II SA/Rz 405/23

II SA/Rz 405/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 190 ust. 2, art. 190 ust. 13, art. 190 ust. 15, art. 401
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [....] w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 6 lutego 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.3.2023.JP w przedmiocie odmowy wydania nakazu likwidacji urządzeń wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 grudnia 2022 r. nr RZ.ZUZ.4.534.3.2022.EB; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni [....] w C. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie (dalej: "Dyrektor", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 6 lutego 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.3.2023.JP w przedmiocie odmowy wydania nakazu likwidacji urządzeń wodnych.
W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 z późn. zm.; dalej: "P.w."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Wnioskiem z 27 maja 2022 r. Spółdzielnia [...] w [...] (dalej: "Strona skarżąca", "Spółdzielnia") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie (dalej: "Organ I instancji") o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek likwidacji urządzeń wodnych, tj. zastawek powodujących piętrzenie wody w rowie, zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] i [...] w m. C. i pompy elektrycznej do poboru wody znajdującej się na działce ewid. nr [...] w m. C. oraz o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielom urządzeń wodnych (tj. zastawek na rowie zlokalizowanych działkach ewid. nr [...] w m. C. i pompy elektrycznej do poboru wody znajdującej się na działce ewid. nr [...] w m. C.) likwidację szkód spowodowanych działaniem urządzeń wodnych w związku z nienależytym ich utrzymywaniem, którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie na wody w postaci braku dopływu wody do stawów znajdujących się na działkach ewid. o nr: [...] użytkowanych przez Spółdzielnię [...] w [...].
Po rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] postanowieniem z [...] lipca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej likwidację urządzeń wodnych, tj. zastawek w rowie z lokalizacją na działkach ewid. nr [...] w miejscowości C., gmina [...].
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółdzielnię [...] w [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie postanowieniem z [...] września 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji uznając, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane na wstępnym etapie postępowania, ale po przeprowadzeniu w znacznej części postępowania wyjaśniającego i zebraniu dowodów w sprawie przez Organ I instancji, co stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a.
Podczas ponownie przeprowadzanego postępowania, Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji urządzeń wodnych, tj. zastawek w rowie z lokalizacją na działkach ewid. nr [...] w miejscowości C., gmina [...]. Jednocześnie Organ poinformował o terminie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu oraz o planowanym przeprowadzeniu dowodu ze świadków.
W odpowiedzi na ww. zawiadomienie Strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie określonych w tym piśmie dokumentów, o przesłuchanie w charakterze świadka wymienionych w piśmie osób oraz przeprowadzenie oględzin urządzeń wodnych zlokalizowanych na działkach nr [...] w miejscowości C. w celu ustalenia położenia tych urządzeń, sposobu ich wykonania oraz rzeczywistego z nich korzystania. Pełnomocnik Strony skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w piśmie inicjującym postępowanie w sprawie.
Podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu przeprowadzonej w dniu 17 października 2022 r. ustalono, że przepust z zastawką na działce ewid. o nr [...] w m. C. jest zamulony, zarośnięty, brak jest przepływu wody oraz nie stwierdzono piętrzenia. Poniżej przepustu znajduje się rozlewisko porośnięte pałką wodną. W podobnym stanie znajduje się przepust z zastawką zlokalizowany na działce ewid. o nr [...] w m. C., z tym, że zachowany jest w nim przepływ wody. Obiekt ten jest również zamulony, znajduje się tam tama bobrowa, prawdopodobnie pozostałość po starych szandorach. Stan ostatniego z przepustów z zastawką, usytuowanego na działce ewid. o nr [...] w m. C., jest analogiczny do poprzedniego. Przed zastawką znajduje się rozlewisko wodne, a rów za przepustem jest drożny i prowadzi wodę. Obecny na rozprawie S. G. - przewodniczący Zarządu Gminnej [...] w [...] - oświadczył, że zarząd spółki udzielił dwóch zgód na pobór wody z rowu oraz wyjaśnił, że obiekty melioracyjne na obiekcie C. zostały wykonane w 1972 r. i później. Zastawki zlokalizowane na działkach ewid. nr: [...] w m. C. wykonane zostały pod koniec lat siedemdziesiątych, jednak Gminna [...] w [...] nie posiada żadnej dokumentacji w tym zakresie. Kolejny uczestnik rozprawy – M. W. - oświadczył z kolei, że opisane powyżej zastawki są nielegalne i na wszystkich zatrzymywana jest woda. Tej samej treści oświadczenie złożyła N. K. (żona P. K.).
W związku z powziętą informacją o poborze wody z rowu melioracyjnego w m. C., Organ I instancji w piśmie z 20 października 2022 r. poinformował dwie osoby prywatne, Komisariat Policji w [...] oraz Gminną [...] w [...] o stosownych przepisach ustawy Prawo wodne, normujących zasady korzystania z wód, o przypadkach, kiedy wymagane jest uzyskanie zgody wodnoprawnej oraz o przepisach karnych stosowanych w przypadku korzystania z wód lub wykonywania urządzeń wodnych bez zgody wodnoprawnej lub niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym.
W nawiązaniu do przeprowadzonej rozprawy administracyjnej oraz wniosków złożonych przez miejscowych rolników o wyrażenie zgody na pobór wody z rowu melioracyjnego "[...]" na cele produkcji rolnej Gminna [...] w [...] w piśmie skierowanym do E. C. i J. G. (przesłanym do wiadomości do Organu I instancji), poinformowała zainteresowanych poborem wody, że nie posiada kompetencji i uprawnień do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód lub na wykonanie urządzeń wodnych. Spółka wskazała, że organem właściwym w tych przypadkach jest właściwy miejscowo Zarząd Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Dalej Spółka wyjaśniła, że informacja przekazana zainteresowanym podmiotom w piśmie z 21 maja 2020 r., nr GSW.5.2020 nie jest pozwoleniem wodnoprawnym i nie uprawnia rolnika do poboru wody sprzętem mechanicznym. Według oświadczenia Spółki powołane pismo stanowi jedynie informację o braku sprzeciwu co do poboru wód, jednak nie zastępuje pozwolenia wodnoprawnego.
W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, pełnomocnik Strony skarżącej przedstawiła stanowisko strony względem zebranych materiałów i dowodów. Pełnomocnik podkreśliła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tezy, że zastawki w rowie zlokalizowane na działkach ewid. o nr [...] w m. C., rzeczywiście zostały wykonane w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Wnioskodawca z kolei twierdzi, że zostały wykonane później, a zatem w postępowaniu pojawia się fakt sporny, który powinien zostać rozstrzygnięty poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii. Dalej pełnomocnik wnioskodawcy zaznaczyła, że Organ I instancji w ramach postępowania dowodowego nie przesłuchał zgłoszonych przez nią świadków. Następnie pełnomocnik Spółdzielni [...] w [...] podniosła, że znajdujący się w aktach sprawy dokument sporządzony przez Gminną [...] w [...] w odpowiedzi na zapytanie E. C. i J. G., wyrażający zgodę na spiętrzanie i pobór wody w rowie melioracyjnym świadczy o wkroczeniu przez Spółkę w zakres kompetencji organów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (tj. art. 397 ust. 1 P.w.). Na końcu pełnomocnik podkreśliła, że skoro działki użytkowane przez Spółdzielnię [...] w [...] pozostają w zasięgu oddziaływania spowodowanego zatrzymaniem wody w rowie, to konieczne było uzyskanie przez podmioty, które doprowadziły do zatrzymania wody w rowie (tj. Gminną [...] w [...] oraz E. C. i J. G.) pozwolenia wodnoprawnego na zatrzymanie wody w rowach. Według pełnomocnika Strony skarżącej ww. osoby prywatne powinny również uzyskać pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, ponieważ pobierają wodę z rowu melioracyjnego za pomocą przenośnych pomp i innych specjalnych urządzeń technicznych.
Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie decyzją z 20 grudnia 2022 r. nr RZ.ZUZ.4.534.3.2022.EB odmówił Spółdzielni [...] w [...] wydania nakazu likwidacji urządzeń wodnych, tj. zastawek w rowie z lokalizacją na dziatkach ewid. nr [...] w miejscowości C., gmina [...].
Od powyższej decyzji Strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.; art. 191 ust. 1 w zw. z art. 206 P.w.
Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń wodnych oraz obowiązku likwidacji szkód, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.
W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie, opisaną na wstępie decyzją z 6 lutego 2023 r. nr RZ.RUZ.4219.3.2023.JP, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie główną przyczyną wniesienia odwołania przez Spółdzielnię [...] w [...] od decyzji Organu I instancji było nieuwzględnienie jej żądania i odmowa wydania nakazu likwidacji urządzeń wodnych, tj. zastawek w rowie z lokalizacją na działkach ewid. nr [...] w miejscowości C., gmina [...]. Kolejnym powodem wskazanym w odwołaniu Strony skarżącej był brak rozstrzygnięcia Organu I instancji w zakresie jej drugiego żądania, dotyczącego wydania decyzji, na podstawie art. 191 ust. 1 P.w., nakazującej właścicielom urządzeń wodnych (tj. zastawek na rowie), likwidację szkód spowodowanych ich nienależytym utrzymywaniem, którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie tych urządzeń na wody (brak dopływu wody do stawów rybnych).
Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosek Spółdzielni o wydanie decyzji nakazującej likwidację szkód w trybie art. 191 ust. 1 P.w. jest procedowany w Zarządzie Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], niemniej postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone, ze względu na konieczność wydania w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia w kwestii legalności urządzeń wodnych. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że do czasu wydania decyzji w sprawie legalności urządzeń wodnych, będących przedmiotem pierwszego żądania Spółdzielni [...] w [...] zawartego w piśmie z 27 maja 2022 r., kwestia funkcjonowania tych urządzeń, co jest istotą drugiego z wniesionych żądań, pozostaje otwarta. Dopiero wynik postępowania prowadzonego z art. 190 ust. 13 P.w. będzie miał wpływ na sposób rozstrzygnięcia żądania Strony skarżącej o wydanie decyzji nakazującej likwidację szkód w związku z nienależytym utrzymywaniem urządzeń wodnych, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 listopada 2021 r., sygn. akt Il SA/Rz 1133/21.
Dyrektor wskazał, że w aktach sprawy znajdują się informacje przekazane Organowi w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przez Gminną [...] w [...], będącą administratorem urządzeń melioracji wodnych w m. C., z których wynika, że na obiekcie C. w gminie [...] w latach siedemdziesiątych i później wykonane zostały melioracje wodne, w ramach których powstały m.in. urządzenia piętrzące, takie jak zastawki. Gminna [...] w [...] nie posiada jednak żadnych dokumentów, które uprawdopodabniałyby czas wykonania zastawek. Według Strony skarżącej, Organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, w którym roku doszło do wykonania zastawek, co jest okolicznością kluczową dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Organu odwoławczego ustalenie w realiach rozpoznawanej sprawy czy zastawki na rowie melioracyjnym zostały wykonane na początku czy też pod koniec lat siedemdziesiątych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż na ich wykonanie, w tym okresie, nie było wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym w obecnym stanie prawnym nie istnieją podstawy do zastosowania przepisu art. 190 P.w., w celu ich legalizacji. Jednocześnie jeżeli wykonywany w latach siedemdziesiątych i późniejszych rów służył do szczególnego korzystania z wód wymienionego w art. 53 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, to zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 ww. ustawy oraz przepisem art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 lipca 2005 r., pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód było jednocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego korzystania urządzeń wodnych, a zatem odrębne pozwolenie na wykonanie lub przebudowę takiego rowu również nie było wymagane.
Zdaniem Organu II instancji kwestie te zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowiły podstawę do stwierdzenia przez Organ I instancji, że wykonane urządzenia wodne nie wymagają legalizacji w oparciu o art. 190 P.w. oraz, że nie znaleziono przyczyny uzasadniającej nałożenie obowiązku ich likwidacji. Skoro zatem wykonanie urządzeń melioracji wodnych (rowów) wraz z urządzeniami związanymi z nimi funkcjonalnie (zastawkami) nie zostało obwarowane w momencie ich wykonania obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, to konsekwencją powyższego jest fakt, że w Systemie Informacyjnym Gospodarowania Wodami (prowadzonym przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) brak jest aktualnie informacji na temat pozwoleń wodnoprawnych wydanych na wykonanie tych urządzeń.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rów melioracyjny z zastawkami na obiekcie C. wykonany został w ramach melioracji wodnych, co oznacza, że jego podstawowym przeznaczeniem była, zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, regulacja stosunków wodnych i polepszenie zdolności produkcyjnej gleby. Tymczasem z treści wniosku Spółdzielni [...] w [...] z 27 maja 2022 r. oraz kolejnych pism procesowych wynika, że aktualnie woda z rowu pobierana jest w celu zaopatrzenia w wodę stawów rybnych użytkowanych przez Stronę skarżącą oraz okazjonalnie pobierana jest przez okolicznych rolników za pomocą przenośnej pompy.
Odnosząc się do zarzutu Strony skarżącej o rażącym naruszeniu prawa przez Gminną [...] w [...] wskutek wkroczenia tejże spółki w kompetencje organów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poprzez wydanie zezwolenia na spiętrzanie wody w rowie, Organ odwoławczy stwierdził, że pismo sporządzone przez Gminną [...] w [...] w dniu 21 maja 2020 r., w odpowiedzi na zapytanie E. C. i J. G., informujące o braku przeciwwskazań do spiętrzania wody w rowie melioracyjnym do wysokości 1/3 i poboru wody przez miejscowych rolników na cele produkcji rolnej, nie jest tożsame z pozwoleniem wodnoprawnym udzielanym obecnie przez właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji administracyjnej. Gminna [...] w [...] jest świadoma faktu, że nie posiada kompetencji i uprawnień do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, o czym szczegółowo poinformowała zainteresowanych rolników w piśmie z 21 października 2022 r.
Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie niewyjaśnioną kwestią pozostaje legalność korzystania z wód prowadzonych w rowie melioracyjnym do celów uzupełniania wody w stawach rybnych użytkowanych przez Spółdzielnię [...] w [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie wynika bowiem, czy Strona skarżąca legitymuje się stosownym pozwoleniem wodnoprawnym, jednocześnie zarzucając brak takiego pozwolenia wodnoprawnego osobom prywatnym pobierającym wodę z rowu za pomocą przenośnej pompy. W ocenie Organu odwoławczego obydwa ww. działania kwalifikują się do kategorii szczególnego korzystania z wód, o którym mowa w art. 34 pkt 2 obowiązującej ustawy Prawo wodne (tj. korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach) i wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania w postaci braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i nieprzesłuchania zgłoszonych przez Skarżącą świadków oraz odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii wydanej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny-Państwowy Instytut Badawczy, Organ II instancji wyjaśnił, że Organ I instancji zapoznał się z opinią na temat możliwości niedoboru wody w obiekcie stawów hodowlanych karpia sporządzoną przez Państwowy Instytut Weterynaryjny-Państwowy Instytut Badawczy w [...] w dniu 28 lipca 2000 r., niemniej uznał ją za dowód nieprzydatny dla rozstrzygnięcia w sprawie, co szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podzielił w tym przedmiocie stanowisko Organu I instancji, ponieważ w treści przedłożonej do akt sprawy opinii w żadnym miejscu nie stwierdzono, że brak dopływu wody z rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach ewid. o nr [...] wskutek zatrzymania wody za pomocą zastawek do stawów rybnych użytkowanych przez Spółdzielnię [...] w [...] przyczynił się do przyduchy i masowego śnięcia ryb. W podsumowaniu powołanej analizy stwierdzono wprawdzie, że: "występowały długotrwałe susze i wiele cieków wodnych zasilających stawy hodowlane w ogóle nie prowadziło wody, ponieważ one wysychały lub w wyniku nierozważnego gospodarowania została ona zużyta do podlewania różnych upraw rolnych, sadów czy ogrodów", niemniej autorzy opracowania nie wskazali konkretnie, które cieki wodne i na jakim dokładnie obszarze brali pod uwagę oraz czy mowa jest tutaj o śródlądowych wodach płynących czy o rowach melioracyjnych będących urządzeniami wodnymi. W ocenie Organu odwoławczego tak lakoniczne stwierdzenie, niepoparte jakimikolwiek danymi hydrologicznymi, nie może stanowić dowodu mającego istotne znaczenie w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółdzielnia [...] w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Pełnomocnik Strony skarżącej zarzucił naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania dostępnego w sprawie materiału dowodowego, w tym brak przesłuchania zgłoszonych przez Skarżącą świadków oraz odmowę przeprowadzenia dowodu z dokumentu pt. "Opinia na temat możliwych skutków niedoboru wody w obiekcie stawowym hodowli karpia" z 28 lipca 2022 r., sporządzonego przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy, a przez to naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania dostępnego w sprawie materiału dowodowego, w tym brak zwrócenia się do biegłego z zakresu geodezji i kartografii o wydanie opinii, podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne i oparcie rozstrzygnięcia na niepopartym dowodami twierdzeniu Strony przeciwnej, a przez to naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, jak również zasady bezstronności i równego traktowania;
3. art. 191 ust. 1 w zw. z art. 206 P.w., poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie nakazania właścicielom urządzeń wodnych (tj. zastawek powodujących piętrzenie wody w rowie, znajdujących się na działkach nr [...] w miejscowości C. i pompy elektrycznej do poboru wody znajdującej się na działce nr [...] w miejscowości C.) likwidacji szkód spowodowanych działaniem urządzeń wodnych, w związku z nienależytym ich utrzymywaniem, którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie tych urządzeń na wody (brak dopływu wody do stawów znajdujących się na działkach ewidencyjnych o nr [...], użytkowanych przez Skarżącą) z powodu przyjęcia, że kwestia ta pozostaje otwarta do chwili wydania decyzji w sprawie legalności urządzeń wodnych, podczas gdy decyzja ta zapadła w niniejszym postępowaniu, a ponadto zakres i cel rozstrzygnięcia w zakresie likwidacji szkód nie jest związany z kwestią stwierdzenia legalności (bądź jej braku) urządzeń wodnych, a więc nie jest niezbędne uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 190 ust. 13 P.w.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] o odmowie wydania nakazu likwidacji urządzeń wodnych, tj. zastawek w rowie z lokalizacją na działkach ewid. nr [...] w miejscowości C., gmina [...].
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zostały naruszone przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zarówno decyzji Organu I, jak i II instancji.
Postępowanie zainicjował wniosek Spółdzielni [...] w [...] w sprawie wydania na podstawie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego decyzji nakładającej obowiązek natychmiastowej likwidacji urządzeń wodnych, tj. zastawek powodujących piętrzenie wody w rowie znajdujących się na działkach nr ewid., [...] w miejscowości C., jak również pompy do poboru wody na działce nr [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia oraz na podstawie art. 191 ust. 1 P.w. likwidacji szkód spowodowanych działaniem urządzeń wodnych w związku z nienależytym ich utrzymaniem, którego następstwem jest szkodliwe oddziaływanie na wody poprzez brak dopływu wody do stawów znajdujących się na działkach ewidencyjnych numer [...] użytkowanych przez Spółdzielnię [...] w [...].
Odmawiając nakazania likwidacji urządzeń wodnych Organy zgodnie stwierdziły, że na obiekcie C. Pierwszy znajdują się urządzenia melioracji wodnych wykonane w latach siedemdziesiątych oraz później, na które nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne. Ponadto powołując się na art. 33 pkt 1 P.w. wskazały, że zwykłe korzystanie z wód jakim jest pobór wód w ilości średniomiesięcznej nieprzekraczającej 5 m3 na dobę nie wymaga reglamentacji wodnoprawnej.
Kwestię legalizacji, ewentualnie likwidacji urządzeń wodnych reguluje art. 190 P.w. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w sprawie legalizacji prowadzi się na wniosek właściciela urządzenia wodnego. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku ( art. 190 ust. 13 P.w.).
Jak wynika z kolei z art. 401 P.w. znajdującego na podstawie art. 190 ust. 15 P.w. odpowiednie zastosowanie:
1. W sprawie wydania decyzji o likwidacji urządzenia wodnego stroną postępowania jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
3. Jeżeli liczba stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego przekracza 10, do stron innych niż wnioskodawca stosuje się art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
4. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego doręcza się wnioskodawcy na adres wskazany we wniosku oraz zawiadamia się pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie zapewniającym obsługę ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo siedzibie właściwej jednostki organizacyjnej Wód Polskich, a także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych urzędów starostwa powiatowego i urzędów gmin, właściwych ze względu na zakres korzystania z wód lub lokalizację planowanych do wykonania urządzeń wodnych, robót lub działań.
5. Adres zamieszkania albo siedziby stron innych niż wnioskodawca ustala się na podstawie ewidencji gruntów i budynków.
6. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków uważa się za dokonane.
7. W przypadku gdy w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, ewidencja gruntów i budynków nie zawiera danych umożliwiających ustalenie stron postępowania lub w przypadku gdy dane te stały się nieaktualne na skutek śmierci jednej ze stron tego postępowania, nie stosuje się przepisów art. 97 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
8. Nieuregulowany stan prawny nieruchomości, o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e, lub brak danych w ewidencji gruntów i budynków pozwalających na ustalenie właściciela nieruchomości nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, wydania i doręczenia decyzji wydawanych w tych sprawach oraz zawiadomień o ich wydaniu. Do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, innych czynnościach organu lub o wydaniu decyzji w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego stosuje się przepisy art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
9. Przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie legalizacji urządzenia wodnego przeprowadza się na wniosek właściciela urządzenia. Dopiero w sytuacji nie wystąpienia z wnioskiem właściciela urządzenia o jego legalizację organ działając niejako z urzędu wydaje decyzję nakazującą likwidację urządzenia wodnego.
Po przeprowadzeniu całości postępowania i stwierdzeniu braku przesłanek negatywnych, określonych w art. 190 ust. 2 P.w., powinna zostać wydana decyzja zwana legalizacyjną. Sentencja takiej decyzji winna obejmować cel legalizowanego urządzenia i jego parametry oraz cel i zakres korzystania z wód przy jego pomocy, ustalony z odpowiednim zastosowaniem wymogów stawianych w art. 403 P.w. pozwoleniom wodnoprawnym, bez względu na to, czy samo urządzenie wymagało przed wybudowaniem uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, czy tylko dokonania zgłoszenia, od którego organ nie złożył sprzeciwu.
Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania okaże się natomiast, że nie są spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające zalegalizowanie urządzenia wodnego, powinna zostać wydana decyzja odmawiająca legalizacji.
Po uprawomocnieniu się decyzji odmownej, a także wtedy gdy właściciel urządzenia wodnego nie wystąpi o jego legalizację, organ powinien wszcząć postępowanie w trybie art. 190 ust. 13 P.w. w sprawie likwidacji tego urządzenia.
Podobnie organ obowiązany jest z urzędu wszcząć takie postępowanie w przypadku stwierdzenia w trakcie prowadzenia kontroli, przy okazji innego postępowania czy w wyniku zawiadomienia osoby trzeciej, że istnieje urządzenie wodne wybudowane bez zgody wodnoprawnej. Wszczęcie takie może być poprzedzone wezwaniem właściciela urządzenia do złożenia wniosku legalizacyjnego w zakreślonym w tym wezwaniu terminie.
Przeprowadzone przez Organy postępowanie zostało przeprowadzone w całkowitym oderwaniu od przedstawionych przepisów, a wnioski nie zostały poparte w zasadzie żadnymi dowodami i nie mogą być podstawą wydanych decyzji.
W sprawie nie wyjaśniono czyją własnością są sporne urządzenia, kiedy zostały wykonane a także czy wymagane było pozwolenie wodnoprawne. Jak wyżej wyjaśniono postępowanie legalizacyjne powinno toczyć się na wniosek właścicieli urządzeń, ewentualny brak wniosku powoduje wszczęcie z urzędu postępowania likwidacyjnego ale przy udziale tych właścicieli, chyba, że ich ustalenie jest niemożliwe lub nader utrudnione. Organy w ogóle nie podjęły próby ustalenia właścicieli spornych urządzeń, prowadząc postępowanie z "administratorem urządzeń wodnych" – Spółką [...] w [...]. Wbrew organom nie zostało również ustalone kiedy te urządzenia powstały. Nie można bowiem uznać z pewnością, jaką uczynił to Organ, że powyższe urządzenia zostały zrealizowane w latach 70 – tych. Ustaleń tych Organ dokonał w oparciu wyłącznie o wyjaśnienia Gminnej [...] w [...], w tym wyjaśnień przewodniczącego Zarządu Gminnej [...] w [...] S. G. Okoliczności te były kwestionowane przez Skarżącą, a Spółka nie przedstawiła dowodów to potwierdzających. W związku z powyższym przyjęcie, że wykonanie urządzeń wodnych nastąpiło przed datą 1 stycznia 1975 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230), a co za tym idzie, że na podstawie art. 133 ust. 1 tej ustawy nie było wymagane przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest nieuzasadniona.
Nie wyjaśniono przy tym charakteru tych urządzeń, tj. czy są to urządzenia wodne w rozumieniu Prawa wodnego. Wprawdzie zostały przeprowadzone oględziny, jednak poza opisem urządzeń oraz ich stanem nie poszły żadne dalsze ustalenia co do ich kwalifikacji. Z kolei ze stwierdzeniem Organów, że zwykłe korzystanie z wody nie wymaga reglamentacji wodnoprawnej nie zostały powiązane żadne ustalenia w odniesieniu do realiów sprawy i oceny faktycznego korzystania ze spornych urządzeń. Zabrakło wyjaśnienia jak wykorzystywane są te urządzenia.
W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu Organ powinien ustalić kwestie właścicielskie, następnie legalności spornych urządzeń. W przypadku stwierdzenia braku legalności, w zależności od woli właścicieli przeprowadzić postępowanie legalizacyjne bądź likwidację. W przypadku postępowania legalizacyjnego Organ będzie musiał mieć na uwadze podnoszone przez Skarżącą okoliczności negatywnego wpływu urządzeń na gospodarkę. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 3 P.w.: jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację.
Brak tych wszystkich ustaleń prowadzi do wniosku że sprawa nie zostało rozpoznana.
Całkowicie chybiona i bezpodstawna jest próba odpierania wniosku zarzutami o braku legitymowania się przez Stronę skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z wód. Ewentualne potwierdzenie tego rodzaju wniosków, które jednak na obecnym etapie nie zostały w żaden sposób przez Organy dowiedzione, nie ma wpływu na wywiązywanie się z obowiązków przez inne podmioty korzystające z wód.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Organu I instancji, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.