IV SA/WA 2388/19

IV SA/Wa 2388/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący sprawozdawca/
Aneta Dąbrowska
Anna Sękowska
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1350/20 - Wyrok NSA z 2023-10-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
art. 38 ust 3
Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S., H. J., A. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących A. S., H. J., A. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2014r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku A. S., A. S. i H. J., reprezentowanych przez adwokata, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1984 r. - znak: [...], o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, nieruchomości stanowiącej użytki leśne, położone we wsi [...], gm. [...], stanowiącej własność H. i B. S., zbiór dokumentów nr [...], oznaczonej w rejestrze gruntów wsi [...], gm. [...]pod poz. [...], jako działki nr [...], [...], [...] o ogólnej pow. 15,68 ha.
Organ wskazał, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Na jej podstawie Naczelnik Gminy [...] stwierdził przejście z mocy prawa na Skarb Państwa, nieruchomości stanowiącej użytki leśne, położone we wsi [...], gm. [...], stanowiące własność H. i B. S., zbiór dokumentów nr [...], oznaczonej w rejestrze gruntów wsi [...], gm. [...] pod poz. [...], jako działki nr [...], [...], [...] o ogólnej pow. 15,68 ha. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że współwłaściciel przedmiotowych gruntów leśnych – B. S. zmarł jesienią 1982r., a jego małżonka – H. S. - wraz z rodziną wyjechała na pobyt stały z kraju, nie wyzbywając się nieruchomości i nie regulując jej stanu prawnego. Decyzję przesłano do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, Filii [...] w [...], do Państwowego Biura Notarialnego w [...] oraz do Naczelnika Gminy [...]. Jak wynika z akt sprawy, wyżej opisana nieruchomość obecnie stanowi własność wielu podmiotów, czego potwierdzeniem są odpisy ksiąg wieczystych oraz wypisy z rejestru gruntów.
Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę.
Decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1984 r. - znak: [...], w ocenie organu została wydana w trybie powołanych wyżej przepisów, które nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przejście nieruchomości następowało z mocy samego prawa, z dniem wyjazdu z kraju właścicieli i wówczas sąd powszechny ujawniał Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów na wniosek właściwego organu. Skarb Państwa w przypadku przejścia nieruchomości z mocy prawa powinien legitymować się tytułem prawnym, który potwierdzał i urzeczywistniał jego prawo własności. Dlatego też wyżej wymienioną decyzję Naczelnika Gminy [...] organ uznał jedynie za zaświadczenie potwierdzające, że opuszczona, przez H. S. i następców prawnych B. S., nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.
"Zaświadczenie" to było niezbędne do ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela w zbiorze dokumentów nr [...]. Zdaniem Wojewody [...] błędne określenie dokumentu potwierdzającego prawo własności Skarbu Państwa do określonej nieruchomości opuszczonej przez osoby wyjeżdżające do [...], w tym przypadku "decyzja" Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1984 r. - znak: [...], nie przesądza o jego faktycznym charakterze. Dokument ten zaświadczał jedynie o fakcie zaistniałym z mocy prawa i jako taki został przyjęty przez organ wieczystoksięgowy (wówczas Państwowe Biuro Notarialne w [...]) celem ujawnienia go w księdze wieczystej czy też w zbiorze dokumentów. Sądy powszechne, a wcześniej państwowe biura notarialne, jak wynika z wielu prowadzonych spraw tego rodzaju, nie kwestionowały takich dokumentów załączanych do wniosków o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości po osobach wyjeżdżających na stałe do [...].
Skoro art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa osób, które wyjechały na stałe z kraju i opuściły swoją nieruchomość, a organ wieczystoksięgowy ujawnił w zbiorze dokumentów nr [...] dokument zwany "decyzją" Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1984 r. - znak: [...], to należy wnioskować, że także nie traktował tego dokumentu jako decyzji administracyjnej tylko jako zaświadczenie potwierdzające fakt zaistniały z mocy samego prawa, stanowiący załącznik do wnioski' Urzędu Gminy w [...].
Ponadto w ocenie organu dokument zwany "decyzją" Naczelnika Gminy [...] z dni; [...].07.1984 r. - znak: [...] - nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 Kpa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tego dokumentu). Nie oznaczono w nim wszystkich stron postępowania, a mianowicie w rozdzielniku dokumentu nie wymieniono właścicieli nieruchomości, od których Skarb Państwa nabył z mocy prawa nieruchomość leśną o pow. 15,68 ha, tj. Panią H. S. i jej synów - następców prawnych po B. S.
Powyższe oznacza, że Państwowe Biuro Notarialne w [...] rozpatrujące na posiedzeniu niejawnym wniosek Urzędu Gminy w [...] o ujawnienie z mocy prawa - prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości stanowiącej własność małż. H. i B. S. nie uznało załącznika do wniosku zwanego "decyzją" Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1984 r. - znak: [...] - jako decyzji administracyjnej wydanej w indywidualnej sprawie, gdyż w przeciwnym wypadku wniosek ten powinien być rozpatrzony negatywnie. Należy przypuszczać, że w tym przypadku Biuro to oceniło, iż jest to zaświadczenie stwierdzające spełnienie warunków nabycia z mocy prawa przez Państwo nieruchomości po osobach, które opuściły na stałe kraj i utraciły obywatelstwo polskie.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 11.2014 r. nr [...] w całości oraz umorzył prowadzone przed organem wojewódzkim postępowanie z wniosku A. S., A. S. i H. J., obecnie reprezentowanych przez r. pr. J. S. o stwierdzenie nieważności ww. "decyzji" z dnia [...].07.1984 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościom, "decyzja" stanowi w istocie zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a., a zatem nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Jednocześnie z akt sprawy wynika, że przedmiotowa "decyzja" nie została skierowana do żadnej strony. Z rozdzielnika "decyzji" wynika, że organ nie zamierzał w szczególności doręczyć jej osobom, których mienie podlegało przejęciu z mocy prawa. Tym samym nawet organ był przeświadczony, że przedmiotowy dokument, nie powoduje skutków prawno- rzeczowych, a jedynie potwierdza skutek, który zaszedł z mocy prawa.
W świetle powyższych okoliczności wniosek z dnia [...].06.2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w ocenie organu jest bezprzedmiotowy, albowiem brak jest przedmiotu postępowania w postaci decyzji administracyjnej mogącej być przedmiotem kontroli legalności prowadzonej na podstawie art. 156 i nast. k.p.a.
W świetle powyższego zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2014 r. nr [...] w ocenie organu należało w całości uchylić oraz umorzyć prowadzone przed organem wojewódzkim w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. S., H. J. i A. S. reprezentowani przez radcę prawnego , zarzucając jej :
1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 217 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") polegające na błędnym uznaniu przez organ odwoławczy, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1984 roku nr [...] stanowi zaświadczenie, mimo iż dokument ten zawiera wszystkie konstrukcyjne elementy decyzji administracyjnej przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. i z jego treści wynika intencja organu tj. Naczelnika Gminy w [...], aby decyzja ta wywołała skutki prawne rzeczowe;
2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed organem I instancji w sytuacji, gdy w świetle okoliczności faktycznych sprawy brak było ku temu podstaw;
3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159) polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu okoliczności braku spełnienia przesłanek faktycznych i prawnych niezbędnych do przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości składających się z działek oznaczonych numerami [...], [...], [...] o pow. 15,68 ha będących własnością B. S.
Mając na uwadze postawione wyżej zarzuty, na podstawie przepisu art 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący nie podzielają oceny prawnej tego dokumentu dokonanej przez organy administracji publicznej wydającej decyzje w niniejszej sprawie. W świetle przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z dnia [...] lipca 1984 roku decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Jeśli chodzi o zaświadczenie, to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują jakim wymaganiom formalnym powinny odpowiadać zaświadczenia. Przyjmuje się jednak, że ich treść powinna obejmować przynajmniej: oznaczenie organu, który je wydał, datę wydania, osnowę (określenie stanu prawnego lub okoliczności faktycznych, których istnienie zaświadczenie potwierdza), wskazanie adresata zaświadczenia oraz podpis osoby upoważnionej do jego wydania.
Analiza zakwestionowanego dokumentu w postaci decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1984 roku spełnia wszystkie wskazane wyżej przesłanki do zakwalifikowania tego aktu organu administracji jako decyzji administracyjnej.
Co więcej fakt zaopatrzenia badanej decyzji we wzmiankę o wykonalności z dniem [...] sierpnia 1984 roku świadczy dodatkowo o tym, że intencją Naczelnika Gminy w [...] było, aby decyzja ta wywołała rzeczywiste skutki prawnorzeczowe w stosunku do nieruchomości objętej tą decyzją. Treść badanego aktu nie pozwala na stwierdzenie, że potwierdzał on jedynie stan faktyczny i prawny - decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie "postanawiam przejąć bez odszkodowania'' i pouczenie o prawie odwołania się od tej decyzji. Gdyby rzeczywiście było tak jak twierdzą organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, a intencją Naczelnika Gminy w [...] było wydanie jedynie zaświadczenia, to przybrałoby ono zupełnie inną treść przykładowo "potwierdzam przejście prawa własności bez odszkodowania na mocy prawa (...)
Podkreślono, że zakwalifikowaniu aktu Naczelnika Gminy w [...] jako decyzji administracyjnej w żadnym przypadku nie stoi na przeszkodzie fakt, iż organ ten wydając decyzję stosował przepis art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym skutek prawnorzeczowy następował z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji. O tym bowiem jak należy kwalifikować dany akt organu administracji decyduje treść tego aktu, a nie powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego, które organ stosował przy wydawaniu tego aktu.
Skarżący podnieśli także, iż błędny jest pogląd co do tego, że w stosunku do ich spadkodawcy B. S. przywołany wyżej przepis, tj. art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarcze terenami w miastach i osiedlach, w ogóle miał zastosowanie. Podnieść po raz kolejny należy, iż B. S. zmarł w [...] w roku [...] i zachował swój majątek. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] wydanym w sprawie [...] z dnia [...] września 1991 roku stwierdzono, że spadek po B. S., zmarłym dnia [...] sierpnia 1982 roku w [...] , na podstawie ustawy nabyli żona H. J. oraz dzieci A.S. i A. S. po 1 /3 każde z nich (postanowienie w aktach sprawy).
Na dzień wydawania decyzji przez Naczelnika Gminy w [...] nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, albowiem B. S. nie wyjechał z kraju, lecz zmarł w roku 1982, a z kraju wyjechali jedynie skarżący, tj. jego małżonka H. J. o raź synowie A. S. i A. S., czyli spadkobiercy B. S. W realiach tej sprawy zastosowanie ma zatem pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 2012 roku w sprawie III CZP 88/11 (LEX nr 1167420) wedle treści której do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy nie może dojść w stosunku do spadkobierców osób wymienionych w analizowanym przepisie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Problem interpretacyjny wspominanego przepisu dotyczył przypadków, kiedy za granicę wyjeżdżały nie osoby, które uzyskały stwierdzenie narodowości polskiej, obywatelstwo polskie i tym samym zachowały prawo do majątku, a ich spadkobiercy, które takich deklaracji wobec państwa polskiego nie składały.
Skoro przepis art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie mógł być zastosowany przez Naczelnika Gminy w [...] wydającego decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1984 roku wobec braku podstaw faktycznych i prawnych, to decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej i skarżący słusznie domagają się stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2019r. Nr [...], uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2014 r. nr [...] w całości oraz umarzająca prowadzone przed organem wojewódzkim postępowanie z wniosku A. S., A. S. i H. J. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] .07.1984 r. Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1984 r. – znak [...], o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, nieruchomości stanowiącej użytki leśne, położone we wsi [...], gm. [...], stanowiącej własność H. i B. S., zbiór dokumentów nr [...], oznaczonej w rejestrze gruntów wsi [...], gm. [...] pod poz. [...], jako działki nr [...], [...], [...] o ogólnej pow. 15,68 ha.
W rozpoznawanej sprawie organy stanęły na stanowisku, iż ww. decyzja stanowi zaświadczenie w rozumieniu art. 217 k.p.a.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy jednak mieć na uwadze, że dokument, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący wbrew stanowisku organów posiada cechy decyzji określone w art. 107§ 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu obowiązującym w dacie jej wydania decyzja powinna była zawierać : oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Wymienione w tym przepisie elementy, bez wątpienia zawierała ww. decyzja, łącznie z pouczeniem o przysługującym środku odwoławczym, jak i co także należy zauważyć zaopatrzenia badanej decyzji we wzmiankę o wykonalności z dniem [...] sierpnia 1984 roku co również może świadczyć dodatkowo o tym, że intencją Naczelnika Gminy w [...] było, aby decyzja ta wywołała rzeczywiste skutki prawnorzeczowe w stosunku do nieruchomości objętej tą decyzją. Nie ulega przy tym jedynie wątpliwości, że nie została ona skierowana do byłych właścicieli nieruchomości, ale organ nie wykazał również aby decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego (zawiera rozdzielnik). Odnosząc się do kwestii, podniesionej przez organ odwoławczy, iż decyzja ta nie została skierowana do stron, wskazać należy, że kwestia ta powinna być przez organ odwoławczy wyjaśniona. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzja wywołała skutki prawne. Tym samym wskazać należy, że akt administracyjny, nawet wadliwy, jest uznawany za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego. Nawet jeżeli jest dotknięty poważną wadą prawną, nikt nie może skutecznie powoływać się na jego nieważność zanim ta nieważność nie zostanie formalnie stwierdzona. Wyjątek stanowi tzw. nieakt, czyli czynność prawna nieistniejąca. Nieakt nie wiąże bowiem ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości. Sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie. Organ nie wyjaśnił jednak kwestii związanej z jej stronami, ograniczając się do uznania, że mamy tu do czynienie z zaświadczeniem.
Tym samym w ocenie Sądu w niniejszej sprawie w przypadku niewykazania przez organ, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego (nie została doręczona żadnej z potencjalnych stron) dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane winno być specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.
Wskazać zatem należy, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. W utrwalonym orzecznictwie SN i NSA przyjmuje się, że decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja nie mająca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, na co słusznie wskazywały także organy, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].07.1984 r. wydana została bez podstawy prawnej co ewentualnie winno stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156§ 1pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowił, iż nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 li b dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich własność osób , którym wobec uznania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę
Uznać zatem należy, iż przejście na rzecz Państwa własności nieruchomości o których mowa w w/w przepisie następowało z mocy samego prawa. Nie było zatem podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tego typu sprawy w formie decyzji administracyjnej, co uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 38. ust. 6 ustawy, tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych w ust. 1 i 3 podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych - organów do spraw rolnictwa. Organy administracji były więc jedynie uprawnione do złożenia wniosku o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej. Nie było zatem podstaw do wydawania w tej sprawie decyzji, bowiem jej wydanie skutkowało uznaniem, iż wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. Powyższe wynika wprost z brzmienia przywołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Podkreślić przy tym należy, że jedną z zasadniczych wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa.
Na konstytucyjnej zasadzie praworządności oparta jest konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, (...)". Art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji, a zatem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w przepisach tego artykułu jest obwarowana sankcją nieważności, co oznacza, że nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia decyzji do obrotu prawnego. Ten element konstrukcji nieważności decyzji jest zasadniczy. Art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza ograniczenie
W świetle powyższego, kwestia rozstrzygania w przedmiocie zasadności przejęcia nieruchomości czy też ewentualnego zwrotu spornej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, stanowią odrębne zagadnienia, które nie miały w ocenie Sądu wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działają na podstawie art. 145§1pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 i 205 ww. ustawy.