IV SA/Wa 2530/19

IV SA/Wa 2530/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1700/20 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 4 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R.Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej R.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek R. Z. (dalej "Skarżącej") sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydanym w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego, na terenie działki nr [...], położonej przy drodze krajowej [...], w miejscowości [...], gmina [...] (dalej odpowiednio: "projekt (decyzji)", "planowana inwestycja", "teren inwestycji") – utrzymał własne postanowienie w mocy.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDDKiA, zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:
1. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt") wystąpił do GDDKiA z wnioskiem o uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, z 2018 r., poz. 1945, ze zm.), dalej "u.p.z.p.".
2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], GDDKiA odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu.
3. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/18, wydanym po rozpoznaniu skargi Skarżącej na postanowienie GDDKiA z dnia [...] maja 2018 r., tut. Sąd uchylił to postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy, stwierdzając konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.
4. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. GDDKiA ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.
5. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca wniosła do organu o ponowne rozpoznanie sprawy.
III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie GDDKiA rozpoznał ponownie sprawę rozpoznaną własnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymując to postanowienie w mocy.
Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, GDDKiA wskazał, iż zasadnicze znaczenie w sprawie posiada ocena planowanej inwestycji w kontekście kryteriów wynikających z art.35 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.), dalej "u.d.p.", w myśl którego to przepisu: ,,Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Stosownie do powyższego:
(i) W postępowaniu o uzgodnienie, przewidzianym w art.53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p., zarządca drogi dokonuje oceny planowanego sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie w/w obsługa mogłaby za sobą pociągać.
(ii) Teren planowanej inwestycji nie posiada "legalnego" zjazdu z drogi krajowej. Wymagany w tym wypadku byłby zjazd indywidualny, którym zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia jest "zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie". Droga krajowa nr [...] ma status drogi głównej (droga klasy [...]). Przepisy szczególne ustanawiają w odniesieniu do tego rodzaju dróg surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby ograniczyć liczbę i częstość zjazdów z takiej drogi, a dojazd do nieruchomości przyległych zapewnić z dróg o niższej klasie. W wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1390/15, NSA wskazał, iż "Treść § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy [...], jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy [...] z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy [...] z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną". Teren inwestycji ma zapewniony dojazd do drogi krajowej poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], stanowiącą własność Gminy [...], poprzez zjazdy publiczne zlokalizowane w km 212+174 oraz w km 212+176.
(iii) Ponadto zjazd indywidualny powodowałby zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, gdyż na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje tendencja wzrostowa natężenia ruchu drogowego, co potwierdza Generalny Pomiar Ruchu przeprowadzony w 2010 r., zgodnie z którym, natężenie te wynosiło 2799 poj./dobę, natomiast w roku 2015 r. odnotowano jego wzrost o 441 poj./dobę czyli prawie 16%, bowiem wynosiło aż 3240 poj./dobę.
(iv) Z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2018 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r.", s. 21-25; raport ten dostępny jest m.in. na http://statystyka.poiicja.pl). Zgodnie zaś z wiedzą znaną organowi z urzędu, w związku z pełnieniem funkcji zarządcy drogi, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w latach 2015-2018 doszło do 4 kolizji drogowych.
(v) Jak wynika z Banku Danych Drogowych, na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] od km 212+034 do km 213 + 587 znajduje się aż 29 zjazdów, a zatem zlokalizowanie kolejnego zjazdu z b;j drogi (na tak krótkim jej odcinku), wobec szczegółowo opisanych wyżej uwarunkowań, bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
(vi) Dodatkowo zgodnie ze stałą organizacją ruchu na drodze krajowej nr [...], w miejscu planowanego zjazdu indywidualnego, ww. droga krajowa oznaczona jest znakiem podłużnym w postaci linii segregacyjnej P-4 "linia podwójna ciągła", którą zgodnie z załącznikiem nr 2 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych poziomych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych z cjnia 31 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Ponadto w km 213+034 (strona lewa) zlokalizowany jest znak drogowy A-4 "dwa niebezpieczne zakręty - pierwszy w lewo", który zaliczany jest do znaków ostrzegawczych stosowanych w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, w których kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo. Znak drogowy A-4 informuje kierowców o sytuacji, w której na pierwszym łuku droga skręca w lewo, a odległość od końca pierwszego, wymagającego oznakowania łuku, na którym droga skręca w lewo, do początku drugiego wymagającego oznakowania łuku jest mniejsza niż 300 m. W związku z powyższym planowany zjazd indywidualny powstałby w miejscu, gdzie stale występuje niebezpieczeństwo na drodze krajowej nr [...].
(vii) W toku postępowania pozyskano opinię z dnia [...] lipca 2019 r., sporządzoną przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego mgr. inż. B. B., w której wskazano, iż analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] posiada szerokość 6,0 m z poboczami umocnionymi frezem, bez wydzielonych ciągów pieszych, bez oświetlenia, przebiega przez obszar niezabudowany, na którym ze względu na krętość drogi wprowadzono ograniczenie prędkości do 70 km/h poprzez znak drogowy B-33 "ograniczenie prędkości". Na podstawie dokonanych wyliczeń wymaganych trójkątów widoczności, oceniono, iż planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] nie będzie spełniał warunków widoczności, co może negatywnie wpływać na poziom bezpieczeństwa ruchu użytkowników zjazdu jak i drogi krajowej nr [...]. W opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie należy stosować bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w analizowanym miejscu.
(vii) Z uwagi na powyższe okoliczności zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może przyczynić się do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu szczegółowa analiza wpływu budowy zjazdu indywidualnego może zapaść w toku odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek strony w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które kończy się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym organ dokona szczegółowej oceny możliwości jego lokalizacji na gruncie ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
(ix) Brak uzgodnienia w przedmiotowym zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z pozaustawowych i ustawowych obowiązków nałożonych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie ochrony dróg krajowych, tj. m.in. Narodowym [...] ([...])[...], przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.; ustawą o drogach publicznych, rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
(x) Brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z postanowienia GDDKiA z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w sprawie cyt. "pozytywnego uzgodnienia zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek o numerach [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...]". Niezależnie od tego stwierdzić należy, iż postanowienie to dotyczyło uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...]. Organ dokonywał co prawda oceny obsługi komunikacyjnej w/w działek jednak podkreślenia wymaga, iż działka nr [...] w dacie przedmiotowego uzgodnienia posiadała obsługę komunikacyjną z drogą krajową nr [...] za pomocą zjazdu indywidualnego zlokalizowanego i w km 213 + 182 (strona prawa). Zgodnie z Bankiem Danych Drogowych ww. zjazd indywidualny powstał w roku 2009 zatem w innym stanie faktycznym i prawnym natomiast każda sprawa rozpatrywana jest przez zarządcę drogi indywidualnie. Powyższe stanowisko organu potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10, "okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżących należałoby wyrazić zgodę na taki zjazd. Każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym w danym przypadku stanie faktycznym. (...) Inne zaś okoliczności powinny być rozważane przy nabywaniu nieruchomości lub w odrębnych postępowaniach administracyjnych dotyczących między innymi zabudowy danej nieruchomości". Ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/9, cyt. "skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowych (administracji dróg publicznych) do rozstrzygania czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym".
IV. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2019 r., wnosząc o uchylenie w/w postanowienia i przekazanie sprawy organowi celem ustalenia parametrów zjazdu indywidualnego zgodnie z projektem. W skardze podniesiono w szczególności, co następuje:
1. Rozstrzygnięcie organu pozostaje w sprzeczności z postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2018 roku znak: [...] GDDKiA, uzgadniającym pozytywnie zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek o numerach [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...]. Działki te położone są przy tej samej drodze, a po przeciwnej stronie do drogi w stosunku do terenu inwestycji w niniejszej sprawie.
2. Organ powołał w niniejszej sprawie audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego mgr. inż. B. B. celem sporządzenia opinii. Zgodnie z treścią przepisu art. 79 k.p.a. strona ma prawo brać udział w tego typu czynnościach i o tego typu czynnościach strona winna być powiadomiona. Tak się nie stało. Ponadto nie doręczono stronie czyli mi opinii z dnia [...] lipca 2019 roku.
3. Zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art.24 § 1 pkt 5 k.p.a.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 lutego 2020 r. Skarżąca podniosła, iż stan zadrzewienia, uwidoczniony na zdjęciach, uwzględnionych w opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z lipca 2018 r. nie przedstawia stanu rzeczywistego, albowiem uwidocznione tam zadrzewienia i zakrzewienia w znacznej części nie istniały w lipcu 2018 r. (Skarżąca nie jest w stanie określić, kiedy w/w zadrzewienia i zakrzewienia zostały usunięte).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VII. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDDKiA z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie GDDKiA zostało wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. oraz w związku z art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie GDDKiA należało wyeliminować z obrotu prawnego.
VIII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym dwukrotnie orzekł GDDKiA, było uzgodnienie na podstawie art.64 ust.1 w związku z art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W myśl tych przepisów decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W sytuacji, w której teren planowanej inwestycji bezspornie przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] przedmiotowy projekt decyzji podlegał obligatoryjnemu uzgodnieniu z GDDKiA, działającym jako zarządca drogi publicznej (art.18 ust.2 pkt 6 ustawy o drogach publicznych). Stwierdzić należy, iż rozpoznając na wniosek Skarżącej ponownie sprawę zakończoną własnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., GDDKiA nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
2. Merytoryczny zakres orzekania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy reguluje art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.). Zgodnie z tym przepisem zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, publ. CBOSA: "Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (np. krajowej).".
3. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor powołał szereg okoliczności, mających łącznie przemawiać za brakiem możliwości pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, wskazując iż włączenie do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego realizacją planowanej inwestycji naruszałoby wymogi bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak już zaznaczono, kryterium to ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu spraw, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p.
Należy jednakże zgodzić się z zarzutami skargi, iż w/w negatywne dla Skarżącej stanowisko zostało sformułowane w sytuacji, w której organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego dałoby się pogodzić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą krajową za pomocą zjazdu "lustrzanego" do już istniejącego po drugiej stronie w/w drogi.
Jak sam przyznał organ, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], wydanym w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, GDDKiA pozytywnie uzgodnił przedłożony wówczas projekt w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...], położonych (w stosunku do terenu inwestycji w niniejszej sprawie) po drugiej stronie drogi krajowej nr [...]. W dacie przedmiotowego uzgodnienia działka nr [...] posiadała obsługę komunikacyjną z drogą krajową nr [...] za pomocą zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km 213 + 182 (strona prawa), istniejącego od 2009 r. Odnotowując powyższe okoliczności, GDDKiA stwierdził obecnie, iż nie stanowią one automatycznej przesłanki do pozytywnego uzgodnienia pobliskiej inwestycji planowanej przez Skarżącą, albowiem oba brane pod uwagę przypadki rządzą się innymi indywidualnymi uwarunkowaniami, nie wskazując przy tym jednoznacznie, o jakie uwarunkowania chodzi. Bezspornie trafnie podniósł w tym zakresie organ, iż: (-) co do zasady sam fakt wcześniejszego pozytywnego uzgodnienia przez zarządcę drogi inwestycji budowlanej nie obliguje tego organu do automatycznego, pozytywnego uzgadniania kolejnych inwestycji planowanych w pobliżu, (-) organ jest przy tym upoważniony (aczkolwiek wyłącznie w zakresie poddanym jego uznaniu administracyjnemu, a tym samym nie wykraczającym poza ustawowe upoważnienie) do formułowania w miarę upływu czasu, pod wpływem krytycznej analizy dotychczas ukształtowanej praktyki, bardziej rygorystycznych wymogów w zakresie uzgadniania inwestycji planowanych na danym obszarze, niż to miało miejsce do tej pory. Upoważnienie to wynika z faktu, iż niezbywalnym, priorytetowym obowiązkiem organu jest niedopuszczenie do powstania rozwiązań komunikacyjnych, zagrażających bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Nie negując tychże uwarunkowań, stwierdzić jednakże należy, iż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przyczyn, dla których realizację "lustrzanego" - w stosunku do zjazdu usytuowanego po drugiej stronie krajowej - zjazdu z drogi krajowej na teren inwestycji, należałoby postrzegać jako rozwiązanie istotnie godzące w bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie przesądzając w najmniejszym stopniu wyniku sprawy w tej kwestii (co oczywiście wymaga wiedzy specjalistycznej, posiadanej przez GDDKiA z urzędu), stwierdzić należy potrzebę jednoznacznego wyjaśnienia przez organ, czy zastosowanie w/w rozwiązania lustrzanego, a zatem rozwiązania, które wprawdzie wywarłoby pewien negatywny wpływ na płynność ruchu na danym odcinku drogi krajowej, niemniej, co istotne, nie jako samodzielne a wyłącznie uzupełniające (symetryczne) źródło tego wpływu, należy istotnie traktować jako perspektywę nieakceptowaną z punktu widzenia wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego. Uznać należy, iż rozważania organu, zawarte na str.9 i 10 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, odnoszące się ściśle do tego wątku sprawy, nie mają charakteru wyczerpującego, sprowadzając się do ogólnej konkluzji organu, iż kompetencje, jakie posiada w zakresie oceny rodzaju kwestii, mają de facto charakter arbitralny. O ile nie sposób zanegować, iż organowi właściwemu w sprawach, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p., przysługuje znaczny zakres uznania w zakresie oceny, czy proponowane przez danego inwestora rozwiązanie komunikacyjne jest, czy nie jest pożądane z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, to jednakże powyższe nie jest równoznaczne z umocowaniem organu do formułowania w tym zakresie ocen dowolnych.
4. Skarżąca podniosła na rozprawie, iż materiał zdjęciowy, który został wykorzystany w opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, przedstawia nieaktualny stan faktyczny albowiem w rzeczywistości powierzchnia zadrzewień i zakrzewień, porastających pobocza drogi krajowej na odcinku, do którego przylega teren inwestycji jest dużo mniejsza niż uwidoczniona na zdjęciach (jako materiał porównawczy Skarżąca wskazała na własny materiał zdjęciowy, załączony w toku postępowania administracyjnego do pisma procesowego z dnia [...] marca 2018 r.). Odnotować jednakże należy, iż wbrew przekonaniu Skarżącej w/w opinia audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego sporządzona została w lipcu 2019 r. nie zaś w lipcu 2018 r., a zatem nie trzy miesiące po złożeniu przez Skarżącą pisma procesowego z dnia [...] marca 2018 r. a 15 miesięcy po tym fakcie (co ma zasadnicze znaczenie w kontekście oceny prawdopodobieństwa znacznego przyrostu w szczególności powierzchni zakrzewień). Zważywszy na stwierdzoną wcześniej konieczność powtórzenia postępowania przed organem, uznać należy, iż w ramach powtórnego rozpatrywania sprawy GDDKiA winien ustosunkować się także do przedmiotowego zastrzeżenia Skarżącej.
5. Nie można podzielić zarzutu skargi, iż przy sporządzaniu opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego naruszono prawa Skarżącej jako strony postępowania poprzez niezapewnienie Skarżącej udziału przy oględzinach, w oparciu, o które opinia ta została sporządzona.
Stosownie do art.79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).
Podkreślenia wymaga jednakże, iż chodzi tu wyłącznie o takie spośród w/w czynności, które przeprowadza bezpośrednio organ administracji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, w szczególności na gruncie opinii, dotyczących nieruchomości, iż wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii (por. np. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 561/16 i z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1390/14, publ. CBOSA.). "Biegły, który sporządza opinię dotyczącą nieruchomości (np. opinię dotyczącą oceny stanu przeprowadzenia zabiegów rekultywacyjnych), nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości." – por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 562/16, publ. CBOSA.
Ponadto należy zauważyć, że przed wydaniem zaskarżanego postanowienia GDDKiA zawiadomił Skarżącą w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie z dnia [...] lipca 2019 r. doręczone w dniu [...] sierpnia 2019 r.). Ponieważ częścią tego materiału dowodowego była również przedmiotowa opinia audytora, należy przyjąć, że Skarżąca miała możliwość zapoznania się z nimi i wniesienia do nich zastrzeżeń.
6. Trafnie wykazał organ w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nie doszło do naruszenia art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] udział brali pracownicy Wydziału Uzgodnień i Zagospodarowania Przestrzennego Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, tj. M. S., R. H., zaś ww. postanowienie zostało podpisane z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] – W. C.. Natomiast w postępowaniu "drugoinstancyjnym" prowadzonym z wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy GDDKiA - M. K., I. S., M. D., R. W., zaś postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. zostało podpisane z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Departamentu [...] – M. B.. Nie doszło zatem do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem pracownicy biorący udział w postępowaniu "drugoinstancyjnym" toczącym się w wyniku wniesienia wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie brali udziału w wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r.
7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDDKiA rozpozna ponownie sprawę rozpoznaną postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2019 r., stosując się do wytycznych sformułowanych powyżej.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.