IV SA/Wa 2527/18

IV SA/Wa 2527/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący/
Paweł Dańczak
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2134/19 - Wyrok NSA z 2022-10-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skarg P. S., M. S., A. S., M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. S., A. S. i M. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących P. S. i A. S. solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (dalej "Miasta") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy dawnej ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 416 m2 (dalej "wywłaszczona/przedmiotowa nieruchomość"), która powstała z podziału działki nr [...] z obrębu [...], stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą nr [...] – uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie zwrotu w/w nieruchomości: 1) A. S. , 2) M. S., 3) M. S., 4) P. S.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:
1. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. spadkobiercy A. S., tj. żona A. S. oraz synowie M. S. i M. S. podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 416 m2, położonej w [...], na osiedlu [...], przy ul. [...], złożony pismem z dnia [...] czerwca 1990 r. przez J. S. oraz A. S. W toku postępowania zostało ustalone, że:
(-) Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1974 r. Rep. [...].
(-) Właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wywłaszczenia, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1939 r. (Repertorium nr [...]) był W. S.
(-) Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] maja 2006 r. (sygn. akt [...]) spadek po W. S., zmarłym w dniu [...] września 1970 r., na podstawie ustawy nabyli: żona W. S. oraz synowie A. S. i J. S. w 1/3 części każde z nich.
(-) Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2006 roku, sygn. akt [...], spadek po zmarłej w dniu [...] czerwca 1980 r., W. S. nabyli na podstawie ustawy synowie: A. S. i J. S. w 1/2 części każdy z nich.
(-) Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Cywilny z dnia [...]kwietnia 1995 r. (sygn. akt: [...]) spadek po zmarłym w dniu [...] marca 1995 r. J. S., synu W. i W., nabyli na podstawie ustawy: żona M. S. oraz syn P. S. w 1/2 części każde z nich.
(-) Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2008 r. (sygn. akt [...]) spadek po zmarłej w dniu [...] maja 2005 r. M, S. na podstawie testamentu nabył P. S. w całości.
(-) Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzony w dniu [...] listopada 2017 r. Rep. A Nr [...] przed K. D. notariuszem w [...], na podstawie ustawy spadek po A. S. nabyli: żona A. S. oraz synowie M. S. i M., po 1/3 części każde z nich (akt ten został zarejestrowany w rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia pod numerem [...]).
2. Począwszy od dnia [...] stycznia 1999 r., w którym weszła w życie ustawa z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na obszarze [...] przeszły na Starostę Powiatu [...]. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.), t.j. z dniem [...] października 2002 r., właściwym w ww. postępowaniu jest Prezydent [...] (dalej "Prezydent").
W toku postępowania Prezydent ustalił, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje Miastu. W związku z powyższym, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku sygn. akt OPS 1/03, Prezydent wyłączył się od rozpatrywania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz przekazał ją Wojewodzie [...].
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda, działając w oparciu o art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123 § 1 k.p.a., wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości Starostę.
3. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, zobowiązując ich jednocześnie do zwrotu na rzecz Miasta należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości 10 816, 00 złotych (dziesięć tysięcy osiemset szesnaście złotych).
4. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Miasta od decyzji Starosty, Wojewoda uchylił tę decyzję w całości i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
5. Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1752/11, wydanym po rozpatrzeniu skargi A. S. i P. S., tut. Sąd uchylił w/w decyzję Wojewody [...] oraz stwierdził, ze nie podlega ona wykonaniu.
6. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda, decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r.
7. Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2441/12, tut. Sąd oddalił skargę Miasta na w/w decyzję Wojewody.
8. Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt. I OSK 2246/13, wydanym na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej Miasta, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok tut. Sądu oraz wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, uznając zasadność zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ocenią zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia przez pryzmat normy wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., z uwzględnieniem zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, i z punktu widzenia tak ukształtowanej normy poczynią ustalenia faktyczne, konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. NSA stwierdził ponadto, że: "W niniejszej sprawie nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot została wywłaszczona (sprzedana ze skutkiem wywłaszczenia) w dniu [...] lutego 1974 r., a wniosek o zwrot został złożony w dniu [...] czerwca 1990 r. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że w 1987 r. (czyli 13 lat po nabyciu przez Skarb Państwa) przedmiotowa działka była w takim stanie, jak w momencie nabycia i nadal zabudowana była budynkiem mieszkalnym, co wynika ze zdjęcia lotniczego z tego okresu. Na gruncie stanu prawnego, w oparciu o który orzekał Sąd Wojewódzki, stwierdził, że urządzenie zieleni po upływie dziesięciu lat od wywłaszczenia nie może być uznane za zrealizowanie celu wywłaszczenia. Nie ustalił jednak, kiedy doszło do urządzenia zieleni na działce nr [...], w szczególności, czy nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku o zwrot, czyli przed [...] czerwca 1990 r. W stanie prawnym ukształtowanym przez powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest to natomiast okoliczność kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że kierując się dziesięcioletnim terminem wynikającym z dotychczasowej treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., Sąd I instancji w istocie nie przedstawił pełnych rozważań na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, zapewne traktując to ustalenie, z powodu niekwestionowanego upływu dziesięciu lat od wywłaszczenia, jako mniej istotne dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przyjął zaś, że w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia."
9. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości niepodzielnie na rzecz Państwa: A. S, syna W. i W. - w 1/4 udziału w prawie własności, P. S., syna M. i J. - w 1/4 udziału w prawie własności i zobowiązał: A. S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 4 676,50 zł i P. S. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 4 676,50 zł na rzecz miasta [...].
Uzasadniając w/w, korzystne dla wnioskodawców rozstrzygnięcie, Starosta wskazał w szczególności, co następuje:
(i) Odnosząc do rozpatrywanej sprawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11, stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla oceny ewentualnej zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.137 u.g.n. ma stan nieruchomości z dniu złożenia wniosku zwrotowego, tj. stan z dnia [...] czerwca 1990 roku, a także stan z dnia [...] września 2004 roku (dzień wejścia w życie art.137 pkt 2 u.g.n.).
(ii) Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], wydaną w dniu [...] listopada 1971 roku przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji [...], wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona, pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Z uwagi na bardzo ogólny sposób sformułowania w/w celu w decyzji lokalizacyjnej, koniecznym stało się – w celu poczynienia bardziej precyzyjnych ustaleń w tym zakresie - sięgnięcie do innej dokumentacji, dotyczącej w/w celu. W świetle tej dokumentacji (szczegółowo omówionej przez organ) na przedmiotowej nieruchomości miała zostać urządzona zieleń osiedlowa (co miało się łączyć z wyburzeniem posadowionych na tym terenie budynków).
(iii) Zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół oględzin, zdjęcia lotnicze w postaci cyfrowej z lat 1972 r. – 2005 r.) wskazuje, że do dnia dzisiejszego w/w cel nie został zrealizowany. Co prawda budynek znajdujący się na archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...] został wyburzony a teren działki uporządkowany, jednakże nie poczyniono tam żadnych dalszych prac, które mogłyby zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia. W szczególności na działce nie dokonano żadnych nowych nasadzeń. Teren przedmiotowej nieruchomości jest porośnięty trawą. Ponadto na działce zachowały się stare drzewa oraz wydeptana został ścieżka. Stan zagospodarowania działki nie uległ żadnym zmianom od dnia [...] kwietnia 1994 roku, aż do dnia [...] maja 2005 roku, co więcej taki stan istnieje do dnia wydania niniejszej decyzji.
(iv) Zieleń osiedlowa powinna mieć charakter uporządkowany, nie zaś samoczynny i przypadkowy, zwłaszcza w konfrontacji z projektem wstępnym zagospodarowania terenów zieleni, sporządzonym dnia [...] września 1972 roku, na którym na przedmiotowej działce miały zostać posadzone nowe drzewa (konkretne gatunki opisane są w legendzie mapy).
Według utrwalonej judykatury, zieleń osiedlowa jest równorzędnym celem publicznym tylko wtedy, gdy stanowi efekt kierunkowej, terminowej aktywności inwestora, zmaterializowanej jednolicie na całej działce. Nie chodzi bowiem o samoczynne i przypadkowe oddziaływanie sił przyrody, które byłoby równie efektywne, gdyby nieruchomości nie odjęto przymusowo poprzednim właścicielom. Samosiew, brak pielęgnacji zieleni, czy roślinność pozostała sprzed wywłaszczenia są raczej jaskrawą oznaką zbędności nieruchomości i zaniecham Zieleń osiedlowa powinna być planowana i uformowana w alejkach z typową infrastrukturą, np. chodniki, ławeczki, śmietniki, latarnie. Aspekty zdrowotne, estetyczne, rekreacyjne, a zwłaszcza ochronne (akustyka, chłonność, zapewnienie cyrkulacji powietrza - tzw. pasy napowietrzające) wymagają specjalnych projektów i skrupulatnego doboru odpowiednio odpornych gatunków roślin, mających również walory izolacyjne.
Po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa na przedmiotowej działce nie dokonano żadnych działań, ukierunkowanych na realizację wszelkiej potencjalnej postaci celu wywłaszczenia. Początkowo - od dnia wywłaszczenia, aż do roku 1988 (przez ok. 14 lat), przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przez [...]. Następnie budynki zostały przekazane dla Osiedla [...] i znajdowały się na działce co najmniej do dnia [...] sierpnia 1990 roku (data wykonania zdjęcia lotniczego). Kolejne zdjęcia lotnicze wykonane dla przedmiotowego terenu potwierdzają, iż pomiędzy dniem [...] sierpnia 1990 roku, a dniem [...] kwietnia 1994 roku, ww. budynki zostały wyburzone, a teren działki został uporządkowany.
Samo wyburzenie budynków i uporządkowanie terenu nie może zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z oględzin nieruchomości, które odbyły się w dniu [...] października 2009 roku, wyraźnie potwierdza, że uporządkowanie terenu po wyburzeniu budynków polegało jedynie na usunięciu gruzowiska, natomiast fragmenty betonu znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości - prawdopodobnie fundamenty budynków, nie zostały usunięte do dnia dzisiejszego. Na ww. zdjęciach pomiędzy samowolnie wydeptaną ścieżką, a trawą widoczne są fragmenty elementów betonowych, stanowiących pozostałość po budynkach, które znajdowały się na nieruchomości w dacie wywłaszczenia.
Skoro archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] pozostawała w stanie niezmienionym przez blisko 16 lat począwszy od dnia wywłaszczenia i była wykorzystywana przez [...], następnie dokonano jedynie wyburzeń budynków bez wykonania jakichkolwiek prac ziemnych mających na celu przygotowanie terenu pod realizację zieleni osiedlowej (o czym świadczą pozostałości betonów widoczne na zdjęciach z oględzin), ani też nie dokonano żadnych nowych nasadzeń, to obecny stan nieruchomości nie może zostać uznany za realizację celu wywłaszczenia.
10. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Miasta, Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
11. Wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/16, wydanym po rozpatrzeniu skargi A. S. i P. S., tut. Sąd uchylił w/w decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że Starosta ustalił cel wywłaszczenia oraz realizację celu tak na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, jak i też na dzień obecny. Ustalił na podstawie zdjęć lotniczych i opisał dokładnie jak wygląda stan zagospodarowania nieruchomości na dzień [...] sierpnia 1990 r., a więc po upływie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ustalił również w jakim okresie istniejący na działce budynek został wyburzony, a także że stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie od dnia [...] kwietnia 1994 r. do dnia wydania decyzji. W ocenie Sądu nie istnieją żadne powody do uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
III. Jak już zaznaczono, decyzją zaskarżoną obecnie Wojewoda rozpatrzył ponownie odwołanie Miasta od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2015 r., reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie.
Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej jako u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
• pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo • pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P-38/11, orzekł że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-2014/3/31).
W obecnym kształcie norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed [...] maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.
Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy.
Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. u.g.n. został określony w art. 216 przywoływanej ustawy poprzez wskazanie zamkniętego katalogu aktów prawnych lub poszczególnych przepisów ustaw na podstawie, których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 1 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość została objęta postanowieniami decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. i przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Natomiast z Założeń Techniczno - Ekonomicznych Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu (skala 1:1000) z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz Aneksu do ww. Założeń Techniczno-Ekonomicznych Plansza nasłonecznienia (skala 1:1000) z [...] października 1979 r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości przewidziano realizację celu w postaci zieleni urządzonej - nasadzeń drzew.
Odnosząc się do ustalenia organu pierwszej instancji, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej działki, która wobec tego nie weszła w skład osiedla mieszkaniowego a tym samym nie została objęta celem przejęcia przez Skarb Państwa, stwierdzić należy, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa przez [...] na cel budowy osiedla [...], zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 1971 r. W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa nie była wykonawcą celu wywłaszczenia i fakt, że nie posiada żadnego tytułu prawnego nie ma znaczenia w kontekście realizacji celu wywłaszczenia.
Dodatkowo z dostarczonych przez Prezydenta [...] dokumentów wynika, że w latach 1990-1993 trwały ustalenia w sprawie lokalizacji przychodni zdrowia w "[...]". Zgodnie z klauzulą z dnia [...] stycznia 1973 r. zatwierdzającą założenia techniczno - ekonomiczne osiedla [...] ustalono m.in. koszt budowy przychodni rejonowej, jednak z pisma z dnia [...] listopada 1992 r. wynika, że w projekcie koncepcyjnym zagospodarowania terenu z kwietnia 1990 r. przychodnię zlokalizowano przy ul. [...] i [...], wg lokalizacji uzgodnionej w 1984 r. przy ul. [...] róg [...], natomiast na mapie do celów prawnych z dnia [...] kwietnia 1991 r. linie rozgraniczające dla przychodni zdrowia są zlokalizowane przy ul. [...] i [...].
Jednakże materiał dowodowy wskazuje, że działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy przeznaczona została pod zieleń osiedlową i w taki właśnie sposób nieruchomość ta jest wykorzystywana obecnie.
W tym miejscu należy podkreślić, że modyfikacja celu wywłaszczenia nie ma wpływu na ocenę zbędności nieruchomości. Jak wskazuje judykatura - przyjęcie innego celu wywłaszczenia niż podany w decyzji byłby pozbawiony podstaw prawnych, natomiast późniejsze modyfikacje planów inwestycyjnych na wywłaszczonych nieruchomościach nie mają znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji i w rezultacie dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia - patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010r. II SA/Kr 1092/10.
Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13, który to pogląd w pełni podziela organ odwoławczy, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców.
Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1417/13 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ugn, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.
W niniejszej sprawie należy również przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15, wydanym także w sprawie budowy osiedla [...]. Sąd stwierdził w tym wyroku, że jest rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Zarówno na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, jak również możliwość takiej zmiany nie można byto wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać.
Ponadto, organ odwoławczy podziela pogląd Sądu wskazany w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., iż jest rzeczą bezsporną, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie został zrealizowany, osiedle [...] zostało wybudowane, nawet ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Należy z całą stanowczością stwierdzić, że działka stanowiąca przedmiot roszczenia jest częścią osiedla, służącą ogółowi mieszkańcom i stanowi część infrastruktury zielonej, co wyklucza możliwość jej zwrotu.
IV. Pismami z dnia: 1) [...] sierpnia 2018 r. – A., M. i M. S., 2) [...] sierpnia 2018 r. – P. S., wnieśli do tut. Sądu dwie odrębne skargi na decyzję odwoławczą Wojewody, zarejestrowane pod sygn. odpowiednio IV SA/Wa 2528/18 i IV SA/Wa 2527/18, zarzucając tej decyzji naruszenie w szczególności przepisów prawa materialnego, tj. art.137 u.g.n. poprzez wadliwe przyjecie, iż utrzymywanie wywłaszczonej nieruchomości jako terenu niezagospodarowanego, porośniętego zielenią nieurządzoną oraz pozbawionego jakiejkolwiek infrastruktury, stanowi realizację celu wywłaszczenia.
Postanowieniami z dnia 3 grudnia 2018 r. Sąd, na postawie art.111 § 1 p.p.s.a., postanowił o: 1) połączeniu spraw wszczętych w/w skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz 2) dalszym ich prowadzeniu pod sygn. IV SA/Wa 2527/18.
V. W odpowiedziach na w/w skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
VI. W pismach procesowych z dnia [...] lutego 2018 r. Miasto wniosło o oddalenie skarg, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego i powołując m.in. wyrok NSA z dnia z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3475/17, publ. LEX, w myśl którego: "Ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art.137 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na wadliwym uznaniu przez Wojewodę, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Z tej racji decyzję odwoławczą należało wyeliminować z obrotu prawnego.
VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.136 ust.3 w związku z art.216 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było rozstrzygnięcie, czy wywłaszczona nieruchomość, objęta wnioskiem zwrotowym, stała się zbędna (w rozumieniu art.137 u.g.n.) na cel określony w umowie zawartej na podstawie art.6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia [...] marca 1958 r. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do jej zwrotu Skarżącym.
Orzekające w sprawie organy obu instancji rozstrzygnęły w/w kwestie w całkowicie odmienny sposób, orzekając odpowiednio na korzyść Skarżących (Starosta), a następnie na ich niekorzyść (Wojewoda).
Sąd, wbrew stanowisku Wojewody, całkowicie przychyla się do oceny Starosty, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie zawartej na podstawie art.6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a to w związku z niedochowaniem terminów, o których mowa w art.137 pkt 1 i 2 u.g.n., co winno prowadzić do jej zwrotu osobom uprawnionym.
2. Przepis art.136 ust.3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Stosownie do treści art.137 ust.2 ustawy jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Wprawdzie powołane wyżej przepisy odnoszą się do decyzji o wywłaszczeniu, jednak stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy, stosuje się je odpowiednio do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na tej właśnie podstawie prawnej poprzednicy prawni skarżących zawarli umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Z powyższych uwarunkowań prawnych wynika, że podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia, a następnie skonfrontowanie tego celu ze sposobem, w jaki przejęta nieruchomość została zagospodarowana.
3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
(i) Z dokumentacji branej w pierwszej kolejności pod uwagę przy ustalaniu celu, na który dana nieruchomość została wywłaszczona decyzją administracyjną, czy też – jako to miało miejsce w niniejszej sprawie - nabyta przez Skarb Państwa w trybie uregulowanym w art.6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wynika, że cel ten został określony w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wyłącznie ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" (umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 1974 r. oraz powołana tam decyzja lokalizacyjna z dnia [...]listopada 1971 r.). Powyższe, zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego, upoważniało organy zwrotowe do podjęcia próby uszczegółowienia w/w celu w oparciu o wszelką inną dokumentację, pozwalającą na odtworzenie intencji wnioskodawcy wywłaszczenia co do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, przyświecającej jej wywłaszczeniu. W tym kontekście odnotować należy, że dla terenu obejmującego m.in. przedmiotową nieruchomość opracowana została m.in. Mapa sytuacyjno - wysokościowa ,, [...] - [...], Założenia Techniczno Ekonomiczne -Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla [...] w [...]", opisana symbolem [...], Mapa sytuacyjno - wysokościowa "[...] - [...], Założenia Techniczno Ekonomiczne - Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni" oraz Mapa sytuacyjno – wysokościowa "[...] - [...], Założenia Techniczno Ekonomiczne - Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu - Wstępna Inwentaryzacja Zieleni Istniejącej". Opisany powyżej plan realizacyjny został zatwierdzony Decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji [...] z dnia [...] lutego 1972 roku, znak: [...].
Analiza wymienionych powyżej map sytuacyjno - wysokościowych oraz "Graficznego opracowania synchronizacyjnego", sporządzonego przez uprawnioną firmę geodezyjną, wyłonioną w ramach przetargu na obsługę z zakresu wykonywania prac geodezyjnych dla potrzeb realizacji zadań Biura Geodezji, Katastru i Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, polegającego na oznaczeniu na Mapie sytuacyjno - wysokościowej pn. [...] - [...], Założenia Techniczno - Ekonomiczne - Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu, symbol [...], wywłaszczonej nieruchomości pozwala stwierdzić, iż na nieruchomości tej miała zostać urządzona zieleń osiedlowa.
(ii) Zebrany w toku postępowania zwrotowego materiał dowodowy daje przekonujące podstawy do uznania, że w/w cel, tj. urządzenie zieleni osiedlowej, nie został zrealizowany. Na pełną aprobatę zasługują tym samym wnioski sformułowane w tym zakresie przez Starostę, opierające się na szczegółowej analizie w/w materiału, tj. w szczególności na wynikach oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] października 2009 r. oraz na materiale fotogrametrycznym, tj. zdjęciach lotniczych terenu w postaci cyfrowej, wykonanych w latach 1972 - 2005. W świetle w/w dowodów na przedmiotowej nieruchomości nie podjęto żadnych działań, zmierzających do utworzenia zieleni urządzonej. O istnieniu tego rodzaju zieleni nie może przesądzać sam fakt naturalnego porastania terenu trawą, zachowania się pierwotnego drzewostanu, czy też wydeptania ścieżki przez mieszkańców, albowiem są to całkowicie przypadkowe, samoistne elementy zagospodarowania terenu, nie będące wynikiem jakichkolwiek świadomych działań beneficjenta wywłaszczenia. Jedynym zdarzeniem, związanym z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu, które należy powiązać z działaniami beneficjenta wywłaszczenia, było wyburzenie znajdującego się na działce budynku.
Tym samym Sąd przychyla się do stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych, iż do uznania danego terenu za wykorzystany na cele infrastruktury towarzyszącej osiedla mieszkaniowego w postaci zieleni urządzonej nie jest wystarczające ustalenie, że teren ten porasta jakakolwiek, tj. nawet naturalnie występująca, przypadkowa roślinność, ale koniecznym jest wykazanie, że chodzi o roślinność w dostateczny sposób zorganizowaną, której istnienie jest oczywistym i widocznym przejawem realizowania przez beneficjenta wywłaszczenia świadomej koncepcji urbanistycznej.
Należy zatem zgodzić się z konkluzjami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14, publ. cbois, w którym wskazano m.in., że: "Co prawda zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp.; osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1537/09, publ. LEX nr 745074, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07, publ. LEX nr 365373, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, publ. LEX nr 383797), to jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców. Wszak ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana. Tak więc przykładowo trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji. (...).
Podobnie trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/14, publ. cbois, że "Nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest to, czy urządzenia te były planowane – choćby ogólnie – przy wywłaszczeniu, ale przede wszystkim – nawet gdy nie były planowane – istotne jest ich powiązanie z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej. Za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy, chaotyczny. Również infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) do takich przypadkowych, nie celowych urządzeń, nie może być jej uzupełnieniem. Infrastruktura musi być również zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji".".
W pełni zgadzając się ze w/w dyrektywami, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Starosty, iż przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana na cele zieleni urządzonej w postaci zieleni osiedlowej, a porastająca tę nieruchomość w sposób przypadkowy roślinność w postaci trawy i drzew (która to roślinność nie została posiana lub nasadzona przez beneficjenta wywłaszczenia, a pojawiła się na nieruchomości samorzutnie na skutek działania sił przyrody bądź też istniała tam jeszcze w dacie wywłaszczenia) nie jest przejawem realizowania przez beneficjenta wywłaszczenia jakiejkolwiek świadomej koncepcji z zakresu zagospodarowania przestrzennego. O realizacji tego rodzaju koncepcji nie może zatem świadczyć wieloletnie powstrzymywanie się przez beneficjenta wywłaszczenia od ingerowania w stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (czy też ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do działań o charakterze porządkowym, takich jak sezonowe koszenie trawy, czy też okazjonalne uprzątnięcie terenu), nawet jeżeli stanowi temu towarzyszyło utrzymywanie się pewnej trwałej substancji roślinnej, rosnącej dziko, konsekwentnie nie poddawanej żadnym zabiegom, takim jak pielęgnacja, rewitalizacja, uzupełnianie nasadzeń, czy też dla korzystania z której nie wybudowano koniecznej infrastruktury (alejki, ławki, urządzenia do rekreacji, itd.).
(iii) Nie ulega wątpliwości, że przepis art.137 u.g.n. uzależnia powstanie stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (albo umowie zawartej na podstawie art.6 ustawy z 1958 r.), stanowiącej przesłankę do zwrotu tej nieruchomości osobom o to wnioskującym, od niedochowania przez beneficjenta wywłaszczenia ścisłych terminów, wskazanych w ust.1 pkt 1 i 2 tego artykułu. Stan ten wystąpi zatem wtedy, gdy:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Orzekające w sprawie organy były zatem zobligowane do oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem w/w rygorów czasowych z tym zastrzeżeniem, że wykładnia przywołanej regulacji wymagała wzięcia pod uwagę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, rozważającego kwestię sposobu stosowania art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n. do wywłaszczeń dokonanych przed wejściem u.g.n. w życie. Obowiązek ten jasno stwierdził NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt. I OSK 2246/13. Przyjąć należy, że we w/w wyroku NSA przesądził, iż na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu składania wniosku zwrotowego w dniu [...] czerwca 1990 r. W tym kontekście stwierdzić należy, mając na uwadze to, iż realizacja celu wywłaszczenia w postaci urządzonej zieleni osiedlowej nie została w ogóle rozpoczęta a tym bardziej zakończona, że stan taki w oczywisty sposób istniał już w dniu [...] czerwca 1990 r.
Zachodzi jednakże konieczność odniesienia się do argumentacji Miasta, powołującej orzecznictwo sądowe, postulujące liczenie biegu terminów przewidzianych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. w odniesieniu do wywłaszczeń dokonanych przed wejściem w/w regulacji w życie – dopiero od dnia ich wejścia w życie (tj. w odniesieniu do siedmioletniego terminu z art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n. – od dnia 1 stycznia 1998 r., a w odniesieniu do dziesięcioletniego terminu terminu z art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n. – od dnia [...] września 2004 r.). Oznaczałoby to konieczność przyjmowania, że dla tego rodzaju wywłaszczeń termin ten upływałby: 1) w odniesieniu do art.137 ust.1 pkt 1 ustawy – dopiero z dniem [...] stycznia 2005 r., 2) w odniesieniu do art.137 ust.1 pkt 2 ustawy – dopiero z dniem [...] września 2014 r.
Przyjęcie, iż tego rodzaju wykładnia art.137 ust.1 pkt 1 i 2 wiązała organy obu instancji niezależnie od oceny sformułowanej w wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt. I OSK 2246/13, nie wpływałoby jednakże w żadnym zakresie na wynik rozpatrywanej sprawy, a to z racji wykazanego niezrealizowania celu wywłaszczenia również we w/w datach. W odniesieniu do siedmioletniego terminu na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia – wniosek ten wynika wprost z protokołu oględzin z 2009 r. oraz materiałów fotograficznych z lat 1972 r. – 2005 r. Jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/10, publ. LEX "Obie normy prawne z art. 137 ust. 1 u.g.n. mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia.". Przy tym założeniu sam fakt niedochowania przez beneficjenta wywłaszczenia terminu, o którym mowa w art.137 ust.1 pkt u.g.n., stanowiłby przesłankę do zwrotu nieruchomości bez konieczności badania dochowania drugiego z ustawowych terminów. Niezależnie od powyższego fakt niezrealizowania na wywłaszczonej działce celu wywłaszczenia w dacie upływu 10 lat od wejścia w życie art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n. (tj. dalsze zaniechanie realizowania na tej działce obszaru zieleni urządzonej, połączone z nadaniem przedmiotowemu gruntowi wyłącznie charakteru miejsca porośniętego naturalnie występującą roślinnością, nie poddawanego zagospodarowaniu typowemu dla urządzonej zieleni osiedlowej) potwierdza chociażby dokumentacja zdjęciowa załączona do operatu szacunkowego z dnia [...] października 2015 r. (k.99 akt adm. tom 2/7).
4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda rozpozna ponownie odwołanie Miasta od decyzji Starosty, uwzględniając fakt, iż nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym stała się zbędna na cel wywłaszczania oraz uwzględniając prawidłowo ustalony krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu (vide różnice w tym zakresie pomiędzy decyzjami organów I i II instancji).
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.