IV SA/Wa 2402/19

IV SA/Wa 2402/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 714/20 - Wyrok NSA z 2020-03-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Zarządu Województwa [...] od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw od decyzji.
Uzasadnienie
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania H. K., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podał, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej udzielił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] pozwoleń wodnoprawnych na: wprowadzanie do wód i do ziemi wód opadowych i roztopowych z powierzchni dróg, likwidację, przebudowę i wykonanie urządzeń wodnych, prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące obiektów mostowych, rurociągów, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, wnoszenie obiektów budowlanych i wykonanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a także robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, związanych z inwestycją polegającą na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] do drogi krajowej nr [...] (Z. – K.).
Jednakże od tej decyzji Dyrektora odwołanie wniosła H. K., zarzucając, że przy projektowaniu odwodnienia ul. [...] ([...]) w miejscowości Z., Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie wziął pod uwagę jej inwestycji – stawów rybnych, pomimo tego, że był w posiadaniu tej informacji od 2016 r.
Po przeanalizowaniu akt sprawy, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, rozpatrując odwołanie ustalił, że z wnioskiem z 27 kwietnia 2017 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wystąpił o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na:
- rozbiórkę urządzenia wodnego – rozbiórkę istniejących obiektów mostowych,
- budowę urządzenia wodnego – budowę nowych obiektów mostowych wraz z niezbędnym wyposażeniem, w tym wykonanie umocnień w korytach cieków,
- rozbiórkę urządzenia wodnego – rozbiórkę istniejących przepustów,
- budowę urządzenia wodnego – budowę przepustów wraz z wykonaniem umocnień w korytach,
- rozbiórkę urządzenia wodnego – przebudowę rowów melioracyjnych,
- budowę urządzenia wodnego – budowę rowów drogowych,
- przekroczenie koryt rzek sieciami uzbrojenia terenu,
- budowę urządzenia wodnego – budowę wylotów kanalizacji deszczowej wraz z wykonaniem umocnień w korytach odbiorników,
- szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych z wylotów kanalizacji deszczowej do odbiorników,
- wykonanie robót budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyznaczył Marszałka Województwa [...] do prowadzenia przedmiotowej sprawy. W związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Marszałek Województwa [...], stosownie do art. 545 ust. 5 tej ustawy, przekazał wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podał, że w załączniku graficznym pn.: "Plan urządzeń wodnych cz. 18" dołączonym do operatu wodnoprawnego przedstawiono, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód przy wprowadzaniu wylotami W14 i W15 do rzeki C. przedmiotowych wód opadowych, będzie ograniczał się do obszaru wykonywanego umocnienia dna koryta rzeki. Organ odwoławczy nie zgodził się z tym, mając na względzie ilość odprowadzanych wód opadowych, gdyż wody spływające z drogi wprowadzane do strumienia rzecznego rozprzestrzeniają się w całym strumieniu w wyniku zmieszania się strumienia wód opadowych ze strumieniem wody rzecznej. Po pewnym czasie w przekroju rzeki poniżej miejsca wprowadzenia wód opadowych ustala się ich pełne wymieszanie z wodą rzeczną. Mieszanie się wód opadowych z wodą rzeczną jest zjawiskiem złożonym, zależnym od wielu czynników. Na jego przebieg istotny wpływ mają między innymi: stosunek natężeń przepływu ścieków i wody rzecznej, prędkość przepływu wody w rzece, hydrauliczne i morfologiczne właściwości koryta rzeki, sposób i miejsce wprowadzenia wód opadowych do rzeki oraz prędkość wód wypływających z wylotu kanalizacji deszczowej. Jednocześnie organ stwierdził, że w części opisowej operatu brak jest obliczeń, które potwierdziłyby wyznaczony zasięg. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że błędnie został wyznaczony zasięg oddziaływania szczególnego korzystania z wód, a w konsekwencji odwołująca się H. K. nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że odwołująca się jest właścicielem działek położonych przy ul. [...] ([...]) w Z. (dz. ew. nr [...], [...] i [...]), pomiędzy którymi płynie rzeka C. (dz. ew. nr [...]), do której będą wprowadzane wylotami W14 i W15 wody opadowe spływające z przebudowywanej drogi. W związku z powyższym H. K. może przysługiwać przymiot strony na podstawie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego z 2001 r., jako "właścicielowi urządzenia wodnego" i "uprawnionemu do korzystania" (w domyśle – korzystania z wód). Odwołująca się jest właścicielem zastawki piętrzącej w km 0+340 koryta rzeki C. oraz uprawnionym do korzystania z wód, w związku z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód z rzeki C., udzielonym decyzją Starosty M. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Dodatkowo w odwołaniu H. K. wskazuje, że odprowadzane wody opadowe z drogi będą zawierały sól, która będzie miała negatywny wpływ na jej stawy. Organ odwoławczy zgodził się również z twierdzeniem, że separatory substancji ropopochodnych i osadniki zawiesiny ogólnej nie są w stanie oczyścić wód opadowych z soli, którą są posypywane drogi w okresie zimowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na definicję zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którą wody opadowe i roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów wprowadzane do wód lub do ziemi są ściekami. Podał, że pod uwagę należy wziąć także art. 31 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., który stanowi, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, w szczególności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, a także marnotrawstwa wody, marnotrawstwa energii wody, ani wyrządzać szkód. Przepisy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Zatem ustalenie przez organy, że pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód spowoduje szerokorozumianą szkodę dla stanu wód i ekosystemów od nich zależnych wyklucza wydanie pozwolenia wodnoprawnego jako niezgodnego z zasadą wynikającą z art. 31 ust. 2 Prawa wodnego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 126 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 (ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 (wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, wynikających z odrębnych przepisów m.in. art. 31 ust. 2 Prawa wodnego).
W związku z powyższym Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] powinien był sprawdzić, czy w pobliżu miejsca wprowadzania wód opadowych do rzeki nie jest zlokalizowana inna inwestycja, na którą będą oddziaływać odprowadzane wody, które w rzeczywistości zanieczyszczone są nie tylko węglowodorami ropopochodnymi i zawiesiną ogólną, ale także innymi substancjami szkodliwymi dla środowiska wodnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić kwestie wyznaczonego zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód oraz wpływ wprowadzanych wód opadowych na okoliczne inwestycje, a także przeanalizować możliwość prowadzenia oddzielnych postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód, z uwagi na fakt, że zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych będzie się różnił od zasięgu zamierzonego korzystania z wód, a co za tym idzie będzie inny krąg podmiotów dysponujących przymiotem strony w każdym z tych postępowań.
Ze względu na niewyjaśnienie powyższych kwestii mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód, jak również na fakt, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest istotny i szeroki, organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego nie jest możliwe w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w takiej sytuacji organ odwoławczy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy.
Od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Województwa [...], wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie udzielającej pozwoleń wodnoprawnych decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji merytorycznej utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji – i rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu sprzeciwu.
Podnosząc powyższy zarzut sprzeciwiający się wniósł o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem.
W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt l SA/Wa 237/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, LEX nr 54745 i z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt l SA 430/99, LEX nr 75517). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem również wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest nieprecyzyjne. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1273/16, Lex nr 2475982, WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Lu 12/18, Lex nr 2483547). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa. Oznacza to dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Przepis powyższy realizuje i konkretyzuje wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. np. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 i powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych). Istota dwuinstancyjności sprowadza się więc do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej a zatem w istocie na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronom umożliwiono udział. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i wnikliwy przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (tak wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, Lex nr 2106696, z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od powyższej zasady. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że respektowanie przez organ odwoławczy zasadniczego obowiązku jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie może jednak spowodować sytuacji, w której organ ten będzie zastępował organ pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17, Lex nr 2466715).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie tego przepisu polega na zbadaniu, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując takiej kontroli Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazły się błędne wskazania prawne, które mają istotne znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 kpa oraz art. 138 kpa i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych)
W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, stwierdzone przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, albowiem organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić tak rozległego postępowania dowodowego w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i korespondującej z nim zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 kpa. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ jego zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przy analizowaniu zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, organ odwoławczy wykazał się niezwykłą wnikliwością i starannością, słusznie stwierdzając, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest w znacznej mierze niewystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zaś obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na konwalidowanie go na etapie postępowania odwoławczego.
W postępowaniu administracyjnym, organ pierwszej instancji w toku postępowania nie zebrał pełnego materiału dowodowego, przez co decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W decyzji odwoławczej Prezes wskazał, jakie okoliczności wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Słuszne jest wyrażone w decyzji odwoławczej stanowisko o potrzebie ponownego wyznaczenia zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód, którego to zasięgu nie potwierdza operat wodnoprawny, w którym brak jest obliczeń potwierdzających wyznaczony zasięg.
Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m. in. na szczególne korzystanie z wód. Szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności jest nim wprowadzanie ścieków do ziemi (art. 37 pkt 2). Przez ścieki, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne, rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi m. in. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Ponadto stosownie do art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy Prawo wodne część opisowa operatu wodnoprawnego powinna zawierać m.in. stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, a art. 132 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że część graficzna operatu wodnoprawnego powinna zawierać plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. Wymogi określone powyższymi przepisami mają służyć organowi w ustaleniu wszystkich podmiotów uprawnionych do nieruchomości czy urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, które ma być objęte pozwoleniem wodnoprawnym, a więc również w ustaleniu stron w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Przedstawiony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania zobowiązuje organ administracji do zakreślenia stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które winno nastąpić już przy jego wszczęciu. Katalog stron mogących uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, określony w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne jest zamknięty. Stroną tego postępowania jest:
1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;
2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;
3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;
4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;
5) właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;
6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Wyżej wskazane uregulowania zobowiązywały organ do starannego ustalenia stron postępowania, już na początkowym etapie sprawy. Powinno to wynikać jasno z akt administracyjnych sprawy, obrazujących, że tą kwestią zajmował się samodzielnie organ administracyjny w pierwszej kolejności. Takim dokumentem mógłby być dla przykładu wykaz stron postępowania sporządzony przez organ pierwszej instancji w oparciu o dokładną analizę operatu wodnoprawnego z uwzględnieniem uwag i informacji wnoszonych w trakcie trwania postępowania, w szczególności w kontekście zbadania prawidłowości ustaleń co do zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia objętego przedmiotem postępowania. W aktach administracyjnych brak jest materiałów wskazujących, że kwestia ta była przedmiotem zainteresowania i analizy organu. Nie wynika to też z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Aby móc ocenić, czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, koniecznym było przeanalizowanie przez organ i dokonanie oceny, czy operat wodnoprawny jest kompletny i niewadliwy, czy zasięg oddziaływania został wyznaczony poprawnie, w szczególności gdy określone osoby domagają się uznania ich za stronę. Należy podkreślić, że ścisłe ustalenie przez organ kręgu stron postępowania wynika z istoty postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważa Z. Kmieciak, fundamentalnym założeniem i celem postępowania administracyjnego typu jurysdykcyjnego jest zapewnienie ochrony, mającemu charakter kwalifikowany, interesowi indywidualnemu. "Poszczególne instytucje postępowania administracyjnego nakierowane są przede wszystkim, jeśli nawet nie wyłącznie, na ochronę tego interesu. Mają one chronić jednostkę i jej interesy w postępowaniu przed organami administracyjnymi, reprezentującymi interes publiczny, społeczny". Wymiarem indywidualności tej sprawy jest ścisłe ustalenie kręgu podmiotów określanych mianem stron postępowania, których sytuację prawną ukształtują skutki prawne podjętych przez organ czynności.
Skoro operat wodnoprawny stanowi podstawowy dowód (nie mylić z jedynym dowodem) w sprawie (również na ustalenie wszystkich stron postępowania), to musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w drodze przepisu art. 132 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przepis art. 132 określa elementy, jakie operat powinien zawierać. Trzeba mieć na uwadze, że wydając pozwolenie wodnoprawne organ stanowiący występuje jako organ wyspecjalizowany, przygotowany merytorycznie do oceny zgodności operatu z prawem. To właśnie zadaniem organu jest ocena operatu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do ustalenia, w pierwszej kolejności stron postępowania a dopiero następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oceny, czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazać należy, że organ wydający pozwolenie wodnoprawne ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki zamierzonego korzystania z wód (przedsięwzięcia) określone w takiej decyzji i skutki jakie będzie powodować w środowisku. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko przy spełnieniu określonych warunków może wydać decyzję pozytywną. Sąd administracyjny nie może natomiast samodzielnie dokonywać oceny treści operatu pod kątem merytorycznym, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Podkreślić należy, że operat wodnoprawny, podobnie jak raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – mimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie – nie jest opinią biegłego (dowód z opinii biegłego dopuszcza bowiem organ), lecz jest on dokumentem prywatnym sporządzonym na zlecenie i w interesie wnioskodawcy, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. O ile wyboru właściwej metody opracowania operatu wodnoprawnego dokonuje osoba posiadająca specjalistyczne przygotowanie w tej dziedzinie, to operat taki musi jednak opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania materiałach/danych wyjściowych dotyczących przedmiotu opracowania. W badanej przez Sąd sprawie dotyczy to prawidłowego wyznaczenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. Dlatego rację ma organ odwoławczy, że w zawartości operatu wodnoprawnego powinny znaleźć się wszystkie istotne informacje, dane i inne niezbędne materiały, w tym aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa dla zobrazowania poprawności opracowanego zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.
Biorąc pod uwagę powyższe rozwiązania prawne, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat wodnoprawny zawiera braki i nieścisłości, które należy uzupełnić i wyjaśnić celem umożliwienia organowi pierwszej instancji wyjaśnienia kwestii stron przedmiotowego postępowania. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest związany obszarem oddziaływania wskazanym przez wnioskodawcę w operacie wodnoprawnym. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, który ma obowiązek płynący z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Z operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku wynika, że rzeka Czarka będzie odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z powierzchni dróg. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2202/16, dostępny na wskazanej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych) przyjmuje się, że zasięg oddziaływania odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do rowu obejmuje wszystkie nieruchomości, przez które ten rów przebiega. Sąd nie przesądza, że w przedmiotowej sprawie istnieje taki wymów z uwagi na treść operatu. Ścieki deszczowe odprowadzane będą do rzeki C. Określając wpływ odprowadzanych ścieków na odbiornik – rzekę C, w operacie nie określono czynników wpływających na pełne mieszanie się wód opadowych z wodą rzeczną, które pozwoliłyby prawidłowo wyznaczyć zasięg oddziaływania szczególnego korzystania z wód. W konsekwencji H. K. – która jest właścicielem działek położonych przy ul. [...] ([...]) w Z. (dz. ew. nr [...], [...] i [...]), pomiędzy którymi płynie rzeka C. (dz. ew. nr [...]), do której będą wprowadzane wylotami W14 i W15 wody opadowe spływające z przebudowywanej drogi – nie brała czynnego udziału w postępowaniu, która jest właścicielem zastawki piętrzącej w km 0+340 koryta rzeki C. oraz uprawnionym do korzystania z wód, w związku z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód z rzeki C., udzielonym decyzją Starosty M. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Niewyjaśniony zasięg oddziaływania budzi zastrzeżenia, które wymagają wyjaśnienia poprzez uzupełnienie operatu. Tylko poprawnie sporządzony operat wodnoprawny może stanowić podstawę do ustalenia wszystkich stron postępowania. Operat wodnoprawny jest narzędziem wspomagającym podjęcie decyzji organu wydającego pozwolenie wodnoprawne, stąd musi zawierać cały dostępny materiał dowodowy wraz z dogłębną analizą wszystkich uwarunkowań prawnych, technicznych czy też środowiskowych. Powinien rozwiązywać dane zagadnienie w sposób kompleksowy z uwzględnieniem wszystkich stron, narażonych na oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód. Organ powinien pamiętać, że operat wodnoprawny sporządzany jest na zlecenie i w interesie zamawiającego – wnioskodawcy, dlatego też szczególnym obowiązkiem organu jest staranna analiza jego zawartości, także w kontekście sprawdzenia odpowiednich i aktualnych danych z wykorzystaniem aktualnych (a nie archiwalnych) metod opracowania. Jest to o tyle istotne, gdyż przedłożona dokumentacja hydrologiczna, w przypadku sporządzenia jej w sposób odbiegający od poprawności, może przyczynić się do wydania błędnych decyzji administracyjnych, co w skali regionu może mieć bardzo niekorzystne oddziaływanie i negatywne skutki w procesie gospodarowania wodami.
W tych okolicznościach Prezes miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Każde inne rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej bowiem w znacznym zakresie nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie zbadał wszystkich okoliczności, które determinują udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, w tym zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód, a co za tym idzie kompletności operatu wodnoprawnego pod względem obliczeń, które potwierdziłyby wyznaczony zasięg, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na obecnym etapie postępowania nie było więc możliwe merytoryczne rozstrzyganie sprawy, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania prawa do rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje administracyjne. Są to istotne braki w materiale dowodowym, które determinują wydanie rozstrzygnięcia.
Zarzuty sprzeciwu sprowadzają się do twierdzenia, że nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a to z uwagi na to, że organ drugiej instancji miał pełne kompetencje do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie nie wpłynęłoby w istotny sposób na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu Prezes prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z powyższych względów Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w inkryminowanej decyzji, którego skarżący nie zdołał obalić wniesionym sprzeciwem.
W tym stanie rzeczy okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia sprzeciwu i dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.