IV SA/Wa 2392/20

IV SA/Wa 2392/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Kaja Angerman /sprawozdawca/
Monika Barszcz
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 6393/21 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3 w zw. z art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Warszawa, 25 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Zakład [...] z siedzibą we [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2392/20
UZASADNIENIE
Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez spółkę [...] sp. z o.o Zakład Gospodarowania Odpadów z siedzibą we [...] od pisma z [...] lipca 2020 r.
Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
W dniu 24 czerwca 2020 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynął wniosek [...] S. z o. o. Zakład Gospodarowania Odpadów o udostępnienie informacji o środowisku "w sprawie kontroli interwencyjnej Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] eksploatowanego przez Spółkę dot. przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarowania odpadami, rozpoczętej [...] czerwca 2020 r., przeprowadzonej w odniesieniu do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie Zakładu zarządzanego przez Spółkę oraz instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania oraz instalacji do komponowania paliwa alternatywnego na terenie Zakładu Spółki.
Ponadto Spółka wniosła o udostępnienie " (...) informacji o podstawie przeprowadzenia kontroli w Spółce, tj. kopii dokumentacji w sprawie, tj. ewentualnych: skarg lub interwencji, wskazanych w art. 9 u.u.i.ś jako podstawa prawna kontroli interwencyjnej, w związku z którymi prowadzona jest kontrola Spółki.".
Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na powyższy wniosek, udzielił odpowiedzi pismem z dnia 7 lipca 2020 r., znak: [...] Organ wyjaśnił, że w chwili procedowania wniosku prowadził postępowanie kontrolne wszczęte wobec ww. Spółki. W związku z powyższym niemożliwym było udostępnienie protokołu kontroli, który jeszcze nie został stworzony. Wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w postaci protokołu kontroli wraz z załącznikami był przedwczesny.
Niemniej Główny Inspektor Ochrony Środowiska w załączeniu przekazał Spółce decyzję nr [...] Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie powołania zespołu kontrolnego.
W kwestii skarg i wniosków organ wyjaśnił, że są one dokumentami prywatnymi, a zatem nie mają waloru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". Fakt, że stanowią one część akt postępowania administracyjnego nie oznacza, że nabierają przez to cech dokumentu publicznego. Zakres przedmiotowy u.d.i.p wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej - nośników tych informacji. Skoro zatem wnioski i skargi nie są same w sobie informacją publiczną, lecz dokumentem prywatnym - to nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
Kolejno Spółka pismem z dnia 21 lipca 2020 r. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 9 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez odmowę udostępnienia informacji o środowisku informacji o podstawie przeprowadzenia kontroli interwencyjnej eksploatowanego przez Spółkę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] dotyczącej przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarowania odpadami, rozpoczętej w dniu [...] czerwca 2020 r. przeprowadzonej w odniesieniu do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie Zakładu zarządzanego przez Spółkę oraz instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania oraz instalacji do komponowania paliwa alternatywnego na terenie Zakładu Spółki, która nastąpiła bez wskazania i wystąpienia żadnej z przesłanek pozwalających na odmowę udostępnienia informacji, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.u.i.ś;
- art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że wnioskowane przez Spółkę informacje nie stanowią informacji publicznej, choć nie ma na to żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w odrębnym trybie, na podstawie przepisów odrębnej ustawy u.u.i.ś.;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez nieobjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie rozważenia i ustalenia okoliczności potwierdzających, że informacje, o które wnioskowała Spółka stanowią informacje o środowisku, a zatem nie mogą podlegać wyłączeniu z udostępniania na podstawie przepisów u.u.i.ś.
Ponadto w przypadku uznania, że pismo z dnia 7 lipca 2020 r., znak: [...] nie stanowiło decyzji odmownej, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. Spółka wniosła o potraktowanie tego pisma jako wniosku o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że art. 134 Kpa obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi.
Organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Organ wskazał, że dział II u.u.i.ś. zatytułowany "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie" reguluje zakres i sposób udostępniania tych informacji i stanowi odrębną regulację względem ogólnych unormowań odnoszących się do udostępniania informacji publicznej zawartych w u.d.i.p. Przepisy Działu II u.u.i.ś. określają m.in. rodzaj informacji podlegających udostępnieniu (art. 9 ust. 1), takich które nie są udostępniane (art. 16 ust. 1 i ust. 2). Informacja o środowisku i jego ochronie, co do zasady udostępniana jest w sposób i formie określonej we wniosku (art. 15 ust. 1 u.u.i.ś), zaś odmowa jej udostępnienia następuje w drodze decyzji (art. 20 ust. 1 u.u.i.ś.).
W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem dnia 7 lipca 2020 r., znak: [...] udzielił Spółce odpowiedzi w zakresie wniosku.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą brak było podstaw do udostępnienia kopii dokumentów (wniosków o interwencję, skarg).
Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji o środowisku, wówczas podmiot obowiązany nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. Wnioskujący powinien być jednak powiadomiony o odmowie. Jeśli podmiot obowiązany tego nie uczyni, to naraża się na zarzut bezczynności. W związku z powyższym, jeśli sprawa nie dotyczy informacji o środowisku wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne.
Skoro, zatem informacja, której udzielenia domaga się Spółka nie jest informacją o środowisku, o której mowa w przepisach u.u.i.ś., Główny Inspektor Ochrony Środowiska obowiązany był poinformować Spółkę o tym, że żądana informacja nie jest informacją o środowisku pismem. Organ wystosował takowe pismo do spółki. Skoro w rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł wydać, na podstawie art. 20 u.u.i.ś., decyzji odmownej, to Spółce nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Odpowiedź na wniosek o informację z dnia 7 lipca 2020 r., znak: [...] nie ma cech decyzji i nie przysługuje na nie odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odniesienie się do wniosku o udostępnienie takiej informacji nie jest ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowane, jako inny akt z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym czynność ta nie podlega zaskarżeniu. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ nie miał obowiązku wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu z zakresu administracji publicznej, wówczas winien dokonać tego w formie pisma - czynności materialno-technicznej.
Na marginesie organ podniósł, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska spełnia wskazane wyżej kryteria, albowiem jest centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 3a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - Dz. U. z 2019 r. poz. 1355 z późn. zm.). W związku z powyższym pismo Spółki z dnia 21 lipca 2020 r. zatytułowane "odwołanie" zostało potraktowane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Spółka wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja, o udostępnienie której wnosiła Skarżąca - informacja o podstawie przeprowadzenia kontroli interwencyjnej eksploatowanego przez Spółkę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] dotyczącej przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie gospodarowania odpadami, rozpoczętej [...] czerwca 2020 r., przeprowadzonej w odniesieniu do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie Zakładu zarządzanego przez Spółkę oraz instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania oraz instalacji do komponowania paliwa alternatywnego na terenie Zakładu Spółki - nie stanowiła informacji o środowisku, w związku z czym nie było możliwe jej udostępnienie, podczas gdy żądana przez Skarżącą informacja spełniała określone w powyższych przepisach przesłanki nakazujące uznać ją za informację o środowisku, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy ich udostępnienia;
2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z naruszeniem obowiązku dokonania odmowy udostępnienia informacji o środowisku w formie decyzji administracyjnej, co spowodowane zostało błędnym przyjęciem przez organ, że żądane przez Skarżącą informacje nie mają charakteru informacji o środowisku, podlegających udostępnieniu na podstawie przepisów u.i.ś.;
3. art. 16 ust. 1 i 2 u.i.ś., poprzez odmowę udostępnienia Skarżącej informacji o środowisku, pomimo braku wystąpienia jakiejkolwiek z przesłanek pozwalających na taką odmowę, wymienionych w art. 16 ust. 1 i 2 u.i.ś.,
4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie rozważenia i ustalenia okoliczności potwierdzających, że informacje, o które wnioskowała Skarżąca stanowią informacje o środowisku, a zatem nie mogą podlegać wyłączeniu z udostępniania na podstawie przepisów u.i.ś., a także zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2020 r. nie narusza przepisów prawa.
Organ prawidłowo ocenił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku wniesionego przez spółkę o ponowne jej rozpatrzenie. Organ zasadnie uznał, że pismo spółki zatytułowane odwołaniem należało potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z tym, że organem I instancji był także Główny Inspektor Ochrony Środowiska, a więc centralny organ administracji rządowej.
Organ zobowiązany był w pierwszej kolejności dokonać wstępnej oceny dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z punktu widzenia przesłanek przedmiotowo – podmiotowych. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z nich organ zobowiązany jest na podstawie art. 134 kpa w zw. art. 127 § 3 kpa stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku.
W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, że niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych.
W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo uznał, że zachodziła przyczyna o charakterze przedmiotowym, która uniemożliwiła rozpatrzenie środka odwoławczego. Podjęta przez organ czynność polegająca na udzieleniu spółce odpowiedzi zawartej w piśmie z 7 lipca 2020 r. nie stanowiła decyzji administracyjnej, a zatem w sprawie nie istniał przedmiot zaskarżenia.
W piśmie tym organ nie zawarł rozstrzygnięcia opartego na art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a więc nie zawarł indywidualnego rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy udostępnienia informacji o środowisku ponieważ ocenił, że żądana przez spółkę informacja dotycząca przeprowadzenia kontroli w spółce, w postaci ewentualnych skarg lub interwencji, w rzeczywistości nie stanowi informacji o środowisku. Tak należy rozumieć uzasadnienie organu zawarte w przedmiotowym piśmie mimo, że organ posłużył się w nim argumentacją dotyczącą informacji publicznej, ponieważ nie ma wątpliwości, że stanowisko swoje odnosił do wniosku spółki, a ten dotyczył informacji, które spółka traktowała jako dotyczące środowiska.
Z tych względów należy uznać, że brak jest przedmiotu zaskarżenia, który mógłby zostać rozpoznany na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sama skarżąca spółka nie traktuje pisma z 7 lipca 2020 r. jako zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji o środowisku, skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarła alternatywny wniosek o wydanie decyzji odmownej w tym zakresie.
W ocenie sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze, ponieważ organ prawidłowo ustalił, że pismo z 7 lipca 2020 r. było wyrazem stanowiska, że żądana informacja nie musi być rozstrzygana w formie przewidzianej w art. 20 w/w ustawy.
Nie podlegały ocenie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego zawarte w skardze, ponieważ kontrolowane postanowienie dotyczyło wyłącznie kwestii formalnej, a więc oceny dopuszczalności środka zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 w zw z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. oddalił skargę.