II SA/Kr 983/25

II SA/Kr 983/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 56 , art 77 , art 87
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 77 par 111  , art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/330/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie wyroku
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 42/2024 z 13 maja 2024 r. znak: GD-07.6725.5.22.2022 ustalił w stosunku do S. B. i P. B. jako zbywców:
- nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0626 ha obr. [...] jedn. ewid. P. , objętej w dniu zbycia KW nr [...],
- nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0627 ha obr. [...] jedn. ewid. P. , objętej w dniu zbycia KW nr [...],
jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. "renty planistycznej") w wysokości 44 931,30 zł.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", a także uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXVII/1914/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wielicka-Kamieńskiego" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2017 r. poz. 4617), dalej: "m.p.z.p."
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., że 16 marca 2021 r. S. B. i P. B. dokonali sprzedaży dwóch nieruchomości gruntowych, położonych w K.:
1) ww. działka nr [...], na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep A Nr [...],
2) ww. działki nr [...], na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep A Nr [...].
Po przeprowadzeniu analizy z wypisów ze wskazanych powyżej aktów notarialnych organ I instancji ustalił, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom m.p.z.p. "Wielicka-Kamieńskiego", gdzie działka nr [...] znajduje się w terenach o przeznaczeniu pod komunikację, tj. tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy lokalnej, oznaczonej oznaczoną na rysunku planu symbolem "KDL.1" (ok. 1%) tereny komunikacji, tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogę klasy publicznej klasy dojazdowej, oznaczonej na rysunku plany symbolem "KDD.6" (ok. 4%) oraz terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, oznaczoną symbolem "MN.15" (ok. 95%). Z kolei działka nr [...] znajduje się w terenach o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, oznaczoną symbolem "MN.15". Dalej Prezydent stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż przed wejściem w życie ww. m.p.z.p. (tj. przed 25 lipca 2017 r.) przedmiotowe nieruchomości nie były objęte jakimkolwiek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r. Następnie organ I instancji wywiódł, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. Prezydent wskazał, że w toku postępowania pismem z 8 lipca 2022 r. udział w sprawie zgłosiła adwokat - pełnomocnik S. B. i P. B..
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 25 listopada 2022 r. nr 137/2022 ustalił opłatę planistyczną dla zbywców przedmiotowych nieruchomości w kwocie 12 912 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. B. i P. B., reprezentowani przez adwokata.
SKO decyzją z 20 lutego 2023 r. nr SKO.ZP/415/21/2023 uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta z 25 listopada 2022 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wywiedziono m.in., że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wykazania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wejściem w życie m.p.z.p. nie może stanowić miarodajnego dowodu w sprawie. W ocenie Kolegium dokonana wycena zawiera szereg nieścisłości i braków, w szczególności zwrócono uwagę na brak wykazania dostatecznego podobieństwa pomiędzy nieruchomościami wziętymi do porównań, w zakresie ich opisu oraz samego doboru pod względem funkcji. Zakwestionowano również wycenę dotyczącą faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz wskazano nieweryfikowalność opisów przy cechach mających wpływ na wartość nieruchomości. Sprawa wróciła tym samym do organu I instancji.
Dalej organ I instancji wskazał, że w toku postępowania nastąpiła zmiana u.p.z.p. mająca wpływ na to postępowanie. Mianowicie zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 7 stycznia 2023 r., w art. 87 ust. 3a:
a) w zdaniu pierwszym wyrazy "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." zastępuje się wyrazami "w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.",
b) w zdaniu drugim wyrazy "w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." zastępuje się wyrazami "w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.",
Po kolejnym przeprowadzeniu postępowania, wskazując na wytyczne Kolegium oraz zmianę ustawy wskazaną powyżej, organ I instancji decyzją z 19 lipca 2023 r. nr 41/2023 ponownie ustalił opłatę planistyczną dla skarżących, tym razem w kwocie 44 931,30 zł.
Od powyższej decyzji Prezydenta z 19 lipca 2023 r. skarżący ponownie wnieśli odwołanie.
SKO decyzją z 23 stycznia 2024 r. nr SKO.ZP/415/431/2023 ponownie uchyliło ww. decyzję Prezydenta z 19 lipca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m.in., że wycena przedstawiona w operacie szacunkowym z 9 maja 2023 r. sporządzonym ponownie przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. E. W., obarczona jest uchybieniami, które negują przydatność operatu jako dowodu w przedmiotowej sprawie z uwagi na jego sporządzenie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 55 i § 56 ww. rozporządzenia.
Wskazano również, iż równolegle z postępowaniem administracyjnym toczy się przez Sądem Okręgowym w K. Wydział I Cywilny pod sygn. [...] postepowanie z powództwa S. B. i P. B. przeciwko Gminie K. o odszkodowanie w związku z obniżeniem wartości przedmiotowych nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p.
W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniom organu I instancji, okoliczność, że postępowanie to pozostaje w toku, nie jest irrelewantna dla toku sprawy niniejszej. Jakkolwiek bowiem postępowania te toczą się w innych trybach i na podstawie innych przepisów, to jednak co do meritum dotyczą dokładnie tej samej kwestii – kwestii wpływu uchwalenia m.p.z.p. na wartość przedmiotowych nieruchomości. Ponieważ merytorycznie postępowania te dotyczą tej samej kwestii, ustalając stan faktyczny w spawie nie można okoliczności z tego faktu wynikających pomijać – naruszałoby by to bowiem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a.". Stąd też Kolegium wskazało, iż organ I instancji powinien rozważyć – czego nie uczynił, czy z punktu widzenia powyższego nadrzędnego celu w postaci uniknięcia wydania dwóch sprzecznych rozstrzygnięć – nie byłoby zasadne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego.
Kolegium wskazało także, że "Faktem jest bowiem na gruncie niniejszej sprawy, że od 2013 r. zostało wydanych sześć decyzji pierwszoinstancyjnych ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości. (...) potwierdza to plany inwestycyjne Odwołujących (...) w odniesieniu do przedmiotu wyceny (...) w dniu 25 lipca 2017 r. w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowych działek (...) Obie co prawda zostały uchylone przez organ odwoławczy, a postepowanie I instancji zostało umorzone w związku z wejściem w życie planu miejscowego, jednak nastąpiło to już po dniu 25 lipca 2017 r. Nadto, pozostałe decyzje ustalające warunki zabudowy zostały co prawda uchylone przez organ odwoławczy (...), jednak nadal nie wiadomo i nie było to przedmiotem refleksji Organu I instancji, czy nastąpiło to z uwagi na brak kontynuacji planowanej funkcji (...) Z akt nie wynika, z jakich powodów organ odwoławczy wydał decyzje kasacyjne".
Sprawa zatem wróciła ponownie do organu I instancji, który po przeprowadzeniu postępowania wydał opisaną na wstępie decyzję z 13 maja 2024 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że wysokość opłaty wynika z operatu szacunkowego z 29 marca 2024 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. E. W..
Operat ten organ I instancji poddał szczegółowej analizie pod kątem uznania go za dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości opisanych powyżej. Nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień w sporządzonym opracowaniu. Dalej, w ślad za rzeczoznawcą majątkowym organ I instancji opisał poszczególne etapy szacowania. Ocenił dokonany przez rzeczoznawcę wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości i dobór ich wag. Wskazał też, że w sprawie wykazane zostało za pomocą tych cech podobieństwo nieruchomości porównawczych względem nieruchomości wycenianej, a wszelakie różnice zostały dostrzeżone, ze względu na przepisywane odmienne skale cech poszczególnym nieruchomościom i zastosowanie korekt poprawkami kwotowymi. Zdaniem organu operat szacunkowy może być podstawą ustalenia opłaty planistycznej, bowiem wykazuje, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił skutkiem zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym.
Prezydent wymienił również wszystkie uchybienia sygnalizowane przez Kolegium w decyzji z 23 stycznia 2024 r. i szczegółowo się do nich odniósł.
Organ I instancji odniósł się również do wątpliwości sygnalizowanych przez organ odwoławczy w zakresie prowadzonego równolegle postępowania z powództwa skarżących przeciwko Gminie Miejskiej K. o odszkodowanie równe obniżeniu wartości z art. 36 ust. 3 u.p.z.p., tj. możliwości jego zawieszenia. Prezydent wskazał przy tym, że oba postępowania, choć wynikają z przepisów u.p.z.p., prowadzone są w odrębnych trybach prawnych, bowiem postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest w ramach przepisów Kodeksu Cywilnego, zaś postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej toczone jest w oparciu o przepisy K.p.a. Samo zaś postepowanie odszkodowawcze jakie toczy się aktualnie przed sądem powszechnym nie jest zagadnieniem wstępny, brak jest wiec przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej.
Końcowo organ I instancji wskazał, że z ustaleń zawartych w operacie wynika, iż pod rządami aktualnie obowiązującego m.p.z.p. wartość nieruchomości składającej z działki nr [...] wynosi 461 368 zł, zaś wartość działki nr [...] wynosi 462 105 zł.
Z kolei przed wejściem w życie m.p.z.p. wartość nieruchomości, na którą składa się działka nr [...], została oszacowana na 387 542 zł, zaś działka nr [...] na kwotę 387 542 zł.
Z zestawienia powyższych wartości Prezydent wywiódł, że wzrost wartości nieruchomości spowodowanej wejściem w życie aktualnie obowiązującego m.p.z.p. wyniósł co do działki nr [...] kwotę 74 826 zł, zaś co do działki nr [...] kwotę 74 945 zł. Tym samym opłatę planistyczną, przy zastosowaniu stawki procentowej wynoszącej 30%, dla działki nr [...] określono na kwotę 22 447,80 zł, a dla działki nr [...] na kwotę 22 483,50 zł. Łącznie dało to kwotę 44 931,30 zł.
Skarżący wnieśli od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta z 13 maja 2024 r. odwołanie, zaskarżonej decyzji zarzucając, że została wydana z naruszeniem następujących przepisów:
1) art. 80 K.p.a., poprzez uznanie po raz trzeci w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy operat szacunkowy nie uwzględnia faktu, iż w dacie wejścia w życie planu obszaru Wielicka – Kamieńskiego strony dysponowały decyzją Prezydenta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr AU-2/6730.2/867/2017 z 6 lipca 2017 zakładającą możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a plan dla tego obszaru wprowadził zabudowę jednorodzinną;
2) art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż w związku z uchwaleniem m.p.z.p. wartość nieruchomości zbytej przez skarżących wzrosła, a to na skutek pominięcia faktycznego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w dacie wejścia w życie planu zgodnie z obowiązującą w tej dacie ww. decyzją WZ z 6 lipca 2017 r.;
3) art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, mimo, że przeznaczenie nieruchomości w czasie luki planistycznej ustalone na podstawie decyzji WZ z 6 lipca 2017 r. było korzystniejsze (zabudowa wielorodzinna) niż ustalone w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe zarzuty zostały rozwinięte i uzasadnione w dalszej części odwołania. W szczególności wskazano, iż w ocenie skarżących organ I instancji nie uwzględnił uwag i zastrzeżeń organu odwoławczego sformułowanych w decyzji z 20 lutego 2023 r. Zarzucono, że organ odwoławczy wskazał, iż w dacie wejścia w życie planu istniały dla przedmiotowego dwie nieostateczne decyzje o warunkach zabudowy, które funkcjonowały w obrocie prawnym, co potwierdza, że niezasadne jest zawężające interpretowanie zawartego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. pojęcia "korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób".
Skarżący podkreślili, że mieli plany inwestycyjne w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem. Wyrazem tych planów były kolejne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane na wniosek skarżących. Ostatecznie w dacie wejścia w życie m.p.z.p. skarżący dysponowali obowiązującą ówcześnie, choć nieostateczną, decyzją WZ z 6 lipca 2017 r. zakładającą możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Decyzja ta wyznaczała sposób zagospodarowania przedmiotowych działek przed wejściem w życie planu i w dacie jego wejścia w życie.
Skarżący zwrócili uwagę, że prawidłowo ustalony sposób zagospodarowania przedmiotowych działek winien zatem zakładać możliwość budowy na nich dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w dacie wejścia w życie planu, który tę możliwość wykluczył wprowadzając zabudowę jednorodzinną na tym terenie.
Zdaniem skarżących w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, iż ocenę, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz uwzględniać także należy sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny, nawet, jeśli nie został zrealizowany przez uprawnionego (wyroki Sądu Najwyższego z 9 września 2015 r., sygn. IV CSK 754/14, z 9 kwietnia 2015 r., sygn. II CSK 336/14, z 8 stycznia 2009 r. sygn. I CNP 82/08, Biuletyn Sądu Najwyższego 2009 r. nr 5; z 19 grudnia 2006 r., sygn. V CSK 332/06, z 9 września 2009 r., sygn. V CSK 46/09, i z 5 lipca 2012 r. sygn. IV CSK 619/11).
Skarżący podkreślili, że m.p.z.p. nowych, lepszych perspektyw dla przedmiotowych nieruchomości nie wykreował — wręcz przeciwnie, z powodu jego uchwalenia została uchylona decyzja WZ z 6 lipca 2017 r.
W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji objętej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Autorka operatu w piśmie z 17 czerwca 2024 r. w odpowiedzi na odwołanie wskazała m.in., że wzięła pod uwagę zmianę stanu prawnego, która spowodowała, że nie ma już podstaw do uwzględniania decyzji WZ w wycenie dla celu renty planistycznej.
Pismem z 7 października 2024 r. pełnomocnik skarżących przedłożył stanowisko w odniesieniu do pisma organu I instancji przekazującego odwołanie. Wskazano w nim, że w dacie wejścia w życie m.p.z.p. strony dysponowały decyzją WZ, która to okoliczność nie została prawidłowo dostrzeżona na etapie sporządzanego operatu szacunkowego, co jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 3 czerwca 2025 r. znak SKO.ZP/415/330/2024, na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 u.p.z.p. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), art. 149-157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), dalej: "u.g.n.", § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), dalej: "rozporządzenie", m.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w całości w mocy ww. decyzję Prezydenta z 13 maja 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy. Przywołał i wyjaśnił treść art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p.
Jako bezsporne w sprawie uznał, że 16 marca 2021 r. skarżący na podstawie ww. dwóch umów zawartych w formie aktów notarialnych dokonali sprzedaży dwóch nieruchomości gruntowych, działek nr [...] i nr [...]. Nastąpiło to więc po wejściu w życie m.p.z.p. (25 lipca 2017 r.) i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Z kolei wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło 6 czerwca 2022 r. (data doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania) i 17 czerwca 2022 r (data doręczenia skarżącemu). Zatem dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione.
Jako kwestię wymagającą ustalenia organ II instancji wskazał zaistnienie warunku materialnego nałożenia takiej opłaty, tj. ustalenie, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości i że do tego wzrostu doszło wskutek uchwalenia posianego powyżej m.p.z.p.
Dalej organ odwoławczy zauważył, że równolegle z postępowaniem niniejszym toczy się przez Sądem Okręgowym w K. Wydział I Cywilny pod sygn. I C [...] postepowanie z powództwa skarżących przeciwko gminie K. o odszkodowanie w związku z obniżeniem wartości przedmiotowych nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p.
Kolegium wskazało, że w ocenie obecnego składu orzekającego SKO, okoliczność ta nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania lub uznania, że zakończenie postępowania toczonego przed sądem powszechnym ma wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podczas ponownego rozpatrywania sprawy szczegółowo odniósł się do ww. kwestii. Kolegium podzieliło stanowisko o odrębności obu postępowań, tj. renty planistycznej prowadzonej w trybie przepisów K.p.a. i postępowaniem odszkodowawczym, prowadzonym na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości sygnalizowane uprzednio przez Kolegium zostały wyeliminowane, zaś prowadzone postępowanie odszkodowawcze nie ma wpływu na niniejsze postępowania o ustaleniu wysokość renty planistycznej.
Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy zalega operat szacunkowy sporządzony 29 marca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym wskazano, iż uwzględniono wszystkie zastrzeżenia organu II instancji sygnalizowane we wcześniejszych decyzjach uchylających poprzednio zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, co szczegółowo wyjaśniono i omówiono w treści sporządzonego opracowania. Autorka wyjaśniła, że zgodnie z nowelizacją u.p.z.p. od 24 września 2023 r. po wprowadzeniu przez ustawodawcę pojęcia "faktyczny sposób użytkowania" nie ma podstaw prawnych do uwzględniania decyzji o warunkach zabudowy w wycenie dla celu ustalenia renty planistycznej. Zatem ww. nowelizacja zdaniem rzeczoznawcy narzuca zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i brak uwzględnienia nawet ostatecznych decyzji WZ. Dlatego faktyczny sposób użytkowania nieruchomości określono jako teren niezabudowany.
Organ II instancji wskazał również, że autorka operatu "podkreśliła ponownie, iż pod uwagę wzięta została zmianę stanu prawnego, która spowodowała, że nie ma już podstaw do prowadzenia wyceny i uwzględniania wartości nieruchomości ustalonej na okres pod rządami planu miejscowego ogólnego, który obowiązywał do końca 2003 r.".
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w operacie znajdują się obecnie dwie wyceny przedmiotowej nieruchomości, wskazujące jej wartość ustaloną według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z ustaleń m.p.z.p. oraz przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej.
Kolegium opisało szczególny charakter dowodowy operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego i swoją ocenę tego dowodu z uwzględnieniem art. 80 K.p.a. Organ II instancji omówił wymogi stawiane operatowi przywołując na poparcie stanowiska wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organ odwoławczy wskazał, że w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia wyrażona została zasada, iż określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. W § 4 rozporządzenia, stanowiącym dopełnienie przepisu art. 153 ust.1 u.g.n. określono, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie dokonując wyceny w obu stadiach rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i stosuje się je, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Kolegium zauważyło, że w operacie uwzględniono poziom cen z dnia przeniesienia prawa własności (16 marca 2021 r.). Zaakceptowało też przyjęcie przez rzeczoznawcę, że datą, na którą przyjąć należy stan nieruchomości, jest dzień 25 lipca 2017 r. (dzień wejścia w życie m.p.z.p.). Stosownie zatem do tej daty należało ustalić stan prawny i faktyczny nieruchomości, jaka istniała na ten dzień.
Organ II instancji stwierdził, że na stronie 24 operatu przedstawiono przyjęte założenia do wyceny, z których m.in. wynika, że wyceny nieruchomości nr 1 i nr 2 dokonano z wykorzystaniem tożsamej bazy nieruchomości porównawczych o zadanym przeznaczeniu, zaś z uwagi na tożsame cechy podjętych nieruchomości, wartości jednostkowe określone dla poszczególnych stanów planistycznych przedstawiono za pośrednictwem jednej tabeli. Z zawartej w operacie charakterystyki nieruchomości wycenianych wynika, że obejmują one dwie działki o pow. 0,0626 ha i 0,0627, zlokalizowane w rejonie ul. [...], ok. 4,3 km w kierunku południowo–wschodnim (w linii prostej) Rynku Głównego K.. Otoczenie działek stanowi zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz tereny niezabudowane porośnięte drzewami i trawami. W odległości ok, 1,5 km zlokalizowane jest Centrum Handlowe B. , a w niedużej odległości Kopiec K. . Każda z nieruchomości posiada kształt zbliżony do prostokąta, jest ogrodzona, płaska, pozbawiona większych deniwelacji. Przy nieruchomościach przebiega sieć gazowa i teletechniczna oraz sieć wodociągowa, a przez dz. nr [...] przebiega fragment sieci elektroenergetycznej. Działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], a północna granica dz. nr [...] graniczy z działką drogową ul. [...]. Tożsamy stan istniał w dniu wejścia w życie m.p.z.p.
Z ustaleń operatu wynika, że według aktualnego planu miejscowego z 28 czerwca 2017 r. przedmiotowa nieruchomość nr 1 znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN.15 – ok. 95%, w terenie komunikacji – tereny drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy lokalnej o symbolu KDL.1 – ok. 1 % i terenie komunikacji – tereny drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu KDD.6 – ok. 4%. Z kolei nieruchomość nr 2 w całości znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN.15.
Nadto część przedmiotowych działek znajduje się w granicy obszaru występowania skomplikowanych warunków gruntowych, a na rysunku planu wzdłuż zachodniej granicy działek i północnej granicy nieruchomości nr 1 przebiega nieprzekraczalna linia zabudowy. W treści operatu zostały przywołane zapisy § 16 ust. 1-4 oraz § 28 ust. 1-3 m.p.z.p., z których wynika, że dla terenów zabudowy MN.15 obowiązują następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: maksymalna wysokość zabudowy: 11 m; maksymalna wysokość budynków gospodarczych i garażowych: 5 m; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 50%; wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 0,7; maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 30%.
Następnie Kolegium wskazało, że na stronie 13 opracowania szczegółowo omówiono decyzje WZ wydawane w sprawie, podkreślając ich nieostateczność, z uwagi na rozstrzygnięcia SKO w Krakowie, które eliminowały te decyzje z obrotu prawnego i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zaś następnie postępowania w tym zakresie zostały umorzone – jako bezprzedmiotowe, w wyniku wejścia w życie m.p.z.p.
Wskazując na ww. przeznaczenie nieruchomości w aktualnie obowiązującym m.p.z.p. organ II instancji wyjaśnił, że dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o wiodącym przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z jedn. ewid. P. z okresu od marca 2019 r. do dnia wyceny. Autorka operatu podała także, że analizą objęto też nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną posiadające niewielkie domieszki innych przeznaczeń, zwłaszcza terenów komunikacji, które nie mają istotnego wpływu ma poziom cenności gruntów budowlanych. Dopiero, gdy domieszki innych przeznaczeń niezwiązane z zabudową przekraczają ok. 20% powierzchni działki, obserwuje się ich wpływ na wartość nieruchomości, który jest wprost proporcjonalny do siły ograniczeń.
Z uwagi na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi, rozszerzono obszar monitorowania na inne obręby jedn. ewid. P. o zbliżonym potencjale gospodarczo–rozwojowym. Na podstawie ww. założeń wyselekcjonowano zbiór 5 nieruchomości, których szczegółowy opis został zawarty na stronach 25-26 sporządzonego opracowania. Określono wymiar procentowy czynników cenotwórczych, którym przepisano odpowiednie wartości wyrażone w procentach tj.: lokalizacja 20%, otoczenie 15%, dojazd i skomunikowanie 15%, możliwości inwestycyjne 30%, wielkość kształt i topografia 20%. Wagom tym przypisano następnie oceny w trzystopniowej skali: przeciętny, dobry, bardzo dobry. Następnie z grupy tej wybrano 3 nieruchomości, jako najbardziej podobnej do wycenianych.
Podano przy tym w szczególności, iż nadal bowiem jedną z cech rynkowych są "możliwości inwestycyjne", najwyższą ocenę uzyskują bowiem grunty, w przypadku których brak jest okoliczności ograniczających możliwości inwestycyjne (ocena "bardzo dobry") dalej takie, gdzie okoliczności takie występują w niewielkim stopniu i wynikają z dokumentacji planistycznej, stref ochronnych lub istniejących artefaktów (ocena "dobry") bądź znacząco ograniczają możliwości inwestycyjne obostrzenia z dokumentacji planistycznych, domieszki innych przeznaczeń, strefy ochronne lub artefakty (ocena "przeciętny").
Wskazując na powyższe ustalenia rzeczoznawca przeszedł do szacowania wartości nieruchomości. W tabeli na stronie 27 opracowania dokonano szczegółowych wyliczeń poprzez zestawienie nieruchomości objętych wyceną z nieruchomościami podobnymi oznaczonymi jako numery 1, 3 i 4. Z wyliczeń dokonanych przez rzeczoznawcę wynika, iż wartość 1 m2 nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...] wynosi 737,01 zł, zaś wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] wynosi 461 368,00 zł, a działki składającej się z działki nr [...] wynosi 462 105,00 zł.
Następnie na stronach 28-30 dokonano szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Tu również wzięto pod uwagę 5 nieruchomości podobnych, których szczegółowy opis został zawarty na stronach 29-30 opracowania. Określono wymiar procentowy czynników cenotwórczych, którym przepisano odpowiednie wartości wyrażone w procentach, jw. Następnie z grupy tej wybrano 4 nieruchomości, jako najbardziej podobnej do wycenianych.
Mając na uwadze powyższe ustalenia rzeczoznawca przeszedł do szacowania wartości nieruchomości. W tabeli na stronie 31 opracowania dokonano szczegółowych wyliczeń poprzez zestawienie nieruchomości objętych wyceną z nieruchomościami podobnymi oznaczonymi jako numery 1, 2, 3 i 4. Z wyliczeń dokonanych przez rzeczoznawcę wynika, iż wartość 1 m2 nieruchomości przy faktycznym sposobie użytkowania obejmujących działkę nr [...] i [...] wynosi 617,48 zł, zaś wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] wynosi 386 542,00 zł, a składającej się z działki nr [...] wynosi 387 160,00 zł.
W ocenie Kolegium w operacie prawidłowo i w sposób wystarczający uzasadniono nieznaczne poszerzenie okresu czasu, w jakim poszukiwano transakcji porównawczych – wyjaśniono, że było to niezbędna dla wyłonienia reprezentatywnie bazy porównawczej, w szczególności działek o podobnym potencjale inwestycyjnym co przedmiot wyceny, które są przedmiotem obrotu. Rzeczoznawca wyjaśniła dobrany katalog cech, jakie uznał za istotne dla potencjalnych nabywców. Cechy te zostały szczegółowo opisane w obu tabelach przywołanych powyżej, prawidłowo, wyjaśniono także znaczenie poszczególnych stopni w ustalonych skalach ocen.
W tym zakresie ustalenia operatu Kolegium uznało za jasne, czytelne, poddające się weryfikacji z punktu widzenia logiki i spójności wywodu. Podkreśliło, że sam dobór cech i skala ocen stanowi sferę wiadomości specjalnych i nie podlega ocenie organu administracji.
Organ II instancji badając, czy w ramach dobranych cech i skal ocen baza porównawcza obejmuje nieruchomości podobne do wycenianej i czy dobór ten poddaje się weryfikacji w oparciu o dane dostarczone przez rzeczoznawcę, wskazał, że przypisane poszczególnym nieruchomościom porównawczym cechy odpowiadają ustalonej skali, a przedstawione wyliczenia są prawidłowe. W konkluzji organ odwoławczy uznał ustaloną wartość oszacowana za właściwą. Dobór nieruchomości porównawczych na tym etapie wyceny nie wzbudził zastrzeżeń Kolegium. Z obu tabel opisanych powyżej wynika, iż spełniają one przyjęte założenia i są podobne do nieruchomości wycenianej. Wszystkie nieruchomości znajdują się w tej samej jednostce ewidencyjnej P. . Wszystkie nieruchomości wzięte pod uwagę do wyceny zostały objęte aktualnie obowiązującym planem miejscowym dopuszczającym określoną zabudowę o zbliżonych parametrach, które to parametry zostały szczegółowo podane w tabeli na stronie 25-26.
Z kolei dla wyceny przy faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości wzięto pod uwagę wyłącznie nieruchomości nie objęte planem miejscowym, z możliwością pozyskania decyzji WZ. Występujące w sposób oczywisty różnice w proporcjach przeznaczeń inwestycyjnych i nieinwestycyjnych skorygowano w ramach cechy "możliwości inwestycje". W ocenie Kolegium zakres tych różnic nie podważał spełnienia przez nieruchomości porównawczych cech podobieństwa do przedmiotu wyceny. Wszystkie wątpliwości odnośnie doboru nieruchomości podobnych i ich opisu oraz opisu skal i ocen – jakie Kolegium sygnalizowało poprzednio, zostały wyeliminowane na etapie ponownego rozpatrywania sprawy.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że wycena przedstawiona w operacie szacunkowym sporządzona została prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym operat stanowi wiarygodny dowód na okoliczność, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia m.p.z.p. Tym samym zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było słuszne i oparte na prawidłowo wykazanych przesłankach. Wszystkie warunki naliczenia renty planistycznej, jak również sama ustalona kwota należności z tego tytułu, ustalone zostały prawidłowo.
Odnosząc się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżących zarzutu nieuwzględnienia przy wycenie nieostatecznych decyzji WZ dla przedmiotowego gruntu, Kolegium wskazało, że wyjaśnienia w tym zakresie zostały ujęte w operacie. Wynika z nich, że żadna z decyzji WZ nie posiadała przymiotu ostateczności, co powoduje, iż nie mogły one zostać wzięte pod uwagę przy dokonywaniu wyceny. Powyższe wynika również ze szczegółowych wyjaśnień organu I instancji.
Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Po 1043/19, Kolegium wskazało, że w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania.
Kolegium podkreśliło również, że na etapie przedmiotowego postępowania organ I instancji odnosił się prawidłowo do wszystkich zarzutów i uwag przedkładanych przez pełnomocnika skarżących. Uzasadnienie decyzji I instancji jest wyczerpujące, odnosi się do wszystkich istotnych elementów niniejszej sprawy, zawiera ocenę materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego.
Operat, a także jego ocena dokonana przez organ I instancji, są w ocenie Kolegium wyczerpujące. Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu poddał szczegółowej ocenie operat, sposób szacowania, a także czynności podejmowane przez rzeczoznawcę. Strony miały także możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiały dowodowego oraz były prawidłowe o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie.
S. B. i P. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli na ww. decyzję Kolegium z 3 czerwca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:
1. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. między innymi:
- art. 138 § 1 i § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji pomimo, iż organ ll-ej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
- art. 80 K.p.a. poprzez uznanie po raz trzeci w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy operat szacunkowy nie uwzględnia faktu, iż w dacie wejścia w życie m.p.z.p. strony dysponowały decyzją WZ z 6 lipca 2017 r. zakładającą możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a plan dla tego obszaru wprowadził zabudowę jednorodzinną;
2. prawa materialnego, a to:
- art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż w związku z uchwaleniem m.p.z.p. wartość nieruchomości zbytej przez skarżących wzrosła, a to na skutek pominięcia faktycznego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w dacie wejścia w życie planu zgodnie z obowiązująca w tej dacie decyzją WZ z 6 lipca 2017;
- art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości mimo, iż przeznaczenie nieruchomości w czasie luki planistycznej ustalonej na podstawie decyzji WZ z 6 lipca 2017 (zabudowa mieszkalna wielorodzinna) jest korzystniejsze niż w m.p.z.p., który wszedł w życie 25 lipca 2017 r. (zabudowa jednorodzinna).
W oparciu o wyżej przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I-ej instancji oraz umorzenie postępowania;
ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I-ej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego. Skarżący wnieśli też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skarżący konsekwentnie, ponownie podnieśli m.in., że w dacie wejścia w życie m.p.z.p. dysponowali decyzją WZ z 6 lipca 2017 zakładającą możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przeznaczenie nieruchomości w czasie luki planistycznej ustalone na podstawie ww. decyzji WZ z 6 lipca 2017 (zabudowa mieszkalna wielorodzinna) jest korzystniejsze niż w m.p.z.p.
Bezspornym jest, że odwołujący mieli plany inwestycyjne w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem. Wyrazem tych planów byty kolejne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane na ich wniosek. Z decyzji WZ z 6 lipca 2017 r. i nr AU 2/6730.2/114/2016 z 18 stycznia 2016 r. wynika, iż na spornych działkach Gmina dopuszczała lokalizację zabudowy wielomieszkaniowej wielorodzinnej. Ostatecznie w dacie wejścia w życie m.p.z.p. skarżący dysponowali m.in. obowiązującą ówcześnie, choć nieostateczną decyzją z 6 lipca 2017 r.
Zdaniem skarżących dokonana obecnie przez organ II instancji zawężająca interpretacja występującego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. sformułowania "korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób" do uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest błędna.
Skarżący podkreślili, że w świetle art. 36 ust 4 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości (tzw. ulepszenie planistyczne) musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie NSA stanowiskiem w świetle art 36 ust 4 w zw. żart 37 ust 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu. Decyzja WZ z 6 lipca 2017 r. została uchylona po dacie wejścia w życie przedmiotowego planu. Prawidłowo zatem ustalony sposób zagospodarowania przedmiotowych działek winien zatem zakładać możliwość budowy na nich dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w dacie wejścia w życie planu, który tę możliwość wykluczył wprowadzając zabudowę jednorodzinną na tym terenie.
Skarżący po raz kolejny podkreślili również (w ślad za stanowiskiem wyrażonym już wielokrotnie w toku postępowania przed organami administracyjnymi), że w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, iż ocenę czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem powinno się opierać, nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz uwzględniać także należy sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny, nawet jeśli nie został zrealizowany przez uprawnionego. Korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, oznacza korzystanie odpowiadające przeznaczeniu przewidzianemu w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 4 ust 2 lub art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
W przypadku nieruchomości skarżących m.p.z.p. nie tylko nie wykreował nowych, lepszych perspektyw zagospodarowania, ale przeciwnie, z powodu jego uchwalenia została uchylona decyzja WZ z 6 lipca 2017 r., która zakładała możliwość budowy wielorodzinnej.
Zdaniem skarżących z operatu szacunkowego i uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w żaden sposób wytycznych wypowiadającego się poprzednio organu II instancji i podtrzymał dotychczasowy dobór nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca tłumacząc swój upór w tym zakresie podał wyjaśnienia, które są niezgodne z wytycznymi zakreślonymi przez ustawę. Rzeczoznawca stwierdził bowiem, że "w procesie wyceny nie uwzględniono ustaleń nieostatecznych decyzji WZ, które nie implikują skutków prawnych, z których mógłby skorzystać potencjalny nabywca nieruchomości". Przecież zadaniem rzeczoznawcy była wycena nieruchomości na datę wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a nie po jego wejściu w życie i spekulowanie, że po wejściu w życie planu nabywca nie mógłby skorzystać ze skutków decyzji lokalizacyjnych. Zadaniem biegłego było wziąć pod uwagę owe decyzje lokalizacyjne i ustalić wartość nieruchomości dokładnie na dzień 25 lipca 2017 r., tak jak by w tym dniu i z tym stanem faktycznym i prawnym kupował tę nieruchomość potencjalny nabywca.
Opisanego mankamentu nowego operatu szacunkowego nie sanuje wprowadzenie przez rzeczoznawcę opisu cechy "możliwości inwestycyjne", w którym wskazał "brak przeciwskazań dotyczących ubiegania się o wydanie decyzji WZ". Przecież przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Ta zasada w przypadku nieruchomości skarżących pozwoliła na wydanie przed wejściem w życie m.p.z.p. decyzji w sprawie budowy budynków wielorodzinnych. Zdaniem skarżących dobór takich nieruchomości jest rażąco nieprawidłowy.
Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17).
Z kolei art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące. Uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.
Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Ustawodawca wskazuje dalej, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub takiej decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Doprecyzowuje tę zasadę przepis art. 155 u.g.n. stanowiąc rn.in., że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości: planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości.
W sytuacji gdy cechy wybranych nieruchomości różnią się znacząco od nieruchomości będących przedmiotem oceny, nie jest możliwe przyznanie tym nieruchomościom statusu podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n.
Kwestia ta powinna zostać poddana wnikliwej ocenie ze strony organów obu instancji, tym bardziej, że zarówno skarżący w toku postępowania, jak i orzekający już dwa razy w niniejszej sprawie organ II instancji, wskazywali na uchybienia w zakresie operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości została wyznaczona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie nieadekwatnego katalogu nieruchomości porównawczych, bo pozbawionych cechy możliwości zabudowy wielorodzinnej.
Skarżący podnieśli również, że wskazywana zmiana redakcji przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie obowiązująca od 24 września 2023 r. nie ma kompletnie znaczenia dla przedmiotowej sprawy i sposobu szacowania przedmiotowych nieruchomości.
Skarżący wskazali jednak na inną zmianę przepisów, która została pominięta zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i przez organ l instancji, co spowodowało wadliwość zaskarżonej decyzji. Otóż, co wynika jednoznacznie z operatu i zaskarżonej decyzji, obliczając podstawę dla określenia opłaty, o której mowy w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego oraz według stanu po wejściu w życie planu miejscowego (str. 11 decyzji II instancji).
W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r., obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej wymagane jest określenie wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),
- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów, ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości.
Określenie zatem wysokości opłaty planistycznej odniesionej wyłącznie do faktycznego użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie m.p.z.p. jako teren niezabudowany, z całkowitym pominięciem przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ogólnym określonej w § 19 i § 16 uchwały Rady Miasta Krakowa nr VII/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r., co zaskutkowało wadliwym określeniem wartości rynkowej nieruchomości zbytych przez skarżących. Wadliwość ta polega na tym, że nie wzięto pod uwagę przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (to jest na gruncie planu ogólnego) lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, zgodnie z zasadą korzyści. Ta okoliczność została szczególnie podkreślona i omówiona w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.
Skarżący przypomnieli, że ich działki były położone zgodnie z planem ogólnym na terenach M4. Zgodnie z powołaną uchwałą z 1994 r.:
"§ 19
4) Wyznacza się "Obszar Mieszkaniowy - M4" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, o intensywności zabudowy do 0,4 liczonej w granicach planu zagospodarowania działki. W przypadku dokonywania podziału geodezyjnego obowiązuje wielkość działek nie mniejsza niż 400 m2 i nie większa niż 1000 m2.
5) Dopuszczenie zabudowy na działkach większych niż 1000 m jest możliwe pod warunkiem zachowania intensywności określonej w ust. 1 dla całego obszaru.
6) Dopuszcza się nad to lokalizację obiektów i urządzeń wymienionych w § 16 ust. 2 pod warunkiem jak w §16 ust 3.
Tymczasem w § 16 ust. 2 i 3:
2. Dopuszcza się nadto lokalizację:
1/ obiektów usług publicznych,
2/ obiektów usług komercyjnych,
3/ wyodrębnionych terenów zieleni publicznej,
4/ urządzeń sportu.
5/ urządzeń infrastruktury technicznej,
6/ obiektów produkcyjnych nie uciążliwych dla otoczenia,
7/ urządzeń komunikacyjnych.
3. Obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust 2 można lokalizować pod warunkiem:
1/ że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego,
2/ zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 30% powierzchni danego Obszaru,
3/ nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej".
Skarżący podnieśli, że operat szacunkowy został sporządzony 29 marca 2024r., a do przepisu art. 87 ust. 3a u,p,z,p od stycznia 2023 r. wprowadzono (ustawą z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2022 r. poz. 2747) zasadę porównywania wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Plan ogólny dla Miasta K., który utracił moc (przywołany powyżej), nie był w istocie nazbyt "ogólny", ale dość szczegółowo określał przeznaczenie i możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości. Nie miał charakteru zbliżonego stopniem szczegółowości do np. dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta również ma istotne znaczenie, albowiem pozwala biegłemu na odnalezienie nieruchomości podobnych i dokonania szacunku ich wartości.
Operat szacunkowy w całości zaakceptowany przez organy obu instancji jest wadliwy z tego powodu, że biegły zaniechał określenia wartości szacowanej nieruchomości na podstawie ustaleń ww. planu ogólnego Miasta K., błędnie uznając, że w świetle art. 87 ust. 3a u,p,z,p., nie ma on w sprawie zastosowania. Powyższe uniemożliwiło zastosowanie w sprawie "zasady korzyści" wymaganej cytowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność dyskwalifikuje sporządzony w sprawie operat, a tym samym przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że okoliczności powoływane przez skarżących w skardze były już przedmiotem rozważań przed Kolegium, bowiem były podnoszone na etapie postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 21 listopada 2025 r. sygn. II SA/Kr 983/25 zawiesił postępowanie sądowe ze skargi P. B. ze względu na jego śmierć, a także podjął postepowanie z udziałem S. B. jako następcy prawnego zmarłego skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Mając powyższe uregulowania na uwadze Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo pewnych mankamentów jej uzasadnienia.
W pierwszej kolejności trzeba poczynić kilka uwag ogólnych, związanych przede wszystkim z ewolucją treści stosowanych przepisów prawa.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie z 3 czerwca 2025 r., jak i w chwili wydania niniejszego wyroku (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Stosownie natomiast do art. 87 ust. 3 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.".
Z powyższych przepisów wynika, najogólniej rzecz ujmując, że z mocy u.p.z.p. tracą moc miejscowe plany uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy następuje z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy u.p.z.p., a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żadne plan, to wysokość opłaty planistycznego była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny przywoływanym w skardze wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu.
Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła.
Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji."
Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."
W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 u.p.z.p. na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2011 r. nr 153 poz. 901) dodano obowiązujący od 10 sierpnia 2011 r. ust. 3a, zgodnie z którym: "jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.".
W takim brzmieniu art. 87 ust. 3 i 3a u.p.z.p. pozostały do 7 stycznia 2023 r.
Zmiana wprowadzona od 7 stycznia 2023 r. – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy – sprowadzała "się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Sejm VI kadencji, Druk nr 3610).
Następnie, co doniosłe w niniejszej sprawie, przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2747), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 7 stycznia 2023 r.
W wyniku tej zmiany bowiem w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r." (podkreślenia Sądu).
W uzasadnieniu do projektu tej ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sejm IX kadencji, Druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)."
W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a.".
W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt. 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastąpiono wyrazem "użytkowania".
W kontekście powyższych regulacji w niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. z mocy prawa (art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) utraciła moc uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. nr VII/58/94 zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz.Woj.Krakowskiego z 1994 r. nr 24 poz. 108).
Plan ogólny w swoim pierwotnym brzmieniu został uchwalony uchwałą nr XXXVI/229/88 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz.Woj.Krak. z 1988 roku, Nr 12, poz. 62; kolejne zmiany zostały ogłoszone w Dz.Urz.Woj.Krak. z 1990 r. Nr 27 poz. 214, z 1991 r. Nr 18, poz. 124 z 1992 r. Nr 14, poz. 94, i z 1993 r. Nr 9, poz. 40).
Przy tym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., przedmiotowe nieruchomości podlegały ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr VII/58/94, zmieniającą uchwałę nr XXXVI1/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz.Urz.Woj.Krak. z 1988 r. Nr 12, poz. 62, z 1990 r. Nr 27, poz. 214, z 1991 r. Nr 18, poz. 124, z 1992 r. Nr 14, poz. 94, z 1993 r. Nr 9, poz. 40), zgodnie z którym znajdowała się w obszarze Mieszkaniowym - oznaczonym na rysunku planu symbolem M4, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 11, nr 12, nr 17 i nr 19.
Bezsporne jest też w sprawie, że między 1 stycznia 2004 r. a 25 lipca 2017 r. na tym obszarze nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Z dniem 25 lipca 2017 r. wszedł natomiast w życie m.p.z.p.
Nie było sporne, że w okresie luki planistycznej skarżący złożyli szereg wniosków u ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości. Prowadzone były postepowania i wydawane decyzje, z tym że żadna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa ustalająca warunki zabudowy nie stała się ostateczna wskutek zaskarżenia odwołaniami. Żadna z ww. decyzji, w tym decyzja WZ z 6 lipca 2017 r. i nr AU 2/6730.2/114/2016 z 18 stycznia 2016 r., nie miała w dacie wejścia w życie m.p.z.p. przymiotu ostateczności.
Następnie 16 marca 2021 r. skarżący dokonali sprzedaży ww. dwóch nieruchomości gruntowych (umowy zawarta w formie aktów notarialnych z 6 lipca 2020 r.).
Natomiast pismem z 2 czerwca 2022 r. Prezydent wszczął postępowanie w sprawie, które strony postępowania odebrały 8 lipca 2022 r.
W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządzała trzykrotnie operat szacunkowy spornych nieruchomości, wskutek dwukrotnego uchylania decyzji I instancji wydanych na jego podstawie przez SKO w Krakowie.
Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z zestawienia pierwszego operatu z drugim i trzecim, rzeczoznawca w operacie z 29 marca 2024 r., w przeciwieństwie do operatu z 27 września 2022 r., porównywała wartość przedmiotowych działek w dwóch stanach planistycznych. Wobec operatu z 27 września 2022 r. rzeczoznawca odstąpiła od wyznaczania wartości nieruchomości dla stanu zgodnego z ww. planem ogólnym obowiązującym do końca 2003 r.
W związku z tym zasadnie rzeczoznawca i organy w sprawie przyjęli, że do 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., ponieważ taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony.
Zatem w sprawie zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., a nie jej art. 87 ust. 3a. Co za tym idzie wartość rynkową prawa własności prawidłowo określono przy uwzględnieniu:
1. przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu m.p.z.p.
2. faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p.
Przy czym jak trafnie wskazano w operacie, faktyczny sposób użytkowania przedmiotowych nieruchomości, na chwilę wejścia w życie m.p.z.p., to teren niezabudowany porośnięty trawnikiem, dający usprawiedliwioną podstawę do ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy inwestycji kubaturowej.
Sąd stwierdza, że w stanie prawnym obowiązującym od 7 stycznia 2023 r., art. 87 ust. 3a u.p.z.p., modyfikujący zasady określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. zdanie drugie, znajduje zastosowanie tylko jeżeli gmina posiadała szczegółowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo zatem przyjęto w sprawie, że w związku z brakiem przepisów międzyczasowych zawartych w ustawie nowelizującej u.p.z.p. z dnia 16 listopada 2022 r., nie należy już przy wycenie nieruchomości brać pod uwagę przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego.
W stanie prawnym bowiem obowiązującym od 7 stycznia 2023 r. nie powinno budzić wątpliwości, że gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania miejscowego uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., a nie obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania miejscowego (w rozumieniu ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym Dz.U. z 1989 r. nr 17 poz. 99), to w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej wymagane jest określenie wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według faktycznego, legalnego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości (podkreślenie Sądu).
Brak jest natomiast obecnie podstaw, by poszukiwać realizacji zasady korzyści, którą akcentował Trybunał Konstytucyjny, w badaniu wartości nieruchomości według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem nowego planu w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z regulacji art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści).
Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 919/06, WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 778/21, WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 roku, sygn. II SA/Kr 389/24).
W kontekście zaprezentowanych wcześniej zmian, w tym w brzmieniu art. 87 ust. 3a u.p.z.p., a także związanych z ich stosowaniem wątpliwości interpretacyjnych, należy zwrócić uwagę na brak przepisów przejściowych w ustawie wprowadzającej kluczową nowelizację.
Organy obu instancji w niniejszej sprawie, choć nie dały temu wyrazu wprost, de facto rozważyły kwestię stosowania wersji art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2023 r. w sytuacji, kiedy "nowa" ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych i mimo wywołania negatywnych skutków w stosunku do regulacji ustawy "starej" w przedmiocie renty planistycznej dla skarżących.
W tym miejscu wskazać warto na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, gdzie zaakcentowano, iż w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z 20 października 1997 r. sygn. FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40).
W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Regułą taką nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia wżycie nowej ustawy.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdza prawidłowe zastosowanie przez organy ustawy w nowym brzmieniu. W konsekwencji okoliczność i treść uprzedniego obowiązywania ogólnego planu nie ma znaczenia w sprawie. Był to bowiem co do kategorii tzw. ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. mowa jest zaś obecnie o planie szczegółowym.
Należy wyjaśnić, że plany ogólne i plany szczegółowe w rozumieniu ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym, były to akty o innym charakterze. Z art. 26 i art. 27 ww. ustawy wynika jednoznacznie, że plany miejscowe sporządza się jako plany ogólne i szczegółowe. Miejscowy plan ogólny określa przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek (...).
Natomiast miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Sam fakt, że ww. ogólny plan dla K. "nie był w istocie nazbyt "ogólny", ale dość szczegółowo określał przeznaczenie i możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości", nie zmienia jego charakteru prawnego.
Jednoznaczną wolą ustawodawcy od 7 stycznia 2023 r. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. ma zastosowanie tylko do uchwalonych szczegółowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2024 r. sygn. II SA/Bd 1249/23).
W konsekwencji wcześniejsze uwagi Trybunału Konstytucyjnego, w tym na kanwie stwierdzania zakresowej niekonstytucyjności art. 37 ust. 1 u.p.z.p., i stanowisko orzecznictwa, odnoszące się do stanu prawnego sprzed 7 stycznia 2023r., gdy w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie dyskryminowano żadnego z rodzajów planów miejscowych, wskazując bez precyzowania na plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc obowiązującą z upływem 2003 r., nie mogą być wprost odnoszone do zmienionej sytuacji prawnej, jak w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do najmocniej podnoszonego przez skarżących zarzutu nieuwzględnienia decyzji o warunkach zabudowy (WZ) z 6 lipca 2017 r., zakładającej możliwość budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, podczas, gdy m.p.z.p. dla tego obszaru wprowadził zabudowę jednorodzinną, Sąd podziela stanowisko obecnie zajęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, że skoro decyzja ta (jak i pozostałe decyzje WZ) nie zyskała przymiotu ostateczności, nie było podstaw do uwzględniania jej ustaleń w wycenie nieruchomości.
Nie jest też zasadny zarzut uwzględnienia uchylenia decyzji WZ z 6 lipca 2017r., które rzeczywiście miało miejsce już po wejściu w życie m.p.z.p.
Autorka operatu i organy nie tyle bowiem uwzględnili późniejsze uchylenie, a wyciągnęli prawidłowe wnioski z faktu, że decyzja WZ w chwili wejścia w życie m.p.z.p. nie miała przymiotu ostateczności, ze względu na nieupłynięcie terminu do wniesienia odwołania lub wniesienie odwołania.
Istotnie, jak podnosili skarżący, ww. decyzja WZ weszła z chwilą doręczenia jej stronom do obrotu prawnego. Oznacza to jednak jedynie, że rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej, niewykonalnej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zgodnie bowiem z art. 130 K.p.a.:
§ 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.
§ 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.
Niewątpliwie zatem, z nieostateczną decyzją WZ z 6 lipca 2017 r., skarżący nie mogli na dzień wejścia w życie planu przejść do kolejnego, naturalnego etapu inwestycji i skutecznie złożyć wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę swojej inwestycji. Nawet jeżeli skarżący mogli przenieść decyzję na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. na inny podmiot, nie oznacza to, by decyzja ta przed uzyskaniem ostateczności mogła być brana pod uwagę w wycenie. Decyzja ta wiąże jedynie organ administracji publicznej (I instancji), który wydał decyzję, od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 § 1 K.p.a.). Nie wiąże natomiast i nie wpływa w żadnym stopniu na prawa i obowiązki skarżących, organów w innych postępowaniach, osób trzecich czy Sądu, co jest całkowicie normalne i typowe dla decyzji nieostatecznej.
Nadmienić trzeba, za powoływanym przez skarżących orzecznictwem Sądu Najwyższego, że choć uwzględniać należy sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny, nawet jeśli nie został zrealizowany przez uprawnionego, to biorąc pod uwagę fakt, iż decyzje o warunkach zabudowy nie mają charakteru substytutu planu miejscowego, nie tworzą porządku prawnego, nie zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości i nie regulują przeznaczenia terenu (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61 i z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU 2007, nr 11/a, poz. 160).
Przechodząc do analizy kolejnych mających zastosowanie w sprawie przepisów należy zauważyć, że w myśl art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy u.g.n., chyba że przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. W niniejszym postępowaniu operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia wartości przedmiotowych działek sporządziła 29 marca 2024 r. (po raz trzeci) uprawniony rzeczoznawca majątkowy dr inż. E. W..
Odnośnie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości, w tym rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, jedynym podnoszonym przez skarżących zarzutem, było porównanie ich zdaniem nieruchomości niepodobnych, bez uwzględnienia ustalonych warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej. O kwestii nieuwzględnienia decyzji WZ Sąd wypowiedział się już powyżej.
Rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. lokalizacja, otoczenie, dojazd i skomunikowanie, możliwości inwestycyjne, wielkość, kształt i topografia) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17).
Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy został należycie oceniony przez organy obu instancji z uwzględnieniem art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 40/17).
W tak zakreślonych ramach prawnych przedmiotem sporu objęte zostały przede wszystkim kwestie przydatności jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który organy orzekały o ustaleniu opłaty planistycznej. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do błędnego zaakceptowania, w ocenie skarżących, zaniżenia wartości nieruchomości za okres przed uchwaleniem miejscowego planu. Zdaniem skarżących wartość nieruchomości objętych decyzją nie wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeciwnie, zmalała, ponieważ przed wejściem w życie ww. planu możliwa była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na przedmiotowych działkach. Dlatego też skarżący zakwestionowali dobór nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania z uwagi na nieuwzględnienie ustalenia warunków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej decyzją nieostateczną.
Sąd jednak w pełni aprobuje pozytywną ocenę organów operatu szacunkowego z 29 marca 2024 r. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, zarówno dla wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p., jak i dla wyceny wartości nieruchomości po uchwaleniu tego planu.
Powyżej opisany dobór metod szacowania wartości nieruchomości oraz dokonane na ich podstawie wyliczenia nie budzą wątpliwości Sądu. Argumentacja zaprezentowania przez rzeczoznawcę majątkowego jest spójna i logiczna. Ponadto w ocenie Sądu dobór nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym był prawidłowy, ponieważ rzeczoznawca wybrał nieruchomości o zbliżonej powierzchni, będące przedmiotem transakcji w tej części miasta, (obręby jedn. ewid. P. o zbliżonym potencjale gospodarczo–rozwojowym), w której położone są przedmiotowe nieruchomości. Co istotne, dla wyceny przy faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości wzięto pod uwagę wyłącznie nieruchomości nie objęte planem miejscowym, ale z możliwością pozyskania decyzji WZ.
Operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, w możliwości inwestycyjne, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Operat zawiera dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podaje okoliczności konieczne do oceny jego adekwatności do danej sprawy (por. wyroki NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, z 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07).
Wszystkie nieruchomości brane pod uwagę przy dokonywaniu wyceny zostały opatrzone opisem na tyle szczegółowym i obszernym, by umożliwić weryfikację prawidłowości doboru tych nieruchomości oraz dokonanych obliczeń organom administracji oraz sądom administracyjnym. Cechy relewantne zostały wyszczególnione, czyniąc możliwym zidentyfikowanie analizowanych nieruchomości. (por. wyroki WSA w Gdańsku z 4 lipca 2012 r., sygn. II SA/Gd 212/12 oraz WSA w Krakowie z 5 lipca 2013 r., sygn. II SA/Kr 1472/12).
To autor operatu, a nie Sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.
Podkreślenia też wymaga, że zgodnie z art. 157 u.g.n. o potrzebie weryfikacji operatu decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyrok NSA z 21 lipca 2023 r., sygn. I OSK 1008/20).
Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, który miał związek z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz zastosowania procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości, skarżący mogli także przedłożyć inny operat określający w odmienny sposób, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, co z kolei mogłoby uzasadniać zlecenie przez organ oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro skarżący tego nie uczynili, brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2359/20).
Na marginesie Sąd wskazuje, że nie podziela wszystkich sformułowanych przez rzeczoznawcę i organy twierdzeń, w szczególności, że w obecnym stanie prawnym niemożliwe jest uwzględnienie przy wycenie ustaleń ostatecznych decyzji WZ. Niemniej jednak ww. nietrafny pogląd nie znalazł zastosowania w niniejszej sprawie i nie miał wpływu na jej wynik. Stanowi zatem jedynie nieistotne dla rozstrzygnięcia uchybienie.
Sąd podziela również obecnie zajęte stanowisko Kolegium w zakresie prowadzonego równolegle postępowania z powództwa skarżących przeciwko Gminie Miejskiej K. o odszkodowanie równe obniżeniu wartości z art. 36 ust. 3 u.p.z.p.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji słusznie uznały, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości przed oraz po zmianie planu miejscowego. Jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą przekonujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Wobec powyższego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarówno zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 K.p.a., jak i art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.