IV SA/Wa 2463/07

IV SA/Wa 2463/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1346/08 - Wyrok NSA z 2009-03-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
art. 44 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 135, 136, 129
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Z., J. Z. i D. T. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P. w W. - oddala skargę -
Uzasadnienie
Sygnatura akt IVSA/Wa 2463/07
UZASADNIENIE
Rozporządzeniem nr (...) z dnia (...) sierpnia 2007r. (Dz. Urz. Woj. (...). nr (...), poz. (...)) Wojewoda M. działając na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r, nr 129, poz. 902 tekst jednolity ze zm. dalej: POŚ) utworzył obszar ograniczonego użytkowania dla P. w W. W rozporządzeniu tym określił przebieg granic tego obszaru (§2 i 3), wyróżnił - w obszarze ograniczonego użytkowania strefę ograniczeń zabudowy mieszkaniowej zwanej strefą M (§1 ust.2), wprowadził zakazy dotyczące nowej zabudowy wskazując w §4 ust. 1, że zabrania się:
1. przeznaczania nowych terenów pod szpitale, domy opieki oraz zabudowę związaną ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży a w strefie M także pod zabudowę mieszkaniową;
2. zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na szpitale i domy opieki oraz na stały lub wielogodzinny pobyt dzieci i młodzieży a w strefie M także na cele mieszkaniowe z zastrzeżeniem ust. 2;
3. budowy nowych szpitali, domów opieki oraz zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży a w strefie M także budynków mieszkalnych z zastrzeżeniem ust.2
W ust. 2 tego § dopuszczono możliwość zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W §5 określono wymagania techniczne dotyczące budynków wskazując, że:
1. w nowoprojektowanych budynkach należy zapewnić izolacyjność ścian zewnętrznych okien i drzwi w ścianach zewnętrznych dachów i stropodachów - zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych;
2. w istniejących budynkach należy zastosować zabezpieczenia
1
zapewniające właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach poprzez zwiększenie izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych dachów i stropodachów- zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w rozporządzenie - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa wnieśli : A. Z., J. Z. i D. T. -współwłaściciele działek ew. Nr (...) i (...) z obrębu (...) gm. M.
W skardze zarzucili:
1. Zgodnie z § 4 wprowadzono ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w
postaci zakazu przeznaczenia terenów objętych rozporządzeniem pod zabudowę
mieszkaniową z wyjątkiem obiektów towarzyszących innym niż mieszkalne funkcjom.
Zapis ten narusza art. 140 kc oraz 64 Konstytucji, które określają zakres ochrony prawa
własności. Konstytucja przewiduje, że własność może być ograniczona tylko w drodze
ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Rozporządzenie Wojewody w zakresie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania
nie jest aktem rangi ustawy.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z
konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy
są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego bądź ochrony środowiska zdrowia i moralności publicznej albo wolności i
praw innych osób.
Rozporządzenie nie wskazuje przesłanek, które spowodowały, iż ograniczenie prawa
wolności stało się konieczne, mimo wyraźnego zobowiązania wynikającego z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
Wymogi takie nie zostały określone również w art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska.
2. Nawet gdyby uznać, że wspomniany akt prawny ma charakter ustawy i wskazuje
przesłankę, która uzasadnia naruszenie prawa własności to wprowadza ograniczenie,
które narusza istotę prawa własności albowiem pozbawia właściciela nieruchomości prawa
do jej zabudowy i tym samym ma charakter wywłaszczeniowy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2
Konstytucji wywłaszczenie może być dokonane na cel publiczny a zaskarżone
rozporządzenie nie wskazuje, jaki cel publiczny miałby uzasadniać pozbawienie właścicieli
określonych uprawnień wchodzących w zakres przysługującego im prawa własności
nieruchomości.
2
3. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w
granicach prawa. Wydając akt prawa miejscowego organ administracji powinien działać na
podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Dopuszczalne jest regulowanie materii
ustawowej aktem prawnym rangi podustawowej, czyli również ograniczenie prawa
własności pod warunkiem jednak, że upoważnienie ustawowe jest na tyle szczegółowe, że
rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia
regulacji zastrzeżonych dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane
w ustawie i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji praw i
wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową.
Zaskarżony do Sądu akt nie wypełnia w/w warunków.
Zgodnie z par.1 ust. 2 rozporządzenia w ramach obszaru ograniczonego użytkowania ma być utworzona strefa ograniczeń zabudowy M. Tymczasem art. 135 POŚ nie przewiduje tego rodzaju strefy ograniczeń zabudowy. Instytucji takiej nie przewiduje również żaden inny przepis Prawa ochrony środowiska. Tym samym rozporządzenie w tym zakresie nie ma podstawy w ustawie.
Podstawą do wprowadzenia ograniczenia prawa własności w postaci utworzenia strefy M nie może być inny akt podustawowy, jakim jest wskazane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
Niekonstytucyjność art. 135 ustawy Prawo ochrowy środowiska. Przepis ten wskazuje organ uprawniony do wydania rozporządzenia jednakże nie określa zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tego aktu. Dyrektyw tych nie można zrekonstruować na podstawie innych przepisów Prawa ochrony środowiska.
Autor Rozporządzenia posługuje się nieprecyzyjną terminologią nie mającą odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest w rozporządzeniu definicji pojęć: "towarzyszących innym funkcjom" i " inne funkcje". Definicji tych pojęć nie zawiera również prawo budowlane i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co może skutkować całkowitą dowolnością w określaniu zasad zagospodarowania przestrzennego oraz wydawaniu pozwoleń na budowę.
Stanowiący podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania Przegląd Ekologiczny jest nieaktualny albowiem powstał 2 lata temu i nie można na jego podstawie ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że zawarta w nim ocena adekwatności rozwiązań
3
technicznych i organizacyjnych nie pozwalają w chwili obecnej dotrzymać standardów
środowiska.
W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozporządzenia i zasądzenie na
ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska określa, jakie kwestie regulowane są w drodze rozporządzenia i zaskarżony akt zawiera wszystkie te elementy. Rozporządzenie określa granice obszaru w formie mapy poglądowej, precyzyjnie opisano przebieg granic obszaru i wyróżnionej w obszarze strefy ograniczeń zabudowy mieszkaniowej wg współrzędnych punktów załamania -przebiegu izofon (linii jednakowego poziomu dźwięku) wskazanych w Przeglądzie Ekologicznym.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 135 POŚ organ stwierdził, że badanie zgodności aktu z Konstytucją nie leży w kompetencjach Wojewody. Jako niezasadny organ uznał zarzut posługiwania się terminologią niemającą odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego i planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Wreszcie organ wskazał, że podstawą do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania było opracowanie: Przegląd Ekologiczny oraz Raport oddziaływania na środowisko dla prognozowanego rozwoju ruchu lotniczego w celu ustalenia potrzeb dla ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W dacie wydawania rozporządzenia obowiązywała ostateczna decyzja Wojewody M. z dnia (...) grudnia 2003r. udzielająca P. pozwolenia na rozbudowę Terminala I i budowę Terminala II. Dlatego też w ramach Przeglądu wykonano i przedstawiono również przewidywany zasięg oddziaływania akustycznego lotniska na środowisko po rozbudowie terminala pasażerskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami
4
postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Mając powyższe uregulowania na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozporządzenie w zaskarżonej części nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem jego nieważności.
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w oparciu o treść art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U. z 2001 r, Nr 80, poz. 872 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone wskutek wydania aktu prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wnoszący skargę w oparciu o art. 44 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu tym podmiotowość uczestnika jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt organu administracji rządowej otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r, OSK 476/04 wydany na gruncie analogicznie brzmiącego art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2001 r. Nr 142], poz. 1591 ze zm., wyrok NSA z dnia 26.02.2008r. IIOSK 1765/07). Jednocześnie przyjmuje się, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na akt z zakresu administracji publicznej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z treści
5
pisma skarżących z dnia 22.01.2008r. oraz dołączonego do niego odpisu aktu notarialnego z dnia (...) grudnia 2007r. wobec zawarcia umowy darowizny oraz częściowego działu spadku i zniesienia współwłasności jedynym właścicielem działek o nr ew. (...) i (...), które położone są na obszarze ograniczonego użytkowania utworzonego zaskarżonym rozporządzeniem został A. Z. Tym samym J. Z. i D. T. utraciły prawo do skutecznego żądania kontroli zaskarżonego aktu. Jak wskazały na rozprawie dnia 18 kwietnia 2008r. nie są w chwili obecnej właścicielkami żadnej nieruchomości położonej na spornym terenie. Nie istnieje zatem żaden przepis prawa materialnego, który kształtowałby sytuację prawną w/w skarżących i uzasadniałby ich interes prawny w dacie wyrokowania.
Wobec powyższego Sąd uznał, że J. Z. i D. T. nie posiadają interesu prawnego, którego naruszenie mogłoby uzasadniać wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Interes taki posiada natomiast A.Z. W ocenie Sądu zaskarżone rozporządzenie narusza interes prawny w/w skarżącego. Skoro jest on właścicielem działek ewidencyjnych nr (...) i (...), a rozporządzenie to obejmuje swoim działaniem te działki i wprowadza pewne ograniczenia, co do sposobu korzystania z nieruchomości, należy przyjąć, że narusza ono interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na obszarze, których dotyczy. Kwestią zatem wymagającą oceny jest zakres tegoż naruszenia a zatem czy mieści się ono w granicach upoważnienia nadanego Wojewodzie ustawą POŚ. Badając skargę w w/w granicach w pierwszej kolejności nie może ujść uwadze, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozporządzeniem z dnia (...) lipca 2003r, nr (...) Wojewoda M. utworzył obszar ograniczonego użytkowania wokół P. w W. Wobec wniesienia skargi na to rozporządzenie wyrokiem z dnia 31 marca 2004r. (sygn. akt IV SA. 3063/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność rozporządzenia Wojewody M. nr (...) z dnia (...) lipca 2003r. w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół P.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wydane rozporządzenie naruszyło prawo. Wojewoda M., bowiem nie określił wyraźnie granic tego obszaru. Granice te zostały wyznaczone na załącznikach, w tym na załączniku mapowym sporządzonym w skali 1:10 000. Skala ta powoduje, iż niemożliwym staje się dokładne, niebudzące
6
wątpliwości, określenie miejsca położenia szeregu działek. Nadto przebieg granic obszaru w liniach rozgraniczających ulic powoduje, że o prawach i obowiązkach właścicieli działek przesądza układ ulic, a nie rzeczywiste uciążliwości lotniska. Nadto granice obszaru nie mają bezpośrednio odniesień do materiałów uznanych przez Wojewodę za przegląd ekologiczny w rozumieniu art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dalej Sąd stwierdził, że przepisy nie dają podstaw do tworzenia na obszarze ograniczonego użytkowania - podobszarów. Nie można, zatem zaakceptować poglądu, że skoro norma art. 135 ust. 1 wyraźnie nie zabrania tworzenia takich podobszarów to oznacza, że tworzenie ich jest dopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że nie jest dopuszczalne zróżnicowanie ograniczeń na obszarze ograniczonego użytkowania.
Dalej Sąd stwierdził, że z materiałów sprawy nie wynika czy przed wydaniem rozporządzenia Wojewoda rozważył wszystkie okoliczności związane z przesłankami niezbędnymi do ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania. W szczególności czy zostały wyczerpane możliwości dotrzymania standardów jakości środowiska wokół lotniska wynikające z dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych.
Dalej wątpliwości, zdaniem Sądu, budzi kwestia czy kompleksowa ocena oddziaływania lotniska na środowisko i koncepcja obszaru ograniczonego użytkowania dla portu lotniczego W. z sierpnia 2002r. uzupełniona opinią z czerwca 2003r. mogły stanowić podstawę do uznania, że były to opracowania równoważne dla przeglądu ekologicznego. Nie bez znaczenia jest także brak wskazania w rozporządzeniu podmiotu właściwego w sprawie odszkodowania lub nakazania wykupu nieruchomości w sytuacji, gdy wpływ na standardy środowiska wokół lotniska mógł mieć nie tylko podmiot wnioskujący o ten obszar, czyli P.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę M. na powyższe orzeczenie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 1151/04, Lex 157374). W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, ze względu na następstwa, wymagało określenia terenów obejmujących taki obszar, a więc jego granic. Następstwa utworzenia obszaru bowiem mają znaczenie zasadnicze, gdyż powoduje to powstanie uprawnień w zakresie odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 prawa ochrony środowiska). Z tego względu precyzyjne określenie granic obszaru ograniczonego użytkowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu tworzącego taki obszar.
Dalej NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji o obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przy istnieniu przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 prawa
7
ochrony środowiska.
W kwestii natomiast utworzenia podobszarów NSA stwierdził, że ani art. 135 ust. 1, ani inne ustępy tego artykułu, nie zawierają regulacji o możliwości tworzenia w ramach obszaru ograniczonego użytkowania podobszarów, które określa rozporządzenie Nr (...) Wojewody M. Nie była to jednak wada uzasadniająca wzruszenie tego rozporządzenia. Dopuszczalne było bowiem zróżnicowanie ograniczeń na utworzonym obszarze ograniczonego użytkowania, odnoszących się do określonych nieruchomości.
Rozważając natomiast problem wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, NSA stwierdził, że to do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, którego podmiotu działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Będzie on obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 ust. 2 prawa ochrony środowiska). Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilnym i z tego względu nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze rozporządzenia wojewody, mającego upoważnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 prawa ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998 r, III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B.Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).
Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97).
Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o
8
"sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego.
A zatem w niniejszej sprawie Sąd związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 31 marca 2004r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2004r.
Odnoszącą się w pierwszej kolejności do zarzutu niekonstytucyjności art. 135 POŚ wskazać należy, że rozporządzenie z dnia (...) lipca 2003r., którego nieważność została stwierdzona wyrokiem z dnia 31 marca 2004r. zostało wydane również w oparciu o treść art. 135 POŚ. Wprawdzie Sąd w w/w wyroku nie odnosił się bezpośrednio do kwestii niekonstytucyjności tego przepisu jednakże biorąc pod uwagę, że na podstawie art. 134 §1 ustawy - P.p.s.a. miał obowiązek rozpoznania sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi należało uznać, że ocenił również te kwestie i nie doszukał się naruszenia prawa w tym zakresie. Sąd w obecnym składzie nie widzi podstaw, aby zająć odmienne stanowisko w omawianym przedmiocie, niż poprzednio orzekające składy orzecznicze.
Na marginesie natomiast należy podnieść, że przepis ten wskazuje organ właściwy do wydania takiego rozporządzenia oraz elementy, jakie powinny być zawarte w takim rozporządzeniu to jest: granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące przeznaczenia budynków oraz sposób korzystania z terenu wynikający z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Wbrew zatem zarzutom skargi określa ono zakres spraw przekazanych do uregulowania rozporządzeniem.
Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skardze, co do tego, że rozporządzenie ogranicza w sposób nieuprawniony prawo własności. Jak prawidłowo przywołuje skarżący - zgodnie z wyrażoną w art. 64 Konstytucji zasadą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Jednocześnie Konstytucja w art. 21 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić tylko na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie Sądu zaskarżone rozporządzenie nie narusza w/w zasad. Po pierwsze należy wszak zwrócić uwagę, że podstawy ograniczenia prawa własności należy poszukiwać nie w przepisach rozporządzenia, lecz ustawy Prawo ochrony środowiska. Ten akt bowiem stanowi, że w określonych sytuacjach należy utworzyć obszar ograniczonego użytkowania a w nim
9
"sposób korzystania z terenów" (ust.3a). Wbrew zatem zarzutom skargi własność została ograniczona w drodze ustawy a nie poprzez akt niższego rzędu. Omawiana ustawa - POŚ wprowadziła również zasady wypłaty odszkodowania właścicielom, którzy zostali ograniczeni w sposobie korzystania z nieruchomości w związku z wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania. Art. 136 tej ustawy wskazuje wszak, że w razie ograniczenia sposobu korzystania ze środowiska w wyniku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania właściwymi w sprawach spornych dotyczących wysokości odszkodowania lub wykupu nieruchomości są sądy powszechne. Obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest ten, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. W razie określenia na obszarze ograniczonego użytkowania wymagań technicznych dotyczących budynków szkodą, o której mowa w art. 129 ust. 2, są także koszty poniesione w celu wypełnienia tych wymagań przez istniejące budynki, nawet w przypadku braku obowiązku podjęcia działań w tym zakresie.
Jedynie na marginesie wskazać należy, że wywłaszczenie nieruchomości - zgodnie z treścią art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ) może polegać nie tylko na odjęciu prawa własności, ale również na ograniczeniu jego wykonywania. Jednocześnie art. 6 pkt. 3 tej ustawy wskazuje, że eksploatacja lotnisk jest celem publicznym. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że ograniczenie prawa własności zawarte w rozporządzeniu zostało dokonane z naruszeniem Konstytucji i bez prawnego umocowania. Kwestia dopuszczalności utworzenia w strefie ograniczonego użytkowania dodatkowej strefy - "M" dotyczącej ograniczeń zabudowy mieszkaniowej była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 31 marca 2004r. oraz i Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2004r. i ocena tam zawarta jest wiążąca dla Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Skoro za dopuszczalne uznano utworzenie takiego podobszaru to konsekwentnie należy przyjąć, że dopuszczalne jest wprowadzenie odmiennych od pozostałej części Obszaru ograniczeń. Nie narusza także interesu prawnego A. Z. w sposób nie znajdujący oparcia w prawie wprowadzony zapis, że nowa zabudowa mieszkaniowa może powstać tylko o tyle, o ile będzie towarzyszyła innym funkcjom. Wojewoda wprowadził wszak zapis, że warunki takiej zabudowy będą określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub warunkach zabudowy. Dopiero zatem zapisy tych ostatnich aktów będą określały wpływ ewentualnej nowej inwestycji na nieruchomość skarżącego a przez
10
to odnosiły się do jego prawnego interesu. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że Rada Gminy będzie związana treścią w/w rozporządzenia przy uchwalaniu miejscowego planu.
Nie można także podzielić zarzutów skargi, co do nieprecyzyjności wyrażeń: "towarzyszących innym funkcjom" czy "inne funkcje" oraz braku ich zdefiniowania. Należy wszak zwrócić uwagę, że nie każde pojęcie prawnicze a zatem zawarte w ustawie wymaga zdefiniowania. Istotne jest aby użyte wyrażenia były zrozumiałe dla adresata a ewentualne wątpliwości interpretacyjne zawsze mogą powstać. Wątpliwości co do wykładni aktu prawnego nie oznaczają niezgodności z prawem tego aktu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.
I wreszcie wskazać należy, że zgodnie z treścią w/w art. 134§1 ustawy P.p.s.a -Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednakże rozstrzyga w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie "granice sprawy" zostały określone przez samego skarżącego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w którym sprecyzowano zarzuty do §4 rozporządzenia mimo, że organ został wezwany do uchylenia rozporządzenia w całości. Sąd zbadał zatem czy nie został naruszony interes prawny skarżącego w stopniu nie usprawiedliwionym przez ustawodawcę. Badając legalność rozporządzenia w zaskarżonej części Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zarzutu przedstawionego na rozprawie dnia 18.04.2008r., co do tego, że rozporządzenie jest wewnętrznie sprzeczne albowiem zostało zmienione częściowo rozporządzeniem Wojewody M. z dnia (...).12.2007r. nr (...), w którym zmieniono współrzędne X i Y Sąd uznał, że zamiana taka pozostała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z treści pisma organu stanowiącego odpowiedź na skargę w sprawie IVSA/Wa 2582/07 zamiana oznaczeń X i Y w załączniku nr 2 i 4 powstała w wyniku używania programu komputerowego, który opiera się na definicji matematycznej układu kartezjańskiego, natomiast w układzie geodezyjnym osie odciętych i rzędnych położone są odmiennie. Z tego względu w układzie geodezyjnym należało oznaczenia współrzędnych zamienić, co zostało uczynione rozporządzeniem nr (...).
Wskazać natomiast należy, że podstawą ustanowienia Obszaru w niniejszej sprawie był Przegląd Ekologiczny oraz Raport oddziaływania na środowisko w związku z budową Terminala II i rozbudową Terminala I. O ile -jak wynika z treści w/w przepisu art. 135 POŚ - Przegląd Ekologiczny może stanowić postawę utworzenia obszaru jw. o tyle Raport oddziaływania na środowisko - samoistnie takiej podstawy nie daje. Ustawodawca wskazał wszak na możliwość utworzenia obszaru, jeżeli konieczność ta wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W postępowaniu tym
11
sporządza się wprawdzie Raport, ale stanowi on dowód w odrębnym - od niniejszego -postępowaniu. Innymi słowy, jedynie wtedy Raport oddziaływania na środowisko może stanowić podstawę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, jeżeli został sporządzony w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie brak jest informacji ażeby takie postępowanie było przeprowadzone. Wprawdzie w piśmie z dnia 27 września 2007r. skierowanym do S. C. (w sprawie IVSA/Wa 2372/07) organ wskazał, że "z udziałem społeczeństwa prowadzone było postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę Terminala I i budowę Terminala II", które zakończyło się ostateczną decyzją z dnia (...) grudnia 2003r. jednakże sporządzony w tamtym postępowaniu Raport nie jest tożsamy z tym, który znajduje się w aktach niniejszej sprawy (co wynika chociażby z porównania dat sporządzania niniejszego Raportu i w/w postępowania o pozwolenie na budowę). Co za tym idzie Raport stanowiący uzupełnienie Przeglądu Ekologicznego nie może stanowić podstawy ustanowienia Obszaru. Natomiast okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdy weźmie się pod uwagę, że z Przeglądu Ekologicznego wynika, iż analiza oddziaływania na stan jakości powietrza dla obecnych ilości operacji lotniczych wykazała, że nie występuje przekraczanie poziomów dopuszczalnych i wartości odniesienia w powietrzu dla emitowanych substancji, natomiast nie są dochowane standardy poziomu dźwięku w środowisku mimo wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych i technicznych ograniczających emisje hałasu i jego skutki. Z tego względu niezbędne jest ustanowienie na terenach, na których w różnym stopniu występują przekroczenia norm hałasu obszaru ograniczonego użytkowania. A zatem z Przeglądu Ekologicznego określającego wpływ na otaczające środowisko oraz uciążliwość obiektów i urządzeń P. w stanie obecnym wynika konieczność utworzenia takiego obszaru.
Sąd przyjął także, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie określonym w art. 53 ust. 2 ustawy P.p.s.a. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego (listem zwykłym a nie poleconym) doręczenia jej pisma przez organ, wadliwe doręczenie skutkuje brakiem możliwości ustalenia - ponad wszelką wątpliwość - daty doręczenia pisma i w konsekwencji zachowania 30-dniowego terminu do złożenia skargi, liczonego od tej daty.
Z tych wszystkich względów - w oparciu o treść art. 151 ustawy P.p.s.a - Sąd orzekł jak w sentencji.