IV SA/Wa 250/04

IV SA/Wa 250/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jakub Linkowski
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Krystyna Napiórkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie asesor WSA Jakub Linkowski,, sędzia NSA Maria Rzążewska, Protokolant Joanna Dziedzic, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że pałac wraz z parkiem podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. stwierdzającą, że pałac wraz z parkiem stanowiący część "[...]" podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) o przeprowadzeniu reformy rolnej i orzekł, że nieruchomość "[...]" o powierzchni 448,8120 ha - będąca własnością Z. D. - podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e ) dekretu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, ale obejmują także korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego oraz wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem, ponieważ nie uwzględnia całości znacjonalizowanej nieruchomości, ale tylko jej część w postaci zespołu pałacowo - parkowego, co, do którego nie było możliwe wyłączenie spod działania dekretu. Zgodnie z art. 2 ust.1 lit.e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Ponadto, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Z przepisu tego, wynika, że organ I instancji obowiązany jest orzekać o nieruchomości, to znaczy o jej całości, a nie o części.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] naruszył prawo orzekając w decyzji o podpadaniu pod art. 2ust.1 lit.e) dekretu części nieruchomości (zespołu pałacowo - parkowego), a nie całości (całości nieruchomości o nazwie "[...]").
Organ II instancji wskazał ponadto, że §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej umożliwiał ubieganie się o uznanie, że tylko całość, a nie część nieruchomości jest wyłączona - z powodu niespełnienia normy obszarowej - spod działania postanowień zawartych w art.2ust.1lit.e ) dekretu. Nie jest, więc możliwe wyłączenie zespołu pałacowo - parkowego spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Do przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości spełniającej przesłanki określone w art. 2 ust.1 lit.e) dekretu rolnej nie było konieczne wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, ponieważ przeszła ona na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r., a zaświadczenie wystawione przez wojewódzki urząd ziemski o podpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod działanie dekretu było jedynie podstawą do wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej w miejsce dotychczasowych właścicieli.
Wskazana w odwołaniu uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r., z chwilą wejścia w życie Konstytucji RP utraciła moc powszechnie obowiązujące wykładni przepisów prawa, a ponadto uchwała dotyczyła zupełnie odmiennego stanu prawnego i faktycznego (szczególny przypadek parcelacji gruntów na działki budowlane, dokonany przed wybuchem II wojny światowej) od stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie
W skardze na tę decyzję Z. W. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania wymienionego w dekretu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że dekret nie dawał podstaw do konfiskowania całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie. Dekret powyższy - zdaniem skarżącego - nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska", a uczynił to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt, W3/39), który przyjął, że są to tylko te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy i wskazał, że dla wyodrębnienia obiektów mienia nieruchomego niemających charakteru rolniczego (np. zespołu pałacowo - parkowego) wystarczające jest oznaczenie na urzędowych mapach granic działek lub wydzielenie fizyczne (np. przez trwałe ogrodzenie). W rezultacie skarżący zakwestionował pogląd organu II instancji, że zespół pałacowo - parkowy nie był wyodrębniony z nieruchomości ziemskiej i że podlegał on reformie rolnej na mocy dekretu.
Ponadto - zdaniem skarżącego - nie istniał funkcjonalny związek części nieruchomości o charakterze nierolniczym (zespołu pałacowo - parkowego) z częścią nieruchomości o charakterze rolniczym, a kwestii związku funkcjonalnego między tymi częściami nieruchomości organ II instancji nie rozpatrywał mimo przedstawienia przez skarżącego dowodów przemawiających za brakiem takiego związku.
Skarżący zarzucił także, że przed wydaniem zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego z dnia 1 sierpnia 1946 r. stwierdzającego, że nieruchomość ziemska "[...]" podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu nie orzeczono w drodze decyzji, czy dana nieruchomość podpada pod działanie tego przepisu, że zaświadczenie nie posiada podstawy prawnej przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa z powodu pominięcia w nim litery "e", a także, że nie złożono wniosku o wpisanie Skarbu Państwa do księgi wieczystej i w konsekwencji nie dokonano w niej takiego wpisu.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art.2ust.1lit.e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj z dniem 13 września 1944r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art.2ust.1lit.e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art.2ust.1lit.e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r.o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U.Nr 39, poz.233 ze zm/.
Przepisy wykonawcze do tego dekretu- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. w jego §6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art.2ust.1lit.e) dekretu. Wniosek taki w myśl §5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w §6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej i odmienne stanowisko w tej mierze skargi nie ma umocowania prawnego. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art.2ust.1lit.e) dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany.
Zgodnie z §5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość "podpada pod działanie art.2ust.1lit.e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w §5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art.2ust,1 lit. e)" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z §6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w §5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchmosci z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2ust.1pkt e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany §6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość, jaki zawiera §5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art.2ust1lit.e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjmuje odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w §5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.
Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art.2§1i3kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
O czym była mowa wyżej w §5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art.2ust1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchmosci ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art.2ust.1lit.e) zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze to jest w postępowania przed sądem powszechnym czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa.
W związku z powyższym ocenić należy, że decyzja organu I instancji rosztrzygajaca o wniosku skarżącego zapadła bez podstawy prawnej, zatem jest dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art.156§p1kt2kpa.
Wydanie orzeczenia o tym czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2ust.1lit.e)dekretu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony, stosownie do treści §6 uprzednio omawianego rozporządzenia i organ administracji nie był uprawniony do wszczynania w tym zakresie postępowania z urzędu. Zaskarżoną decyzją bez wniosku uprawnionej strony i zachowania wymagań przewidzianych w art.61§2kpa, organ II instancji orzekł, że nieruchomość "D." o pow.448,8120ha, będąca własnością Z. D. podpadała pod działanie art.2 ust.1lit.e) dekretu o reformie rolnej. Decyzja ta rażąco naruszyła art.61§1 i 2 w związku z cytowanych §6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że również decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art. 156§1pkt2kpa.
Sąd nie wypowiada się czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie przywołana w skardze i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r.sygnTKW3/39, gdyż kwestia ta wobec przyjęcia, że żądanie skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Z przyczyn wymienionych na podstawie art.145§1pkt2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ stwierdzono nieważność decyzji obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.