IV SA/Wa 2564/19

IV SA/Wa 2564/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska
Grzegorz Rząsa /przewodniczący/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1796/20 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 53 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 21 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] w T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Parafii [...] pod wezwaniem św. [...] w [...] (dalej "Skarżącej") na postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwatora") z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na rozbudowie budynku sakralnego o absydę zamykającą ikonostas, na działkach nr ewid.: [...] i [...],[...]i [...]w obrębie ewidencyjnym [...] (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji") – utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy.
II. Uzasadniając zaskarżone obecnie postanowienie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:
1. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Konserwator odmówił uzgodnienia, przedłożonego do uzgodnienia przez Burmistrza [...], projektu decyzji o ustaleniu na wniosek Skarżącej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozbudowa historycznego budynku kaplicy cmentarnej, a obecnie budynku cerkwi o absydę o parametrach 6,0 m x 6,0 m, doprowadzi do całkowitej zmiany wyglądu zabytku i utraty wartości architektonicznych obiektu.
2. Pismem z dnia 6 maja 2019 r. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Konserwatora, wskazując na nikłe wartości historyczne i architektoniczne budynku dawnej kaplicy cmentarnej, która pełni obecnie funkcję cerkwi prawosławnej. Zdaniem Skarżącej, rozbudowa tego budynku o absydę z ikonostasem jest niezbędna do prawidłowego wykonywania czynności liturgicznych w kulcie prawosławnym.
3. Ponowne rozpoznanie sprawy (w ramach rozpoznania wniesionego zażalenie), prowadzi do wniosku o prawidłowości postanowienia Konserwatora. Stosownie do powyższego:
4. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945 j.t.), "dalej u.p.z.p." albo "ustawy", wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej "u.o.z.") oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Do form ochrony konserwatorskiej należą: (-) wpis do rejestru zabytków, (-) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, (-) uznanie za Pomnik Historii, (-) utworzenie parku kulturowego, (-) ustalenia ochrony w (-) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w (-) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, (-) decyzji o warunkach zabudowy, (-) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, (-) decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub (-) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Stanowisko w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wojewódzki konserwator zabytków zajmuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a.
5. Właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że dawna kaplica cmentarna, pełniąca obecnie funkcję cerkwi została ujęta w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 474), dalej także "nowela u.o.z.". W wykazie tym został również ujęty historyczny układ urbanistyczny [...]Stosownie do art. 8 ust. 1 w/w ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków, o których mowa w art. 7 tej ustawy.
6. Organ ochrony zabytków pierwszej instancji, słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.
7. Zabytkiem w niniejszej sprawie jest przede wszystkim dawna kaplica cmentarna - obecnie cerkiew rozumiana zgodnie z art.3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako nieruchomość będące dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ponadto, zabytkiem jest również historyczny układ urbanistyczny [...] rozumiany zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwale zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowanie gabarytów oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.
Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji planowana inwestycja miałaby polegać na rozbudowie budynku sakralnego o absydę zamykającą ikonostas. W warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu oraz w warunkach i wymaganiach kształtowania ładu przestrzennego wskazano: nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji; parametry zewnętrzne absydy - maksymalnie 6,0 x 6,0 m; wielkość powierzchni zabudowy - do 17% powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej budynku do 17,0 m; wysokość zabudowy 1 kondygnacja; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu poziomego) - do 4,0 m; maksymalna wysokość budynku liczona od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych - do 8,0 m; układ połaci dachowych - dach wielospadowy o kącie pochylenia połaci w przedziale 40 st. - 45 st.; materiał pokrycia dachu - dachówka ceramiczna w odcieniach czerwieni.
Dawna kaplica położona na terenie dawnego cmentarza [...] została wzniesiona na planie wieloboku na początku XIX wieku. Budynek jest murowany, kryty dachem wielospadowym. Do zwartej bryły budynku dobudowano na osi od strony zachodniej niewielką kruchtę z trójkątnym naczółkiem. Budynek posadowiony jest na cokole, zwieńczony gzymsem profilowanym , narożniki ścian zaakcentowano lizenami. Od strony wschodniej znajduje się niewielka absyda zamknięta prostokątnie. Od strony południowej na ścianie elewacji wmurowana została piaskowcowa płyta inskrypcyjna z przełomu XVIII i XIX wieku. Z treści zażalenia wynika, że niewielka kruchta stanowi wtórną, dobudowaną część kaplicy.
Organ pierwszej instancji słusznie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ponieważ błędnie tam wskazano, że "Wnioskowany obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej". Tymczasem, dawna kaplica cmentarna w [...], pełniąca obecnie funkcję cerkwi została ujęta w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W wykazie tym został również ujęty historyczny układ urbanistyczny [...].
Organ zażaleniowy zgadza się również z postulatem konserwatorskim dotyczącym odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji w zakresie rozbudowy zabytkowej kaplicy o absydę o wymiarach 6,0 m x 6,0 m i wysokości w kalenicy do 8,0 m. Takie rozwiązanie wpłynie negatywnie na historyczny stan zachowania kubatury i bryły dawnej kaplicy, która do dnia dzisiejszego zachowała swój wygląd i niewielkie gabaryty. Taki sposób ukształtowania budynku o zamkniętej, skończonej formie architektonicznej jest również nośnikiem wartości architektonicznych i przestrzennych zabytkowego układu urbanistycznego [...], na terenie którego położona jest dawna kaplica wraz z [...] cmentarzem.
III. Pismem z dnia 28 września 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sadu skargę na postanowienie Ministra, zarzucając temu aktowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie i zastosowanie tj. art.3 pkt 1 ,2,12,15, art.4 pkt 2, art.6 ust.1 pkt 1 lit.b i c, art.7 pkt 1, art.8, art.22 ust.2,art.89 pkt 1, art.93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art.4 pkt 2 i 3, art.51 ust.1, art.53 ust.4 pkt 2 w zw. z art.60 ust.1, art.64 ust.1 pkt 2 lit.b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto art.6,7,8,9,10, 77§1, 80,107 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, co następuje:
(i) Organy w sposób dowolny określiły kierunki i zakres ochrony budynku sakralnego, naruszając art.4 pkt 2 i 3, art.6 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie wyjaśniono wystarczająco dokładnie stanu zagospodarowania obszaru, który rzekomo miałby podlegać ochronie, cechujących ten obiekt walorów, mających istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, jak też przyczyn, z powodu których realizację planowanej inwestycji należy uznać za zagrażającą tym walorom. Ocena dokonana przez organy obu instancji nie jest pełna, trafna przekonywująca.
(ii) Wbrew twierdzeniu Ministra przedmiotowy obiekt sakralny w nie jest wpisany do rejestru zabytków, co potwierdza zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2019 r., w świetle którego budynek cerkwi w [...] przy ul. [...] nie jest ujęty w rejestrze zabytków nieruchomych województwa [...], opracowanym przez Narodowy Instytut Dziedzictwa zlokalizowanym na terenie Miasta i Gminy [...] oraz nie jest proponowany do gminnej ewidencji zabytków na danym terenie. Aktualnie nie jest prowadzone postępowanie w sprawie objęcia obiektu formą ochrony. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. stwierdził z kolei, że budynek cerkwi test zabytkiem i wyznaczony został do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o której mowa w art.22 ust.2 ustawy o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami. Jednakże obiekt nie został wpisany do rejestru zabytków oraz nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Zatem do ww obiektu sakralnego nie znajduje zastosowania przepis art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.7 ustawy o ochronie zabytków, skoro obiekt ten nie podlega ochronie konserwatorskiej, jak również działki ewid.nr [...].[...],[...],[...]w rozumieniu przepisów ustawy.
(iii) Obecny stan techniczny budynku kwalifikuje się do remontu kapitalnego ze względu na bardzo zły stan techniczny, postępującą degradację budowlaną zmierzającą ku katastrofie budowlanej.
(iv) Budynek jako była kapliczka cmentarna niewielkich rozmiarów, cofnięty głęboko od głównej linii zabudowy ul. [...] nie wyróżnia istotnymi elementami kształtu, bryły, ani też szczególnymi zdobieniami elewacyjnymi, które w istotny sposób mogłyby go wyróżniać jako walor zabytkowy. Budynek został wzniesiony jako obiekt o charakterze pomocniczym i funkcjonalnym, ubogo wyposażony i pozbawiony szczególnej formy architektonicznej, brak fundamentowania, klasycznego wieńca scalającego ściany oraz istotnych elementów estetyzujących. Dlatego zapewne nie został dotychczas wpisany do rejestru zabytków. O obiekcie brak wzmianek w dostępnych dokumentach historycznych. Dokonane modyfikacje obiektu mające miejsce w latach 1948-2012 wykonane zostały w sposób zgodny z przepisami przy aprobacie kolejnych władz samorządowych i bez jakiegokolwiek sprzeciwu ze strony Konserwatora Zabytków.
(v) Wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obiekt nie znajduje się w dostępnej Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Inwestor (właściciel) nie otrzymał żadnego dokumentu na tę okoliczność, jak również Konserwator nie wykazał zainteresowania współuczestniczenia w dbałości o ten obiekt.
(vi) Niezrozumiały jest zarzut, że inwestycja może spowodować ujemne skutki dla wartości historycznego budynku sakralnego, skoro ma na celu ochronę budynku przed postępującą degradacją Projekt budowlany rozwiąże pozytywnie wyżej wymienione zagrożenia i ocali budynek przed dalszym niszczeniem, a w następstwie przed katastrofą budowlaną. Rozwiązania projektowe nie ingerują w bryłę istniejącego budynku, a stanowią harmonijne współistnienie i zachowują sakralny charakter obiektu. Na terenie dekanatu inne rozbudowy tego typu zyskują aprobatę urzędu konserwatorskiego. W potwierdzeniu przesyłam ksero pozytywnego postanowienia w podobnej sprawie, która dotyczyła rozbudowy i nadbudowy kaplicy [...] w [...]. W tej sytuacji skarga jest w pełni uzasadniona.
IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 21 października 2019 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325– zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art.8 ust.1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, było uzgodnienie przez organy konserwatorskie projektu decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla inwestycji planowanej na terenie ujętym w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 w/w ustawy z dnia 18 marca 2010 r.
Przekonująco wykazały organy obu instancji, iż realizacja planowanej inwestycji nie dałaby się pogodzić z wymogami ochrony zabytków. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.
2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
(i) Z art.53 ust.4 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z art.53 ust.5 u.p.z.p. wynika, iż przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.
Jak tranie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 441/13, publ. CBOSA: "Należy mieć na względzie przepisy wprowadzające ustawę z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) - zwana dalej ustawą zmieniającą. W szczególności należy wskazać na art. 7 i art. 8 niniejszej ustawy zmieniającej, z których wyraźnie wynika, że gminna ewidencja zabytków stanowi nową ewidencję. Ewidencja ta nie jest tożsama z rejestrem zabytków, o którym mowa w art. 7 pkt 1 u.o.z. Jednocześnie z art. 22 pkt 5 u.o.z. wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazane przepisy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że systemowa wykładnia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. prowadzi do takiego rozumienia zakresu normatywnego niniejszego przepisu, że uzgodnienie jest wymagane jeżeli obiekt nieruchomy jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków niezależnie od tego czy jednocześnie jest on objęty jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.".
Uzupełniając to stanowisko w kontekście art.8 ust.1 ustawy nowelizującej u.o.z. (regulującego stan, w którym gminna ewidencja zabytków nie została jeszcze sporządzona), stwierdzić należy, iż art.8 ust.1 ustawy nowelizującej u.o.z. uzupełnia katalog obszarów i obiektów, na których inwestowanie wymaga uzgodnień konserwatorskich, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 2 u.p.z.p., o takie obszary i obiekty, które stanowią składniki wykazu, o którym mowa w art. 7 ustawy noweli.
W świetle powyższych uwarunkowań nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja podlegała uzgodnieniom konserwatorskim, przewidzianym w art.53 ust.4 pkt 2 u.p.z.p., albowiem w stosownym wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art.7 ustawy nowelizującej u.o.z. ujęto: 1) stanowiącą przedmiot postępowania - dawną kaplicę cmentarną, pełniąca obecnie funkcję cerkwi, 2) historyczny układ urbanistyczny [...].
(ii) Stwierdzić należy, że ani przepisy u.p.z.p. ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują bezpośrednio, w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Stosownie zatem do art.4 w/w ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.
(iii) Zasada prawdy obiektywnej oraz należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślają, że rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego oceny organ administracji nie może pominąć żadnego przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (tak: A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2018, wyd. Wolters Kluwer, str. 535 i nast. oraz powołane tamże orzecznictwo sądów administracyjnych).
Uznać należy, iż uzgodnienie, o którym mowa w art.53 ust.4 pkt 2 u.p.z.p. ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcie (uznaniowe) wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic w/w uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego.
3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji sformułowano klarowne stanowisko, iż z uwagi na rozmiary planowanej inwestycji jej realizacja spowodowałaby niekorzystne zmiany w obiekcie, ujętym w wykazie, o którym mowa w art.7 ustawy nowelizującej u.o.z. (zniekształcając niewielką bryłę tego obiektu). Planowana inwestycja ma bowiem polegać na rozbudowie budynku sakralnego (t.j. historycznego budynku kaplicy cmentarnej – obecnie budynku cerkwi [...]), posiadającego powierzchnię [...]m2 (por. pkt 3 i i 30 zażalenia) o abasydę, zamykającą ikonostas, mającą mieć powierzchnię [...] m2, (6,0 m x 6,0 m) i wysokość kalenicy do [...]m. Organy argumentują zatem, iż realizacja planowanej inwestycji wpłynęłaby negatywnie na historyczny stan zachowania kubatury i bryły dawnej kaplicy, która do dnia dzisiejszego zachowała swój wygląd i niewielkie gabaryty, podnosząc także, iż taki sposób ukształtowania budynku o zamkniętej, skończonej formie architektonicznej jest również nośnikiem wartości architektonicznych i przestrzennych zabytkowego układu urbanistycznego [...], na terenie którego położona jest dawna kaplica wraz z [...] cmentarzem.
Stwierdzić należy, iż w/w ocenie stanu faktycznego sprawy przez wyspecjalizowane organy, odwołującej się do przejrzystych kryteriów (tj. celowości zachowania tradycyjnej, niewielkiej bryły historycznego obiektu), nie można przypisać znamion dowolności. Uznać należy, iż zastosowany w sprawie rygoryzm, mający na celu zachowanie podstawowych parametrów istniejącego obiektu, podlegającego ochronie, jest uzasadniony koniecznością wypełnienia przez organy ochrony konserwatorskiej obowiązku, o którym mowa w art.4 pkt 2 u.o.z., tj. obowiązku zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.