IV SA/Wa 2450/19

IV SA/Wa 2450/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Anita Wielopolska
Joanna Borkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
at. 147 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 122
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 4 oraz § 4 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot: "nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli,"; 2. w pozostałej części oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w W. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy M. w 2019 roku".
Powyższą uchwałę zaskarżył w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt 9, § 4 ust. 5 i § 10 załącznika do ww. uchwały, zarzucił jej:
1) istotne naruszenie art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483) polegające na sformułowaniu w załączniku do zaskarżonej uchwały, z naruszeniem przepisów o prawach własności, § 4 ust. 5 stanowiącego, iż zwierzęta nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli, będą przeznaczone do adopcji dla osób trzecich;
2) istotne naruszenie art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez sformułowanie w załączniku do zaskarżonej uchwały § 1 ust. 2 pkt 9 i § 10 dotyczącego edukacji mieszkańców Gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami.
W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności we wskazanej części uchwały.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że z § 4 ust. 5 załącznika do uchwały wynika, iż dotyczy ona nie tylko zwierząt bezdomnych, ale również nieodebranych przez właścicieli. W ocenie Prokuratora zwierzęta bezdomne zostały potraktowane na równi ze zwierzętami nieodebranymi w terminie 15 dni przez właścicieli. Tymczasem ze słownika definicji zawartego w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Nie ma zatem prawnej możliwości przeznaczać do adopcji zwierząt nieodebranych w terminie 15 dni przez właścicieli, gdyż byłoby to pozbawianiem właścicieli przysługującego im prawa własności zwierzęcia. Powyższy zapis jest niezgodny z Konstytucją, gwarantującą nienaruszalność istoty prawa własności i z ustawami przewidującymi możliwość ograniczenia tego prawa. Sformułowanie zawarte w skarżonym przepisie rodzi domniemanie, że chodzi nie tylko o zwierzę bezdomne, ale również o zwierzę, które posiada właściciela i właściciel jest znany, a tylko nie odebrał zwierzęcia w terminie 15 dni. Postanowienie takie zatem (o przeznaczaniu zwierząt nieodebranych przez właścicieli w terminie 15 dni do adopcji dla osób trzecich) przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, gdzie mowa jest jedynie o zwierzętach bezdomnych, a nie zwierzętach, których właściciel jest znany i narusza prawa właścicieli. Zwierzę, którego właściciela nie ma możliwości ustalić, należy traktować jako bezdomne. Zatem należy stwierdzić nieważność § 4 ust. 5 załącznika do skarżonej uchwały, ewentualnie wyeliminować zapis "nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli".
W ocenie Prokuratora ujęcie w § 1 ust. 2 pkt 9 jako jednego z zadań programu edukacji mieszkańców Gminy zadania w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami i doprecyzowanie tego zadania w § 10 załącznika do skarżonej uchwały zadania gminy jako działań edukacyjnych m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, w tym ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz czipowania, a także potrzeby adopcji zwierząt bezdomnych przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zadanie to wymieniona ustawa w art. 8 ust. 1 powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, a w ust. 3 Zarządowi województwa. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 wymienia enumeratywnie obowiązkowe elementy programu w pkt 1-8 i ust. 5, zaś elementy fakultatywne zostały wymienione w ust. 3 i 3a tego przepisu. W tym zakresie na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał dwa orzeczenia sądów administracyjnych.
Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, stanowią istotne naruszenia prawa, które, zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., obliguje sąd do stwierdzenia nieważności aktu w zaskarżonej części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie.
Organ powołując się na art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, wskazał, że przepisy wskazanej ustawy nie definiują pojęcia właściciela zwierzęcia oraz nie wskazują, kiedy zwierzę bezdomne przestaje nim być. Rada Gminy twierdzi, że prawidłowo przyjęła w zaskarżonym § 4 ust. 4 uchwały, że zwierzęta bezdomne, nieodebrane przez właścicieli, będą przeznaczone do adopcji dla osób trzecich. Bezdomność zwierzęcia trwa bowiem w czasie odłowienia (gdy właściciel nie jest ustalony) aż do chwili odebrania go ze schroniska przez właściciela lub do chwili oddania go do adopcji. Przyjęcie terminu na odbiór przez właściciela nie ma wpływu na status zwierzęcia bezdomnego w schronisku, ponieważ w przypadku niezgłoszenia się właściciela, pozostaje ono nadal bezdomne do czasu adopcji. Z powyższych względów domniemanie Prokuratora, że bezdomnym zwierzęciem jest wyłącznie zwierzę którego właściciela nie da się ustalić, jest pozbawione podstaw prawnych. Zwierzę jest bezdomne, o ile w dacie odłowienia nie można było ustalić jego właściciela, który jednakże może w terminie późniejszym zgłosić się po jego odbiór, co powoduje ustanie bezdomności.
Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 10 Załącznika do Uchwały Rada stoi na stanowisku, iż wskazanie edukacji mieszkańców w zakresie właściwych postaw względem zwierząt winno być uznane za podstawowy element każdego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, ponieważ edukacja ma wpływ na zmniejszanie się populacji zwierząt bezdomnych, a tym samym na zmniejszanie kosztów opieki nad nimi, finansowanych wyłącznie z budżetów gmin. Zbyt rygorystyczne podejście do wykładni prawa, prezentowane przez Prokuratora oraz niektóre sądy administracyjne jest niezgodne z duchem ustawy o ochronie zwierząt, mającej na celu poprawę losu zwierząt poprzez eliminowanie stanu ich bezdomności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd podziela zarzuty skargi Prokuratora odnoszące się do kwestii uregulowania w Uchwale problematyki odebrania przez właściciela zwierzęcia przyjętego w schronisku dla bezdomnych zwierząt. Należy przy tym zaznaczyć, że Prokurator w skardze wskazał w tej kwestii tylko na § 4 ust. 5 Uchwały. W myśl tego przepisu, zwierzęta bezdomne, nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli, będą przeznaczone do adopcji osób trzecich. Zdaniem Sądu, tego samego problemu dotyczy jednak również § 4 ust. 4 Uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, zwierzęta umieszczone w schronisku będą zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora lub organ nadzoru, wyznacza ten akt. Sąd powinien więc dokonać kontroli zaskarżonej uchwały w całości, nie tylko w granicach skargi organu nadzoru (por. np. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1806/15, CBOSA).
Należy wskazać, że ustawodawca nie przekazał radzie gminy kompetencji do rozstrzygania o prawie własności zwierzęcia uznanego za bezdomne. W każdym razie, żaden przepis ustawy nie ustanawia dla właściciela prekluzyjnego terminu 15 dni na odebranie zwierzęcia. Otóż własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, a jej ograniczenie, a tym bardziej utrata, jest możliwa tylko w oparciu o rozwiązania przewidziane w ustawie (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wspomniane gwarancje konstytucyjne dotyczą również prawa własności zwierząt (zob. m. in. art. 1 ust. 2 u.o.z.). Dla celów niniejszej sprawy wystarczy się ograniczyć do stwierdzenia, że kwestia prawa własności zwierząt bezdomnych (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z.) nie została w sposób kompleksowy uregulowana, a ustalenia prawa własności takich zwierząt wymaga odwołania się nie tylko do ustawy o ochronie zwierząt, ale przede wszystkim m. in. do kodeksu cywilnego (zob. m. in. art. 169 i art. 180 i n. k.c.) oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (Dz.U. z 2019, poz. 908) oraz wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., II OSK 1628/11, CBOSA). Przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego oraz uregulowanie kwestii zastrzeżonych dla ustawodawcy stanowi naruszenie m. in. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 oraz art. 87 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a u.o.z. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz § 4 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot: "w terminie 15 dni przez właścicieli". Zdaniem Sądu nie było konieczności stwierdzania nieważności całego § 4 ust. 5 złącznika do Uchwały. Otóż po wyeliminowaniu zwrotu "w terminie 15 dni przez właścicieli" przepis ten ma charakter normy instrukcyjnej, wskazującej tylko, że zwierzęta bezdomne nieodebrane przeznaczone będą do adopcji dla osób trzecich. Przepis ten, w brzmieniu uwzględniającym niniejszy wyrok, nie dotyczy już w jakimkolwiek stopniu kwestii własności zwierząt. Uzupełniająco należy dodać, że Rada naruszyła również prawo wskazując w § 4 ust. 4 Uchwały, że "zwierzęta umieszczone w schronisku będą zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia". Po pierwsze, w świetle art. 4 pkt 16 u.o.z., zwierzę nie jest uznawane za bezdomne nie tylko wówczas, gdy nie ma możliwości ustalenia jego właściciela, ale również "innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawał". W świetle brzmienia § 4 ust. 4 Uchwały, wspominana "inna osoba" nie mogłaby odebrać, nawet we wspominanych 15 dniach (§ 4 ust. 5), zwierzęcia, którym się dotąd stałe opiekowała. Po drugie, prawodawca lokalny nie jest uprawniony do określania katalogu środków dowodowych, jakie mają służyć wykazaniu prawa własności (użycie zwrotu "udokumentowanie"). Spór o własność rzeczy jest sprawą cywilną, rozstrzyganą w procesie cywilnym, w którym katalog dowodów jest otwarty (art. 309 k.p.c.), a czyniąc ustalenia faktyczne sąd kieruje się zasada swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.) (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2558/19).
Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w pozostałej części zaskarżonej uchwały, toteż nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości. Stwierdzeniu nieważności podlegał tylko § 4 ust. 4 i w części § 4 ust. 5 załącznika do zaskarżonej chwały.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Sąd za bezzasadne uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące § 1 ust. 2 pkt 9 i § 10 załącznika do uchwały. Nie ma bowiem racji Prokurator twierdząc, że przekroczeniem ustawowej delegacji jest zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów dotyczących działań edukacyjnych mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzami.
Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 9 załącznika do uchwały zadania Programu to edukacja mieszkańców Gminy w zakresie odpowiedzianej i właściwej opieki nad zwierzętami.
Ponadto w myśl § 10 załącznika uchwały Wójt Gminy M. w ramach Programu prowadzi we współpracy z jednostkami organizacyjnymi Gminy M. oraz organizacjami pozarządowymi działania edukacyjne m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, w tym ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji oraz czipowana, a także potrzeby adopcji zwierząt bezdomnych.
Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lutego 2019 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 u.o.z. sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym przepisie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które powinien regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych elementów ma więc charakter otwarty. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 u.o.z. podano: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (LEX. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt - uzasadnienie projektu). Jak wskazuje się nadto w tym dokumencie, nadpopulacja zwierząt domowych i ciągle powiększająca się skala bezdomności zwierząt ma kilka przyczyn, w tym: brak edukacji i wiedzy społeczeństwa w zakresie ważnych metod zapobiegania bezdomności.
Od dnia [...] stycznia 2017 r. rady gminy uzyskały kompetencję do regulacji w uchwałach przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii zawiązanych z edukacją mieszkańców jako element fakultatywny tejże uchwały (wyroki: WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 681/18, NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, WSA w Bydgoszczy z 17 września 2019 r., II SA/Bd 628/19, WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., IV SA/Po 646/19, publ. CBOSA).
Wobec powyższych ustaleń w konsekwencji - według Sądu - nie można skutecznie zarzucić, że w zakresie określonych w § 1 ust. 2 pkt 9 i § 10 załącznika skarżonej uchwały działań w zakresie edukacji mieszkańców o odpowiedzialnej i właściwej opieki na zwierzętami, prawodawca lokalny przekroczył swoje uprawnienia. Regulacje, jakie znalazły się w tym przepisie mieszczą się w katalogu elementów, jakie może zawierać program, stosownie do treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.
Poza tym uwzględniając zasadę proporcjonalności a także fakt, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem w własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można jednocześnie twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne łamią prawo. Edukacja społeczna jest bowiem jednym ze sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt.
Reasumując, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 11a ustawy o ochronie zwierząt okazały się bezpodstawne.
Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną w tym zakresie należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.