IV SA/Wa 2524/16

IV SA/Wa 2524/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Kaja Angerman /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6054 Paszporty
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1967 nr 17 poz 81
art. 4 ust. 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach. - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2524/16
UZASADNIENIE
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. po rozpoznaniu wniosku K.U., o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. Nr akt [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. uzależniającej wydanie K.U. dokumentu paszportowego na wyjazd na pobyt stały do [...] od konieczności zrzeczenia się na rzecz Skarbu Państwa własności mieszkania, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] o umorzeniu przedmiotowego postępowania w całości.
Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.
W dniu [...] grudnia 2015 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek K.U. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. Nr akt [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. uzależniającej wydanie K. U. dokumentu paszportowego na wyjazd na pobyt stały do [...] od konieczności zrzeczenia się na rzecz Skarbu Państwa własności mieszkania, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] maja 2016 r. decyzję Nr [...] umarzającą przedmiotowe postępowanie w całości.
K.U. wniosła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Po ponownej analizie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. Nr akt [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., organ w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2016 r.
Organ wskazał, że dla możliwości zastosowania art. 156 § 1 kpa kluczowym elementem jest ustalenie, czy w obrocie prawnym w ogóle występował akt prawny podlegający weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Na kanwie niniejszej sprawy konieczna jest weryfikacja, czy dokument na który powołuje się strona skarżąca, tj. zawiadomienie Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. z dnia [...] 1983 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że w obowiązującym wówczas stanie prawnym, a w szczególności w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach, w sprawach tego rodzaju nie była wydawana decyzja administracyjna. Realizacją "Podania - kwestionariusza" o wydanie zezwolenia na wyjazd za granicę było wydanie paszportu (książeczki paszportowej), dokonywanej w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 173/09) brzmienie przepisu art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach jednoznacznie wskazywało, że decyzja administracyjna wydawana była jedynie w przypadku odmowy wydania paszportu. W przypadku zaś wydania paszportu, tej czynności organu administracji nie poprzedzało wydanie decyzji.
Zdaniem organu pismo Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie może być traktowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowe pismo - poza zawiadomieniem K.U. o pozytywnym załatwieniu podania o wydanie dokumentu paszportowego na wyjazd na pobyt stały do [...] - zawierało informacje o sposobie odbioru dokumentu paszportowego, a zatem o sposobie realizacji czynności materialno-technicznej jaką jest wręczenie paszportu. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2015 r. (sygn. akt [...]) Sąd Apelacyjny w [...] stwierdził, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (j.t. Dz. U. z 1967 r. Nr 17, poz. 81 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 kwietnia 1983 r., tj. dzień wystosowania przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w T. zawiadomienia uzależniającego fizyczne wydanie Pani K.U. dokumentu paszportowego na wyjazd na pobyt stały do [...] od konieczności przedłożenia dodatkowych dokumentów, właściwy organ mógł uzależnić wydanie paszportu od dopełnienia przez ubiegającego się o paszport ciążących na nim obowiązków wobec Państwa lub jednostki gospodarki uspołecznionej. W korelacji z powyższym pozostawał przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych (Dz. U. z 1976 r., Nr 20, poz. 129 z późn. zm.). Zgodnie z nim - w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 kwietnia 1983 r. - w razie zamierzonego wyjazdu na pobyt stały paszport podejmowało się po złożeniu dowodu osobistego oraz:
1) przyrzeczenia udzielenia wizy wydanego przez właściwe obce przedstawicielstwo dyplomatyczne lub urząd konsularny,
2) dowodu uiszczenia opłaty paszportowej,
3) zaświadczenia z miejsca pracy o rozwiązaniu stosunku pracy,
4) zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej stwierdzającego, że na ubiegającym się o paszport nie ciążyły zobowiązania podatkowe oraz że nie prowadzona była przeciwko tej osobie egzekucja administracyjna należności niepodatkowych,
5) zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej o przekazaniu mieszkania,
6) wojskowego dokumentu osobistego.
Zdaniem organu wyżej wymieniony przepis nie nakładał na wyjeżdżającego na pobyt stały za granicę obowiązku zrzeczenia się prawa do lokalu mieszkalnego na rzecz Skarbu Państwa. Co więcej, z powyższego przepisu nie wynikał obowiązek zrzeczenia się na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej, zarówno zabudowanej, jak i niezabudowanej, przez jej właściciela. Przepis ten należy bowiem interpretować w kontekście udokumentowania czynności (dopełnienia formalności), z którymi winien wiązać się wyjazd na stałe za granicę (rozwiązanie umowy o pracę, uregulowanie zaległych podatków i przekazanie mieszkania w wyżej wymienionym rozumieniu).
W świetle powyższego treść wystosowanego przez Komendę Wojewódzką Milicji Obywatelskiej w T. do Pani K.U. zawiadomienia - w części dotyczącej sposobu odbioru dokumentu paszportowego - nie zawierała zobowiązania do dokonania czynności zrzeczenia się prawa własności nieruchomości rolnej, lecz odnosiła się jedynie do udokumentowania czynności przekazania mieszkania.
Odnosząc się natomiast do treści zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. naruszenia przez organ administracyjny norm prawnych określonych w art. 77 § 1 i art. 10 § 1 Kpa, organ stwierdził, iż są one bezpodstawne. Mając na względzie określoną w art. 7 Kpa zasadę prawdy obiektywnej, a także realizując dyspozycję przepisu art. 77 § 1 Kpa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął próby wyczerpującego zebrania materiału dowodowego umożliwiającego dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Przede wszystkim organ dwukrotnie wzywał pełnomocnika strony do udzielenia szczegółowych wyjaśnień i informacji, a także przedłożenia dodatkowej dokumentacji mającej znaczenie dla załatwienia sprawy. Pierwsze wystąpienie organu z dnia [...] lutego 2016 r. wzywało m.in. do przedłożenia uwierzytelnionych kserokopii całości akt paszportowych pozyskanych przez K.U. z zasobów Instytutu Pamięci Narodowej (w tym jak wynikało z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. protokołu przesłuchania K.U.), a dotyczących wydania dokumentu paszportowego na wyjazd na pobyt stały do [...], jak również do wyjaśnienia charakteru postępowania sądowego, prowadzonego przed Sądem Wojewódzkim w [...] w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia, wszczętego z powództwa Państwa U.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony przesłał do organu akta paszportowe Państwa U., a także poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1983 r. zrzeczenia się własności nieruchomości (Rep. A nr [...]), bez jednoczesnego odniesienia się do pozostałych elementów określonych w wezwaniu organu. Nawiązując do przekazanej dokumentacji, a także po dogłębnej analizie pozyskanych z IPN-u akt paszportowych Państwa U., pismem z dnia [...]marca 2016 r. organ ponownie wezwał skarżąca m.in. do przedłożenia uwierzytelnionej kserokopii zaświadczenia właściwego terenowego organu administracji państwowej o przekazaniu mieszkania; wyjaśnienia znaczenia zamieszczonych w treści skierowanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, słów: "każdorazowa decyzja organu była odmowna" (analiza dokumentacji pozyskanej z zasobów IPN-u wskazywała na odmowę wydania paszportu jedynie w oparciu o "podanie – kwestionariusz" z dnia [...] stycznia 1983 r.); wyjaśnienie, który z przekazanych dokumentów należy traktować jako :"przesłuchanie stron – K.U."', przedłożenia dokumentu Naczelnika Wydziału Paszportów z dnia [...] listopada 1990 r. informującego o wydaniu paszportu pod warunkiem zrzeczenia się prawa własności. Ponadto skarżącą ponownie wezwano do wyjaśnienia zakresu przedmiotowego postępowania sądowego, prowadzonego przed Sądem Wojewódzkim w [...], w tym o udzielenie informacji o treści wydanego przez Sąd Wojewódzki w [...] orzeczenia w sprawie Nr [...] bądź przekazanie jego kserokopii. Pomimo skutecznego doręczenia wezwań organu administracji publicznej, pisma w wyżej wymienionych aspektach pozostały bez odpowiedzi. Organ zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w podaniu z dnia [...] listopada 2015 r. strona nie zgłosiła żądania przeprowadzenia dowodu polegającego na jej przesłuchaniu. Organ administracyjny dwukrotnie wzywał pełnomocnika strony do wskazania dokumentu, który należy traktować jako protokół przesłuchania strony. Mimo tego pełnomocnik strony nie przedłożył organowi tego typu dokumentu, ani też nie doprecyzował treści przedmiotowego wystąpienia (np. w zakresie zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony). W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za bezpodstawny należy uznać także zarzut naruszenia normy prawnej określonej w art. 10 § 1 Kpa sprowadzający się do tego, iż organ nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań. W opinii Ministra zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie wykazała, jakich to istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów nie mogła przedstawić w niniejszej sprawie. Pełnomocnik strony jedynie w minimalnym stopniu odniósł się do wezwania organu, co zaowocowało rozpatrzeniem sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, w tym m.in. o całokształt archiwalnych akt paszportowych Pani K. U. pozyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej.
W opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie w stosunku do K.U. wydana została decyzja administracyjna - w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - uzależniająca wydanie skarżącej dokumentu paszportowego na wyjazd na pobyt stały do [...] od konieczności zrzeczenia się na rzecz Skarbu Państwa własności mieszkania. W ocenie Ministra za akt taki nie może zostać uznane w szczególności zawiadomienie Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. z dnia [...] kwietnia 1983 r. Nr [...] informujące o pozytywnym załatwieniu podania o wydanie paszportu, a także uzależniające jego fizyczne wydanie K.U. od konieczności przedłożenia dodatkowych dokumentów. Z uwagi na powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K.U. zaskarżając decyzję w całości.
Decyzji zarzuciła:
1/ naruszenie art. 7 i 77 KPA oraz art. 107 § 3 KPA w szczególności poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz poprzez zdawkowe uzasadnienie decyzji, brak wskazania faktów uznanych za udowodnione, jak i dowodów, na których się oparł w wyniku braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadzenia dowodu zgłoszonego przez stronę - przesłuchania wnioskodawczyni/skarżącej,
2/ naruszenie art. 10 §1 KPA poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w jakimkolwiek stadium postępowania, a także niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji,
3/ naruszenie art. 105 KPA poprzez jego zastosowanie w następstwie przyjęcia, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe bowiem zawiadomienie Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkie MO w T. z dnia [...]04.1983r., nie jest decyzją administracyjną, pomimo faktu, iż pochodzi od organu administracji państwowej, zostało oznaczone datą wydania, oznacza stronę, do której została skierowana, posiada podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji oraz nakłada na stronę szereg obowiązków bez spełnienia których skarżąca nie uzyskałaby paszportu (obowiązek zapłaty opłaty paszportowej, przedstawienia zaświadczenia o nieposiadaniu zobowiązań finansowych wobec Skarbu Państwa, czy wreszcie przekazania mieszkania).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] 05.2016r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydal rozstrzygnięcie w sprawie pomimo faktu, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie spoczywa ciężar zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego organ jednak nie uczynił nie tylko na skutek braku przeprowadzenia jakichkolwiek poszukiwań czy to we własnych zasobach archiwalnych, czy też występując do IPN - u, ale także na skutek nie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony skarżącej, który to dowód został zgłoszony już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Możliwość uznania danej okoliczności za udowodnioną w postępowaniu administracyjnym uzależniona jest od umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasada ta obowiązuje także w postępowaniu odwoławczym. Istota uprawnienia strony, przewidziana w art. 10 § 1 i art. 81 KPA, polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega bowiem na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 10 KPA przez organ skutkowało tym, iż strona została pozbawiona możliwości ponownego zwrócenia organowi uwagi na fakt, iż organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchana stron, o co wnosiła. Skarżąca posiada wiedzę o okolicznościach związanych z wydaniem dokumentów podróży, w tym uzależnienia ich wydania od zrzeczenia się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zważyć należy, iż przesłuchanie przez organ skarżącej dodatkowo mogłoby przyczynić się do pozyskania innych dowodów, czy to osobowych czy też dowodów z dokumentu.
Skarżąca zgadza się z organem, iż ówczesne ustawodawstwo nie nakładało na wyjeżdżającego na pobyt stały za granicę obowiązku zrzeczenia się prawa do nieruchomości, bez względu na to, czy był to lokal mieszkalny, czy gospodarstwo rolne. Jednak w realiach niniejszej sprawy oczywistym dla skarżącej jest, iż bez zrzeczenia się własności nieruchomości, nie uzyskałaby paszportu dla siebie i swojej rodziny, a decyzja Naczelnika Komendy Wojewódzkiej MO w T. z dnia [...].04.1983r., nazwana "zawiadomieniem" zobowiązywała ją do zrzeczenia się własności nieruchomości, co wynikało z treści rzeczonego dokumentu, a co dodatkowo zostało jej ustnie zakomunikowane przez Naczelnika Wydziału - pułkownika H. W.. Zawiadomienie inaczej niż wskazuje organ nie tylko "zawierało informacje o sposobie odbioru dokumentu paszportowego", ale nakładało na stronę szereg obowiązków, w tym "przekazanie mieszkania" i nie było jedynie czynnością materialno - techniczną. Po drugie nie sposób zgodzić się, iż skarżąca zrzekła się dobrowolnie nieruchomości, a Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w T. nie wydała decyzji w dniu [...]04.1983r., pod nr [...]. W ocenie skarżącej w dniu [...]04.1983r., Komenda Wojewódzka Milicji Obywatelskiej w T. nałożyła na nią obowiązek przekazania mieszkania. Był to warunek wydania paszportu. Wynika to nie tylko z w/w pisma Komendy, ale również i innych dokumentów, którymi dysponuje organ, jak chociażby zaświadczenia Urzędu Gminy w W. z dnia [...].04.1983r., w którym zaświadcza się, iż skarżąca aktem notarialnym Rep. A nr [...] zrzekła się nieruchomości rolnej zabudowanej o pow. 3,34 ha na rzecz Skarbu Państwa, a zaświadczenie wydaje się celem przedłożenia w Biurze Paszportów w T..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że zachodzi przesłanka uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie sprawy, bowiem dokument w postaci zawiadomienia Naczelnika Wydziału Paszportów Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. z dnia [...] kwietnia 1983r . nr [...], którego nieważność zarzuciła skarżąca, nie stanowi decyzji administracyjnej.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.
Stosownie do treści art. 156 § 1kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Ze względu na treść w/w przepisu należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności tylko wówczas może być prowadzone, gdy dotyczy decyzji administracyjnej, a na podstawie art. 126 gdy dotyczy postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określonego w art. 134, tj. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia.
Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją albo postanowieniem. Zadaniem organu nadzoru w tym postępowaniu jest wyłącznie zbadanie, czy zakwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonując oceny w takim zakresie opiera się na zgromadzonym w postępowaniu zwykłym materiale dowodowym i nie uzupełnia samodzielnie tego materiału o nowe dowody, gdyż nie rozstrzyga ponownie co do istoty tej samej sprawy. Ustala czy kontrolowana decyzja została dotknięta jedną z wymienionych w art. 156 § 1 kpa wad między innymi w oparciu o ocenę czy stan faktyczny ustalony w postępowaniu zwykłym, w oparciu o istniejący wówczas materiał dowodowy uzasadniał zastosowanie obowiązującej w tej dacie normy prawa materialnego.
Dlatego niezasadny jest sformułowany w skardze zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej.
W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo ocenił, że wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 1983r. wydane w sprawie o nr. [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej, a zatem nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego dokumentu.
Nie jest wystarczające do uznania dokumentu za decyzję ustalenie, że pochodzi od organu administracji państwowej, został oznaczony datą, wskazuje stronę, posiada podpis osoby upoważnionej do wydania, w sytuacji gdy nie zawiera rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy danego podmiotu (nie określa konsekwencji normy prawnej wobec konkretnego podmiotu), a zatem nie kończy sprawy.
Ze względu na treść art. 104 § 2 decyzją jest akt rozstrzygający sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący sprawę w danej instancji.
Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej.
W ocenie sądu wskazane przez skarżącą zawiadomienie tych najistotniejszych cech decyzji administracyjnej nie posiada. Nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego i nie kończy indywidualnej sprawy o wydanie paszportu. W istocie jest informacją o możliwym pozytywnym zakończeniu sprawy zgodnie z wnioskiem, bowiem choć informuje o pozytywnym załatwieniu podania o wydanie dokumentu paszportowego, to jednak wskazuje wymogi formalno-materialne od których spełnienia uzależnione jest wydanie tego dokumentu. Tym samym było pismem skierowanym do skarżącej w toku trwającego postępowania, które miało zakończyć się czynnością materialno-techniczną polegającą na wydaniu dokumentu paszportu, wzywającym do dopełnienia formalności. Organ zastosował więc wymogi określone w § 3 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie zasad i trybu postępowania oraz właściwości organów w sprawach paszportowych (Dz.U. z 1976r., nr 20, poz. 129 ).
Stosownie do treści § 3 ust. 1 i 2 tego przepisu paszport podejmuje się po złożeniu dowodu osobistego, chyba że odrębne przepisy zwalniają od tego obowiązku. W razie zamierzonego wyjazdu na pobyt stały paszport podejmuje się po złożeniu dowodu osobistego oraz:
1) przyrzeczenia udzielenia wizy wydanego przez właściwe obce przedstawicielstwo dyplomatyczne lub urząd konsularny,
2) dowodu uiszczenia opłaty paszportowej,
3) zaświadczenia z miejsca pracy o rozwiązaniu stosunku pracy,
4) zaświadczenia właściwego urzędu skarbowego, że na ubiegającym się o paszport nie ciążą zobowiązania podatkowe oraz że nie prowadzi się w stosunku do niego egzekucji należności niepodatkowych, a jeżeli chodzi o osoby prowadzące gospodarstwo rolne - również zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw finansowych stopnia podstawowego,
5) zaświadczenia terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw lokalowych stopnia podstawowego o zgodnym z prawem uregulowaniu sprawy opuszczenia zajmowanego mieszkania,
6) wojskowego dokumentu osobistego.
Zastosowany przepis zobowiązywał więc do udokumentowania pewnych czynności i przedmiotowe zawiadomienie zawierało informacje o sposobie odbioru paszportu. Nie kończyło więc tego postępowania, ani nie określiło obowiązku zrzeczenia się własności nieruchomości rolnej.
Ze względu na treść art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia przedmiotowego zawiadomienia należy wskazać, że decyzja administracyjna była wydawana jedynie w przypadku odmowy wydania paszportu. Pozytywne rozstrzygnięcie, a więc zakończenie postępowania o wydanie paszportu następowało w formie czynności materialno-technicznej tj. czynności wydania paszportu.
Dlatego w przypadku skarżącej, której podanie zostało pozytywnie rozstrzygnięte postępowanie zostało zakończone w tej właśnie formie, tj. wydaniem paszportu. To dokonanie tej czynności kończącej postępowanie mogło być uzależnione od spełnienia pewnych warunków. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 w/w ustawy właściwy organ mógł uzależnić wydanie paszportu od dopełnienia przez ubiegającego się o paszport ciążących na nim obowiązków wobec Państwa lub jednostki gospodarki uspołecznionej. Takim warunkiem z uwagi na brak uszczegółowienia w ustawie mógł być m.in. warunek zrzeczenia się własności nieruchomości rolnej, na co wskazuje materiał dowodowy (akt notarialny k. 84, zaświadczenie k. 44, pismo k. 2).
Należy więc podkreślić, że w tego rodzaju przypadku z określeniem obowiązku zrzeczenia się prawa własności wiązało się albo dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci wydania paszportu (po udokumentowaniu tej czynności) albo wydanie decyzji odmownej (z uwagi na brak udokumentowania tej czynności).
W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany fakt wydania paszportów skarżącej i jej rodzinie, a więc zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej. Na taką formę zakończenia postępowania wskazuje samo kwestionowane zawiadomienie wzywające do udokumentowania czynności w celu wydania paszportu.
W ocenie sądu wbrew twierdzeniom skargi zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i został poddany wnikliwej analizie przez organ, a wnioski wynikające z tej analizy zostały przedstawione w uzasadnieniu. Wystarczający materiał dowodowy nie uzasadniał konieczności dalszego jego gromadzenia przez organ. Tak więc nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 §1 i 107 § 3 kpa. W istocie w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 kpa, a więc zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, bowiem strona nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jednak w ocenie sądu naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż materiał dowodowy został przedstawiony przez samą skarżącą, a więc był jej znany, a ponowienie wniosku o przesłuchanie strony w postępowaniu nieważnościowym na okoliczności dotyczące stanu faktycznego istniejącego w postępowaniu zwykłym, nie mogło przynieść pozytywnego dla strony rezultatu.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 105 kpa, bowiem art. 156 § 1 kpa nie uzasadnia działania organu administracji w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności, który nie dotyczy decyzji administracyjnej. Żądanie strony dotyczy bowiem sprawy, która nie może podlegać rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie istnieje przedmiot postępowania, który może podlegać rozstrzygnięciu. Tym samym postępowanie zasadnie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.