IV SA/Wa 2565/18

IV SA/Wa 2565/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Anna Falkiewicz-Kluj
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1733/21 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 29 ust 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. J. (dalej "Skarżącej") od decyzji Burmistrza [...] (dalej "Burmistrza") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] znak [...], wydanej w przedmiocie nakazania właścicielom działki [...] obręb [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wynikającym ze zmiany stanu wód na gruncie orzekło w następujący sposób:
- na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta i nałożyło na właścicieli działki nr [...] (dalej "działka sąsiednia") – A. W. i Z. W. (dalej "właściciele działki sąsiedniej", "zobowiązani"), obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie szczelnego murku betonowego pomiędzy wzdłuż granicy działek o nr ew. [...] a [...] ("działka Skarżącej"),
o szerokości nie mniejszej niż 0,2 m, wysokości nie mniejszej niż 0,55 ni, przy czym nie mniejszej niż 0,15 m nad powierzchnią terenu na działce nr [...].
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:
1. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. postępowania administracyjnego
w przedmiocie oceny ewentualnych zmian stosunków wodnych, mogących oddziaływać na nieruchomość Skarżącej (tj. na działkę nr ew. nr [...] obręb [...] przed podziałem).
2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art.29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469), dalej "Prawa wodnego/ustawy z 2001 r." w związku z art.545 ust.4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), dalej "Prawa wodnego/ustawy
z 2017 r.", Burmistrz nałożył na właścicieli działki [...] obręb [...] (tj. działki sąsiednia przed podziałem) obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie szczelnego murku betonowego pomiędzy działkami o nr ew. [...] a [...], o szerokości nie mniejszej niż 0,2 m, wysokości nie mniejszej niż 0,55 m, przy czym nie mniejszej niż 0,15 m nad powierzchnią terenu na działce nr [...].
3. Skarżąca wniosła do SKO (za pośrednictwem Burmistrza) odwołanie od decyzji Burmistrza, zarzucając w/w decyzji: (-) niewskazanie dokładnej lokalizacji, długości, punktu początkowego oraz końcowego przedmiotowego murku a także daty oraz osób zobowiązanych do jego wykonania, (-) nieuwzględnienie faktu, iż najlepszym sposobem przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych byłoby nakazanie właścicielom nieruchomości sąsiedniej odtworzenia zlikwidowanego rowku odwadniającego.
III. Decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpatrzyło odwołanie Skarżącej od decyzji Burmistrza, reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:
1. Zastosowanie normy intertemporalnej, wynikającej z art.545 ust.4 Prawa wodnego z 2017 r., obowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r., prowadzi do wniosku, że niniejsze postępowanie, wszczęte i prowadzone na postawie art.29 Prawa wodnego z 2001 r., należy nadal prowadzić na tej podstawie a organem wyższego stopnia, umocowanym do rozpatrzenie odwołania od decyzji Burmistrza jest SKO.
2. W myśl w/w art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian
w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
3. W celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, oddziałującej szkodliwie na grunt Skarżącej, organ I instancji powołał biegłego geologa [...] L. K., posiadającego kwalifikacje do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii V (Nr [...]). Biegłemu powierzono zatem poczynienie ustaleń w zakresie: (-) wystąpienia naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...], (-) powstania ewentualnych szkód na działce nr [...], (-) związku skutkowo przyczynowego pomiędzy zmianami na działce nr [...]
a szkodami powstałymi an działce nr [...], (-) ustalenia poziomu wód gruntowych na ww. nieruchomościach oraz wykonanie niezbędnych pomiarów i analiz
w przedmiotowym zakresie. Z opinii biegłego wynika wprost, iż podniesienie terenu działki nr [...] o 114 mm w stosunku do działki nr [...] doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie. Kwestię tą potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Okoliczność ta nie została zakwestionowana przez strony postępowania i nie budzi wątpliwości.
4. W sprawie zachodzi konieczność zreformowania decyzji organu I instancji, albowiem nie uwzględniono w niej faktu, iż sąsiednia działka nr [...] uległa podziałowi geodezyjnemu na potrzeby budowy drogi publicznej. Stosownie do powyższego:
Burmistrz nałożył na właścicieli działki nr [...] obręb [...] obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie szczelnego murku betonowego pomiędzy działkami o nr ew. [...] a [...], o szerokości nie mniejszej niż 0,2 m, wysokości nie mniejszej niż 0,55 m, przy czym nie mniejszej niż 0,15 m nad powierzchnią terenu na działce nr [...].
Tymczasem z akt sprawy oraz treści ksiąg wieczystych nr [...] i [...] wynika, iż sąsiednia działka nr [...] uległa w 2017 r. podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0178 ha, której właścicielem jest Gmina [...] i nr [...] o pow. 0,4122 ha, której właścicielami są zobowiązani.
Ponadto z systemu informacji przestrzennej Miasta i Gminy [...] oraz wypisu
z rejestru gruntów z dnia [...].03.2018 r. wynika, iż działka Skarżącej nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Działki: sąsiednia nr [...] i Skarżącej nr [...] zostały wydzielone jako gruntu przeznaczone pod budowę dróg publicznych i leżą w pasie ul. [...].
Z powołanej opinii biegłego geologa wynika, iż teren działki nr [...] położony jest niżej w stosunku do ul. [...]. Z opinii i załącznika nr 2 do opinii wynika, iż stanowiska pomiarowe nie były lokalizowane w pasie drogi ul. [...], zaś najwyżej położonym punktem działki nr [...] jest punkt 6 znajdujący się najbliżej ul. [...]. Ponadto z załącznika nr 2 do opinii nie wynika, aby wody opadowe lub roztopowe spływały w kierunku północnym. Biegły zaznaczył przy tym, iż jedną z przyczyn stagnowania wody w granicach działki nr [...] jest naturalny spływ wód opadowych
i roztopowych z ul. [...]. Zatem uznać należy, iż ustalenia biegłego w zakresie wpływu podniesienia działki nr [...] na naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...] w rzeczywistości dotyczyło podniesienia terenu działki nr [...] ze szkodą dla działki nr [...]. Zatem również rekomendacje biegłego w zakresie działań na działkach nr [...] i nr [...], które pozwolą na uniknięcie podtapiania działki nr [...] dotyczyły
w rzeczywistości działki nr [...] i nr [...]. Powyższe pozwala na zmianę kwestionowanej decyzji poprzez uwzględnienie aktualnego oznaczenia geodezyjnego przedmiotowych działek oraz zobowiązanie do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom aktualnych właścicieli działki nr [...], tj. P. A. W. i P. Z. W.. Powyższa zmiana nie stanowi przy tym zmiany merytorycznej, która mogłaby naruszać zasadę dwuinstancyjności, jako wykraczająca poza zakres postępowania odwoławczego.
5. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania w zakresie braku wskazania w decyzji takich elementów, które pozwoliłyby na konkretyzację nałożonego obowiązku należy stwierdzić, iż art. 29 ust. 3 prawa wodnego nie precyzuje obligatoryjnych elementów decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Z powołanego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego wynika jedynie,
iż obowiązek ten ma zostać wskazany w taki sposób, aby mógł być skutecznie wykonany lub egzekwowany. Wskazanie obowiązku wykonania przez zobowiązanych murku betonowego o konkretnych parametrach technicznych
(o szerokości nie mniejszej niż 0,2 m, wysokości nie mniejszej niż 0,55 m, przy czym nie mniejszej niż 0,15 m nad powierzchnią terenu na działce nr [...]), ze wskazaniem, iż ma on biec wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...], spełnia ww. wymagania. Zaznaczyć należy, iż decyzja nakładająca obowiązek nie musi wskazywać konkretnego terminu jego wykonania. Oznaczać to będzie, iż obowiązek wykonania urządzenia powstanie wraz z uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności
(z niniejszej sprawie wydanie decyzji drugo instancyjnej), chyba, że jej wykonanie zostanie wstrzymane we właściwym trybie.
6. Odnosząc się zaś do zarzutu wadliwego braku wskazania na obowiązek odtworzenia rowku biegnącego wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...] zaznaczyć należy, że zawarte w art. 29 ust. 3 prawa wodnego sformułowanie "lub" wskazuje,
iż to od uznania organu zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego, czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom
(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26.07.2017 r. sygn. akt II SA/Gd 299/17). Oznacza to, że to organ decyduje, które z możliwych do zastosowania rozwiązań będzie skuteczne i najmniej obciążające dla zobowiązanego.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy biegły wskazał na 3 możliwe do zastosowania rozwiązania:
1) przemodelowanie terenu działki nr [...] w taki sposób, aby woda spływała
w kierunku wschodnim lub
2) wykonanie na granicy działek nr [...] i nr [...] rowu odprowadzającego wody w kierunku południowym do rowu przylegającego do południowych granic działek nr [...] i nr [...] lub
3) wykonanie na granicy działek nr [...] i nr [...] murku oporowego uniemożliwiającego spływ wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] na działkę nr [...].
Skład Orzekający stoi na stanowisku, iż nałożenie obowiązku wykonania ww. urządzenia, w szczególności w kontekście planowanej budowy na działce nr [...]
4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jest rozwiązaniem najbardziej optymalnym, które z jednej strony zabezpieczy teren działki nr [...], a z drugiej umożliwi zobowiązanym jego skuteczne wykonanie. Wskazać przy tym należy, iż odwołująca nie wykazała wad przyjętego rozwiązania, które wskazywałyby na jego nieskuteczność.
IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia:
- art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zezwoleniu właścicielowi działki o nr [...] na zmianę kierunku odpływu wody znajdującej się na jego gruncie,
- art. 7, 77 art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz odpowiedzi na pytanie czy przywrócenie gruntu działki [...] do stanu poprzedniego, zniwelowałoby stagnowanie wody na działce [...];
- art.8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu propozycji biegłego geologa;
- art. 104 k.p.a. poprzez zakończenie postępowania, mimo nierozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. bezprawnego podnoszenia terenu przez właścicieli działki [...].
W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:
(i) Zalewanie działki Skarżącej jest następstwem łącznie: (-) zlikwidowania rowu melioracyjnego znajdującego się na granicy działek Skarżącej oraz sąsiedniej, (-) podwyższenia terenu przez właściciela działki nr [...]. Orzekające w sprawie organy nie uwzględniły żądania Skarżącej o nakazanie właścicielom działki sąsiedniej: (-) przywrócenia rowu w granicy działek, (-) przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości. Wbrew ocenie organów budowa muru betonowego w granicy działek nie zabezpieczy działki Skarżącej przed zalewaniem.
(ii) Orzekającym w sprawie organom należy poczynić zarzut niekonsekwencji, wiążącej się z nieuwzględnieniem faktu, iż w decyzją nr [...], ustalającą dla działki sąsiedniej warunki zabudowy, wyraźnie zabroniono podwyższania terenu działki
w taki sposób, który powodowałby zakłócenia naturalnych kierunków spływu wód (pkt 2h). Pomimo obowiązania w/w zakazu teren działki sąsiedniej został jednakże znacznie podwyższony. Sprawa nielegalnego podwyższenia terenu przez właścicieli działki sąsiedniej nie została dotąd rozpatrzona pomimo kierowania przez Skarżącą szereg pism informujących organ o tym fakcie. W uzasadnieniach obu decyzji nie zamieszczono ustaleń co do wielkości poczynionych nielegalnie naniesień oraz ich wpływie na ruch wody. Jednocześnie organy nie wyjaśniły, dlaczego odstąpiły od nałożenia na właściciela działki sąsiedniej obowiązku jej przywrócenia do stanu poprzedniego, co doprowadziłoby do wyrównania poziomów gruntów oraz zmiany kierunku odpływu wód opadowych.
(iii) Nałożonego obowiązku nie będzie można wyegzekwować, a to w związku z nieokreśleniem kąta nachylenia muru, który zapobiegałby przedostawaniu się wody na grunt sąsiedni, w decyzji brak jest również wskazania terminu wykonania muru.
(iv) Organy nie zastosowały się do zaleceń biegłego, przewidujących wykonanie "murku oporowego", nakładając na właścicieli nieruchomości sąsiedniej obowiązek wybudowania "murku betonowego". Pojęcia te nie są tymczasem tożsame. Wprawdzie w systemie prawa nie sformułowano definicji muru oporowego, niemniej termin ten był wyjaśniany w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Wskazano tam, że celem przyświecającym budowie muru oporowego jest zabezpieczenie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych
z innego terenu. W tej sytuacji uznać należy, iż pomiędzy murem betonowym
a oporowym występuje zasadnicza różnica. Powszechnie wiadomym jest bowiem,
iż beton koroduje wskutek wymywania składników przez wodę. Wobec tego wykonaniu muru betonowego w miejscu, gdzie podwyższona ilość wody jest niemal przez cały rok na pewno nie zapewni ochrony przed jej przedostawaniem się na teren skarżącej. Woda będzie powodowała korozję betonu oraz będzie wsiąkała
w grunt za murem. Wobec czego z czasem na działce Skarżącej będzie taka sama ilość wody jak przed budową muru. Konstrukcja muru betonowego wskazana przez organ I instancji nie będzie zatem pełniła funkcji ochronnej przed oddziaływaniem wody z innego terenu – mur betonowy może co najwyżej pełnić funkcję rozgraniczenia działek.
(v) Organy pominęły sygnalizowany przez Skarżącą fakt istnienia sporu granicznego pomiędzy Skarżącą a właścicielami nieruchomości sąsiedniej (zawisłość sprawy sądowej o rozgraniczenie). W sytuacji, w której przebieg granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami jest sporny, wykonanie przedmiotowego muru do czasu zakończenia postępowania cywilnego nie będzie możliwe. Powyższe winno również wpłynąć na wybór innego sposobu ochrony nieruchomości sąsiedniej, niż poprzez budowę muru na granicy działek.
V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066
z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie spełniona została hipoteza art.29 ust.3 Prawa wodnego z 2001 r., tj. czy na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością Skarżącej doszło do zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na nieruchomość Skarżącej, a w przypadku wykazania, iż fakt ten zaistniał – nałożenie na właścicieli nieruchomości sąsiedniej stosownych obowiązków.
Zdaniem Sądu organy obu instancji przekonująco wykazały, w oparciu
o specjalistyczną opinię biegłego, że:
(-) zapewnienie nieruchomości Skarżącej ochrony przewidzianej w art.29 ust.3 ustawy z 2001 r. jest zasadne, albowiem zmiany stanu wody, spowodowane przez właścicieli gruntu sąsiedniego, negatywnie oddziałują na tę nieruchomość,
(-) środkiem wystarczającym do zapewnienia w/w ochrony (jednym spośród trzech alternatywnie wskazanych w opinii biegłego i zakwalifikowanych przez niego jako równorzędne) jest wybudowanie wzdłuż granicy obu nieruchomości murku oporowego (betonowego) o stosownych parametrach .
Zarzuty skargi, koncentrujące się na polemice z ustaleniami biegłego,
tj. wywodzące brak możliwości osiągnięcia w niniejszej sprawie celów zapisanych
w art.29 ust.3 ustawy, poprzez samo wybudowanie murku, nie poparte
w szczególności stosowną kontropinią, nie mogły zostać uwzględnione.
2. Przepis art.29 ust.1 – 3 Prawa wodnego z 2001 r. określa obowiązki właścicieli nieruchomości, związane z utrzymywaniem pożądanego stanu wody na gruncie oraz instrumenty prawne, mające na celu ich wyegzekwowanie.
Przepis art.29 ustawy stanowi zatem, że:
Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody ma gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust.1).
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian
w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust.2).
Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust.3).
Zastosowanie instrumentów przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy wymaga wykazania przez organ prowadzący postępowanie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: 1) wywołania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, 2) szkodliwego oddziaływania przez taką zmianę na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie wyjaśniające ma zatem ustalić, czy do zmiany naturalnego stanu wody na gruncie istotnie doszło, a jeżeli tak, to czy zmiana taka wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie. Niezbędnym jest wnikliwe ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z powstałą na gruncie szkodą.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1301/13, publ. LEX) " Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej.".
Wskazanych wyżej ustaleń organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego
z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania
i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:
Przy ocenie stanu faktycznego sprawy, organy obu instancji oparły się na ustaleniach i wnioskach opinii biegłego, sporządzonej na zlecenie Burmistrza.
W rozdziale 8 opinii (str.8 – 10 opinii, k. 27 – 28 akt adm.) wskazano cztery różne przyczyny podtopienia działki Skarżącej, tj.: 1) podniesienie o 40 cm terenu działki sąsiedniej, skutkujące spływaniem wód opadowych i roztopowych na działkę Skarżącej (aktualnie działka sąsiednia jest położona o co najmniej 11, 4 cm wyżej niż działka Skarżącej), 2) naturalne spływanie wód opadowych i roztopowych z ulicy [...] na nieruchomość sąsiednią, 3) usypanie w granicach działki Skarżącej przeszkody ziemnej dla spływających z tej działki wód opadowych i roztopowych (chodzi o ziemne obwałowanie zbiornika – stawu, znajdujące się na kierunku spływu wód opadowych i roztopowych), 4) zły stan techniczny rowu przylegającego do działki Skarżącej oraz działki sąsiedniej, powodujący zmniejszenie spływu wód
z terenu działek. Biegły wskazał również, iż do stagnowania wody na działce Skarżącej przyczynia się betonowy cokół posadowionego na tej działce ogrodzenia. Niezależnie od powyższego opinia stwierdza jednoznacznie, że działania podjęte na działce sąsiadującej z działką Skarżącej, polegające na podwyższeniu terenu działki sąsiedniej, bezspornie doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie Skarżącej.
W rozdziale 9 opinii (str.9 opinii, k.28 akt adm.) biegły wskazał na trzy alternatywne (równorzędne) sposoby likwidacji jednego ze źródeł stagnowania wody na działce Skarżącej w postaci spływania na nią wody z działki sąsiedniej. Biegły wskazał zatem, że:
"Aby tego uniknąć należy wykonać jedno z zaleceń:
1. Przemodelować powierzchnię działki [...] tak aby woda opadowa
i roztopowa spływała w kierunku wschodnim (ku centralnej części działki [...])
2. Wykonać na granicy działek [...] i [...] rów odprowadzający wody opadowe i roztopowe w kierunku południowym tj. do rowu przylegającego do południowych granic działek [...] i [...].
3. Wykonać na granicy działek [...] i [...] murek oporowy uniemożliwiający spływ wód opadowych o roztopowych z działki [...] na działkę [...].".
Jednocześnie na str.10 opinii biegły zaproponował działania mające na celu, usunięcie drugiego źródła stagnowania wody na działce Skarżącej, związanego bezpośrednio ze sposobem zagospodarowania tej działki. Zalecenia te przedstawiają się następująco:
"W celu umożliwienia spływu wód opadowych i roztopowych z działki [...]
należy:
1. Przemodelować południową część powierzchni działki tak aby wody opadowe i roztopowe mogły swobodnie spływać do stawu (zbiornika wodnego).
2. Umożliwić odpływ nadmiaru wody ze stawu do rowu przylegającego do południowej granicy działki [...].
3. Wykonać, na wysokości gruntu, otwory w cokole pod ogrodzeniem okalającym część siedliskową działki [...].".
Z powyższego wynika, że formułując zalecenia co do sposobu zapobiegania dalszemu podtapianiu działki Skarżącej, biegły poczynił zasadnicze rozróżnienie na: 1) środki mające służyć usunięciu źródła podtopień, występującego na działce sąsiedniej (proponując w tym zakresie trzy rozwiązania do wyboru, 2) środki mające służyć usunięciu źródła podtopień, występującego bezpośrednio na działce Skarżącej (proponując w tym zakresie łączne zastosowanie trzech rozwiązań).
Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organów, opartego na art.29 ust.3 Prawa wodnego z 2001 r., mogło być wyłącznie orzeczenie o środkach, umożliwiających usunięcie niekorzystnych oddziaływań na działkę Skarżącej, pochodzących z nieruchomości sąsiedniej (istota tej regulacji sprowadza się bowiem wyłącznie do zapewnienia ochrony nieruchomości przed skutkami działań podjętych na innych gruntach), nie mogło być natomiast orzekanie o środkach, prowadzących do usunięcia źródła podtopień, znajdującego się bezpośrednio na działce Skarżącej (to od woli Skarżącej zależy bowiem, czy w/w działania podejmie).
W związku z podniesionymi w skardze zarzutami stwierdzić należy, że nakładając stosowny nakaz na właścicieli nieruchomości sąsiedniej, organy działały ściśle w granicach zaleceń wyspecjalizowanego podmiotu, jakim jest biegły - autor opinii, wybierając jeden z rekomendowanych przez biegłego środków w postaci wybudowania murku pomiędzy nieruchomościami. Stwierdzić przy tym należy, że konstrukcja przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. pozwala przyjąć, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunt sąsiedni. Postępowanie to nie ma na celu uregulowania stanu wody na gruncie właściciela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia
2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1377/17).
W orzecznictwie sądowym podkreśla się konsekwentnie, że wprawdzie biegły jest pomocnikiem organu administracji w ustaleniu i ocenie stanu faktycznego, niemniej z faktu tego nie wynika automatyczne związanie organu sformułowanymi przez biegłego wnioskami. O ile organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, o tyle powinien jednak, na zasadzie art.80 k.p.a., dokonać oceny tego dowodu w świetle całego zebranego
w sprawie materiału. Organ ma zatem zarówno prawo i obowiązek ocenienia wartości dowodowej opinii biegłego, zbadania, czy opinia ta jest zupełna, logiczna
i wiarygodna oraz ewentualnie zażądania jej uzupełnienia.
Sąd w całości podziela stanowisko organów obu instancji, że specjalistyczna opinia, na której się oparły przy rozstrzyganiu sprawy, spełnia konieczne standardy, kompleksowo i precyzyjnie ustalając przyczyny podtapiania nieruchomości Skarżącej oraz formułując konieczne środki zaradcze. Jak to zasadnie stwierdził tut. Sąd
w wyroku z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2044/07, publ. LEX "Wniosek strony o uzupełnienie opinii biegłego (bądź powołanie innego rzeczoznawcy) powinien być oparty na całokształcie okoliczności sprawy, a nie wynikać jedynie
z samego niezadowolenia strony. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego tylko dlatego, że przedłożona do akt sprawy opinia jest dla strony niekorzystna. O dopuszczeniu dowodu uzupełniającego w zakresie opinii rzeczoznawcy powinny bowiem decydować wątpliwości co do przedłożonego uprzednio operatu, a nie subiektywne odczucie strony". Z kolei w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2383/06, publ. LEX, ten sam Sąd wskazał, iż: "O ile w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrekspertyzy we własnym zakresie i przedłożenia jej jako dowodu w sprawie.".
Odnotować należy, iż ze w/w możliwości przedłożenia organom kontrekspertyzy Skarżąca nie skorzystała.
4. Podniesione w skardze zarzuty nie znajdują potwierdzenia. Stosownie do powyższego: (-) sposób określenia w decyzji obowiązków nałożonych na byłych właścicieli, w tym w ich szczegółowość, należy uznać za dostateczny, (-) pomimo użycia w decyzji sformułowania "murek betonowy" a nie "murek oporowy" stwierdzić należy, że oczywistą istotą nałożonego nakazu jest wybudowanie elementu infrastruktury budowlanej, odpowiadającego charakterem murowi oporowemu, (-) kwestia ewentualnego niewywiązania się właścicieli nieruchomości sąsiedniej
z obowiązków nałożonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy może być przedmiotem innych postępowań administracyjnych (w szczególności postępowania z art.59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo postępowania w sprawie samowoli budowlanej), (-) co do zasady zawisłość sprawy
o rozgraniczenie nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia opartego na podstawie art.29 ust.3 Prawa wodnego z 2001 r.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.