IV SA/Wa 2624/22

IV SA/Wa 2624/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra /sprawozdawca/
Anita Wielopolska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2775/23 - Postanowienie NSA z 2024-07-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 86e
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2023 r. sprawy ze skarg [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] i Fundacji [...] z siedzibą [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 września 2022 r. znak sprawy DOOŚ-WDŚZOO.420.26.2022.PS.4 w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Fundacji [...] z siedzibą [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] (dalej: Skarżący I) oraz Fundacja [...] z siedzibą w [...] reprezentowana przez radcę prawnego (dalej: Skarżący II) skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia 20 września 2022 r. znak DOOŚ-WDŚZOO.420.26.2022.PS.4 o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (o znaku [...]) - o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej [...]".
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. RDOŚ w [...], w związku z wnioskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (wówczas Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) z dnia 28 grudnia 2016 r. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Równocześnie organ pierwszej instancji, na podstawie na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wpłynęły odwołania: [...] sp. z o.o., Stowarzyszenia [...], Towarzystwa [...], Fundacji [...], Towarzystwa [...], Fundacji [...]., [...], Klubu [...] oraz Towarzystwa [...].
GDOŚ, powołując się na art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., przekazał sprawę do załatwienia Ministrowi Środowiska (obecnie Ministrowi Klimatu i Środowiska).
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r., znak: DIŚ-III.61.1.2021.16, MKiŚ uchylił decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja MKiŚ została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1418/21, ze względu na brak podstaw do zastosowania przez organ normy wynikającej z treści art. 138 § 2 K.p.a.
Wnioski o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. złożyły: Fundacja [...] w dniu [...] października 2021 r., Fundacja [...] w dniu [...] października 2021 r., [...] Towarzystwo [...] w dniu [...]listopada 2021 r. oraz Towarzystwo [...] w dniu [...] listopada 2021 r.
Fundacja [...], Fundacja [...], [...] Towarzystwo [...] wskazała, że generalnym celem wstrzymania wykonania decyzji powinno być zapobieżenie realizacji przedsięwzięcia zanim zostanie ono poddane kontroli sądowej, gdyż tylko w ten sposób można zapobiec wynikającej z przedsięwzięcia szkodzie dla środowiska i zapewnić wpływ rozstrzygnięcia sądowego na kształt inwestycji. Powołano, że za trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w przepisie art. 86f ust. 1 ustawy ooś, rozumieć powinno się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję opatrzoną rygorem natychmiastowego wykonania. Kiedy więc mowa o nieodwracalnych skutkach na gruncie art. 86e ustawy ooś należy mieć na względzie skutki, jakie dla środowiska będzie miała realizacja planowanego przedsięwzięcia, a nie sama decyzja środowiskowa. Strony wskazały, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na warunkach określonych w decyzji RDOŚ doprowadzi do trudnych, a więc niemożliwych do odwrócenia skutków dla środowiska naturalnego. Zarzucono, że zrealizowanie przedsięwzięcia na podstawie decyzji RDOŚ będzie zagrażało osiągnięciu celów środowiskowych dla 8 jednolitych części wód powierzchniowych:
1) [...] od wypływu ze Zb. [...] do granicy Regionu Wodnego [...] ([...]);
2) [...] od granicy Regionu Wodnego [...] do dopł. z [...] ([...]);
[...] od dopł. z [...] do [...] ([...]);
[...] od dopł. spod [...] do ujścia ([...]);
[...] od [...] do Ujścia ([...]);
[...] ([...]);
Dopływ spod [...] ([...]);
Dopływ z [...] ([...]).
Ponadto realizacja przedsięwzięcia w obecnym kształcie stanowi także zagrożenie dla integralności i przedmiotów ochrony licznych obszarów Natura 2000:
1) O., S., S.- bezpośrednio, na skutek niwelacji czaszy i trwałego zalania zbiornika, budowy stopnia i zapór bocznych;
2) S. i S.- pośrednio, na skutek zmian stosunków wodnych i morfologii koryta poniżej planowanego stopnia;
3) siedmiu specjalnych obszarów ochrony położonych powyżej planowanego stopnia, tj.: S., S., S., S., S., S. z dopływami [...] S.z dopływami [...] - pośrednio, poprzez utworzenie nowej bariery fizycznej i behawioralnej dla ryb i minogów wymienionych w Załączniku nr II dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.
Zwrócono uwagę na fakt niebezpieczeństwa zredukowania populacji i zniszczenia siedlisk ryb i minogów, zarzucono, że realizacja przedsięwzięcia trwale i nieodwracalnie zniszczy znaczne powierzchnie siedlisk przyrodniczych wymienionych w Załączniku I dyrektywy siedliskowej, będących przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000.
Powołano, że kolejnym przykładem znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko jest powstanie - w wyniku realizacji przedsięwzięcia - nowego zbiornika zaporowego, co spowoduje kumulację negatywnych oddziaływań środowiskowych nowego i istniejącego zbiornika [...], w tym w szczególności bariery migracyjnej oraz przekształcenia siedlisk gatunków prawem chronionych. Poza oddziaływaniem na obszary Natura 2000 wystąpi znacząco negatywne oddziaływanie na użytek ekologiczny "Z.". W szczególności należy oczekiwać bardzo silnego skumulowanego (negatywnego) wpływu już istniejącego zbiornika (tzw. J.) oraz nowo powstałego zbiornika S. na wędrówkę zstępującą gatunków ryb wędrownych dwuśrodowiskowych. Powołano, że sam Minister Klimatu i Środowiska w decyzji z dnia 12 sierpnia 2021 r. uznał, że nie ulega wątpliwości, że "wariant inwestorski doprowadzi dna etapie eksploatacji do zniszczeń w świecie fauny u flory oraz ich siedlisk".
Powołano, że niebezpieczeństwo strat środowiskowych ma równocześnie charakter realny, co wynika z przystąpienia przez inwestora – jeszcze nawet przed pierwotnym rozpatrzeniem odwołań od decyzji RDOŚ – do procedur przetargowych na wsparcie prawne, działania komunikacyjne wspierające proces inwestycyjny, wykonanie prac przygotowawczych dla stopnia wodnego w S.. Organizacje wskazały, że przykładowo, w wyniku postępowania przetargowego (ogłoszenie o zamówieniu usługi [...] z [...] listopada 2019 r.), już 19 czerwca 2020 r. PGW WP podpisały umowę z D. Sp. z o.o. na opracowanie operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą dla stopnia S. wraz z przygotowaniem wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Ponadto w marcu 2021 r. PGW WP opublikowało ogłoszenie o zamówieniu opracowania dokumentacji dla budowy stopnia wodnego na [...] poniżej [...] w S. wraz z uzyskaniem decyzji i pozwolenie na realizację inwestycji jako dialog konkurencyjny w ramach postępowania w procedurze unijnej (ogłoszenie [...] z [...] marca 2021 r.) Powołano również, że w dniu 21 lipca 2021 r. inwestor rozpoczął dialog z dwoma zainteresowanymi podmiotami, co czyni realnym przystąpienie do robót niosących ryzyko niepowetowanych strat dla środowiska.
Powołano, że nie jest koniczne, by przesłankę "następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" rozumieć w taki sposób, że jedynie rzeczywiste przystąpienie do realizacji przedsięwzięcia pozwala na wstrzymanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka wykładnia byłaby zupełnie niecelowa i przeczyłaby idei wprowadzenia możliwości wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej, gdyż przepis ten ma służyć w praktyce jako podstawa do wstrzymania możliwości uzyskania przez inwestora decyzji realizacyjnych na podstawie nieostatecznej i nieprawomocnej decyzji pierwszoinstancyjnej. W związku z tym, nie może być zasadne twierdzenie, że samo wystąpienie przez inwestora z odpowiednimi wnioskami, mającymi na celu wydanie zezwolenia na realizację inwestycji, nie stanowi jeszcze "podjęcia realizacji przedsięwzięcia".
Jako drugą przesłankę przemawiającą za koniecznością wydania postanowienia i wstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w ocenie Organizacji, wysokie prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej. Potwierdzeniem takiej wadliwości jest wydanie przez Ministra Klimatu i Środowiska - w dniu 12 sierpnia 2021 r. - decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję RDOŚ i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Minister uznał decyzję RDOŚ za wadliwą, ponieważ w toku postępowania miały miejsce uchybienia proceduralne dotyczące przede wszystkim udziału społeczeństwa w postępowaniu, a także polegające na nieuzyskaniu opinii PWIS po uzupełnieniach dokonanych w raporcie OOŚ. Minister zwrócił również uwagę na nieprawidłowości związane ze zmianami dokonanymi przez wnioskodawcę w raporcie OOŚ, a dotyczącymi zmiany lokalizacji inwestycji oraz podkreślił, że analiza materiału dowodowego, w szczególności raportu OOŚ, charakterystyki przedsięwzięcia i wielokryterialnej analizy wariantów dla analizowanych lokalizacji i rozwiązań technicznych inwestycji ujawniła nieścisłości dotyczące uzgodnionego przez organ I instancji wariantu inwestycji. Wątpliwości Ministra wzbudziło również stanowisko organu I instancji dotyczące możliwości zastosowania odstępstwa z art. 34 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w stosunku do priorytetowych siedlisk sieci Natura 2000, doznających uszczerbku w wyniku realizacji inwestycji. W tej kwestii organ powołał, że budowa nowego stopnia wodnego nie jest uzasadniana zagadnieniami zabezpieczenia krajowej sieci energetycznej, zdrowia i życia obywateli albo też bezpieczeństwa powszechnego w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, lecz bezpieczeństwem obiektu hydrotechnicznego znajdującego się w W. a wariant inwestorski doprowadzi na etapie eksploatacji do zniszczeń w świecie fauny i flory oraz ich siedlisk. Ponadto Minister wskazał, że pozbawione uzasadnienia okazuje się przyjęcie wariantu inwestorskiego jako najwłaściwszego, skoro istnieją inne, w tym taki, który osiąga lepszą ocenę środowiskową. Organizacje wskazały, że ewidentnie w ocenie Ministra Klimatu i Środowiska decyzja RDOŚ jest w całości wadliwa a fakt następczego uchylenia decyzji drugoinstancyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy nie tyle o nieprawidłowości wniosków Ministra Klimatu i Środowiska co do wadliwości decyzji organu pierwszoinstancyjnego, ale jedynie o tym, że nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, które określone zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Organizacje powołały się na wydanie decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Zarzucono brak przeanalizowania możliwości osiągnięcia deklarowanych celów inwestycji poprzez proponowane przez Fundację [...] rozebranie zapory w W., nie przeanalizowano możliwych wariantów alternatywnych polegających na całkowitej likwidacji bądź obniżenia piętrzenia wody na zaporze w W. przy jednoczesnej przebudowie samej zapory na suchy zbiornik. Zarzucono, że uznane przez inwestora za warianty alternatywne stopnie w lokalizacji N. i P., charakteryzują się zasadniczo mniejszym oddziaływaniem na obszary Natura 2000 i organ I instancji nie wykazał braku rozwiązań alternatywnych. Powołano więc, że istnieją warianty stanowiące rozwiązania alternatywne dla wariantu inwestorskiego, będące od niego zdecydowanie korzystniejsze dla środowiska, to ich istnienie wyklucza spełnienie przesłanek z art. 6 ust 4 dyrektywy siedliskowej oraz z art. 34 u.o.p.
Ponadto wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, albowiem przywoływana potrzeba zapewnienia ludzkiego bezpieczeństwa, ochrony ludzkiego zdrowia i mienia przed powodzią i suszą oraz korzyści dla społeczeństwa poprzez ochronę środowiska i zrównoważony rozwój mogą być osiągnięte bez powodowania nieodwracalnych i niekompensowanych szkód w środowisku na skalę masową i strat dla społeczeństwa poprzez niszczenie środowiska naturalnego i zasobów przyrodniczych. Organizacje powołały się na ekspertyzy opracowane na ich zlecenie, z których wynika, że ochrona przeciwpowodziowa jest jedynie pośrednim efektem planowanej inwestycji a wały przeciwpowodziowe można wybudować powstrzymując się od realizacji inwestycji, a co za tym idzie od znacząco negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000. Ponadto dalsze istnienie zbiornika wodnego utworzonego na skutek budowy stopnia wodnego W. prowadzi wręcz do wzrostu zagrożenia powodzią a nie jego zmniejszenia, a budowa kolejnego stopnia wodnego w żaden sposób nie niweluje tego czynnika.
Organizacje wskazały, że na etapie rozstrzygania o wniosku o wstrzymanie organ nie musi na tym etapie przesądzać o wadliwości decyzji nieostatecznej, gdyż do tego służy postępowanie odwoławcze, a ma jedynie zbadać prawdopodobieństwo wadliwości decyzji. Powołano, że za "uzasadniony przypadek" uznaje się sytuację, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że w sposób niezgodny z prawem nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a już w odwołaniu wskazano, że rygor został przez organ nałożony pomimo faktu, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 108 § 1 K.p.a. nie została spełniona. Powołano, że uzasadnienie nadania rygoru sprowadziło się do jednozdaniowej analizy zawartej na stronie 221 uzasadnienia decyzji środowiskowej, gdzie organ wskazał jedynie, że przedmiotowa inwestycja jest niezbędna na potrzeby ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, jak i zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przez ciężkimi stratami, a istniejący stopień w W., jak i wnioskowany stopień, stanowią istotne elementy infrastruktury przeciwpowodziowej.
Towarzystwo [...] zarzuciło, że nadając zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności RDOŚ nie wykazał, dlaczego zaopatrzenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rygor jest niezbędne dla realizacji jej celów. Powołano, że sam fakt, że dana inwestycja jest procedowana jako inwestycja przeciwpowodziowa, nie zwalnia organu wydającego decyzję od obowiązku uzasadnienia niezbędności nadania rygoru oraz nie uzasadnia automatycznego nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności inwestycją przeciwpowodziowym. Powołano, że przyczyny nadania rygoru powinny wskazywać, dlaczego w odniesieniu do tego konkretnego przedsięwzięcia nadanie rygoru jest niezbędne i jakie przesłanki zindywidualizowane w odniesieniu do tego konkretnego przedsięwzięcia przemawiają za nadaniem decyzji rygoru. Zarzucono, że sama decyzja RDOŚ obarczona jest szeregiem wad natury formalnej i merytorycznej, w szczególności powołano wady w przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa, braki raportu ooś w zakresie oddziaływania na życie i zdrowie ludzi poprzez nieuwzględnienie wszystkich cmentarzy znajdujących się w obszarze prognozowanego podniesienia się poziomu wód gruntowych, niewykazanie braku rozwiązań alternatywnych, uzasadniających wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie istotnie negatywnie oddziałujące na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000, wadliwą kompensację przyrodniczą.
Powołano, że realizacja przedsięwzięcia będzie miała istotny negatywny wpływ na O., S., S.- bezpośrednio, na skutek niwelacji czaszy i trwałego zalania zbiornika, budowy stopnia i zapór bocznych; S.i S.- pośrednio, na skutek zmian stosunków wodnych i morfologii koryta poniżej planowanego stopnia; siedmiu specjalnych obszarów ochrony położonych powyżej planowanego stopnia, tj.: S., S., S., S., S., S., S.- pośrednio, poprzez utworzenie nowej bariery fizycznej i behawioralnej dla ryb i minogów wymienionych w Załączniku nr II dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Wskazano, że w związku z powyższym zagrożone zostaną priorytetowe siedliska. Organizacja powołała, że konieczność budowy stopnia S. uzasadniana jest faktem, że stopień W. ma być zagrożony katastrofą, co jednak nie znajduje potwierdzenia w materiałach sprawy. Ponadto zarzucono, że nie zbadano rozwiązań alternatywnych np. w kwestii możliwości rozbiórki progu W., nie zostały rozważone w sposób należyty inne sposoby zapobiegania erozji dennej, niż budowa stopnia wodnego, nie wyjaśniono w decyzji, dlaczego organ nie wskazał do realizacji innych wariantów, znacznie korzystniejszych dla środowiska. Powołano, że faktycznym uzasadnieniem planowanego progu S. jest wyłącznie podparcie istniejącego progu wodnego w W. i zapewnienie dalszego funkcjonowania elektrowni wodnej, co nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej. Towarzystwo zwróciło również uwagę, że podparcie stopnia wodnego W. poprzez budowę stopnia wodnego S. stanowi faktycznie rozpoczęcie realizacji projektu kaskady D., a skoro tak, to będzie konieczność wykonania kolejnej budowli hydrotechnicznej w ramach D., a więc budzi wątpliwości prawidłowość wniosków formułowanych w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na etapie jego funkcjonowania. W konkluzji wskazano, że istnieją poważne wątpliwości co do zakresu i sposobu przeprowadzonej ooś i wydanej decyzji środowiskowej a zważywszy na realny i nieodwracalny charakter skutków planowanego przedsięwzięcia w postaci wystąpienia istotnych negatywnych oddziaływań na spójność sieci obszarów Natura 2000 oraz integralność obszarów Natura 2000, a także z uwagi na negatywny i nieodwracalny wpływ na J. wniosek jest uzasadniony.
Pismem z dnia 25 marca 2022 r., znak: DIŚ-III.61.1.2021.MT, oraz pismem z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: DIŚ-III.61.1.2022.MT.3, MKiŚ zwrócił sprawę do GDOŚ, stwierdzając, że nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia GDOŚ od jej załatwienia.
Postanowieniem z dnia 20 września 2022 r., znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.26.2022.PS.4, GDOŚ, na podstawie art. 86e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.), dalej ustawa ooś, odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania ww. decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Argumenty Fundacji [...], Fundacji [...], [...] Towarzystwa [...] oraz Towarzystwa [...] — uzasadniające ich zdaniem konieczność wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. — sprowadzają się do podważania podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem GDOŚ w granicach wyznaczonych przepisem art. 86e ustawy ooś nie mieści się zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 K.p.a. Przepis ten wskazuje jedynie na przesłanki, o których mowa wyżej, uzasadniające wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji i wyłącznie w takich granicach może być stosowany. W ocenie GDOŚ na obecnym etapie postępowania odwoławczego nie zaistniały przesłanki, które obligowałyby organ do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. Przesłanek takich nie wskazały również Fundacja [...], Fundacja [...], [...] Towarzystwo [...] oraz Towarzystwo [...]. Brak jest podstaw, by w chwili obecnej przesądzić o wadliwości tej decyzji w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 86e ustawy ooś, jak również by uznać, że jej wykonanie wywoła nieodwracalne skutki prawne. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, określa jedynie środowiskowe uwarunkowania tej realizacji, a zatem nie rodzi bezpośrednich skutków w środowisku. Co do zasady nie powoduje skutków prawno-rzeczowych w postaci np. utraty praw własności ani nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. GDOŚ powołał się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt: II OSK 2562/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt: II OZ 658/10, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt: IV SA/Wa 929/10. Ponadto organ dodał w skarżonym postanowieniu, że z dokumentacji znajdującej się aktualnie w GDOŚ nie wynika, aby Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uzyskało decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz rozpoczęło roboty budowlane i realizację przedsięwzięcia.
W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do WSA w Warszawie [...] Towarzystwo [...] zarzuciło, że postanowienie:
1) zostało wydane po przeprowadzeniu przez GDOŚ postępowania administracyjnego, które podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a. - z uwagi na zajście okoliczności wymienionej w art. 25 § 1 pkt. 1 K.p.a., która skutkuje wyłączeniem tego organu od załatwienia omawianej sprawy,
2) naruszono w nim prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany - Dz. Urz. UE.2016.C202. s.1), w związku z art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej flory i fauny (Dz. U. UE.L.1992.206.7), w powiązaniu z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity - Dz. U. z 2022 r., poz. 916, ze zm.) i/lub z art. 34 ust. 2 tej ustawy z powodu nieuwzględnienia przez GDOŚ wspólnotowej zasady przezorności obowiązującej we wszelkiej działalności w środowisku, w szczególności w obszarach sieci Natura 2000 poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji RDOŚ w B. - wydanej niezgodnie z przytoczonym powyżej prawem unijnym, implementowanym do wskazanego przez [...]T[...] prawa krajowego,
3) zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 153 P.p.s.a., w powiązaniu z art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 października 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1418/21), w którego to uzasadnieniu jednoznacznie stwierdzono, że dalsze postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołań wniesionych przez organizacje ekologiczne od Decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. o znaku [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji omawianego przedsięwzięcia, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności ma być nadal prowadzone przez organ inny niż GDOŚ (czyli, że nie ma tu zastosowania art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity - Dz. U. z 2022r., poz. 1029, ze zm. - zwanej dalej ustawą "ocenową"). Z powyższego wynika, że wobec braku zmian stanu faktycznego i prawnego od czasu wydania przywołanego wyroku organem właściwym dla rozpoznania wniosków o wstrzymanie natychmiastowego wykonania przywołanej decyzji l-instancyjnej w trakcie prowadzenia postępowania odwoławczego nie powinien być GDOŚ, który wcześniej prawidłowo wyłączył się od prowadzenia zasadniczego postępowania administracyjnego z uwagi na mającą wciąż miejsce przyczynę, wskazaną w art. 25 § 1 pkt. 1 K.p.a.,
- art. 7 K.p.a., między innymi w związku z art. 135 K.p.a. i z art. 86e ust. 1 ustawy ocenowej, gdyż rażąco błędnie rozpatrzono stan faktyczny sprawy, w szczególności dotyczący przesłanek, wynikających z doktryny nt. w jakich przypadkach należy wstrzymać natychmiastową wykonalność l-instancyjnej decyzji administracyjnej,
- art. 77 § 1 K.p.a. gdyż GDOŚ nie zebrał w omawianej sprawie wszystkich niezbędnych dowodów, w szczególności odstąpił od zasięgnięcia wiarygodnych informacji dotyczących ewentualnie prowadzonych (lub zakończonych) przez inne organy postępowań administracyjnych w przedmiocie budowy stopnia wodnego w S. i/lub wydanych w ich wyniku decyzji typu "realizacyjnego", w szczególności, o których jest mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 6, 18 ustawy ocenowej - to jest pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jednolity - Dz. U. 2021 r., poz. 1812),
- art. 124 § 2 K.p.a. ponieważ GDOŚ nie wyjaśnił ( nie uzasadnił wskazanej okoliczności faktycznej) w zaskarżonym postanowieniu dlaczego uznał, iż - cytujemy z połowy str. 3 tegoż postanowienia: "Brak jest podstaw, by w chwili obecnej przesądzić o wadliwości tej decyzji w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 86e ustawy ooś, ..." podczas gdy treść Decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz obszerne akta administracyjne sprawy postępowania odwoławczego jednoznacznie przeczą temu twierdzeniu.
Skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a. i art. 25 § 1 pkt. 1 K.p.a. z uwagi na naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia zakończonego w dniu 20 września 2022 r. postępowania administracyjnego, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. oraz o zasądzenie od GDOŚ na rzecz [...]T[...] zwrotu kosztów postępowania sądowo – administracyjnego.
W uzasadnieniu Towarzystwo m.in wskazało, że od grudnia 2018 r. nie zmieniły się żadne okoliczności (zarówno faktyczne, jak i prawne), dotyczące wyłączenia GDOŚ. Nikt bowiem nie kwestionuje zajścia zdarzenia mającego miejsce od 1 marca 2018 r. do 11 kwietnia 2018 r., polegającego na zatrudnieniu aktualnego Dyrektora GDOŚ - dr inż. A. S. w spółce E. Sp. z o.o. jako pełnomocnika tego podmiotu ds. realizacji przedsięwzięcia objętego omawianym postępowaniem. Dlatego też, zmiana oceny prawnej tego faktu (jakoby nie skutkował on koniecznością wyłączenia się GDOŚ jako organu odwoławczego), mająca ostatnio miejsce jest nie tylko sprzeczna z przepisem art. 25 § 1 pkt. 1 K.p.a., lecz także narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, wskazane w art. 6, 7 i 8 § 1, 2 K.p.a. Ponadto zarzucono, że GDOŚ nie zastosował się do wskazań WSA w Warszawie, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 11 października 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1418/21 - powrót tego organu do rozpatrywania odwołań od decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017r. i wydawania rozstrzygnięć towarzyszących temu postępowaniu odwoławczemu, w tym również zaskarżonego postanowienia narusza w ocenie Skarżącego przepis art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie Skarżący przyznał, że z dniem 26 października 2021 r., kiedy to Ministrem Klimatu i Środowiska została Pani mgr A. M. z uwagi na aktualny związek małżeński tej osoby z p. P. R. - Zastępcą Prezesa PGW Wody Polskie, podmiotu będącego stroną omawianego postępowania administracyjnego i wnioskodawcą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji stopnia wodnego na W. w S., nastąpiła również konieczność wyłączenia z prowadzenia tego postępowania także wymienionego Ministra. W tej nowej sytuacji powinien zostać wyznaczony następny (nowy) organ, który zgodnie z art. 26 § 2 K.p.a. przejmie od GDOŚ prowadzenie postępowania w omawianej sprawie. Z uwagi jednak na prowadzenie postępowania przez GDOŚ, zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
[...]T[...] podniosło również, że zaskarżone rozstrzygnięcie GDOŚ narusza w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy prawo materialne, w szczególności dotyczące przestrzegania wspólnotowej zasady przezorności działań w środowisku, w tym w obszarach unijnej sieci Natura 2000 wskazanych w niniejszej skardze. Powołano, że budowa stopnia na D. w S. wpłynie znacząco negatywnie nie tylko (bezpośrednio) na tamtejsze obszary tej sieci (np. "D.", "W." i "N.") lecz również poprzez powstanie bariery ekologicznej dla przemieszczania się rzeką gatunków ryb wędrownych (dwu-środowiskowych), chronionych z mocy ratyfikowanej przez Rząd R.P. Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na obszary Natura 2000 położone z daleka od województwa [...] na [...] dopływach W. (np. "D.", "L.", "T.", "B.", "D.", "W." oraz "W." ). Co więcej, jak wynika to wprost z ustaleń poczynionych przez RDOŚ w B. w decyzji l-instancyjnej budowa stopnia wodnego w S. będzie skutkować znaczącym negatywnym oddziaływaniem na tamtejsze siedlisko przyrodnicze, priorytetowe w UE - nadrzeczny łęg t. – w. (o kodzie E0-91), gdyż spowoduje zniszczenie znacznej jego części. Zarazem realizacja przedsięwzięcia, która wywoła tak rozległe i nieodwracalne, negatywne skutki środowiskowe została dopuszczona w okolicznościach, gdy w decyzji RDOŚ w B.:
- odstąpiono od nałożenia obowiązku przeprowadzenia powtórnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (OOŚ) na etapie uzyskiwania decyzji typu "realizacyjnego", wskazanej w art. 72 ust. 1 pkt. 18 ustawy ocenowej,
- nie nałożono obowiązku (uwarunkowania) pracy hydroelektrowni na planowanym stopniu wodnym w S. w sposób ciągły (z wykluczeniem pracy "szczytowej") jak zakłada to sporządzony na potrzeby postępowania raport o jego oddziaływaniu na środowisko. Nie wykluczono tym samym znacząco negatywnego dla środowiska szczytowego trybu pracy tej hydroelektrowni,
- nieprawidłowo sformułowano nakazane w niej kompensacje przyrodnicze lub też nie zostały one w ogóle określone, pomimo zaistnienia takiej potrzeby.
Ponadto zarzucono, że gruntownych uzupełnień merytorycznych wymaga również sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko omawianego przedsięwzięcia, co wynika z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy. W tym kontekście Skarżący wskazał na zbyt ogólnikowe przedstawienie oceny możliwych do zastosowania rozwiązań alternatywnych, nienależyte omówienie wpływu analizowanego przedsięwzięcia na jednolite część wód powierzchniowych, brak prawidłowej weryfikacji wpływu przedsięwzięcia na awifaunę, niedokonanie wystarczającej analizy zmian warunków przemieszczania się W. rumowiska i w konsekwencji zmian środowiska biotycznego, niewskazanie zakresu prac, ich oddziaływań dla środowiska odnośnie planowanej likwidacji tymczasowego progu podpiętrzającego. Skarżący wskazał również na zagrożenia sanitarne związane z brakiem analizy wpływu podwyższenia poziomu wód gruntowych na stan okolicznych cmentarzy.
Powołując zarzut naruszenia zasady przezorności Skarżący wskazał, że dotyczy on rozległych działań hydrotechnicznych, nie tylko w ponadregionalnym korytarzu ekologicznym, jakim jest dolina W., ale też w wymienionych w skardze obszarach Natura 2000, gdzie zagrożony jest dalszy byt gatunków zwierząt i siedlisk przyrodniczych.
[...]T[...] stwierdził, że decyzja l-instancyjna jest obciążona licznymi, istotnymi wadami i została wydana w oparciu o raport nie spełniający obligatoryjnych, ustawowych wymogów wskazanych dla tego typu dokumentu w jednostce redakcyjnej art. 66 ust. 1-7 ustawy ocenowej. Zaś przede wszystkim w postępowaniu l-instancyjnym nie uwiarygodniono, iż dla budowy stopnia na W. w S. brak jest racjonalnych wariantów alternatywnych, których realizacja nie wpływałaby znacząco negatywnie na obszary sieci Natura 2000, tak jak to będzie mieć miejsce w wariancie zaakceptowanym przez RDOŚ w B. na wniosek inwestora. Dlatego też Skarżący ocenił, że GDOŚ rażąco myli się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, twierdząc, iż brak jest podstaw, by w chwili obecnej przesądzić o wadliwości tej decyzji w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 86e ustawy ooś, jak również, aby uznać, że jej wykonanie wywoła nieodwracalne skutki prawne. Zarzucono ponadto, że błędne stanowisko nie zostało przez ten organ w ogóle uzasadnione. Wskazano, że organ odwoławczy nie tylko nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy nie zauważając oczywistych, wskazanych w niniejszej skardze braków zarówno tej decyzji, jak i samego raportu, na podstawie którego została ona wydana, lecz także nie sporządził uzasadnienia faktycznego dla zajętego w tej podstawowej kwestii stanowiska, naruszając tym samym w stopniu istotnym dla wyniku rozstrzygnięcia przepisy art. 7 K.p.a. oraz art. 124 par. 2 K.p.a.
Skarżący zarzucił, że GDOŚ błędnie przywołał orzecznictwo sądowo- administracyjne, prezentujące w przeszłości pogląd, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie daje podstaw do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, to brak jest uzasadnienia dla wstrzymania jej natychmiastowego wykonania. Powołano, że pogląd ten jest dalece nieaktualny, gdyż nie uwzględnia on zmian w ustawie ocenowej, wprowadzających w niej przepisy art. 86e i art. 86f. Wykładnia celowościowa tych przepisów wskazuje, że chodzi w nich o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej w okolicznościach, gdy uprawdopodobnione zostało zajście nieodwracalnych i negatywnych dla środowiska skutków przedsięwzięcia, którego ta decyzja dotyczy, a nie skutków wydania samej decyzji.
Towarzystwo wskazało także, że ze znanych mu i powszechnie dostępnych informacji czynności zmierzające do wydania decyzji realizacyjnych dla omawianego przedsięwzięcia na podstawie wadliwej decyzji środowiskowej RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. są dalece zaawansowane. Mogą o tym świadczyć przykładowo takie okoliczności, jak: przetargi, rozstrzygnięte przez PGW Wody Polskie, dotyczące projektowania, jak również nt. udzielenia wsparcia prawno-merytorycznego dla projektanta omawianej inwestycji, oświadczenia przedstawicieli władz publicznych R.P. wysokiego szczebla, w szczególności, jakie padły niedawno w trakcie wspólnego posiedzenia wyjazdowego dwóch komisji senackich - Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Środowiska, odbytego w S. w dniu [...] lipca 2022 r., gdzie zadeklarowano rozpoczęcie realizacji tego przedsięwzięcia już w 2023 r., zaś ostateczne zakończenie budowy w 2029 r.
Skarżący wskazał również, że mając na uwadze stwierdzoną już przez WSA w Warszawie dwukrotnie przewlekłości w zakresie prowadzonego postępowania odwoławczego, to ewentualne wstrzymanie wykonania omawianej decyzji l-instancyjnej dopiero gdy rozpocznie się budowa zgodnie z zezwoleniami uzyskanymi na podstawie wadliwych środowiskowych uwarunkowań, opatrzonych rygorem ich natychmiastowego wykonania, jak również bez przeprowadzenia powtórnej OOŚ będzie dalece nieskuteczne i nie przyniesie oczekiwanego przez strony, które wniosły odwołania od tej decyzji, zabezpieczenia bezcennych walorów przyrodniczych D., zagrożonych z powodu tej budowy nieodwracalnym zniszczeniem.
Skarżąca Fundacja [...] z siedzibą w [...], zaskarżając w całości przedmiotowe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 86e ust. 1 ustawy ooś - poprzez wadliwą interpretację, nieuwzględniającą celu przepisu i całkowicie pomijającą konieczność uwzględnienia jego prounijnej i prośrodowiskowej wykładni, a także oparcie jego wykładni na nieaktualnej doktrynie i orzecznictwie, które prezentowano przed wejściem tego przepisu w życie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia;
2) art. 86e ust. 1 ustawy ooś - poprzez wadliwe zastosowanie analogii w wykładni przesłanek wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, a także bezrefleksyjne i automatyczne uznanie, że wszystkie poglądy wypracowane w odniesieniu do przesłanek wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, o którym mowa w art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., mogą mieć zastosowanie do art. 86e ustawy ooś;
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.- poprzez brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz brak rozpoznania i przeanalizowania wniosków złożonych przez Skarżącą.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego, tj. umowy z dnia [...] czerwca 2020 r. zawartej między inwestorem a D. Sp. z o.o. na opracowanie operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą dla stopnia S. wraz z przygotowaniem wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych, na okoliczność prowadzenia od dłuższego czasu prac bezpośrednio zmierzających do realizacji inwestycji objętej decyzją RDOŚ.
W uzasadnieniu Skarżący II podniósł m. in., że pomimo faktu powołania w zaskarżonym postanowieniu art. 86e ustawy ooś - dodanego ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 784), która weszła w życie w dniu 13 maja 2021 r., wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej został przez organ rozpatrzony w zasadzie jedynie na podstawie doktryny i orzecznictwa ukształtowanych na gruncie art. 135 K.p.a., bez uwzględnienia przyczyn uchwalenia ustawy nowelizującej oraz celów, które zgodnie z intencją ustawodawcy miała realizować. Skarżący ocenił, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia świadczy o zupełnym pominięciu przez organ celu przepisu art. 86e ustawy ooś, którym jest zatrzymanie potencjalnie niebezpiecznych czynności inwestora, zanim dojdzie do hipotetycznej szkody. Powołano, że przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy uwzględniać skutki, jakie planowane przedsięwzięcie będzie miało dla środowiska oraz ich nieodwracalność. Generalnym celem wstrzymania wykonania decyzji powinno być zapobieżenie realizacji przedsięwzięcia zanim zostanie ono poddane kontroli sądowej, ponieważ wyłącznie w ten sposób można zapobiec wynikającej z przedsięwzięcia szkodzie i zapewnić realny wpływ rozstrzygnięcia sądowego na skutki środowiskowe inwestycji. W szczególności ma to znaczenie przy procedurze wieloetapowej, jaka stosowana jest w prawie polskim (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i dopiero następnie odpowiednia decyzja zezwalająca na realizację inwestycji), a także w sytuacji długotrwałości administracyjnej i sądowo administracyjnej procedury odwoławczej. Fundacja wskazała, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie odwoławcze od decyzji RDOŚ trwa już 4 lata i 9 miesięcy.
Skarżący zauważył, że w obowiązującym stanie prawnym wprost dopuszczono możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bez znaczenia pozostaje jednocześnie okoliczność, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi zezwolenia na realizację przedsięwzięcia. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie bowiem wywoływać bezpośrednich skutków w środowisku, a dopiero jej zastosowanie i zrealizowanie w praktyce takie skutki przyniesie. Pojęcie "skutki" wymaga odniesienia do skutków, jakie wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach hipotetycznie spowoduje w środowisku. Powołano, że nie można rozumieć przesłanki "następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" w taki sposób, iż jedynie rzeczywiste przystąpienie do realizacji przedsięwzięcia pozwala na wstrzymanie wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem na taką właśnie wykładnię wskazano w zaskarżonym postanowieniu.
Fundacja stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie nie jest więc niezbędne wykazywanie przez Skarżącą, że do realizacji przedsięwzięcia w rzeczywistości już przystąpiono. Zaznaczono, że inwestor - jeszcze nawet przed rozpatrzeniem odwołań od decyzji RDOŚ - przystąpił do procedur przetargowych dotyczących obsługi prawnej, działań komunikacyjnych wspierających proces inwestycyjny w zakresie wykonania prac przygotowawczych dla stopnia wodnego w S.. Po przeprowadzeniu postępowania przetargowego inwestor - w dniu [...] czerwca 2020 r. - podpisał umowę z D. Sp. z o.o. na opracowanie operatu wodnoprawnego i instrukcji gospodarowania wodą dla stopnia S. wraz z przygotowaniem wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Tekst tej umowy, który udało się uzyskać Skarżącej w trybie dostępu do informacji publicznej, został załączony do niniejszej skargi. W marcu 2021 r. inwestor opublikował ogłoszenie dotyczące zamówienia opracowania dokumentacji dla budowy stopnia wodnego na W. poniżej W. w S. wraz z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jako dialog konkurencyjny w ramach postępowania w procedurze unijnej. Strona oceniła, że realne staje się przystąpienie do robót niosących ryzyko niepowetowanych strat dla środowiska. Ponadto, że nie można uznać za zasadne twierdzenia, że przystąpienie do procedur przetargowych przez inwestora, zmierzających do wydania zezwolenia na realizację inwestycji, nie stanowi jeszcze "podjęcia realizacji przedsięwzięcia".
Strona zakwestionowała prawidłowość oceny organu o braku podstaw, by przesądzać o wadliwości decyzji organu I instancji w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu 86e ustawy ooś, jak również, że jej wykonanie wywoła nieodwracalne skutki prawne. Skarżący zarzucił, że organ w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie odniósł się do argumentów strony przedstawionych w powyższym zakresie. Wskazano, że w odwołaniu Skarżącej z dnia 25 stycznia 2018 r. szczegółowo uzasadniono, że zrealizowanie przedsięwzięcia na podstawie decyzji RDOŚ będzie zagrażało osiągnięciu celów środowiskowych dla 8 jednolitych części wód powierzchniowych. Ponadto realizacja przedsięwzięcia w obecnym kształcie, co zostało umotywowane w piśmie Skarżącej z dnia 19 listopada 2017 r. stanowi także zagrożenie dla integralności i przedmiotów ochrony licznych obszarów Natura 2000. 2. Mianowicie w wyniku realizacji decyzji RDOŚ dojdzie na obszarach wskazanych powyżej do zredukowania populacji i zniszczenia siedlisk ryb i minogów objętych zarówno załącznikiem nr II pt. "Gatunki roślin i zwierząt ważne dla Wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony" do dyrektywy siedliskowej, jak i załącznikiem nr 2 pt. "Gatunki zwierząt będące przedmiotem zainteresowania wspólnoty, ze wskazaniem tych, które wymagają ochrony w formie wyznaczenia obszarów natura 2000, oraz gatunków zwierząt o znaczeniu priorytetowym" do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1713). Powołano, że realizacja przedsięwzięcia na podstawie decyzji RDOŚ trwale i nieodwracalnie zniszczy znaczne powierzchnie siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku nr I pt. "Typy siedlisk przyrodniczych będące przedmiotem zainteresowania wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony'’ do dyrektywy siedliskowej oraz w załączniku nr 1 pt. "Typy siedlisk przyrodniczych będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, które wymagają ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000, ze wskazaniem typów siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym" do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1713), które są objęte przedmiotem ochrony obszarów Natura 2000. Strona powołała również, że powierzchnia zniszczonych siedlisk może być dużo większa, ponieważ oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na S.i S. nie zostały uwzględnione we właściwej ocenie habitatowej, w związku z czym potencjalna utrata siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków w tych obszarach nie została uwzględniona w obliczeniach powierzchni do kompensacji. Wskazano, że planowana inwestycja dotyczyć będzie chronionych gatunków ptaków o liczebności ponad 1% ich populacji krajowej i legalna realizacja planowanej inwestycji o takim zakresie oddziaływania na środowisko przyrodnicze wymaga w myśl art. 34 ustawy o ochronie przyrody uzyskania zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000, którego nie uzyskano.
Strona wskazała również, że znacząco negatywne oddziaływanie na środowisko związane jest ponadto z powstaniem - w wyniku realizacji przedsięwzięcia - nowego zbiornika zaporowego. W ten sposób dojdzie do kumulacji negatywnych oddziaływań środowiskowych nowego i istniejącego zbiornika W., w tym w szczególności bariery migracyjnej oraz przekształcenia siedlisk gatunków prawem chronionych. Poza oddziaływaniem na obszary Natura 2000 wystąpi znacząco negatywne oddziaływanie na użytek ekologiczny "Z.". Należy jednocześnie oczekiwać bardzo silnego skumulowanego (negatywnego) wpływu już istniejącego zbiornika (tzw. J.) oraz nowo powstałego zbiornika S. na wędrówkę zstępującą gatunków ryb wędrownych dwuśrodowiskowych. Tymczasem gatunki tego rodzaju (jesiotr ostronosy, troć wędrowna i łosoś oraz certa) są przedmiotem trwających od wielu lat działań restytucyjnych. Wobec powyższego w ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ, ponieważ istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia niemożliwych do odwrócenia skutków realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli doszłoby do budowy stopnia wodnego na W. poniżej W. w kształcie zaproponowanym przez RDOŚ, to potencjalnie doszłoby do znacznych zniszczeń w świecie przyrodniczym.
Skarżąc powołała również, że o wysokim prawdopodobieństwie wadliwości decyzji RDOŚ świadczy również fakt, że została ona uchylona decyzją Ministra w dniu 12 sierpnia 2021 r. Natomiast uchylenie decyzji Ministra przez WSA świadczy jedynie o tym, że brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.
Fundacja wskazała również, że wydanie decyzji RDOŚ nastąpiło sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej oraz art, 34 ust 1 i 2 u.o.p. W rozpoznawanej sprawie wadliwie uznano bowiem, że nie występują warianty alternatywne dla przedsięwzięcia, które będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Powołano, że w odwołaniu Fundacji [...] podkreślono, że organ I instancji bezpodstawnie wykluczył możliwy wariant alternatywny przedsięwzięcia, który nie wykazywał negatywnego wpływu na obszary Natura 2000, jakim jest obniżenie bądź całkowita likwidacja piętrzenia wody na zaporze w W., przy jednoczesnym pozostawieniu samej zapory i przebudowie na potrzeby zbiornika przeciwpowodziowego. Z jednej strony rozwiązanie takie całkowicie zapobiega niebezpieczeństwu katastrofy budowlanej oraz zatrzyma erozję dna poniżej W.. Z drugiej strony poprawia bezpieczeństwo powodziowe, znacząco zwiększając możliwości retencyjne zbiornika. Organ I instancji naruszył również przesłankę wykazania braku rozwiązań alternatywnych, uznając wariant inwestorski za właściwy, podczas gdy uznane przez inwestora za warianty alternatywne stopnie w lokalizacji N. i P. charakteryzują się zasadniczo mniejszym oddziaływaniem na obszary Natura 2000. Wskazano również, że Skarżąca Fundacja [...] - w odwołaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. od decyzji RDOŚ - zwróciła uwagę, że dla przedsięwzięcia istnieją alternatywy, które pozwoliłyby uniknąć negatywnych oddziaływań, jednak nie zostały one przeanalizowane przez inwestora ani organy orzekające w sprawie, co wpływa na brak możliwości zezwolenia na realizację działań, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000, ponieważ nie zaszły przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 34 u.o.p. i art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.
Ponadto w ocenie Skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, o których mowa w art. 6 ust 4 dyrektywy siedliskowej oraz z art. 34 u.o.p.
Skarżąca stwierdziła, że wbrew stanowisku organu II instancji, argumenty Skarżącej nie sprowadzają się jedynie do podważania podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie Strona wskazała, że co do zasady, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Nie ma to jednak zastosowania w przypadku, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 86e ustawy ooś przewiduje natomiast, że organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - na wniosek strony - może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie tej decyzji. Oznacza to, że w zasadzie przepis ten będzie miał zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ w przeciwnym wypadku decyzja pierwszoinstancyjna nie byłaby wykonalna przed rozpatrzeniem odwołania od niej przez organ nadrzędny. Argumenty Skarżącej zmierzały więc do wykazania, że konieczne jest wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ.
Strona argumentowała, że za "uzasadniony przypadek" uznaje się także sytuację, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że w sposób niezgodny z prawem nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Tymczasem już w odwołaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. od decyzji RDOŚ w B. Skarżąca wskazała, że rygor natychmiastowej wykonalności został przez organ nadany, chociaż żadna z przesłanek wymienionych w art. 108 § 1 K.p.a. nie została spełniona. Wskazana we wniosku argumentacja Skarżącej przemawiała więc za koniecznością wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również ze względu na nieprawidłowe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przez RDOŚ w B.. Okoliczność ta winna być również uwzględniona jako przesłanka wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji na mocy art. 86e ustawy ooś Fundacja uznała, że nie sposób podzielić stanowiska GDOŚ, że art. 86e ustawy ooś nie przewiduje przesłanki nieprawidłowości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Prawidłowa interpretacja musiałaby prowadzić przynajmniej do dokonania przez organ oceny, czy rzeczywiście w sprawie zaszły nadzwyczajne okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Tymczasem organ w zaskarżonym postanowieniu nie podjął takiego zabiegu, lecz wskazał, że organ odwoławczy nie podważa zasadności czy zgodności z prawem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji nie zbadano wiec jednej z ewentualnych przesłanek wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej, czyli prawdopodobieństwa, że w sposób niezgodny z prawem nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ - chociaż stanął na stanowisku przemawiającym za zastosowaniem rozumienia powyższego terminu zgodnie z art. 135 K.p.a. - nie dokonał rzeczywiście analizy jego przesłanek, tj. nie zbadał: (1) czy natychmiastowe wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może prowadzić do nieodwracalnych skutków; (2) czy istnieje prawdopodobieństwo, że w sposób niezgodny z prawem nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; (3) czy w sposób niezgodny z prawem wydano decyzję, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa; (4) czy istnieje prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej. Tym samym organ zaniechał w rzeczywistości rozważenia przesłanek wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ, na skutek czego doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy doprowadził w konsekwencji do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ponieważ organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na ww. skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W ocenie GDOŚ skargi [...]T[...] oraz Fundacji [...] są bezzasadne i nie powinny zostać uwzględnione. Organ tym samym podtrzymał swoje stanowisko wyrażone zaskarżonym postanowieniem. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom [...]T[...], w uzasadnieniu wyroku WSA IV SA/Wa 1418/21 nie stwierdzono jednoznacznie, że dalsze postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołań wniesionych przez organizacje ekologiczne od decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., ma być nadal prowadzone "przez organ inny niż GDOŚ". W uzasadnieniu tego wyroku sąd nie stwierdził także, że w sprawie "nie ma zastosowania art. 127 ust. 3 ustawy ooś". Powyższe stanowi jedynie błędną interpretację [...]T[...]. Organ wskazał, że nie można zgodzić się z [...]T[...], który uznał, że "GDOŚ prawidłowo wyłączył się z postępowania". GDOŚ nie mógł się wyłączyć z postępowania, bowiem wyłączenie to mogło nastąpić jedynie z mocy prawa, na skutek zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ podkreślił, że w analizowanej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a., skutkująca wyłączeniem z mocy prawa GDOŚ od jej załatwienia. W piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r., znak: BP.052.2.2018.MM, przekazującym akta sprawy Ministrowi Środowiska (obecnie MKiŚ), GDOS wskazał, że okolicznością skutkującą wyłączeniem GDOŚ od załatwienia sprawy jest fakt, że odwołanie od decyzji RDOŚ w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. wniosła E. sp. z o.o., której piastun organu — GDOŚ był pełnomocnikiem od 1 marca 2018 r. do 11 kwietnia 2018 t., uprawnionym do reprezentowania Spółki w procesie inwestycyjnym dotyczącym stopnia wodnego na W. poniżej W.. MKiŚ pismem z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: DIŚ-III.61.1.2022.MT.3, przekazał sprawę według właściwości GDOS, wskazując, że E. sp. z o.o. nie wniosła odwołania w przedmiotowej sprawie, nie brała udziału w postępowaniu ani jako strona, ani jako uczestnik, a pełnienie funkcji pełnomocnika tej Spółki nie wypełnia przesłanek wyłączenia organu od załatwienia przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji, że GDOŚ został niezasadnie wyłączony od załatwienia sprawy. Zdaniem skarżonego organu brak było podstaw prawnych do uznania, że GDOŚ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy. Właściwość GDOŚ do załatwienia przedmiotowej sprawy wynika z art. 127 § 2 K.p.a. w związku z art. 127 ust. 3 ustawy ooś. Nie sposób również uznać, że Prezes Rady Ministrów delegował rozpatrzenie przedmiotowej sprawy na MKiŚ, bowiem w sprawie nie istnieją okoliczności, które wymagałyby zastosowania art. 26 § 2 pkt 2 K.p.a., co słusznie podkreślił Prezes Rady Ministrów w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1418/21, organ zauważył, że WSA w Warszawie nie badał właściwości MKiŚ (w tym wyłączenia GDOŚ). Z wyroku WSA w Warszawie nie wynika bowiem, by Sąd ten dokonywał jakiejkolwiek oceny w zakresie właściwości organu w sprawie dot. inwestycji i skoro zatem WSA w Warszawie w ogóle nie badał przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., jaką jest wydanie decyzji z naruszeniem właściwości, to ani MKiŚ, ani GDOŚ nie pozostają związani zakresem oceny prawnej sądu (która nie została dokonana) i wskazaniami co do dalszego postępowania (które nie zostały określone).
GDOŚ oceniło, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wyczerpującą, bezstronną, a także samodzielną ocenę materiału dowodowego, która wystarczająco przedstawia dokonaną przez GDOS pełną analizę sprawy i wyprowadzone z niej wnioski.
GDOŚ podtrzymał również swoje stanowisko, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 86e ustawy ooś, nie jest uprawnione badanie prawidłowości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wbrew twierdzeniu Fundacji [...], organ obowiązany jest tylko do oceny, czy okoliczności uzasadniające nadanie decyzji takiego rygoru nie ustały. Powołano, że RDOŚ w B. nadał decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny związany z zapewnieniem trwałego bezpieczeństwa stopnia wodnego W., poprzez podniesienie poziomu zwierciadła wody dolnej tego stopnia. Dodatkowymi celami realizacji przedsięwzięcia, będącymi w interesie społeczeństwa, są: powstrzymanie nadmiernej erozji wgłębnej poniżej stopnia W., poprawa potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych, zwiększenie ochrony przeciwpowodziowej, zapewnienie regulowania odpływu z zespołu zbiorników poprzez pracę nowego stopnia wodnego, zapewnienie "retencji jeziorowej" na długości nowego zbiornika, redukcja ryzyka powstawania zatorów lodowych i likwidacja miejsc zwiększonej produkcji śryżu na długości nowego zbiornika wodnego oraz budowa przeprawy drogowej. Wskazano, że nie istnieje poważne ryzyko powstania, w razie wykonania decyzji RDOŚ w B. nieodwracalnych skutków prawnych. Powołano, że z dokumentacji znajdującej się aktualnie w GDOŚ nie wynika, aby Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uzyskało decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz rozpoczęło roboty budowlane i realizację przedsięwzięcia.
Organ stwierdził, że uzasadnionym przypadkiem do wstrzymania natychmiastowego wstrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o którym mowa w art. 86e ustawy ooś, nie może być subiektywne przekonanie skarżącego, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ustawy ooś oraz że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wadliwa, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący tego nie uprawdopodabnia w sposób dostateczny, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wskazano, że nie jest trafny podniesiony przez [...]T[...] zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 124 § 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnienie przez GDOS w postanowieniu z dnia 20 września 2022 r. stanowiska, że brak jest podstaw, by w chwili obecnej przesądzić o wadliwości tej decyzji w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 86e ustawy ooś, jak również by uznać, że jej wykonanie wywoła nieodwracalne skutki prawne.
GDOŚ wskazał również, że obowiązany był do oceny czy okoliczności podniesione przez stowarzyszenia stanowią o wystąpieniu uzasadnionego przypadku do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w B., a nie do poszukiwania - za stowarzyszenia - w istniejącej sytuacji administracyjnoprawnej faktów, które przemawiałyby za wstrzymaniem natychmiastowego wykonania tej decyzji. W opinii GDOŚ przywołane przez stowarzyszenia okoliczności nie uzasadniały konieczności wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOS w B. z dnia [...] grudnia 2017 r., a stanowisko to - wbrew zarzutom skarg - zostało przez organ uzasadnione w treści zaskarżonego postanowienia.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (uczestnik postępowania I), reprezentowane przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 16 lutego 2023 r. przedstawiło swoje stanowisko: wniosło o oddalenie skarg. W ocenie Uczestnika skargi są bezzasadne. Uczestnik I podziela zasadniczo argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargi. Dodał, że rację ma organ zwracając uwagę, iż argumenty skarg są w znacznym stopniu powieleniem treści wniosków o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, a także, że argumenty koncentrują się na podważeniu podstaw do nadania decyzji RDOŚ w B. rygoru natychmiastowej wykonalności, a argumenty, wnioski i zarzuty w tym zakresie nie mogą być rozpatrywane przy rozstrzyganiu na podstawie przepisu art. 86e ustawy ooś. Wskazano, że zarzuty nierozstrzygnięcia sprawy co do istoty i niewyjaśnienie, dlaczego decyzja RDOŚ jest wadliwa albo niewadliwa czy też zarzuty naruszenia prawa materialnego, w zakresie wykraczającym poza materialnoprawną postawę postanowienia nie mogą być w ogóle przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowania. Ponadto Uczestnik I wskazał, że nie prowadzi działań, które mogłyby mieć wpływ na środowisko. Realizacja działań na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie zgodna z prawem i zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem bowiem postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest m. in. zbadanie wpływu inwestycji na środowisko oraz zobowiązanie inwestora do realizacji działań kompensacyjnych, których celem jest uniknięcie/zapobieżenie szkodzie w środowisku, a które muszą być zrealizowane przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (zgodnie m.in. z art. 82 ustawy ooś]. W decyzji organu pierwszej instancji, takie warunki zawarto na 52 stronach. Zadbano o właściwe zabezpieczenie szlaków migracji ryb poprzez szereg różnego rodzaju przepławek w konstrukcji budowli; w ramach działań minimalizujących i kompensujących dla środowiska nakazano m.in. ciągły monitoring przedrealizacyjny w zakresie występujących siedlisk przyrodniczych i ornitofauny oraz analizy fito- i zooplanktonu, pozostających w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia, który jest realizowany stale od 2018 roku, zapewnienie kompensacji zagrożonych zniszczeniem płatów łęgów wierzbowych, topolowych, olszowo-jesionowych, kompensację zbiorników wodnych, siedliska płazów, kompensację siedliska bytowania kozy i różanki, kompensację siedliska bytowania minoga rzecznego, kompensację łososia atlantyckiego; w zakresie należytej staranności o ciągłość morfologiczną i przyrodniczą ekosystemu rzecznego W. oraz w dialogu ze środowiskami organizacji ekologicznych, wędkarzy i branży rybackiej decyzja RDOŚ w B. nakazała m.in. budowę dwóch przepławek uniwersalnych, typu szczelinowego, dostosowanych parametrami do przechodzenia różnych gatunków ryb i organizmów wodnych, włączając duże osobniki jesiotra, zadbanie o to, by ryby migrujące w dół rzeki zostały zabezpieczone przed dostaniem się do elektrowni, dla planowanego stopnia wodnego zaprojektowano koryto obejścia, które ma być głównym elementem zabezpieczającym ciągłość ekologiczną rzeki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skarg, uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 września 2022 r. narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 lit. c P.p.s.a.
Zgodnie z art. 86e ustawy ooś organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek strony, może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie tej decyzji.
Spornym w przedmiotowej sprawie było to, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek uzasadniający wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej wydanej przez organ I instancji.
GDOŚ doszedł do przekonania, że taka sytuacja nie ma miejsca i nie uwzględnił wniosku Stron w tym przedmiocie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w całości podziela wywody Skarżących odnośnie celu wprowadzenia przepisu art. 86e ustawy ooś. Mianowicie ten przepis szczególny dopuszcza wstrzymywanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem jego wprowadzenia nie było tylko zapewnienie możliwości zgłaszania przez strony i uczestników postępowania wniosków w tym zakresie, ale umożliwienie wstrzymywania wykonania decyzji środowiskowych oraz – zgodnie z ust. 2 art. 86e ooś poddanie rozstrzygnięcia organu administracji w tym aspekcie kontroli sądowo administracyjnej. Tak więc nieaktualne i nieprzystające do obecnego stanu prawnego pozostają wywody organu i powoływane orzecznictwo sądowo administracyjne, wskazujące na brak przymiotu wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym na brak zasadności wstrzymywania takich decyzji. Zgodzić się również należy ze Skarżącymi, że generalnym celem wstrzymania wykonania decyzji powinno być zapobieżenie realizacji przedsięwzięcia zanim zostanie ono (a więc decyzja środowiskowa) poddane kontroli sądowej, gdyż tylko w ten sposób można zapobiec wynikającej z przedsięwzięcia szkodzie dla środowiska.
Sąd zauważa, że do uznania organu administracji pozostawiona została kwestia zakwalifikowania sprawy jako "uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. W tym aspekcie niewątpliwie organ może sięgać do wypracowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa na gruncie art. 135 K.p.a., z uwagi na analogiczne brzmienie tego przepisu co do "uzasadnionego przypadku". Niemniej jednak obowiązkiem organu było rozważenie wszystkich okoliczności, tj. istnienia poważnego ryzyka powstania w razie wykonania decyzji (realizacji przedsięwzięcia) nieodwracalnych skutków prawnych, znacznego prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu było również przeanalizowanie wszystkich okoliczności przedstawionych przez Skarżących, które w ich ocenie wskazywały na zasadność wstrzymania wykonania decyzji.
Sąd uznał, że organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wnikliwy, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2, 126 i 11 K.p.a. Mianowicie organ tylko ogólnikowo w uzasadnieniu wskazał, że argumenty stron sprowadzają się do podważania podstaw nadania decyzji RDOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności, co pozostaje poza kompetencją organu rozstrzygającego wniosek w granicach wyznaczonych przepisem art. 86e ustawy ooś. Organ ogólnie też wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie zaistniały przesłanki, które obligowałyby organ do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ, a strony również nie wskazały takich przesłanek. GDOŚ w jednym zadaniu stwierdził, że brak jest podstaw, aby w chwili obecnej przesądzić o wadliwości decyzji RDOŚ w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 86e ustawy ooś, jak również by uznać, że jej wykonanie wywoła nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie organ powołał, że decyzja środowiskowa nie stanowi zezwolenia na realizację przedsięwzięcia i nie rodzi bezpośrednich skutków w środowisku, a z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz rozpoczął roboty budowlane i realizację przedsięwzięcia.
Stwierdzić należy, że organ w ogóle nie odniósł się do argumentów sformułowanych przez Strony we wnioskach o wstrzymanie oraz przesłanek uzasadniających w ich ocenie wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. Organ nie przeanalizował, że w obrocie prawnym od czterech lat znajduje się nieostateczna, natychmiast wykonalna decyzja środowiskowa, która nie została merytorycznie zweryfikowana przez organ odwoławczy. Nie uwzględnił, że na podstawie ww. decyzji inwestor może podejmować kolejne kroki prawne zmierzające do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Organ pominął, że decyzja została merytorycznie zakwestionowana w złożonych odwołaniach. Obszerność zarzutów sformułowanych w odwołaniach i fakt, że organ odwoławczy w pierwszym postępowaniu odwoławczym stwierdził braki w postępowaniu dowodowym wskazuje w ocenie Sądu, że zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja środowiskowa wydana przez organ I instancji jest wadliwa, a w szczególności, że np. warunki prowadzenia prac budowalnych przez inwestora nie zostały ustalone prawidłowo, co może w konsekwencji doprowadzić do powstania nieodwracalnych szkód w środowisku. Oczywistym jest, że w toku rozpoznawania wniosku o wstrzymanie na gruncie art. 86e ustawy ooś organ nie może przesądzić o wadliwości decyzji RDOŚ, natomiast winien przeanalizować decyzję wydaną przez organ I instancji w kontekście zbadania, czy w tej konkretnej sprawie, z uwagi na zarzuty sformułowane w odwołaniach, kwestie wskazane we wnioskach o wstrzymanie, zachodzi w sprawie właśnie przypadek uzasadniający wstrzymanie decyzji wydanej przez organ i instancji.
Jak już wskazano powyżej, przepis art. 86e ustawy ooś został wprowadzony w celu umożliwienia wstrzymywania nieostatecznych decyzji środowiskowych, którym został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Tak więc argumenty organu o tym, że decyzja środowiskowa nie stanowi zezwolenia na realizację przedsięwzięcia i nie rodzi bezpośrednich skutków w środowisku w ogóle nie przystają do aktualnego stanu prawnego. Ponadto ze złożonych wniosków o wstrzymanie, jak również ze skarg i ogólnie dostępnych informacji w internecie wynika, że inwestor PGW WP cały czas prowadzi działania zmierzające do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Tak więc argument organu, że w aktach sprawy brak jest informacji o tym, aby inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz rozpoczął roboty budowlane jest niezasadny. Z dostępnych danych wynika, że prowadzone były przetargi na wyłonienie wykonawców do przygotowania poszczególnych, kolejnych etapów przedsięwzięcia, a brak wydania pozwolenia na realizację inwestycji na obecnym etapie sprawy nie przesądza, że takowe nie zostanie wydane w bliskim czasie, i że roboty budowlane nie zostaną rozpoczęte przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołań. Z informacji powszechnie dostępnych wynika, że do 31 stycznia 2023 r. został wyznaczony przez GDOŚ termin na rozpatrzenie wniesionych odwołań. Termin ten nie został dotrzymany i na czas wydawania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd postępowanie odwoławcze cały czas jest w toku. Powyższe wskazuje, że jak najbardziej zasadne są obawy Skarżących o rozpoczęciu inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji RDOŚ. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że wykonywanie prac budowlanych, na warunkach ustalonych w decyzji środowiskowej, które to warunki nie zostały merytorycznie zweryfikowanie przez organ odwoławczy, doprowadzi do powstania nieodwracalnych szkód w środowisku. W przedmiotowej sprawie organ całkowicie pominął istotne w ocenie Sądu okoliczności związane z wielością merytorycznych zarzutów wobec decyzji środowiskowej, długotrwałością prowadzonego postępowania odwoławczego,
Wskazać również należy, że co prawda organ rozpatrując wniosek o wstrzymanie nie jest uprawniony do badania zasadności nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ale niewątpliwie powinien przeanalizować, czy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji rozumiane jako nowe okoliczności ale również – w ramach wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, zobligowany jest do badania, czy wstrzymanie nie doprowadziłoby do naruszenia interesu społecznego. Tak więc organ winien przeanalizować, niezależnie od powoływanych przez Skarżących okoliczności związanych z wadami decyzji i z powstaniem nieodwracalnej szkody w środowisku, czy istnieją aktualnie również inne przesłanki odnoszące się od interesu społecznego, uzasadniające istnienie w obrocie prawnym nieostatecznej, wykonalnej decyzji. Dopiero przeanalizowanie tych wszystkich okoliczności pozwoli na dokonanie oceny sprawy w jej całokształcie, wyważenie interesu społecznego i umożliwi dokonanie wnikliwej oceny zasadności wniosku o wstrzymanie bądź jego braku.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uwagi na jego ogólnikowość i brak odniesienia się do szczegółowej argumentacji Skarżących w złożonych wnioskach o wstrzymanie powoduje, że w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądowo administracyjnej. Dopiero w złożonej odpowiedzi na skargi organ przedstawił swoje argumenty. Nie mniej jednak, kontroli sądowo administracyjnej podlega zaskarżone postanowienie z dnia 20 września 2022 r., którego uzasadnienie winno zostać sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
Stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.
Wobec stwierdzonych uchybień w zakresie prawa procesowego przedwczesne byłoby wypowiadanie się co do zarzutów naruszenia art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. to stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu, jako postępowaniu incydentalnym w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji RDOŚ, Sąd nie jest władny do dokonywania ocen merytorycznych w zakresie właściwości organu prowadzącego postępowanie główne. Jak wynika z akt sprawy, sprawa w celu rozpatrzenia wniesionych odwołań została przekazana Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który jako organ prowadzący postępowanie odwoławcze, jest organem właściwym do rozpatrzenia złożonych wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2017 r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować się do wyrażonej przez sąd oceny prawnej i merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., analizując szczegółowo wszystkie okoliczności podniesione we wnioskach o wstrzymanie i na późniejszym etapie postępowania – w szczególności dotyczących wystąpienia nieodwracalnych skutków w środowisku na skutek realizacji przedsięwzięcia dla którego została wydana decyzja środowiskowa, a uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zostać sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpisy od skarg, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.