzetelnej wiedzy naukowej, co w postępowaniu administracyjnym wykazał, tym samym nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie zainicjowanej przez uczestnika.
W postępowaniu, które zakończyło się zmianą pozwolenia zintegrowanego wraz z zezwoleniem na odstępstwo, ustalenie wartości ekonomicznej zanieczyszczenia HCI nastąpiło w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska [(Dz. U. z 2017 r., poz. 2490) – dalej jako: "rozporządzenie w sprawie stawek", zaktualizowanego zgodnie z art. 291 Poś. Rozporządzenie to jest wydawane na podstawie art. 290 ust. 2 Poś. Norma ta stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzeń: 1) określi jednostkowe stawki opłat, o których mowa w ust. 1; 2) może różnicować wysokość stawek opłat w zależności od: a) rodzaju gazów, pyłów, odpadów lub substancji w ściekach i temperatury ścieków, d) części obszaru kraju, f) rodzaju odpadu i g) roku obowiązywania stawki opłaty. Przyjęto, że stawka określona w rozporządzeniu odpowiednio oddaje wartość ekonomiczną unikniętej emisji chlorowodoru. W istocie za właściwe uznano zastosowanie obowiązującego w polskim systemie prawa mechanizmu kompensacji zgodnego z zasadą ogólną z art. 7 Poś. Według tej zasady, "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia", czyli "zanieczyszczający płaci". Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego. W praktyce realizacji zasady "zanieczyszczający płaci" przede wszystkim służą instrumenty ekonomiczne, takie jak opłaty za korzystanie ze środowiska. Mechanizm ten przewiduje ponoszenie opłat za korzystanie ze środowiska, przy czym stawki tych opłat ustalane są zgodnie z art. 290 ust. 3 pkt 2 Poś. w taki sposób by uwzględniać uciążliwość gazów, pyłów oraz odpadów dla środowiska. Skarżąca chcąc zakwestionować dopuszczalność przyjętej przez organ metody, po pierwsze podkreśliła, że przy ustalaniu wartości ekonomiczniej unikniętej emisji analizuje się wyłącznie wpływ danego zanieczyszczenia na środowisko i ludzi, z kolei poza zakresem zainteresowania tej metodyki pozostają takie okoliczności jak - możliwości techniczne lub technologiczne, o których mowa w art. 290 ust. 3 pkt. 4 Poś. Zdaniem skarżącej, ich ujęcie w art. 290 ust. 3 pkt. 4 Poś, a tym samym wpływ możliwości technicznych lub technologicznych określonej instalacji czy określonego procesu na wysokość opłat za korzystanie ze środowiska dobitnie świadczy o tym, że opłaty te nie mają nic wspólnego z rzeczywistą, ekonomiczną wartością unikniętych zanieczyszczeń. Niemniej skarżąca nie zauważyła, że wskazywane przez nią możliwości techniczne lub technologiczne, wymienione w art. 290 ust. 3 Poś, odnoszą się wyłącznie do procesu "odzysku odpadów", a nie instalacji. Według treści normy art. 290 ust. 3 Poś, jako podstawa rozporządzenia w sprawie stawek opłat w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza uwzględniona winna być tylko ich uciążliwość dla środowiska. Można zatem powtórzyć za uczestnikiem postępowania, że stawki zanieczyszczeń oddają ich szkodliwość dla środowiska.
Dalej skarżąca uważa, że za faktem, że opłaty za korzystanie ze środowiska nie odzwierciedlają w pełni wartości ekonomicznej unikniętego zanieczyszczenia przemawia porównanie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska dla innych zanieczyszczeń, takich jak: SO2, NOx, pyły czy rtęć z kosztami środowiskowymi emisji zanieczyszczeń wskazanymi w Podręczniku, których ekonomiczna wartość unikniętej emisji była przedmiotem bardzo wielu badań i w związku z tym nie powinna budzić wątpliwości. Różnica między wskazanymi kwotami jest bardzo duża, to dowód na to, że opłata za korzystanie ze środowiska, jak i jej wysokość nie została ukształtowana w sposób dający w pełni odzwierciedlać wartość ekonomiczną unikniętej emisji. W całym tym wywodzie jednak skarżąca przyznała, że inne zanieczyszczenia (przykładowo S02, NOX czy pył), niż zanieczyszczenie HCI, były przedmiotem wielu badań w zakresie ekonomicznej wartości unikniętej emisji. Względem zanieczyszczenia HCI skarżąca posiada wiedzę wyłącznie o jednym badaniu dotyczącym wartości ekonomicznej unikniętej emisji chlorowodoru przeprowadzonym przez ośrodek norweski. Uczestnik postępowania podkreślił, że chlorowodór występuje jedynie w dokumencie "A Study on the Economic Valuation of Environmental Externalities from Landfill Disposal and Incineration of Waste. Final Main Report" i praca ta dotyczy emisji ze składowisk odpadów oraz procesu spalania odpadów, czyli innych procesów, na gruncie których inaczej przebiega chociażby proces rozprzestrzeniania zanieczyszczeń, a w konsekwencji inna jest ich uciążliwość dla środowiska. W istocie zaprzeczaniu skarżącej nie towarzyszą żadne konkretne argumenty dotyczące np. kosztów budowy podobnych instalacji w innych miejscach albo jakiekolwiek inne w których na przykład doszłoby do wykazania, że wyliczenia uczestnika są metodologicznie niepoprawne, bądź też w których wskazano by na konkretne korzyści, które uczestnik osiągnąłby.
W świetle powyższych rozważań, trudno organowi zarzucić, że nie działał zgodnie z prawem, jak czyni to skarżąca. Po pierwsze dlatego, że wykazał zasadność zastosowania obranej metody. Po drugie skoro nie istnieją wiążące przepisy prawa określające sposób przeprowadzenia przez organy oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to nie sposób wykluczyć żadnej metody, za pomocą której można dokonać oceny wymaganej art. 204 ust. 2 Poś i ją uzasadnić. Skarżąca uważa, że organ nie powinien korzystać z dowolnego rozporządzenia funkcjonującego w obrębie szeroko rozumianego Prawa ochrony środowiska, tylko oprzeć się na metodzie pozwalającej w sposób zgodny z prawem ustalić stan faktyczny sprawy i za taką metodę uważa tę wynikającą z ww. Podręcznika. Tymczasem rozporządzenie w przeciwieństwie do metody opisanej w Podręczniku ma moc prawną. Do tego, jeszcze raz należy powtórzyć, że w samym opracowaniu zostało podkreślone, że Podręcznik "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo". Niewłaściwe jest deprecjonowanie metody przyjętej w sprawie z powołaniem się na zgodność z prawem metody propagowanej przez skarżącą, skoro jej źródłem nie są przepisy prawa. Z przytoczonej treści art. 204 ust. 2 Poś wynika, że ustawodawca dopuścił zastosowanie odstępstw od granicznych wielkości emisji i możliwość tę pozostawił uznaniu organu administracji. Jeśli zatem przepisy prawa nie wskazują podstaw do przedmiotowej oceny, a i nie wykluczają żadnej metody za pomocą której dochodzi do tej oceny, to organ działając w ramach uznania administracyjnego dopuszczonego brzmieniem art. 204 § 2 Poś dla wyliczenia korzyści środowiskowych mógł zastosować metodę zgodną z posiadaną wiedzą ekspercką.
Dalej wskazać należy, celem odparcia zarzutu dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 204 § 3 Poś, że odstępstwo od granicznych wielkości emisji dopuszczone art. 204 § 2 Poś oparte jest o kryterium ekonomiczne, a ściślej kosztów ekonomicznych względem korzyści środowiskowych. Zgodnie ze wskazaną normą, odstępstwo ma być uzasadnione nieproporcjonalnie wysokimi kosztami w stosunku do korzyści dla środowiska. Oceniając te koszty i korzyści - według art. 204 § 3 Poś - organ winien uwzględnić: położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną inwestycji, inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość, a według art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED - organ winien uwzględnić: położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe, lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Bazowanie na "innych czynnikach mających wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość", na które dodatkowo wskazuje art. 204 § 2 Poś jest w istocie niedopuszczalne, albowiem element "inne czynniki" został zawarty wyłącznie w ustawie Prawo ochrony środowiska, stanowiąc rozszerzenie zakresu czynników branych pod uwagę określonych w Dyrektywie IED. Wymienione warunki nie zostały zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED. Kryteria te należy więc zakwalifikować do kategorii zwrotów prawnie niedookreślonych, których znaczenie w zależności od sytuacji może ulec zmianie, co w praktyce może stanowić dużą trudność przy ocenie prawidłowości ich zastosowania. Wprowadzany decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2017/1442 poziom BAT-AELs dla HCI nie jest osiągalny dla istniejących instalacji z technologią fluidalną, z uwagi na swoje obiektywne uwarunkowania technologiczne i konstrukcyjne oraz opalanie ich węglem kamiennym o wysokiej zawartości Cl.
Analiza dokumentacji sprawy dała organom podstawy do stwierdzenia, że uczestnik przedstawił wiarygodne dane dotyczące kosztów oczyszczania spalin z HCl w kotłach K1 i K2 Oddziału [...] w [...]. Wskazał na dwie potencjalne metody usunięcia HCl, tj. wybudowanie instalacji odsiarczania spalin, czy sprowadzanie węgla z niską zawartością chloru z zagranicy, w tym z odległych miejsc które ocenił jako rozwiązania generujące nieproporcjonalnie wysokie koszty w stosunku do korzyści dla środowiska.
Ostatecznie w postępowaniu doszło do wykazania i oceny, że osiągnięcie poziomów emisji HCl powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska ze względu na charakterystykę techniczną i położenie geograficzne przedmiotowej instalacji. Wszystko to wskazuje na nietrafność twierdzeń skarżącej jakoby w postępowaniu przy udzielaniu odstępstwa uwzględniono czynniki nieprzewidziane w 204 § 3 u.p.o.ś. (art. 15 ust. 4 pkt a i b Dyrektywy IED).
Podsumowując, z powyższych wywodów wynik, że punktem wyjścia do analizy nad uzyskaniem odstępstwa od granicznych wielkości emisji HCI było uznania przez organy, że w sprawie mają do czynienia ze szczególnym przypadkiem; następnie dokonanie oceny - czy osiągnięcie granicznych wielkości emisji dla HCl prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, przy której musiały wziąć pod uwagę: położenie geograficzne lub lokalne warunki środowiskowe, lub charakterystykę techniczną instalacji. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie, zakończone decyzją zmieniającą pozwolenie zintegrowane, następnie utrzymaną w mocy w postępowaniu odwoławczym, dowodzi że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek do uzyskania przez uczestnika postępowania zezwolenia na przedmiotowe odstępstwo. W toku postępowania organy administracji przeprowadziły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, aby ostatecznie na podstawie jego całokształtu uznać zaistniałe okoliczności za udowodnione. W dokonanej ocenie miały na uwadze, że zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie zezwolenia na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych dla HCl, z racji użycia w normie art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. określenia "może", zostaje wydana w granicach uznania administracyjnego. Oznacza to niestwierdzenie przez Sąd, wbrew twierdzeniu skargi, wydana decyzji w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w której utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji dowiodła, że wydanie decyzji na podstawie zastosowanych przepisów prawa było dopuszczalne, przy jej wydaniu nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, zatem nie można im zarzucić dowolności. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ poinformował skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym wyczerpał dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. Nie ma również podstaw też do przyjęcia, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi Minister rozpoznała sprawę w całości, od nowa, odnosząc się przy tym do zarzutów i argumentów skarżącej. Niepodzielenie tych argumentów nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności
Sąd nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Z kolei przesłanką wydania decyzji kasacyjnej może być nie tylko stwierdzenie konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz także naruszenie przy wydawaniu decyzji innych przepisów postępowania, o ile naruszenie takie wiąże się ze stwierdzeniem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Całokształt, tak okoliczności faktycznych, jak i prawnych w sprawie, dał organowi drugiej instancji podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co tym samym wykluczyło zastosowanie art. 138 § k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji stało się uprawnione, gdyż ocena organu drugiej instancji okazała się co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie mając wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), miał obowiązek rozstrzygnąć co do istoty sprawy, tym samym skorzystać z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jakie przyznaje art. 138 k.p.a., w następstwie czego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Wobec stwierdzonej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.