IV SA/Wa 2338/19

IV SA/Wa 2338/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska /przewodniczący/
Kaja Angerman
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 3203/21 - Wyrok NSA z 2024-01-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156§ 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 71 ust 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. W. (dalej także: "Strona", "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "Prezes", "organ II instancji") z [...] lipca 2019 r. numer [...] (dalej "decyzja z [...] lipca 2019 r."), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "organ I instancji") z [...] listopada 2018 r. znak [...] (dalej "decyzja z [...] listopada 2018r.") stwierdzającą, iż nie doszło do wydania z raneżącym naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] lipca 2016 r., znak: [...] (dalej "decyzja z [...] lipca 2016 r."), udzielającej Gminie [...] (dalej: "Gmina") pozwolenia wodnoprawnego (dalej: Pozwolenie) na:
– odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego o powierzchni całkowitej 82 ha na dz. nr: [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] obręb [...] [...]oraz dz. nr [...] i [...] obręb miasto [...] do rowu melioracyjnego "[...]" zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb [...], dz. nr [...] obręb [...] miasto [...], dz. nr [...] oraz dz. nr [...] obręb [...] miasto [...];
– wykonanie urządzeń wodnych w zakresie budowy: wylotów wód opadowych i roztopowych: W1 na dz. nr [...] obręb [...] i na dz. nr [...] obrąb [...] miasto [...] oraz wylot W2 na dz. nr [...] obręb [...] do rowu melioracyjnego oraz w zakresie przebudowy: rowu melioracyjnego szczegółowego "[...]", dz. nr [...] obręb [...] [...], dz. nr [...], dz. nr [...] i dz. nr [...] obręb [...] miasto [...] i przepust na rowie "[...]", dz. nr [...] i dz. nr [...] obręb [...] miasto [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie") wystąpiło 6 marca 2018 r. do Dyrektora z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Pozwolenia. Dodatkowo Stowarzyszenie zawnioskowało o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony.
Dyrektor [...] czerwca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej Pozwolenia, a następnie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału, w charakterze strony, w tym postępowaniu, opierając się o treść art. 402 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z późn. zm.), w postępowaniach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ((Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).; dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w postępowaniach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W toku postępowania Dyrektor zwrócił się do Gminy o wyjaśnienia dotyczące kwestii dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakresu uprawnień wynikających z załączonego przez T. S., pełnomocnictwa do wniosku o wydanie Pozwolenia. W odpowiedzi Gmina pismem z 9 lipca 2018 r. poinformowała, że Pozwolenie dotyczyło tylko uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2005 roku, a nie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2008 roku, gdyż "przez teren objęty planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Nr [...] był tylko zaplanowany przebieg sieci deszczowej, a nie odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z tego terenu". Gmina złożyła dodatkowo wyjaśnienia dotyczące udzielonego pełnomocnictwa i stwierdziła, że udzielone upoważnienie uprawniało T. S. do występowania w jej imieniu przed instytucjami w celu zatwierdzenia dokumentacji projektowej budowy instalacji odprowadzającej wody opadowe z terenu działki projektowanej zlewni zlokalizowanej m.in. na działce Nr [...], w tym również do występowania z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] listopada 2018 r., którą stwierdził, że Pozwolenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji po kolei odniósł się do poszczególnych zarzutów wniosku. W kwestii braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego Dyrektor zauważył, że nie było wymagane dołączenie do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ planowana inwestycja - wykonanie wylotów wód opadowych i przebudowa rowu - nie mieściła się w przewidzianych przez art. 71 oraz art. 72 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U z 2017 r. poz. 1405 - dalej: "ustawa środowiskowa") przypadków, w których wymagane było uzyskanie takiej decyzji.
W kwestii naruszenia ustaleń zawartych w uchwałach Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dyrektor wskazał, że wody opadowe oczyszczane będą w stopniu wymaganym przepisami prawa poprzez zastosowanie urządzeń podczyszczających, a dane zawarte w operacie wodnoprawnym wskazują, że "przedmiotowa działalność" nie wpłynie negatywnie na stan wód powierzchniowych i podziemnych, a także na realizację celów środowiskowych określonych dla wód podziemnych i powierzchniowych". Natomiast zauważono, że teren inwestycji obejmował obszar [...] Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...], wobec którego, zgodnie z opracowaną w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny "Dokumentacją hydrogeologiczną określającą warunki hydrogeologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych [...]
Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] - Zbiornik międzymorenowy [...]", powinno zostać wydane zarządzenia ustalającego obszary chronione. Natomiast uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje cały obszar opracowania planu jako obszar położony w terenie zalegania [...] zbiornika wód podziemnych nr [...] i w celu jego ochrony nakazuje m. in. prowadzenie wszelkich inwestycji w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu wód wgłębnych, przestrzeganie zasad zagospodarowania określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony wód podziemnych. Powyższa omyłka pisarska spowodowała, że w momencie, gdy Starosta prowadził postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, położonego na obszarze zbiornika Wód Podziemnych Nr [...], nie był świadomy, że obszar realizacji inwestycji powinien być objęty szczególną ochroną przed wprowadzaniem do ziemi wód zanieczyszczonych z powierzchni szczelnych.
Zdaniem Dyrektora, w niniejszym przypadku można zastanowić się nad potrzebą i zasadnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast powyższe okoliczności nie stanowią o nieważności decyzji. Nie stwierdzono także niezgodności z ustaleniami: planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, krajowego programu ochrony wód morskich oraz krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Ponadto inwestycja byłą zgodna z warunkami korzystania z wód zawartymi w rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., co potwierdzał także znajdujący się w aktach sprawy operat wodnoprawny.
Odnosząc się do kwestii odprowadzania ścieków do jeziora [...], Dyrektor wskazał, że nie jest jasne, czy działka Nr [...], na której usytuowane jest jezioro, znajduje się w zasięgu oddziaływania odprowadzanych ścieków, czy tylko w zasięgu oddziaływania wynikającym z przebudowy rowu i przepustu. Jednocześnie jednak zauważył, że w treści operatu wodnoprawnego, ani razu nie użyto stwierdzenia, że wody opadowe wprowadzane będą do jeziora, a jako odbiornik wód opadowych, czyli ścieków, wskazuje się rów melioracyjny lub, że będą one wprowadzane do gruntu. Także zapisy zawarte w Pozwoleniu jednoznacznie stwierdzają, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne
(Dz.U.2017.1121 t.j., zwany dalej "Prawo wodne z 2001r."), dopuszcza się wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny - o ile organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje z utrzymaniem dobrego stanu wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. W realiach niniejszej sprawy takie rozwiązanie było - zgodnie z operatem wodnoprawnym - dopuszczalne, tym bardziej, że organ wydający Pozwolenie nie zakwestionował jego treści. W kwestii zaś ujawnienia informacji o położeniu w odległości około 200 m od odbiornika wód opadowych niestrzeżonego miejsca do kąpieli, ponownie zaznaczono, że tego typu okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a.
W kwestii umocowania pełnomocnika Gminy w postępowaniu o wydanie Pozwolenia, Dyrektor uznał, że jej wyjaśnienia w tym zakresie, złożone w toku niniejszego e postępowania, są wystarczające do uznania, że T. S. działał w imieniu Gminy i nie zaszło rażące naruszenie prawa w tym zakresie.
Konkludując, w opinii Dyrektora zgłoszone zarzuty nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie ewentualną podstawę do wznowienia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora wniósł B. W., domagając się jej zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. W odwołaniu zarzucono naruszenie:
– art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 , art. 72 ust. 2 pkt 6 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "Rozporządzenie");
– art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 125 pkt 1, art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d., art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne z 2001 r.;
– art. 156 § 1 punkt 2 ustawy k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy Prawo wodne z 2001r.;
– art. 156 § 1 punkt 2 ustawy k.p.a. w związku z art. 32, 33, 61 § 1 k.p.a.;
W uzasadnieniu zarzutów Strona podniosła, że Pozwolenie zostało wydane bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ dotyczy melioracji terenów rolniczych, a takie przedsięwzięcia są objęte wymogiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na mocy Rozporządzenia.
Ponadto zaznaczono, że zgodnie z art. 39 ust. 1 lit. d ustawy Prawo wodne z 2001r. zabrania się wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny. Jak twierdzi strona Skarżąca taka sytuacja będzie miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ odprowadzane wody opadowe i roztopowe będą trafiały do jeziora [...] i jeziora [...] w terminie poniżej 24 godzin. wskazano, iż zarówno w operacie wodnoprawnym, jak i w treści samej kwestionowanej decyzji nie ma żadnych rozważań na temat skutków faktycznego wpływu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z obszaru 82 hektarów do jeziora [...] i jeziora [...]
Strona podniosła również, że nieruchomości objęte Pozwoleniem położone są na terenie [...] Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] na zaprojektowanym obszarze ochronnym nr [...].
Ponadto podniesiono zarzut nieważności decyzji z powodu braku umocowania do reprezentowania Gminy wskazując, ze pełnomocnictwo powinno być udzielone konkretnej osobie wyraźnie i nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa.
Po rozpoznaniu zażalenia Prezes wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszej kolejności zaznaczył, ze celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Prezes wpierw wskazał, ze wbrew twierdzeniom Strony, przedmiotowe Pozwolenie dotyczyło korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego, które będzie prowadzone z wykorzystaniem urządzeń wodnych - wylotów oraz rowu melioracyjnego "[...]". Powyższa inwestycja nie dotyczyła więc działalności związanej z gospodarowaniem wodą w rolnictwie i nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 125 pkt 1, art. 125 pkt 3, art. 126 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. d. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne z 2001r. , Prezes wskazał, że zgodnie z wnioskiem i operatem wodnoprawnym stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane będą do rowu melioracyjnego i będzie on tzw. pierwszym odbiornikiem ścieków. Zaznaczono, że rów melioracyjny stanowił specyficzny rodzaj urządzenia wodnego, który w zależności od intensywności opadów atmosferycznych oraz warunków gruntowo-wodnych może stale bądź okresowo prowadzić wody. Z powyższych względów wody w rowie melioracyjnym nie można potraktować jako wody płynącej, nawet w przypadku udokumentowania, że woda znajduje się w nim w sposób ciągły. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa wodnego z 2001r., przez wprowadzanie ścieków do ziemi rozumie się także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, z wyjątkiem kanałów i zbiorników, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c tej ustawy, przez co analizowana sytuację można rozumieć także jako wprowadzanie wód do ziemi. Wyraźny brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ wydający Pozwolenie nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa.
W odniesieniu do zarzutu Strony dotyczącego położenia nieruchomości objętych Pozwoleniem na terenie [...] Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] - na zaprojektowanym obszarze ochronnym, Prezes wskazał, że na datę wydania decyzji z [...] lipca 2016 r. nie obowiązywał żaden akt prawa miejscowego ustanawiający strefę ochronną.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 Prawa wodnego z 2001r. stwierdzono ponownie, że brak poczynienia przez Starostę niezbędnych ustaleń w celu zweryfikowania, czy wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi odbywać się będzie w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami, stanowić może naruszenie prawa, jednakże nie miało ono charakteru rażącego, a zatem nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Dyrektora były to bowiem naruszenia interpretacji przepisów prawa i niezbędne jest tu wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Nie podzielono także zarzutu dotyczącego nieprawidłowego umocowania pełnomocnika Gminy występującego w postępowaniu o wydanie Pozwolenia, wskazując, że jest to przesłanka wznowieniowa, a nie nieważnościowa.
W podsumowaniu Prezes stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych, a wystąpienia takich w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Decyzja została wydana przez właściwy organ, opiera się na istniejącej w dacie wydania podstawie prawnej, stwierdzone przy jej wydaniu naruszenia prawa nie miały charakteru rażącego, skierowano ją do właściwej strony postępowania, nie była decyzją niewykonalną, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji uznał za prawidłowe stanowisko Dyrektora i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stała się ona przedmiotem skargi Strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty:
– art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 71 ustęp 1 pkt 2 w związku z art. 72 ustęp 2 pkt 6 ustawy środowiskowej w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a i d ewentualnie w związku z § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, w związku z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że przy uzyskiwaniu Pozwolenia doszło do zaniechania uzyskania i załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymaga zgodnie z powyżej wskazanymi przepisami;
– art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 125 pkt 1 oraz 125 pkt 3 w związku z art. 126 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 litera d w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa wodnego z 2001r. w związku z art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło wbrew zakazowi wprowadzania ścieków do jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny, jak również nieuwzględnienie okoliczności, że tego rodzaju pozwolenie będzie prowadziło do degradacji jezior [...] i [...], jak również zagraża ochronie [...] Zbiornika Wód Podziemnych nr [...];
– art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. e Prawa wodnego z 2001 r., w związku z art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło wbrew zakazowi wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych w obrębie kąpielisk, plaż publicznych nad wodami oraz w odległości mniejszej niż 1 kilometr od ich granic ewentualnie do ziemi w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami;
– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 i 33 k.p.a. i z związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wydanie Pozwolenia na rzecz Gminy miało miejsce, pomimo że Gmina nie złożyła wniosku, a wniosek złożony przez rzekomego pełnomocnika nie obejmował umocowania do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie objętym decyzją-Pozwoleniem Starosty.
W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była decyzja z [...] lipca 2019 r., którą Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2018 r. stwierdzającą, że nie doszło do wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2016 r. udzielającej Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego naodprowadzanie wód opadowych i roztopowych z projektowanej zlewni terenu inwestycyjnego oraz wykonanie urządzeń wodnych.
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że przedmiotem żądania wnioskodawcy było stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast organ I instancji stwierdził, że nie doszło do wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest jedynie przesłanką stwierdzenia nieważności, a nie może być treścią sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organu administracji winny sformułować sentencję decyzji w sposób zgodny z art. 156 kpa.
Przed wszystkim jednak przyczyną uchylenia decyzji były niewystarczające zbadanie i uzasadnienie kwestii związanej z koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydając decyzję Starosta [...] winien wziąć pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej (w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez Starostę) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na regulację wód, na wykonanie urządzeń wodnych oraz na wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, w ramach szczególnego korzystania z wód - wydawanych na podstawie Prawa wodnego z 2001r. W myśl art. 71 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Przepis ten stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ma charakter obligatoryjny. Wydanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym bez uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tych przypadkach, gdy jest ona wymagana, skutkować będzie tym, że pozwolenie wodnoprawne obarczone będzie wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 1578/13). Lista przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej jest zamknięta i została wymieniona w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj Dz. U z 2016 r, poz. 71 - dalej w skrócie Rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 a i d Rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków oraz melioracji na obszarze nie mniejszym niż 5 ha, innej niż wymieniona w lit. a-c. Dalej zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Z uzasadnienia decyzji admiministracyjnej organu I instancji wynika, że rów "[...]" był uznawany za urządzenie melioracyjne. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy prawo wodne z 2001r. melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Przy wydawaniu decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji. Należy zgodzić się ze skarżącym, że gdyby pójść trybem myślenia organów Wód Polskich każdy inwestor mógłby obejść przepisy i twierdzić, że grunty rolne ma w przyszłości zamiar wykorzystywać na inne cele, a więc nie musi posiadać decyzji środowiskowej. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu [...] lipca 2016 roku, stąd organy administracji badając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji muszą ustalić, jaki był status terenów objętych decyzją na ten dzień. Z twierdzeń skargi wynika, że był to teren rolny, a pozwolenie dotyczy m. in. rowu, czyli urządzenia melioracyjnego. Skarżący wskazał, że zmiana przeznaczenia przynajmniej części gruntów objętych inwestycją została dokonana uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy przemysłowej w obrębie nr [...] miasta [...] oraz w obrębie [...] została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dopiero w dniu [...] września 2016 r., poz. [...]. Zgodnie z § 30 tej uchwały weszła w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji, to jest z dniem 30 września 2016 roku. Organy administracji nie odniosły się do tej kwestii w sposób wyczerpujący. Z uzasadnienia decyzji administracyjnej winno wynikać jednoznacznie przeznaczenie poszczególnych działek gruntu, których dotyczyła decyzja. Natomiast uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie daje jednoznacznej odpowiedzi. Dyrektor wskazał jedynie, że wniosek dotyczył działalności związanej z wykonaniem wylotów wód opadowych i przebudową rowu oraz odprowadzaniem wód opadowych z terenu o powierzchni 82 ha, przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania terenu na tereny zabudowy przemysłowej i usługowej. Inwestycja nie dotyczyła więc działalności związanej z gospodarowaniem wodą w rolnictwie. Natomiast Skarżący temu zaprzeczył i wyraźnie argumentował, że przynajmniej część działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w chwili wydawania decyzji przeznaczona była na cele rolne. Rolą organu winno być wyjaśnienie tej kwestii i jednoznaczne ustosunkowania się do niej.
Natomiast kwestia zamiaru czy też celu, dla którego wnioskodawca domagał się wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie miał prawnego znaczenia. Istotne było jedynie, czy w dniu wydawania decyzji były to o przeznaczeniu rolnym , wskazane w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. a i d rozporządzenia, gdyż wówczas niezbędne było wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Kwestia ta dotyczy stosowania przepisów materialnoprawnych, stąd winna podlegać badaniu w postępowaniu w przedmiocie stwierdzena nieważności decyzji.
Zasadny częściowo okazał się także czwarty zarzut, a mianowicie dotyczący zakresu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z uzasadnienia decyzji administracyjnych nie wynika, w jaki sposób Starosta ustalił, jakie nieruchomości objęte są wnioskiem. Z treści samego wniosku wynika jedynie, że wnioskodawca wnosi o ustalenie pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy [...] na odprowadzenie ścieków ze zlewni projektowanej o powierzchni 82 ha, ale nie wynika już jakich dotyczy to nieruchomości. Organy obu instancji winny wskazać w uzasadnieniu, w jaki sposób Starosta ustalił – na podstawie analizy akt poprzedzających wydanie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności – że wniosek rzeczywiście dotyczył działek objętych decyzją. O ile bowiem kwestia braków pełnomonictwa ma znaczenie dla ewentualnego postępowania o wznowienie postępowania, to braki dotyczące samego wniosku mają wpływ na ważność samej decyzji. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., II GSK 2222/17). Wynika to z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08). W razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, Lex nr 78924). Przy czym, co należy podkreślić, wniosek strony wiąże organ, co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1812/11). Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14). Decyzja wydana bez skargi uprawnonego podmiotu byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280, Wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15). Wskazanie przedmiotu wniosku polega nie tylko na określenie ściśle żądania wniosku np. określenia urządzenia wodnoprawnego, jakiego dotyczy wnioskowane pozwolenie wodnoprawne, ale także precyzyjne określenie nieruchomości, na jakich ma być to urządzenie położone. W przeciwnym przypadku organ mógłby wskazywać dowolnie, w oderwaniu od treści wniosku, a zatem sprzecznie z art. 61 k.p.a, nieruchomości, których dotyczy pozwolenie wodnoprawne.
W pozostałym zakresie zarzuty skargi nie były w ocenie Sądu trafne. Wady postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji z 2016r. nie nie dotyczą wad samej decyzji i nie mają one w ocenie Sądu charakteru wad kwalifikowanych, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, a jedynie stanowiących ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania czy też takich, które miałaby znaczenie w postępowaniu odwoławczym, gdyby Skarżący takie odwołanie w normalnym toku postępowania złożył. Przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, co oznacza, że nie każde naruszenie prawa stwierdzone w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu administracji rodzi skutek nieważność, część naruszeń pozbawiona jest takiej wagi. Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie możne przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Rażące naruszenie to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków. Ponieważ nieważność decyzji rodzi poważne konsekwencje dla pewności obrotu prawnego i zasady trwałości decyzji ostatecznej, przy jej stwierdzaniu należy wystrzegać się automatyzmu, w szczególności powielania argumentacji przyjmowanej w innych sprawach, cechujących się własną specyfiką stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2721/17). Organy administracyjne w sposób wyczerpujący odniosły się do zarzutów, stąd powielanie ich argumentacji jest zbędne. Sąd przyjmuje ją za własną.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny odnieść się do wymienionych wyżej kwestii. Należy wskazać, czy i ewentualnie jakie działki w chwili wydawania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele rolne, a w konsekwencji czy było niezbędne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto organy administracji winny wyjaśnić, jakie działki objęte były wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności organy winny – w szczególności na podstawie lektury akt sprawy, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności – wyjaśnić, w jaki sposób Starosta ustalił, że działki wymienione w decyzji były objęte rzeczywiście wnioskiem.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 210 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), przy czym na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 200 zł, uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, w tym wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnitwa w kwocie 17 zł .