IV SA/WA 2429/05

IV SA/Wa 2429/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Jarosław Stopczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.),, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2001r. – na wniosek K.W., powołującej się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego – sklepu, na działce ewidencyjnej nr [...] , przy ul. [...], we wsi B.
Decyzją z dnia [...] maja 2005r. wyżej wymieniony organ - na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej: K.p.a. (Dz. U z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności wskazanych w art. 146 § 1 K.p.a., bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt Gminy B. stwierdził, iż K.W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wyżej opisanej, czyli zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiąca podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji. Niemniej jednak – stosownie do art. 146 § 1 K.p.a. - uchylenie decyzji z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co nastąpiło w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez K.W. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999r. została odebrana przez zainteresowanego, który był jedyną stroną postępowania w dniu 29 grudnia 1999r. Skoro od odbioru decyzji upłynęło pięć lat, to niezależnie od meritum sprawy, nie można uchylić decyzji organu pierwszej instancji.
K.W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, iż nie została poinformowana o wydaniu decyzji o "zagospodarowaniu terenu dla działki [...] w B.".
Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005r. – na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856) - uwzględnił skargę, uchylając decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2005r. i umarzając postępowanie odwoławcze w zakresie przedawnienia możliwości dochodzenia wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż w dotychczas toczącym się postępowaniu nie został zbadany fakt zachowania ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z art. 148 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Po przeanalizowaniu akt sprawy nie znaleziono dokumentu potwierdzającego okoliczność zapoznania się K.W. z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji wezwano stronę do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie. K.W., w odpowiedzi na wezwanie, oświadczyła iż decyzję Wójta Gminy B. uzyskała w miesiącu wrześniu 2001r. Natomiast, z akta sprawy wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 19 czerwca 2001r. Wobec przedstawionego stanu rzeczy organ uznał, iż wnioskodawczyni dowiedziała się o kwestionowanej decyzji przed jej uzyskaniem, o czym świadczy data wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, co oznacza że termin z art. 148 § 2 K.p.a. został zachowany.
Dalej organ podał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie jeżeli, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
W konsekwencji powyższych wywodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż "nie można uznać, że w stosunku do Pani W. upłynął 5-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 146 K.p.a.". Zatem zasadnym stało się uchylenie decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005r. i umorzenie postępowania o przedawnieniu możliwości dochodzenia wznowienia postępowania.
A. i S. K. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005r. Wskazali, że decyzja ta jest dla nich krzywdząca, a argumenty w niej zawarte są nieprawdziwe. Działkę nr [...] wraz ze sklepem nabyli w drodze przetargu jako użytkownicy wieczyści. Następnie nastąpiło jej przekształcenie "we własność". Odnośnie zaś K.W. podali, iż nie posiadała żadnego tytułu własności do działki [...],[...], ale jest jednym z wielu spadkobierców po swojej babce – M.D., która zajmowała nieruchomość. Ponadto, budynek wybudowany przez skarżących położony jest w odległości 4 m od sąsiedniej działki, należącej do rodziny pani W.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że sprawa została rozpatrzona zgodnie z ogólnymi regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 K.p.a. Skarżący nie zakwestionowali meritum zaskarżonej decyzji, kwestie przez nich podnoszone nie odnoszą się do zachowania terminów dotyczących postępowania wznowieniowego. Przyznanie statusu strony K.W. w toczącym się postępowaniu był już przedmiotem rozstrzygnięcia m.in. przed WSA w Warszawie (wyrok z dnia 7 kwietnia 2005r., sygn. akt IV SAB/Wa 45/04).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, z przyczyn które wziął pod uwagę z urzędu. Uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2005r. narusza prawo.
Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym.
Rozpoznając podanie o wznowienie postępowania – w przypadku omawianej sprawy z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - w pierwszej kolejności organ miał obowiązek ustalić - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - czy został zachowany termin jednego miesiąca do jego wniesienia, liczony od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji, zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. W sprawie organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie zachowania tego terminu i uznał, że ów termin został dochowany. Dokonał tego dopiero w postępowaniu samokontrolnym przeprowadzanym w trybie 54 § 3 P.p.s.a., zamiast przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, niemniej jednak to uchybienie z racji "pozytywnego wyniku" ustaleń - zdaniem Sądu – nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W dalszej kolejności, już w ramach toczącego się postępowania wznowieniowego, organ administracji prowadzi postępowanie co do przyczyny wznowienia (art. 149 § 2 K.p.a.). Innymi słowy, bada czy przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się strona występuje. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. - stosownie do art. 151 K.p.a - wydaje decyzję, w której:,
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej;
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przy czym dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną – wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i § 2 K.p.a. Uchylenie zatem decyzji w tym trybie następuje wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 [...] przy braku równoczesnych przesłanek negatywnych. W tym już wypadku organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podejmuje on w decyzji kończącej wznowienie postępowania dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy;
3) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie rozstrzygnięcie następuje, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.
W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż artykuł 151 K.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem definitywnie wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.
Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2005r. (którą stwierdzono, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem prawa i odmówiono jej uchylenia z powodu okoliczności wskazanych w art. 146 § 1 K.p.a., czyli upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia) i umarzyło postępowanie odwoławcze w zakresie przedawnienia możliwości dochodzenia wznowienia postępowania. Podejmując przedmiotową decyzję organ uznał, iż skoro K.W. o kwestionowanej decyzji dowiedziała się w 2001r., to w jej przypadku termin pięcioletni z art. 146 § 1 K.p.a. nie upłynął. Zatem – w jego cenie – właściwym było wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej opisanych decyzji.
W ocenie Sądu nawet gdyby obowiązujące przepisy dopuszczały takie liczenie terminu przedawnienia (pięciu lat), po upływie którego nie można uchylić decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to i tak podjęte rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w cytowanym wyżej przepisie i podlegałoby uchyleniu z powodu niezgodności z prawem. Z treści decyzji wydanej przez organ w ramach samokontroli wynika, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie ustawowym, zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie upłynął termin przedawnienia z art. 146 § 1 K.p.a., czyli zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne i materialne do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji organ powinien (oczywiście pomijając w tym momencie w rozważaniach nieprawidłowe obliczenie upływu terminu z art. 146 § 1 K.p.a.) uchylić decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005r. i decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005r., a następnie – stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylić decyzję dotychczasową, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, uznając za stronę postępowania K.W..
Rozważanie jakie Sąd poczynił wyżej miało przede wszystkim na celu przedstawienie stronom postępowania nieprawidłowości, a następnie konwalidacji rozstrzygnięcia, w sytuacji gdyby upływ terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie nastąpił. Natomiast skoro w sprawie – o czym już wyżej wspomniano - Sąd stanął na stanowisku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że termin przedawnienia z art. 146 § 1 K.p.a. upłynął, należało decyzję zaskarżoną przez A. i S.K. wyeliminować z obrotu prawnego z powodu jej niezgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia, ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 K.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wypływa stąd wniosek, że ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączył go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenia czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron (v. wyrok NSA z dnia 5.10.2004r., sygn. akt IV SA 1208/03, publ. Lex nr 160787; wyrok NSA z dnia 24.01.2002r., sygn. akt. I SA 1526/00, publ. Lex 82800).
Decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doręczono ówczesnym stronom postępowania, tj. państwu K. dnia 29 grudnia 1999r. Dowodem tego jest dopisek widniejący pod decyzję o treści "otrzymałem 29.12.1999r." wraz z podpisem. Oznacza to, iż w dniu 29 grudnia 2004r. upłynęło pięć lat od dnia doręczenia tej decyzji, tj. 29 grudnia 1999r. Upływ tego terminu wykluczył możliwość uchylenia decyzji z przyczyny niebrania udziału przez stron bez własnej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) przez organ pierwszej instancji.
Z powyższego wynika więc, iż bieg terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. należało liczyć od dnia doręczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżącym, jako jedynym stronom ówcześnie toczącego się postępowania administracyjnego, a nie jak to uczynił organ odwoławczy od dnia dowiedzenia się o decyzji przez stronę, tj. uczestniczkę postępowania K.W. (a zarazem wnioskodawczynię postępowania wznowieniowego).
Odnosząc się zaś do terminu miesięcznego do złożenia podania o wznowienie postępowania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu - określonego w art. 148 § 2 K.p.a. - należy wyjaśnić, iż ów termin przeznaczony jest na ocenę jej indywidualnej sytuacji, w której się znalazła po powzięciu wiadomości o istnieniu konkretnej decyzji. Od strony tej zależy, czy złoży ona wniosek o wznowienie postępowania, czy też nie (art. 147 K.p.a.), a zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Bieg omawianego terminu należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten jednak pozostaje bez wpływu na rozpoczęcie biegu terminu, po upływie którego nie jest możliwe uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. ma inny charakter, gdyż jest terminem określającym przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, początek zaś jego biegu jest związany nie z wolą strony, a z czynnością organu, tj. doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji. Po upływie pięciu lat od tej czynności art. 146 § 1 K.p.a. wprowadza zakaz uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym jedną z wad opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. W tej sytuacji organ zobowiązany jest – w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. - do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Konkludując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 151 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem koniecznym było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Uchylenie niniejszej decyzji skutkuje tym, że skardze wniesionej przez K.W. należy nadać dalszy bieg.
Błędnym jest twierdzenie organu, iż przyznanie statusu strony K.W. w spornym postępowaniu administracyjnym było już przedmiotem rozstrzygnięcia przed WSA w Warszawie (wyrok z dnia 7 kwietnia 2005r., sygn. akt IV SAB/Wa 45/04), albowiem przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na które powołuje się organ była skarga K.W. na bezczynność Wójta Gminy B.. Powołanym wyrokiem Sąd Administracyjny zobowiązał wymieniony organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej wnioskiem K.W. z dnia 19 czerwca 2001r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagspodarowania terenu.
W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżących o przyznanie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie orzeczono o ich zwrocie