IV SA/WA 236/19

IV SA/Wa 236/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Aneta Dąbrowska /sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2181/21 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 31 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r., którym odmówiono Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Prezydent [...] decyzją z [...] października 2015 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w postaci instalacji do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t na dobę w ramach montażu mobilnej instalacji do wytwarzania betonu towarowego oraz zaplecza biurowo- socjalnego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. P. w [...] (zwanej dalej: "decyzją z 2015 r.").
Wnioskiem z 5 stycznia 2018 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło o wszczęcie postępowania nieważnościowego względem ww. decyzji z 2015 r. Zdaniem wnioskodawcy decyzja ta jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jej negatywnym oddziaływaniem na środowisko (zapylenie).
Pismem z 2 października 2018 r. Kolegium wezwało Stowarzyszenie do wykazania interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi, Stowarzyszenie wskazało na okoliczność negatywnego oddziaływania inwestycji, a także konieczność uwzględnienia interesu okolicznych mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. odmówiło Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, po przytoczeniu treści art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko [(Dz. U z 2016 r., poz. 353, ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji"], podało że w warunkach niniejszej sprawy mamy do czynienia z postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, które zostało zakończone ostateczną decyzją z 2015 r. Stowarzyszenie nie zgłosiło udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji. W ocenie Kolegium uprawnienie organizacji ekologicznej obejmuje wyłącznie uprawnienie do uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jednakże nie obejmuje żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wydanej w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Ocena wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2015 r. nastąpiła na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Na mocy tej regulacji uprawnienie organizacji społecznej obejmuje możliwość żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże nie warunkuje to uwzględnienia każdego wniosku organizacji społecznej. Przepis wymaga, by organizacja społeczna złożyła wniosek, zaś o wszczęciu postępowania rozstrzyga arbitralnie organ administracji, który ocenia czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej.
Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże należy wiązać je z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków. Tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było wszczęcie postępowania nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2014 r. (II OSK 985/13) wskazał, że "Nie wystarczy ogólnikowe sformułowane przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Jednak nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć".
Ugruntowane na gruncie art. 31 k.p.a. orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że ocena co do istnienia interesu społecznego jako warunku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu winna być dokonywana indywidualnie na tle stanu faktycznego danej sprawy. Nadto organizacja społeczna winna powoływać się na przesłanki służące ochronie wartości wspólnych dla większej ilości mieszańców, zaś interes społeczny, na który powołuje się organizacja społeczna, winien być skonkretyzowany i odnosić się do przedmiotu postępowania (wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 469/13, LEX nr 1391051; wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 609/1; wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 67/14, LEX nr 1476898; wyrok NSA II GSK 501/13 LEX nr 1481814). W orzecznictwie podkreślany jest również fakt, że dopuszczenie, na podstawie art. 31 k.p.a. organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie odbywa się "automatycznie". Żądanie organizacji społecznej winno być uzasadnione nie tylko celami statutowymi, ale poprzedzone ustaleniami, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok WSA w Warszawie VIII SA/Wa 1123/13 LEX nr 1466166; wyrok NSA II OSK 663/11 LEX nr 1217445).
Dokonując zatem oceny wniosku Stowarzyszenia organ stwierdził, że zważywszy na ujęty w pkt. 4 regulaminu cel działalności, tj. ochrona środowiska, że zgłoszone żądanie uzasadnione jest celami statutowymi organizacji społecznej. Rozważono więc okoliczność spełnienia drugiej przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. - interesu społecznego, który uzasadniałby dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2015 r. Użyte w art. 31 k.p.a. wyrażenie "interes społeczny", należy do pojęć niedookreślonych i winno być rozważane w kontekście danej sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczy potencjalnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a zatem jest jednym z etapów prowadzących do realizacji inwestycji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody wydawana przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji), odnosi się do inwestycji, która jeszcze nie została zrealizowana. W przypadku, gdy w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dokument ten określa potencjalne zagrożenia dla środowiska, wynikające z realizacji inwestycji. Z raportu sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji wynika, że w fazie eksploatacji zasięg jej oddziaływania ograniczać się będzie do terenu inwestycji (str. 67, 68 raportu), także w zakresie emisji (str. 81 raportu). Technologia produkcji odbywa się w układzie zamkniętym, a silosy są wyposażone w filtry mechaniczno-aeracyjne firmy [...] gwarantujące zmniejszenie emisji poniżej 20 mg/m3 oczyszczonego powietrza. Powierzchnia utwardzona w sezonie letnim będzie zraszana w celu zapobiegnięcia powstawania emisji niezorganizowanych, również będzie zraszane kruszywo do produkcji betonu.
W złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2015 r., Stowarzyszenie przedstawiło argumenty merytoryczne, a także w piśmie z 18 kwietnia 2018 r. wskazało negatywne oddziaływania wytwórni betonu (zapylenie i hałas) odczuwalne także przez mieszkańców nieruchomości oddzielonych od przedsiębiorstwa. Z kolei, w piśmie z 15 października 2018 r. powołało się na interes okolicznych mieszkańców, którzy muszą oddychać bardzo zanieczyszczonym powietrzem, zaś realizacja przedsięwzięcia pogorszy tylko ten stan. Dokonując oceny przedstawionej argumentacji Stowarzyszenia w kontekście wykazania interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 k.p.a. uznano, że ma ona charakter ogólny. Argumentacja Stowarzyszenia jest przywołaniem okoliczności dotyczących wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ujętych w raporcie, który uwzględnia uwagi społeczeństwa (właścicieli nieruchomości sąsiednich) w tym zakresie. Nadto, przedstawiona przez Stowarzyszenie dokumentacja fotograficzna dotycząca oddziaływania inwestycji (istnienie zapylenia) odnosi się do nieprawidłowego funkcjonowania już istniejącego przedsięwzięcia, nie zaś samej decyzji środowiskowej, albowiem z raportu wynika, że zastosowane rozwiązania technologiczne wykluczają oddziaływanie poza granicami terenu inwestycji. Także, poza stwierdzeniem o kłopotach mieszkańców O. w związku z istniejącym zapyleniem, Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych dowodów na poparcie tej tezy, chociaż w złożonym wniosku, jak i w pismach kierowanych do Kolegium, powołuje się na działanie w interesie okolicznych mieszkańców. Planowania inwestycja usytuowana jest na terenie [...], zaś O. położone są w [...], w odległości znacznie przekraczającej wskazywaną przez Stowarzyszenie odległość 1 km. Przytoczenie tego przykładu nie jest adekwatne, albowiem na O. działają 3 betoniarnie, co może mieć bezpośredni wpływ na utrzymywanie się pyłu w powietrzu. Organy nie mogą rozstrzygać kwestii związanych z funkcjonowaniem zrealizowanego już przedsięwzięcia, skoro przedmiotem sprawy jest ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko i tym samym, rozstrzygnięcie o dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle przepisów z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ustawy o udostępnianiu informacji. Nadto, co do argumentu związanego z pogorszeniem stanu powietrza, które, jak podnosi, Stowarzyszenie w W. jest już ponadnormatywnie zanieczyszczone, organ wskazał, że kwestia jakości powietrza w Polsce stanowi ogólny problem, zaś inwestycja nie jest zlokalizowana na terenach, które cechuje ponadnormatywne zanieczyszczenie wynikające z sąsiedztwa przedsięwzięć generujących szczególne zanieczyszczenie środowiska.
Podsumowując rozważania organ stwierdził, że Stowarzyszenie odwołuje się do ogólnych stwierdzeń dotyczących szkodliwego oddziaływania inwestycji, które zostały już uwzględnione w przedstawionym przez inwestora raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (uwzględniono uwagi okolicznych mieszkańców), co w ocenie Kolegium nie może być uznane za szczególną okoliczność przesądzającą o istnieniu interesu społecznego i tym samym nie może świadczyć o zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2015 r.
Nadto, organ zauważył, iż aktywność organizacji ekologicznej, której celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska winna przejawiać się nie tylko w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do udziału w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska czy też inicjowaniu postępowań nadzorczych, ale także na rzeczywistym współdziałaniu ze społecznościami lokalnymi, co w ocenie Kolegium stanowiłoby faktyczną legitymację organizacji społecznej do ich reprezentacji. Tymczasem w niniejszej sprawie, poza wskazaniem, że Stowarzyszenie działa w interesie okolicznych mieszkańców, narażonych na negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, organizacja społeczna nie przedstawiła dowodów potwierdzających takie współdziałanie z mieszkańcami okolicznych nieruchomości, a tym samym, nie uprawdopodobniła, iż w rzeczywistości reprezentuje ich interes.
Mając na względzie powyższe, po zapoznaniu się z całością sprawy, Kolegium nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającego wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2015 r.
Dokonując oceny wniosku Stowarzyszenia, jak również pism składanych przez organizację społeczną, Kolegium dokonało wyłącznie oceny co do zasadności wszczęcia postępowania nadzorczego w kontekście istnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym Kolegium nie mogło odnosić się do merytorycznych zarzutów, podnoszonych przez Stowarzyszenie, co do prawidłowości wydania decyzji z 2015 r.
Stowarzyszenie w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając wydanie aktu z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu uznania, że skarżącemu nie służy uprawnienie do żądania wszczęcia takiego postępowania. Stowarzyszenie nie podziela twierdzenia organu, że nie może skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podczas, gdy na terenie [...] realizuje się szereg inwestycji ze szkodą dla społeczeństwa, co oznacza, że kontrola społeczna za pośrednictwem skarżącego jest celowa i niezbędna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedz na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. odmówiło skarżącemu Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t na dobę w ramach montażu mobilnej instalacji do wytwarzania betonu towarowego oraz zaplecza biurowo-socjalnego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. P. w [...]. Postępowanie zakończone decyzją z 2015 r. prowadzone było na podstawę ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (zwaną dalej: "ustawą o udostępnianiu informacji"). Kolegium wykazało, że było to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Zatem, jeżeli w postępowaniu tym chciała brać udział organizacja ekologiczna, to musiała zgłosić chęć uczestniczenia w nim na prawach strony (art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji). Również wniesienie odwołania przez organizację ekologiczną było równoznaczne z chęcią uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony, także w przypadku niebrania udziału tejże organizacji w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji (art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji). Ponadto organizacji ekologicznej służyła skarga do sądu administracyjnego od decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, także wtedy gdy nie brała ona udziału w postępowaniu (art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżące Stowarzyszenie nie zgłosiło udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2015 r., ani nie wniosło odwołania, zatem nie było jego stroną. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2015 r. nie mogło powoływać się na ten fakt. Ponadto, jak stwierdziło Kolegium, uprawnienie organizacji ekologicznej obejmuje wyłącznie uprawnienie do uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Natomiast żądanie wszczęcia przez skarżące Stowarzyszenie postępowania nieważnościowego, musiało zostać rozpoznane i rozstrzygnięte na podstawie art. 31 k.p.a. W tych okolicznościach ocena wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego mającego objąć swoim zakresem decyzję z 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nastąpiła na zasadach regulacji art. 31 k.p.a. I tak, w myśl art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, [...], jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu [...]. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania [...] organizacji społecznej służy zażalenie. Na gruncie tej regulacji uprawnienie organizacji społecznej obejmuje możliwość żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże nie warunkuje uwzględnienia każdego wniosku organizacji społecznej. Uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i postanowienie o wszczęciu przez organ danego postępowania administracyjnego z urzędu, poprzedza weryfikacja wniosku organizacji społecznej w dwóch ww. aspektach. Treść powyższego przepisu uzależnia zatem możliwość wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przez organizację społeczną od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnienia celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawiania za wszczęciem interesu społecznego. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2010 r., z 11, poz. 108). Równocześnie wyjaśnienia wymaga, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania czy dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem wszczęcie postępowania na żądanie innego podmiotu czy dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, publ. LEX nr 549644). Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej nie jest uzależnione od oceny organu, czy sprawa administracyjna będzie mogła zostać rozstrzygnięta zgodnie z postulatem tej organizacji. Oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu. Na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Z kolei obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozważenie, czy za uwzględnieniem wniosku organizacji społecznej przemawia interes społeczny.
Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze:
- po pierwsze, że określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji społecznej, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. I tak zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 2015 r. istotnie uzasadnione jest celem statutowym skarżącego Stowarzyszenia ujętym w punkcie 4 regulaminu, tj. ochroną środowiska;
- po drugie, że brak spełnienia w sprawie drugiego warunku skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, to jest interesu społecznego. Jak trafnie zauważył organ pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej należy wiązać je z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. ochrony: zdrowia, przyrody, środowiska, wartości kulturowych, czy też zabytków. Tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, które z tych właśnie względów wymagają ochrony w danym postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było wszczęcie postępowania, w przypadku sprawy - nadzorczego. Nie wystarczy więc – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 985/13) przywołanym przez organ w zaskarżonym postanowieniu - ogólnikowe sformułowane przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym; ogólnikowe powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, albowiem na takiej zasadzie każde żądanie organizacji społecznej musiałoby zostać uwzględniono, albo przez wszczęcie postępowania administracyjnego, albo przez dopuszczenie jej do udziału w każdym postępowaniu administracyjnym. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, organizacja społeczna wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej (pod. wyrok NSA z 28.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14, publ. Lex 2164343). Innymi słowy, aby ów interes wiązała z dostatecznie zindywidualizowanymi okolicznościami danej sprawy. Ocena co do istnienia interesu społecznego jako warunku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu winna być zatem dokonywana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Interes społeczny, na który powołuje się organizacja społeczna, winien być skonkretyzowany i odnosić się do przedmiotu żądania, a dalej sprawy.
W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do wykazania przez skarżące Stowarzyszenie, że za wszczęciem postępowania nieważnościowego, które miałoby dotyczyć decyzji z 2015 r., przemawia interes społeczny w przedstawionym wyżej rozumieniu. W złożonym w piśmie z 5 stycznia 2018 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2015 r., kolejno uzupełnianym w piśmie z 30 marca 2018 r. i w piśmie z 18 kwietnia 2018 r., skarżące Stowarzyszenie zarzuciło rażące naruszenie prawa, z racji nieprzeprowadzenia w sposób właściwy kontroli zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie zamierzonej realizacji przedsięwzięcia i w tym kontekście uzasadniło wniosek, a nadto podniosło aspekt negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym nieuzasadnienia na jakiej podstawie stwierdzono brak odziaływania instalacji poza terenem inwestycji. Następnie w piśmie z 15 października 2018 r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu z 2 października 2018 r. co do wykazania interesu społecznego, skarżące Stowarzyszenie powołało się na interes okolicznych mieszkańców, którzy już muszą oddychać bardzo zanieczyszczonym powietrzem, a realizacja przedsięwzięcia jeszcze pogorszy ten stan.
Należy zgodzić się z organem, że argumentacja skarżącego Stowarzyszenia jest przywołaniem okoliczności dotyczących wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ujętych w raporcie, który uwzględnia uwagi społeczeństwa (właścicieli nieruchomości sąsiednich) w tym zakresie. Z kolei dokumentacja fotograficzna dotycząca oddziaływania inwestycji (istnienie zapylenia) odnosi się do funkcjonowania już istniejącego przedsięwzięcia, nie zaś samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, słusznie zauważył organ, że inwestycja objęta decyzją z 2015 r. usytuowana jest w obszarze [...], a skarżące Stowarzyszenie w swoich pismach nawiązuje do kłopotów z istniejącym zapyleniem mieszkańców innej części [...], położonych w [...], w odległości znacznie przekraczającej wskazywaną przez Stowarzyszenie odległość 1 kilometra.
Dokonując oceny przedstawionej argumentacji Stowarzyszenia w kontekście wykazania interesu społecznego w rozumieniu art. 31 k.p.a. uznano, że ma ona charakter nie tylko ogólnikowy w określonym zakresie, ale i generalnie dotykający specyfiki postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Każde tego rodzaju przedsięwzięcie stanowi bowiem ingerencję w środowisko naturalne i niesie za sobą ryzyko negatywnego oddziaływania, a jego realizacja wymaga od inwestora spełnienia szeregu wymogów związanych z ochroną środowiska, w tym także związanych z wpływem na otoczenie. Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnego konkretnego uzasadnienia na działanie w interesie okolicznej społeczności mieszkającej w zasięgu oddziaływania inwestycji objętej decyzją z 2015 r., przekonującego do ingerencji w zasadę trwałości decyzji i spowodowania kontroli decyzji z 2015 r. w trybie nieważnościowym ze względu na zachodzący interes społeczny. Z powyższego wynika, że skarżące Stowarzyszenie, poza wskazaniem, że Stowarzyszenie działa w interesie okolicznych mieszkańców narażonych na negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, nie przedstawiło żadnej konkretnej argumentacji i dowodów potwierdzających współdziałanie z mieszkańcami okolicznych nieruchomości, a tym samym, nie uprawdopodobniło, że w istocie reprezentuje interes społeczności lokalnej miejsca realizacji inwestycji objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 2015 r.
W kontekście argumentacji wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji z 2015 r. i jego uzupełnień, trafnie też organ podkreślił, że w granicach przedmiotowego wnioskowania skarżącego Stowarzyszenia organ nie mógł rozstrzygać kwestii związanych z funkcjonowaniem zrealizowanego już przedsięwzięcia. Również argument związany ogólnie ze złym stanem powietrza w Polsce, odwołuje się do ogólnych stwierdzeń dotyczących szkodliwego oddziaływania inwestycji, które zostały już uwzględnione w przedstawionym przez inwestora raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (uwzględniono uwagi okolicznych mieszkańców), co słusznie według Kolegium nie może być uznane za szczególną okoliczność przesądzającą o istnieniu interesu społecznego i tym samym o zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2015 r. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna zatem wykazać – konkretnie i szczegółowo – interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego.
Odnosząc się jeszcze do treści skargi i nie negując, że kontrola społeczna za pośrednictwem skarżącego Stowarzyszenia w wielu wypadkach jest celowa i konieczna, należy podkreślić, że skoro skarżące Stowarzyszenie ma poczucie, że na terenie [...] szereg inwestycji realizuje się ze szkodą dla społeczeństwa i taką też świadomość miało względem przedsięwzięcia objętego decyzją z 2015 r., to nic nie stało na przeszkodzie, aby ówcześnie jako organizacja ekologiczna przystąpiło do postępowania toczącego się z udziałem społeczeństwa, czy wniosło odwołanie od decyzji z 2015 r., dbając o interes społeczny (okolicznych mieszkańców). W istocie w kontrolowanej sprawie jako prawidłowe należało ocenić działanie Kolegium sprowadzające się do oceny wniosku skarżącego Stowarzyszenia, wraz z jego uzupełnieniami, wyłącznie w kontekście przesłanek wszczęcia postępowania nieważnościowego określonych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji i brak odniesienia się do zarzutów Stowarzyszenia podważających legalność wydania decyzji z 2015 r.
Wobec zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, tym samym braku podstaw do uwzględnienia skargi i zarzutów naruszenia wymienionych w niej regulacji prawnych, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.