IV SA/WA 2450/05

IV SA/Wa 2450/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Sygn. powiązane
I OSK 946/06 - Wyrok NSA z 2007-05-21
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Olga Szczypkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności orzeczenia o przejęciu apteki na własność Państwa - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Zdrowia po rozpatrzeniu wniosku
A. G. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia (bez daty i numer)
o przejęciu na własność państwa apteki W. G. w S. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1951 r.
o upaństwowieniu powyższej apteki - umorzył postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż pismem z dnia 25 października 2001 r. A. G. skierował do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1951 r. o upaństwowieniu apteki W. G. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 1951 r.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia takiego postępowania, opierając się na braku owej decyzji, braku właściwości do załatwienia takiej sprawy oraz wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Zdrowia uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Stwierdzono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych nie były władne do wydania żadnego orzeczenia w zakresie przejęcia apteki na własność Państwa. Organem właściwym w takich sprawach był Minister Zdrowia.
Po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 r. (sygn. akt IV SA 438/03) uchylił powyższe rozstrzygnięcie. Stwierdził, iż wskazany
w decyzji Wojewody [...] brak właściwości do załatwienia sprawy przez ten organ, jak również przesłanka braku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. nie mogą być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania. Według sądu należało rozważyć i poddać ocenie możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wojewoda rozważając pewne kwestie w istocie podjął próbę merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem w konsekwencji faktycznie wszczął i prowadził postępowanie dowodowe, ale zakończył je wydaniem błędnego rozstrzygnięcia. Jedynie w toku postępowania wyjaśniającego, po wszczęciu postępowania
w sprawie, organ administracyjny I instancji mógł wyjaśnić brak przedmiotu postępowania - w tym wypadku decyzji, której ma dotyczyć postępowanie.
Pismem z dnia 25 października 2004 r. Wojewoda [...] postanowieniem
z dnia [...] listopada 2004 r. przekazał akta sprawy Ministrowi Zdrowia uznając się organem niewłaściwym (na podstawie art. 65 § 1 kpa). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. Minister Zdrowia połączył przejęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1951 r. o upaństwowieniu apteki W. G. w S. z postępowaniem z wniosku A. G. z dnia [...] stycznia 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia
o przejęciu w/w apteki.
Wcześniej, mianowicie od stycznia 2003 r. przed Ministrem Zdrowia toczyło się postępowanie w sprawie apteki W. G. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (domniemanego) orzeczenia Ministra Zdrowia o przejęciu apteki W. G. na własność Państwa. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] lipca 2003 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w zakresie przyjmowania aptek na własność Państwa (Dz. U. Nr 23, poz. 182) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej sporządzało wykaz położonych na obszarze powiatu aptek podlegających przejęciu, który następnie był ogłaszany
w dzienniku urzędowym właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej. Ogłoszenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o upaństwowieniu apteki W. G. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. Nr [...]
z [...] listopada 1951 r. pod poz. [...]. Ogłoszenie to zostało potraktowane przez następcę prawnego W. G. jako decyzja o przejęciu apteki na rzecz Państwa.
Minister podniósł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż powołane rozporządzenie z [...] kwietnia 1951 r. określało kolejne etapy postępowania
w sprawie przejęcia apteki. Ostatnią czynnością było złożenie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wniosku do Ministra Zdrowia o wydanie orzeczenia
o przejęciu apteki. Jednakże takie orzeczenie nie zostało wydane. Nie jest zatem możliwe wydanie kolejnego orzeczenia, które oceniałoby zgodność z prawem nie wydanej decyzji.
Wskutek skargi wniesionej przez A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie z wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV SA 2873/03) orzekł, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2003 r. zostały wydane z naruszeniem art. 157 § 3 kpa.
W ocenie Sądu nie mogło stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania ustalenie przez organ, iż orzeczenie o przejęciu apteki nie zostało wydane. Tego rodzaju bowiem ustalenia nie mogą być poczynione przed wszczęciem postępowania. Wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji wyłącza możliwość prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Tymczasem Minister przeprowadził takie postępowanie pomimo odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Dalej Sąd stwierdził, iż poszukiwania orzeczenia o przejęciu apteki nie mogą zostać uznane za wyczerpujące i pozwalające bez wątpienia stwierdzić, że orzeczenie takie nie zostało wydane. Gdyby organ w wyniku wnikliwego postępowania wyjaśniającego uznał, iż istotnie orzeczenie takie nie zapadło, powinien rozważyć dopuszczalność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Minister stwierdził, iż obecnie rozpatrując akta obydwu połączonych spraw oraz kopie pozyskanej z Archiwum Państwowego w P. dokumentacji, stwierdzono całkowity brak podstaw do potwierdzenia tezy o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o przejęciu apteki W. G. oraz orzeczenia Ministra Zdrowia o przejęciu w/w apteki. W Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. Nr [...], poz. [...] zostało zamieszczone jedynie ogłoszenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o upaństwowieniu apteki. Ustawa
z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa, w art. 2 ust. 1 stanowi, że "apteka przechodzi na własność Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Zdrowia". Jedynie orzeczenie Ministra Zdrowia mogło stanowić wyłączną podstawę przejścia na rzecz Państwa praw do majątku apteki.
W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia, które mogło być wydane na zasadzie art. 2 ust. 2 z dnia 8 stycznia 1951 r. na wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. Organ nie stwierdził bowiem, aby zaistniały dowody wydania przez Ministra Zdrowia orzeczenia o przejęciu przedmiotowej apteki. Takiego orzeczenia nie przedłożył także wnioskodawca. Brak dokumentu (orzeczenia) nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodu, że przedmiotowa apteka była we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla postępowania o stwierdzenie nieważności ewentualnego orzeczenia o przejęciu apteki.
Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A. G. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzono argumentację zawartą
w poprzedniej decyzji.
Skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2005 r. złożył do sądu administracyjnego A. G., reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzając wydanie orzeczenia
z naruszeniem prawa - "sprzeczne z kpa, kc" i ustawą z 8 stycznia 1951 r. oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z [...] kwietnia 1951 r. Skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż sprawa jest rozpoznawana 4 lata wobec, panującego w "m.in. Ministerstwie bezładu i nie porządku, zatajania prawdy, z wyłącznej winy m.in. Ministerstwa - ciągnie się ona nie potrzebnie, aż 4 lata". Dalej twierdzi, że "Ministerstwo po prostu nie wie jak zareagować na bezprawie, jakie było udziałem
i sprawstwem - stalinowskich poprzedników, którzy najpierw działali wobec ludzi przymusem i pistoletem - a dopiero później wydawali sankcjonujące to bezprawie - orzeczenia i przepisy (...)".
Skarżący wywodzi, iż złożył dwa odrębne wnioski, oparte na odmiennych podstawach faktycznych i prawnych, które zostały "bezprawnie" połączone. Podnosi, iż wskazał pismo Ministra, które podaje, że w latach 50. Minister scedował uprawnienia od wydawania orzeczeń o przejmowaniu aptek na organy mu podległe. Twierdzi, iż organ przerzuca na wnioskodawcę "dowodzenie całości sprawy z art. 6 kc", tak jakby miał on dostęp do dokumentacji Ministerstwa oraz archiwów. W ocenie skarżącego Minister broniąc swych racji "nie ujawni dokumentu - orzeczenia Ministra". Pełnomocnik skarżącego twierdzi, że orzeczenie istniało z pewnością (...), ale organy nie są zainteresowane jego ujawnieniu. Świadczy o tym cała procedura, która poprzedzała jego wydanie tj. ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. Podnosi, iż skarżący nie ma żadnych środków, aby wyegzekwować dokumentację znajdującą się w urzędach. Wywodzi dalej, iż jeżeli zgodnie z ówczesnymi przepisami były podstawy do wydania decyzji, Minister miał obowiązek jej wydania. Apteka została formalnie i prawnie przejęta przez Państwo, co nie jest kwestionowane.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna, a wywody w niej zawarte nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się
w zaskarżonym akcie takich uchybień, które winny skutkować jego uchyleniem.
Skarga podnosi, iż organy wadliwe połączyły do wspólnego rozpatrzenia wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia o przejęciu na własność apteki W. G. oraz wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1951 r.
o upaństwowieniu apteki. W ocenie Sądu podstawy prawnej do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w przedmiocie powyższych dwóch wniosków należy szukać w normie art. 62 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie. Otóż w ocenie Sądu obydwa wnioski sformułowane w obydwu postępowaniach nieważnościowych dotyczą i zmierzały do stwierdzenia nieważności orzeczenia o nacjonalizacji apteki W. G. Zarówno jeden, jak i drugi wniosek zmierza w istocie do stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu apteki W. G. na własność Państwa. Skoro - jak stanowi zarówno ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o przejęciu aptek na własność Państwa (Dz. U. Nr 1 ,poz. 1 ze zm.), jak również rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy, organem właściwym do wydania orzeczenia o przejęciu apteki na rzecz Państwa był Minister Zdrowia, postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia należy do właściwości tegoż Ministra (art. 157 § 1 kpa). Tym samym prowadzenie postępowania nieważnościowego w przedmiocie obydwu wniosków przez Ministra Zdrowia należy uznać za prawidłowe i spełniające wymogi art. 62 kpa.
Jak szczegółowo zostało wyłożone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Ministra, ogłoszenie wykazu aptek podlegających przejęciu na własność Państwa w Dzienniku Urzędowym właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej poprzedzało wydanie przez Ministra Zdrowia orzeczenia o przejęciu apteki na własność Państwa. Ogłoszenie to jednak należy uznać jako jeden z etapów nacjonalizacji aptek, nie zaś jako orzeczenie mające walor decyzji administracyjnej. Szczególny tryb postępowania
w zakresie przejmowania aptek określiło rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1951 r. w sprawie zasad i trybiu postępowania w zakresie przejmowania aptek na własność państwa (Dz. U. Nr 23, poz. 182). Analiza przepisów tego aktu pozwala na jednoznaczną ocenę charakteru owego ogłoszenia. Stanowiło ono jedynie spis majątku aptecznego, który podlegał przejęciu i służyło jedynie do ustalenia składników majątkowych, a zatem przedmiotu przejęcia. Nie konstytuowało natomiast zmiany podmiotu tego majątku tj. nie przenosiło praw do tego majątku
z dotychczasowego właściciela na nowego tj. Państwo. Przede wszystkim jednak przewidywało swoisty system weryfikacji tych składników majątkowych poprzez składanie zarzutów i sprostowań danych zawartych w ogłoszonym wykazie. Rozporządzenie jednak nie regulowało sposobu i trybu rozpoznania owych zarzutów i sprostowań, w szczególności nie stanowiło o odpowiednim stosowaniu do ich rozpatrywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.)
o weryfikacji orzeczeń wydanych przez organ administracji w drodze odwołania. Zasadą natomiast, wynikającą z art. 82 cytowanego rozporządzenia była możliwość zaskarżenia "decyzji głównej" do instancji bezpośrednio wyższej.
Zasadnie zatem Minister Zdrowia uznał, iż ogłoszenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. nr [...] z 1951 roku nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa.
Nade wszystko jednak w tej części postępowania organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był związany oceną prawną i wskazaniem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2004 r. (sygn. akt IV SA 438/03). W powyższym orzeczeniu, uchylającym decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2003 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności "decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Wydział Zdrowia Nr [...] o upaństwowieniu apteki ob. mgr G. W." Sąd wyraźnie podkreślił, iż należało przede wszystkim rozważyć i poddać ocenie możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tak określonego aktu prawnego. Wniosek bowiem o stwierdzenie nieważności dotyczył właśnie owej "decyzji Prezydium PRN".
Odnośnie natomiast postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia o przejęciu apteki W. G. także decyzja rozpoznająca ten wniosek była przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV SA 2873/03) uchylił obydwie decyzje Ministra Zdrowia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności "domniemanego orzeczenia Ministra Zdrowia o przejęciu na własność państwa apteki mgr W. G.".
Sąd stwierdził, iż ustalenia, że takowe orzeczenie nie zostało wydane nie mogą być poczynione przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Wydanie bowiem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyłącza możliwość prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Ponadto Sąd stwierdził, iż poszukiwanie orzeczenia o przejęciu apteki W. G. przez Ministra Zdrowia nie mogą być uznane za wyczerpujące
i "pozwalające bez wątpienia" stwierdzić, że orzeczenie nie zostało wydane.
W ocenie Sądu konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i w wypadku ustalenia, iż istotnie takie orzeczenie nie zapadło, rozważenie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ stosując się do wskazówek zawartych w powyższym wyroku przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego stwierdzono, iż orzeczenie Ministra Zdrowia o przejęciu apteki W. G. nie zostało wydane. W tym celu zwrócono się do Archiwum Państwowego w P., W. i Z. Jedynie Archiwum w P. dysponowało właściwą dokumentację, która została przesłana do akt sprawy. Pozostałe archiwa nie dysponowały żadnymi dokumentami dotyczącymi apteki w S.
Tym samym Minister przeprowadził w ocenie Sądu wyczerpujące postępowanie wyjaśniające celem odnalezienia orzeczenia o przejęciu przedmiotowej apteki. Wobec negatywnego wyniku tych poszukiwań ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji, iż nie istnieją dowody na okoliczność wydania przez Ministra Zdrowia w 1951 r. orzeczenia o nacjonalizacji apteki należy uznać za usprawiedliwione. Skoro nie istnieje decyzja administracyjna, trafnie i zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004 r. organ umorzył postępowanie w przedmiocie nieważności takiej decyzji jako bezprzedmiotowe.
Jednocześnie trafnie ustalono, iż brak orzeczenia nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodu, że przedmiotowa apteka była we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Okoliczność ta jednak nie ma znaczenia przy badaniu żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu apteki. Ustalenie naruszeń prawa zaistniałych przy wydaniu orzeczenia byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby taki akt został w ogóle wydany.
Odrębną natomiast kwestią jest dochodzenie przez następcę prawnego właściciela przejętej apteki roszczeń z tytułu faktycznego przejęcia apteki we władanie Państwa. W tym celu jednak koniecznym jest wybranie właściwej drogi prawnej do dochodzenia tych praw.
Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.