IV SA/Wa 2497/23

IV SA/Wa 2497/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Wojciech Białogłowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 71 ust 2 pkt 2, art. 75 ust 1 pkt 1, art. 82, art. 85
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 205, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r., sprawy ze skargi T. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 lipca 2023 r., znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.31.2022.MRO.8 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia, 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego T. z siedzibą w W. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych i zero groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 5 września 2023 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. z siedzibą w W. (dalej: skarżący lub T.) wniosło za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie skargę na decyzję tego organu z 21 lipca 2023 r. (znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.31.2022.MRO.8).
2. Skarga została wniesiony w związku z następującym stanem faktycznym:
2.1. Decyzją z [...] marca 2022 r. (znak: [....) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej też: RDOŚ w W.), na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i, art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa), a także § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1939) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 3 czerwca 2020 r., uzupełnionego przy piśmie tego podmiotu z 10 czerwca 2020 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki [...] na odcinku J.–N..
2.2. W odwołaniu z 18 lipca 2022 r. skarżący zarzucił powyższej decyzji obrazę:
1) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy środowiskowej, "gdyż nie wskazano w niej niektórych istotnych wymagań, dotyczących ochrony środowiska, zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, które powinny zostać uwzględnione następnie w decyzji typu realizacyjnego;
2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej, "ponieważ nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy – np. w zakresie porównania wariantów przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko, jak również dotyczących oceny oddziaływań skumulowanych, dotyczących w szczególności siedliska priorytetowego, jakim jest nadrzeczny łęg topolowo-wierzbowy";
3) art. 77 § 1 k.p.a., "ponieważ w postępowaniu I-instancyjnym nie zebrano i nie rozpatrzono wszystkich dowodów w sprawie – np. nie oceniono rozmiarów zaleconej kompensacji przyrodniczej, polegającej na zastosowaniu skrzynek lęgowych dla ptaków oraz skrzynek dla nietoperzy".
W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że:
– "samo zawarcie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (który jest wyłącznie dokumentem prywatnym, nie wiążącym inwestora w trakcie realizacji przedsięwzięcia) wymogu zainstalowania siatki przeciwko ssakom ryjącym (np. bobrom) po odwodnej stronie omawianego wału – nie gwarantuje wykonania tego zabiegu w trakcie realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też niezrozumiała dla Towarzystwa jest odmowa RDOŚ w W. uwzględnienia tego wymogu w warunkach wydawanej decyzji – jaka zapadła w postanowieniu tego organu z dnia [...] czerwca 2022r. Odnośnie [do] tego zarzutu wskazać też należy, iż w związku z art. 3 ust. 2 [ustawy środowiskowej] (...), jak również okolicznością iż montaż takiej siatki dotyczy wprost skuteczności ochrony przeciwpowodziowej związanej bezpośrednio z ochroną życia i zdrowia ludzkiego – słusznym jest poczyniony w odwołaniu zarzut T. naruszenia przez RDOŚ w W. w wydanej decyzji art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. »c« [ustawy środowiskowej]";
– "uzasadnienie decyzji, wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (OOŚ) powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie dlaczego to wybrano do realizacji wariant wskazany przez inwestora – spośród wszystkich wariantów omówionych w raporcie. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanego wyjaśnienia skutkuje – zdaniem T. – iż organ I instancji nie uwiarygodnił należycie, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 81 ust. 1 [ustawy środowiskowej] (...) – gdyż nie wiadomym pozostaje, czy któryś z innych wariantów nie był bardziej optymalny i właściwy dla środowiska niż wybrany (= wskazany przez inwestora) – bez żadnego uzasadnienia dla tego wyboru";
– "RDOŚ w W. powinien już na etapie OOŚ wskazać dokładne zalecenia dotyczące typów i liczby skrzynek lęgowych dla ptaków oraz dla nietoperzy – jako niezbędną i istotną kompensację przyrodniczą. Pozostawienie tej ważnej kwestii nadzorowi przyrodniczemu, w szczególności gdy w decyzji nie wskazano wymogów (np. wykształcenia, praktyki zawodowej itp.), jakie powinny spełniać osoby prowadzące ten nadzór – było dalece nieprawidłowe. Niczym nie uzasadniona jest także odmowa organu I instancji, wyrażona w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2022 r. dołączenia do decyzji drugiego załącznika nt. zasad zastosowania, w tym wymiarów i konstrukcji tych skrzynek, które przekazał T., zgodnie ze swoim wieloletnim doświadczeniem w stosowaniu tej formy kompensacji bądź też minimalizacji niekorzystnych oddziaływań na awifaunę, czy też na chiropterofaunę. Nie ma bowiem żadnej ustawowej przeszkody, aby decyzja o środowiskowych uwarunkowań oprócz obligatoryjnego dołączenia do niej załącznika wskazanego w art. 84 ust. 2 [ustawy środowiskowej] (...) – nie posiadała innych załączników, które organ uzna za niezbędne – w celu sprecyzowania treści tej decyzji, co powinno mieć miejsce w omawianym przypadku";
– "nie dokonano prawidłowo ustaleń dotyczących zaistnienia oddziaływań skumulowanych (istniejących i prognozowanych), w szczególności od innych tego typu co omawiane przedsięwzięć mających za zadanie poprawę bezpieczeństwa przeciwpowodziowego na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 » [...]« oraz w specjalnym obszarze ochrony siedlisk przyrodniczych Natura 2000 »[...]«. W szczególności nie rozpatrzono oddziaływania skumulowanego (łącznego), dotyczącego kwestii trwałego zajęcia na potrzeby rozbudowy wału obszarów międzywala, zajętych często przez siedlisko priorytetowe w UE – nadrzeczne łęgi topolowo-wierzbowe – pomimo iż odcinkowa rozbudowa wału pomiędzy J. a N. jest kolejnym tego typu w ostatnich latach przedsięwzięciem. Przykładowo – niedawno modernizację taką przeprowadzono na odcinku Wału R. – na »górnym« jego odcinku – pomiędzy Dzielnicą B. w W. a J., także na terenie rezerwatu ornitologicznego »[...]«";
– "w uzasadnieniu decyzji nie rozpatrzono faktycznie wpływu przedsięwzięcia na pobliskie trzy rezerwaty przyrody, częściowo położone bezpośrednio na terenie planowanego przedsięwzięcia, jak również na warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu (strefa szczególnej ochrony ekologicznej). Nie można bowiem uznać za należyte rozważenie tego wpływu poprzez samo tylko »mechaniczne« przytoczenie przepisów materialnych nt. zwolnienia od zakazów obowiązujących w wymienionych formach przyrody wobec działań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego – tak, jak to uczynił organ I instancji w końcu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tym miejscu T. wskazuje też, że prowadzenie prac w okresie lęgowe, dopuszczone również w rezerwatach ornitologicznych – będzie powodowało ustawiczne płoszenie ptactwa w trakcie lęgów, czy też – ewentualnie – wymusi na tamtejszej awifaunie – zmianę miejsc gniazdowania, w siedliskach sub-optymalnytch – w porównaniu z siedliskami zajmowanymi obecnie";
– "RDOŚ w W., jak wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – nie przeanalizował w niej oddziaływania przedsięwzięcia na populacje bobra i wydry – ssaków, stanowiących jeden z głównych przedmiotów ochrony w obszarze Natura 2000 »[...]«".
W ocenie skarżącego "[w]szystkie te wady ustalonych środowiskowych uwarunkowań skutkują iż uzasadnienie jednego z kluczowych rozstrzygnięć, dokonanych w zaskarżonej decyzji – o braku konieczności przeprowadzenia ponownej OOŚ – nie spełnia absolutnie ustawowych wymogów wskazanych w art. 82 ust. 2 pkt. 2, 3 [ustawy środowiskowej] (...) – co oznacza także naruszenie art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. »c« tej ustawy. Nie uwiarygodniono też iż w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 81 [ustawy środowiskowej]".
2.3. Pismem z 7 marca 2023 r. skarżący przedłożył dodatkowe uwagi, w których podniósł, że RDOŚ w W. naruszył art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez pominięcie oddziaływania skumulowanego obejmującego remont wału rzeki [...] na odcinku B.–S. w km 0+000 – 3+500 oraz realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
2.4. Decyzją z 21 lipca 2023 r. (znak: (znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.31.2022.MRO.8) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej też: GDOŚ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej:
– w punktach od 1 do 23 osnowy uchylił poszczególne punkty decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy poprzez ustalenie nowej treści tych punktów;
– w punkcie 24 osnowy uchylił załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, zawierający charakterystykę przedsięwzięcia zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy poprzez ustalenie nowej treści tego załącznika;
– w punkcie 25 osnowy utrzymał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w pozostałym zakresie.
3. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę, w której zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę:
1) art. 30 i art. 33 ust. 1 pkt. 5, 6, 7 i 8 ustawy środowiskowej, "ponieważ organ odwoławczy pomimo uzupełnienia przez inwestora treści sporządzonego raportu o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko (zwanego dalej »raportem«) – nie przeprowadził niezbędnej, ponownej procedury udziału społeczeństwa, w tym odstąpił od wyłożenia końcowej wersji raportu do publicznego wglądu – na okres 30 dni – celem wniesienia uwag i wniosków przez społeczeństwo";
2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy środowiskowej, "gdyż nieprawidłowo oceniono stan faktyczny sprawy w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) na etapie udzielania dla omawianej inwestycji decyzji realizacyjnej – wskazanej w art. 72 ust. 1 pkt. 18 [ustawy środowiskowej] (...) ponieważ:
– błędnie oceniono znaczenie (wpływ) oddziaływań skumulowanych, pochodzących od przedsięwzięć przeprowadzonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, które dotyczyły także przedmiotów ochrony w obszarach sieci Natura 2000 i tamtejszych rezerwatów przyrody (ornitologicznych),
– zlekceważono oddziaływania, jakie będą miały miejsce w trakcie realizacji omawianej inwestycji hydrotechnicznej na przedmioty ochrony – w tym na dwa obszary sieci Natura 2000 oraz dwa ornitologiczne rezerwaty przyrody, na terenach których również ma być realizowana rozbudowa omawianego wału przeciwpowodziowego; oddziaływania te dotyczą w szczególności znaczącej wycinki drzew i krzewów, która nie będzie skompensowana wykonaniem nasadzeń zastępczych oraz związanego z tą wycinką uszczuplenia powierzchni, zajętej przez priorytetowe siedliska przyrodnicze, chronione w UE z mocy Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zwanej dalej »Dyrektywą Siedliskową« – nadrzeczne, okresowo zalewane, łęgi topolowe - wierzbowe, olszowe i jesionowe";
3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji typu reformatorskiego – w okolicznościach gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania T. powinna zapaść decyzja typu kasacyjnego (na podstawie art. 138 par. 2 KPA), w związku z okolicznością iż RDOŚ w W. błędnie ustalił stan faktyczny sprawy - w istotnym dla środowiskowych uwarunkowań zakresie – iż:
– brak jest znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia – w trakcie jego realizacji – na strefę korytową [...] – gdzie gnieździ się w tamtejszych rezerwatach ptactwo wodne, będące ich przedmiotem ochrony – podczas gdy emisja hałasu pochodząca z prac budowlanych, w trakcie rozbudowy omawianego odcinka prawego wału [...], dopuszczonych do realizacji w ciągu całego roku - będzie płoszyć te ptaki, również w najważniejszym dla nich okresie lęgowym,
– kompensacja przyrodnicza, o którą wnioskował T. w trakcie udziału społeczeństwa, przeprowadzonego wyłącznie przez organ I instancji nie może polegać na powiększeniu powierzchni jednego z tamtejszych rezerwatów przyrody - co jest stanowiskiem sprzecznym z orzecznictwem administracyjnym, dotyczącym wymienionego zagadnienia";
4) art. 136 § 2 k.p.a., "ponieważ dodatkowe postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w związku z rozpatrzeniem odwołania T. z dnia 18 lipca 2022 r., dotyczące zakresu spraw mających istotny wpływ na dokonane w dniu 21 lipca 2023 r. rozstrzygnięcie – mogło nastąpić jedynie na zgodny wniosek wszystkich stron postępowania – który nie został złożony. Tym samym – naruszona została kardynalna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikająca z art. 15 k.p.a.".
Skarżący zarzucił nadto w petitum skargi, że "GDOŚ nie zauważył też, że Decyzja RDOŚ w W. z dnia [...] marca 2022r. jest ułomna, gdyż jej uzasadnienie nie spełnia obligatoryjnego wymogu, wskazanego w art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. »b« [ustawy środowiskowej] (...) (brak jest informacji – czy i w jakim zakresie w ustaleniach środowiskowych uwzględniono wskazania zawarte w sporządzonym raporcie). Organ odwoławczy nie dostrzegł też iż w decyzji I-instancyjnej brak jest też przedstawienia wariantów alternatywnych realizacji omawianego przedsięwzięcia i nie uzasadniono należycie wyboru wariantu preferowanego przez inwestora (PGW Wody Polskie). Jednocześnie – w zaskarżonej decyzji ostatecznej – GDOŚ nawet nie uprawdopodobniono iż wariant ten został słusznie zaakceptowany przez organ I instancji". Skarżący podniósł również, że "niektóre punkty rozstrzygnięcia I-instancyjnego w sprawie omawianych środowiskowych uwarunkowań ustalonych dla rozbudowy wału przeciwpowodziowego, wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi i utrzymane w mocy przez GDOŚ, są obciążone wadą ich nieważności (art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a.) – gdyż dotyczą one kwestii regulowanych prawem wyższego rzędu – ustawami, bądź też rozporządzeniami wykonawczymi".
4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 7 listopada 2023 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.
II
Na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, dlaczego wybrano dany wariant realizacji przedsięwzięcia. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi.
III
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
2. W ocenie Sądu skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
3. Sąd zwraca uwagę na trafność zarzutu obrazy art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), a w konsekwencji – art. 138 § 1 k.p.a.
3.1. Stosownie do zasady legalizmu na organie administracji publicznej (tak pierwszej, jak i drugiej instancji) spoczywa obowiązek – co należy podkreślić – należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego) decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 736/21, Legalis oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23, jeszcze niepubl.). Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego musi ponadto zawierać odniesienie się do każdego sformułowanego w odwołaniu zarzutu względem decyzji pierwszoinstancyjnej (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy (w przypadku decyzji organu odwoławczego – przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania) narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/05, Legalis oraz 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23, jeszcze niepub., a także prawomocny wyrok WSA w 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884), gdyż sytuacja taka może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1015/13, Legalis; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23, jeszcze niepubl.; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884); co więcej, wzruszenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny jest dopuszczalne z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, nawet pomimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (zob. wyrok NSA z 5 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 832/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 31 oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1820/23, jeszcze niepubl.).
3.2. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy – w ocenie Sądu – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił art. 7 k.p.a. (także w związku z art. 15 k.p.a.).
Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący sformułował w odwołaniu od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zarzuty naruszenia przez to rozstrzygnięcie:
– art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa), "gdyż nie wskazano w niej niektórych istotnych wymagań, dotyczących ochrony środowiska, zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, które powinny zostać uwzględnione następnie w decyzji typu realizacyjnego;
– art. 7 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej, "ponieważ nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy – np. w zakresie porównania wariantów przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko, jak również dotyczących oceny oddziaływań skumulowanych, dotyczących w szczególności siedliska priorytetowego, jakim jest nadrzeczny łęg topolowo-wierzbowy";
– art. 77 § 1 k.p.a., "ponieważ w postępowaniu I-instancyjnym nie zebrano i nie rozpatrzono wszystkich dowodów w sprawie – np. nie oceniono rozmiarów zaleconej kompensacji przyrodniczej, polegającej na zastosowaniu skrzynek lęgowych dla ptaków oraz skrzynek dla nietoperzy".
Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że organ ten nie odniósł się do zarzutów obrazy art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy środowiskowej, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej oraz art. 82 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy środowiskowej w najdalej idącej części, dotyczącej braku porównania wariantów przedstawionych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2214/22 (Legalis) wynika, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest dokumentem prywatnym o specjalnej mocy dowodowej, co nie zmienia to jednak faktu, iż nie zwalnia organu administracyjnego z konieczności zbadania, czy raport ów czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 66 ustawy środowiskowej. Z art. 66 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy jednoznacznie bowiem stanowi, że w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powinny być opisane co najmniej trzy warianty realizacji danego przedsięwzięcia. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Oznacza to, że raport nie może tylko zawierać analizy wariantu wnioskodawcy. Trzeba również podkreślić, że raport powinien zawierać kompleksowy opis alternatywnych wariantów, a nie wyłącznie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Oznacza to, że raport musi zawierać opis również racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i uzasadnienie ich wyboru. Wprowadzenie we wskazanym przepisie ustawowego wymogu przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie miało na celu umożliwienie organowi dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Takie rozwiązanie pozwala na ochronę środowiska w jak najpełniejszym wymiarze. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z powyższego – w ocenie Sądu – wynika a fortiori, że brak odniesienia się przez organ administracyjny do kwestii wariantowości w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. To zaś oznacza, że organ odwoławczy – który jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę (argumentum ex art. 138 § 1 k.p.a.) – ma z mocy ustawy obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (argumentum ex art. 7 k.p.a. – por. prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 507/19, LEX nr 2728884). To zaś oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie może nie dokonać analizy wariantów planowanego przedsięwzięcia, a tym bardziej – nie odnieść się do zarzutu strony postępowania (podmiotu na prawach strony) odnośnie do braku takiej analizy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
3.3. Wskutek wyżej wskazanego naruszenia art. 7 k.p.a. GDOŚ uchybił również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przez wydanie częściowej decyzji reformatoryjnej odnośnie do decyzji RDOŚ w Warszawie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (przez utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ w W. w pozostałej części). W sytuacji bowiem braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanie rozstrzygnięcia odwoławczego należało zakwalifikować jako immaturus in toto.
4. Stwierdzone wyżej uchybienie art. 7 oraz art. 138 § 1 k.p.a. czyni – co do zasady – zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów rozpatrywanej skargi. Niemniej jednak Sąd na marginesie zwraca uwagę Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej odnośnie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest wyłączone spod wymogu wynikającego z art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 pkt. 5-8 ustawy środowiskowej. Wynika to bowiem wprost z:
– art. 30 in fine ustawy środowiskowej, wedle którego organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą;
– art. 33 ust. 1 in principio ustawy środowiskowej, zgodnie z którym obowiązek informacyjny powstaje – verba legis – "[p]rzed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa".
Tym samym zaniechanie przez GDOŚ wyłożenia końcowej wersji raportu do publicznego wglądu na okres trzydziestu dni w celu wniesienia uwag i wniosków przez społeczeństwo stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów.
5. W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
6. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, tj. przed wydaniem nowej decyzji umożliwi społeczeństwu zapoznanie się z aktami postępowania na zasadzie art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5-8 ustawy środowiskowej, zaś w uzasadnieniu tej decyzji odniesie się czytelnie do wszystkich sformułowanych przez skarżącego zarzutów.
7. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a i obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu (200 zł).