III OSK 5072/21

III OSK 5072/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2363/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-02
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 701
art. 149 ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 199
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2363/20 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr DKGO-420/270/2020/kf w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2363/20 oddalił skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr DKGO-420/270/2020/kf w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Starosta [...] (dalej w skrócie: "Starosta") decyzją z dnia 16 lutego 2017 r. (zmienioną następnie decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r., dalej w skrócie: "decyzja Starosty") zezwolił O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "strona", "skarżąca", "O." lub "Spółka") na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w oparciu o warunki określone w przedmiotowej decyzji .
W okresie od dnia 2 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "PWIOŚ") przeprowadził w O. kontrolę, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Jak ustalono, strona w ramach prowadzonej działalności przetwarza odpady w procesie odzysku R3 w instalacji biogazowni rolniczej oraz poza instalacjami w procesie odzysku R10 na gruntach rolnych z naruszeniem warunków decyzji Starosty w zakresie:
1) niedrożności studzienek kanalizacyjnych, przeznaczonych do odprowadzania wody opadowej z miejsca przeznaczonego do magazynowania odpadów (plac magazynowy ze ścianą oporową), placu manewrowego, placu między zbiornikami fermentacyjnymi oraz zbiornikiem dofermentacyjnym, a także braku zachowania czystości i ładu przestrzennego w w/w miejscu, braku zabezpieczenia przed dostępem osób niepowołanych (pkt 10 ppkt 10.2, ppkt 10.3 oraz pkt III ppkt 4 decyzji Starosty);
2) braku zapisów codziennego monitoringu procesu technologicznego w zakresie temperatury, częstotliwości mieszania i odpompowywania masy fermentacyjnej oraz jej poziomów w zbiornikach technologicznych (pkt III ppkt 1 i ppkt 6 decyzji Starosty);
3) braku badania poziomu wód gruntowych, badania gruntu, analizy pH przed zastosowaniem odpadów – masa pofermentacyjna 19 06 05 i 19 06 06 (pkt 7 ppkt 7.1, ppkt 7.2 decyzji Starosty);
4) braku dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie procesu odzysku RIO zawierającej: nr działki, obręb i nazwę gminy, powierzchnię w ha, na której zastosowano odpad, pochodzenie gleby oraz jej kategorię agronomiczną, poziom zwierciadła wód podziemnych, datę dokonania zabiegu, masę zastosowanego odpadu, nr badania gleby, nr badania odpadu oraz dawkę zastosowanego odpadu (pkt 8 ppkt 8.1 i ppkt 8.2 decyzji Starosty);
5) braku przeprowadzenia badania masy pofermentacyjnej płynnej (kod odpadu 19 06 05) na zawartość metali ciężkich tzn. Cr, Cd, Ni, Pb, Hg w 2018 r. oraz frakcji stałej masy pofermentacyjnej (kod odpadu 19 06 06) na powyższe parametry w 2019 r. (pkt 7 ppkt 7.11 a decyzji Starosty);
6) rozlewanie masy pofermentacyjnej płynnej za pomocą płytki rozbryzgowej (pkt 6 decyzji).
Decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. PWIOŚ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm., dalej w skrócie: "u.i.o.ś"), art. 194 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.; dalej w skrócie: "o.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), nałożył na O. administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za przetwarzanie odpadów z naruszeniem decyzji Starosty – zezwolenie na przetwarzanie odpadów w instalacji biogazowni mieszczącej się w miejscowości [...] w procesie odzysku R3 oraz przetwarzania odpadów poza instalacjami na grunty rolne w procesie odzysku R10, z uwagi na naruszenie art. 41 ust. 1 u.o., które to naruszenie zostało stwierdzone w okresie od dnia 2 sierpnia 2019 r. do 30 września 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z pkt 10 ppkt 10.2. ppkt 10.3 oraz pkt III ppkt 4 decyzji Starosty, magazynowanie odpadów przeznaczonych do odzysku w procesie R3 powinno się odbywać w miejscach wyznaczonych i w sposób bezpieczny dla środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem środowiska gruntowo-wodnego, zaś sposób magazynowania odpadów winien zabezpieczać je przed zmieszaniem, rozsypaniem, wymywaniem i uniemożliwić uwolnienie do środowiska, natomiast w przypadku rozproszenia należy je uprzątnąć. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono niedrożność studzienek odpływowych znajdujących się na placu magazynowym, duże rozlewiska odcieków oraz mieszanie odpadów, a zatem Spółka powinna podjąć wszelkie starania oraz rozwiązania techniczne, a także organizacji pracy, w szczególności w trakcie przyjmowania, odpowiedniego przechowywania i zadawania substratów do podajników, aby nie występowało ich mieszanie, rozsypywanie i odcieki z pryzm. Studzienki kanalizacyjne powinny być natomiast częściej oczyszczane i opróżniane, aby nie dochodziło do ich przepełnienia. W chwili, gdy są przepełnione, nie spełniają one swej podstawowej funkcji, co narusza warunki decyzji Starosty oraz może powodować niekontrolowany odpływ i zanieczyszczenie gruntu, a także wód gruntowych poza placem przeznaczonym do magazynowania odpadów, placem manewrowym, placem między zbiornikami fermentacyjnymi oraz zwiększoną uciążliwość odorową. Ponadto PWIOŚ zaznaczył, że zgodnie z pkt III ppkt 1 i ppkt 6 decyzji Starosty, podmiot jest zobowiązany do prowadzenia codziennego monitoringu procesu technologicznego: temperatur, cykl zadawania substratu, częstotliwość mieszania i odpompowania masy fermentacyjnej, poziomów masy fermentacyjnej i pofermentacyjnej w zbiornikach technologicznych, a ewidencję wyników monitoringu prowadzić w odpowiednich rejestrach. Organ pierwszej instancji podkreślił, że Spółka nie okazała powyższej dokumentacji. PWIOŚ dodał, że zgodnie z pkt 7 ppkt 7.1 i ppkt 7.2 decyzji Starosty, proces technologiczny przetwarzania odpadów o kodach 19 06 05 i 19 06 06 na gruntach rolnych w procesie odzysku RIO winien obejmować czynności wykonania badania odpadów, zbadania poziomu wód gruntowych oraz przed zastosowaniem odpadów, wykonanie badania gruntu, na którym odpad ma być zastosowany, natomiast każdorazowo przed zastosowaniem odpadu na danym gruncie, należy dokonać analizy możliwości jego zastosowania z uwagi na pil gleby oraz zawartość w niej metali ciężkich. Organ pierwszej instancji zauważył, że Spółka nie dysponuje wynikami gruntu z 2019 r., w związku z powyższym brak jest możliwości stwierdzenia i przeanalizowania, czy po zastosowaniu kodu odpadu 19 06 05 i 19 06 06 w 2018 r. na gruntach rolnych w procesie odzysku RIO nie doszło do przekroczenia w nim zawartości metali ciężkich. PWIOŚ podkreślił, że biorąc pod uwagę fakt wykonywania zabiegów agrotechnicznych związanych z nawożeniem pól w okresie wiosennym oraz okresie jesiennym, podmiot winien przynajmniej dwa razy w roku dokonywać analizy gleby przed zastosowaniem odpadów na gruntach rolnych. Nieposiadanie aktualnych wyników analizy gleby może powodować przekroczenie w niej dopuszczalnych zawartości metali ciężkich, z uwagi na fakt, iż zarówno masa pofermentacyjna płynna, jak i odseparowana frakcja stała, również może powodować zmianę ich zawartości po wykonaniu zabiegu aplikacji, nawożenia. Organ pierwszej instancji wskazał również, że zapis w pkt 8 ppkt 8.1 i ppkt 8.2 decyzji Starosty zobowiązuje Spółkę do prowadzenia na bieżąco dokumentacji stosowania odpadów o kodach 19 06 05 i 19 06 06 w procesie odzysku RIO zawierającej: miejsce odzysku odpadu (nr działki, obręb i nazwę gminy), powierzchnię, na której zastosowano odpad (ha), pochodzenie gleby (mineralna czy organiczna, pH i kategorię agronomiczną gleby, poziom zwierciadła wód podziemnych (m), datę odzysku odpadu, masę zastosowanego odpadu (Mg), nr badania gleby, nr badania odpadu, zastosowaną dawkę odpadu uwzględniającą dopuszczalną zawartość metali ciężkich i właściwości gleby, a także przechowywania przez okres 5 lat, licząc od dnia zastosowania odpadów, wszystkich wyników badań i analiz dotyczących odpadu i gleby, na której będą zastosowane odpady oraz prowadzenia dokumentacji stosowania odpadów o kodach 16 06 05 i 19 06 06. PWIOŚ zwrócił uwagę, że Spółka w trakcie prowadzonych czynności nie okazała powyższej dokumentacji (zarówno w czasie trwania kontroli, jak i w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego), pomimo wielokrotnego twierdzenia, iż takową dokumentację prowadzi i posiada.
Organ pierwszej instancji zaznaczył także, że w świetle art. 196 i art. 194 ust. 5 u.o., wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 194 ust. 5 u.o., za naruszenia polegające na zbieraniu lub przetwarzaniu odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem wymierza się administracyjną karę pieniężną. Na podstawie art. 196 u.o. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami, przy czym według aktualnego brzmienia art. 194 ust. 5 u.o., administracyjna kara pieniężna za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o., wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. PWIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 194 ust. 7 i art. 199 u.o., wymierzając karę administracyjną wziął pod uwagę, że:
- na działalność strony wpływają skargi mieszkańców miejscowości [...] oraz okolicznych miejscowości, związane z uciążliwością odorową;
- okres trwania naruszenia wynosił ok. 2 lata;
- praca zakładu powoduje bardzo duża uciążliwość odorową;
- braki w dokumentacji nie pozwalają na przeprowadzenie analizy możliwości stosowania odpadów na gruntach w procesie odzysku RIO;
- rozmiar prowadzonej działalności był znaczny;
- stwierdzono zagrożenie dla środowiska, a w szczególności środowiska glebowego i wodnego.
Jednocześnie organ pierwszej instancji podkreślił, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu na podstawie art. 189f k.p.a., w sytuacji, gdy nie sposób zakwalifikować stwierdzonego naruszenia jako znikomego, a dodatkowo nie zostało ono usunięte.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania Spółki do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ"), w którym wniosła o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu na podstawie art. 189f k.p.a., względnie o ustalenie administracyjnej kary pieniężnej w dolnej granicy określonej przepisem art. 194 ust. 5 u.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr DKGO-420/270/2020/kf GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając zawartą w niej argumentację.
Skargę na w/w decyzję GIOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie:
a) art. 194 ust. 5 i art. 194 ust. 7 u.o., poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, w sytuacji, gdy brak było wpływu stwierdzonych w decyzji naruszeń na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko;
b) art. 199 u.o., poprzez brak oceny ustawowych przesłanek ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej (uznania administracyjnego) i poprzestanie w tym zakresie na odwołaniu się do treści powołanego przepisu, które doprowadziło do orzeczenia nadmiernie wygórowanej kary pieniężnej, nieadekwatnej do okoliczności sprawy;
c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie wystąpienia do właściwego organu inspekcji sanitarnej celem sporządzenia raportu oddziaływania biogazowni na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców oraz na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli jego pominięcia;
d) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z raportu oddziaływania biogazowni na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców oraz na środowisko na wniosek strony, pomimo iż przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy;
e) art. 189f § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma zaś skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż organ nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu;
f) art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy skarżąca stosuje się do zaleceń pokontrolnych oraz do wytycznych, które zostały jej narzucone przez prawo, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż Spółka dopuściła się szeregu naruszeń warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a także do lekceważenia zarówno przepisów regulujących prowadzenie odzysku RIO, jak i zasad praktyk rolniczych, co w konsekwencji doprowadziło do przekonania organu o słuszności wymierzonej kary administracyjnej;
g) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo toczącego się postępowania karnego, mogącego mieć wpływ na wydanie decyzji, pomimo ciążącego na organie obowiązku w tym zakresie;
h) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powyższą decyzję uchylić i w konsekwencji umorzyć postępowanie.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), bowiem został on prawidłowo ustalony przez organy orzekające w sprawie. Przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości w ramach prowadzonej działalności przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w instalacji biogazowni rolniczej oraz poza instalacjami w procesie odzysku R10 na gruntach rolnych z naruszeniem warunków decyzji Starosty. Administracyjna kara pieniężna w przedmiotowej sprawie została wymierzona na podstawie art. 194 ust. 5 u.o., według którego za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wysokość kary, zgodnie z art. 194 ust. 7 u.o., "oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy". Sąd pierwszej instancji zauważył, że przesłanką wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej jest naruszenie warunków gospodarowania odpadami określonych w stosownej decyzji (w tym przypadku w decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2017 r.), a nie spowodowanie zagrożenia dla środowiska, czy też życia lub zdrowia ludzi. Kontrola wykazała, że zakład skarżącej narusza warunki posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, dlatego też kara w wysokości 20.000 zł jest uzasadniona w/w okolicznościami sprawy oraz odpowiednia, aby skutecznie wyegzekwować od strony realizację ciążących na niej obowiązków. W ocenie WSA w Warszawie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 189f § 1 k.p.a., poprzez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania dyspozycji określonej w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom strony, zgromadzone w aktach dokumenty wskazują, że Spółka nie zaprzestała stwierdzonych naruszeń, przy czym część z tych naruszeń była nieodwracalna i nieusuwalna (str. 17-18 zaskarżonej decyzji).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka O. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:
I) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy organy te zaniechały:
a) wystąpienia do właściwego organu inspekcji sanitarnej celem sporządzenia raportu oddziaływania biogazowni na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców oraz na środowisko;
b) przeprowadzenia dowodu z raportu oddziaływania biogazowni na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców oraz na środowisko;
- co w konsekwencji doprowadziło do niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i uznania, iż działanie biogazowni, a także wskazane przez organy naruszenia, mają wpływ na życie i zdrowie mieszkańców oraz na środowisko;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 189f § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, zaś skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że organ prawidłowo stwierdził brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary lub też do obniżenia jej wysokości;
II) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 194 ust. 5 w zw. z art. 194 ust. 7 w zw. z art. 199 u.o., poprzez ich błędne zastosowanie, wobec uznania, iż organy zasadnie nałożyły na skarżącą administracyjną karę pieniężną, w sytuacji, gdy nie ustalono ilości i właściwości wadliwie przetwarzanych odpadów, jak również wobec braku występowania wpływu stwierdzonych w decyzji naruszeń na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 199 u.o., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, wobec uznania, iż organy w sposób w pełni przekonujący wskazały argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Chybiony okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, w tym przepisów k.p.a. Powołane przepisy odnoszą się odpowiednio do zasad: prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), a także nakładają na organy obowiązek wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 k.p.a.), którego istotę stanowi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. To zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem nieprawidłowości w ramach prowadzonej działalności przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 w instalacji biogazowni rolniczej oraz poza instalacjami w procesie odzysku R10 na gruntach rolnych z naruszeniem warunków decyzji Starosty w zakresie: 1) niedrożności studzienek kanalizacyjnych, przeznaczonych do odprowadzania wody opadowej z miejsca przeznaczonego do magazynowania odpadów (plac magazynowy ze ścianą oporową), placu manewrowego, placu między zbiornikami fermentacyjnymi oraz zbiornikiem dofermentacyjnym, a także braku zachowania czystości i ładu przestrzennego w w/w miejscu, braku zabezpieczenia przed dostępem osób niepowołanych (pkt 10 ppkt 10.2, ppkt 10.3 oraz pkt III ppkt 4 decyzji Starosty); 2) braku zapisów codziennego monitoringu procesu technologicznego w zakresie temperatury, częstotliwości mieszania i odpompowywania masy fermentacyjnej oraz jej poziomów w zbiornikach technologicznych (pkt III ppkt 1 i ppkt 6 decyzji Starosty); 3) braku badania poziomu wód gruntowych, badania gruntu, analizy pH przed zastosowaniem odpadów – masa pofermentacyjna 19 06 05 i 19 06 06 (pkt 7 ppkt 7.1, ppkt 7.2 decyzji Starosty); 4) braku dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie procesu odzysku RIO zawierającej: nr działki, obręb i nazwę gminy, powierzchnię w ha, na której zastosowano odpad, pochodzenie gleby oraz jej kategorię agronomiczną, poziom zwierciadła wód podziemnych, datę dokonania zabiegu, masę zastosowanego odpadu, nr badania gleby, nr badania odpadu oraz dawkę zastosowanego odpadu (pkt 8 ppkt 8.1 i ppkt 8.2 decyzji Starosty); 5) braku przeprowadzenia badania masy pofermentacyjnej płynnej (kod odpadu 19 06 05) na zawartość metali ciężkich tzn. Cr, Cd, Ni, Pb, Hg w 2018 r. oraz frakcji stałej masy pofermentacyjnej (kod odpadu 19 06 06) na powyższe parametry w 2019 r. (pkt 7 ppkt 7.11 a decyzji Starosty); 6) rozlewanie masy pofermentacyjnej płynnej za pomocą płytki rozbryzgowej (pkt 6 decyzji).
Według art. 194 ust. 5 u.o., który stanowił podstawę do nałożenia sankcji, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Zatem kluczowe w tej sprawie było ustalenie niezgodności gospodarowania odpadami z wydanym pozwoleniem. Przytoczone powyżej ustalenia organów, szczegółowo uzasadnione w kwestionowanych decyzjach, nie pozostawiają wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się szeregu naruszeń warunków określonych w decyzji Starosty. Skoro podstawę przypisania odpowiedzialności zagrożonej administracyjną karą pieniężną stanowiło naruszenie warunków zezwolenia, to wniosek Spółki o sporządzenie raportu o oddziaływaniu biogazowni na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców i na środowisko należało uznać za niezasadny, gdyż podstawę odpowiedzialności prawnej stanowiło obiektywne naruszenie prawa, a nie skutki owego naruszenia.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 189f § 1 k.p.a., określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Spółka ma na myśli art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma zatem miejsce w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek – znikomości naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celów danej regulacji i ochrony dóbr chronionych ową regulacją. Trafnie w niniejszej sprawie przyjęto, że waga naruszenia nie jest znikoma, biorąc pod uwagę to, że – jak już wskazano – Spółka naruszyła zezwolenie w wielu aspektach w stosunkowo długim okresie, a skutki owych naruszeń były znaczne. Ponadto dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że strona nie zaprzestała stwierdzonych naruszeń, a część z tych naruszeń była nieodwracalna i nieusuwalna (str. 17-18 decyzji organu odwoławczego).
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o., administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o. Kara taka wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Według zaś art. 194 ust. 7 u.o., wysokość kary oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Z kolei art. 199 u.o. stanowi, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary, o ile nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia (a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie przesłanki nie zachodziły, o czym wskazano już wyżej), ma charakter obligatoryjny. Natomiast wysokość wymierzonej kary, według wskazanych widełek kary, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że cechuje ją dowolność. Musi się bowiem ona zawierać w granicach zakreślonych przez ustawodawcę w w/w przepisie, przy uwzględnieniu występujących w danym przypadku okoliczności nieprawidłowego gospodarowania odpadami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone wyżej okoliczności determinowały wysokość kary, która w realiach niniejszej sprawy została wymierzona w niskiej kwocie, biorąc pod uwagę skalę i charakter stwierdzonych naruszeń.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.