IV SA/Wa 2328/06

IV SA/Wa 2328/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik.
Anna Szymańska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skarg Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. oraz W. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji - oddala skargi -
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2328/06
UZASADNIENIE
Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].07.2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].04.2006 r., uzgadniające realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej nr [...] na odcinku B. – S. – K. od km [...] do [...] w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje przebudowę odcinka o długości ok. 6,5 km istniejącej drogi krajowej nr [...], z korektą jej przebiegu i zmianą parametrów technicznych oraz budowę węzła drogowego tzw. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ogólnopolskie T. oraz W. wskazał m. in., że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie realizowane w ciągu istniejącej drogi krajowej nr [...] o przebiegu ustalonym w granicach województwa, a przedmiotowy odcinek przewidziany do przebudowy jest częścią szerszych działań związanych z sukcesywną poprawą stanu parametrów technicznych tej drogi krajowej.
W nawiązaniu do sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko tej inwestycji wskazano, że oceny oddziaływań skumulowanych związanych z analizą przedmiotowego przedsięwzięcia, w szczególności na obszary [...], powinny być przedmiotem analiz w ramach tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, odnoszącej się do projektu dokumentu o charakterze planu rozwoju transportu. Tak szerokie analizy wykraczają bowiem poza zakres postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji.
Minister Środowiska podkreślił, iż na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego prowadzono analizy wariantowe, które objęły zarówno wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, jak i zagadnienia związane z oddziaływaniem na obszar [...] — [...]. Analizy te przedstawiono w raporcie o oddziaływaniu na środowisko tej inwestycji, uwzględniając walory przyrodnicze rejonu inwestycji, w szczególności jej wpływ na obszary gniazdowania gatunków ptaków chronionych. Dokonano także inwentaryzacji siedlisk przyrodniczych w pasie ok. 400 m wzdłuż owej drogi. Mając to na względzie wskazano na konieczność przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej, a uznając za niewystarczającą przewidzianą w raporcie nałożono obowiązek opracowania programu kompensacji przyrodniczej ze szczegółowym określeniem zakresu, miejsc i sposobów wykonania
kompensacji przyrodniczej, a także harmonogramu realizacji działań kompensujących.
Minister podkreślił także, iż wystarczająco uzasadniono potrzebę realizacji tego przedsięwzięcia, powołując się na nadrzędny interes publiczny. Za pilną potrzebą przebudowy tego odcinka drogi krajowej przemawia bardzo zły stan jej parametrów technicznych i brak odpowiednich zabezpieczeń środowiska, co stwarza szczególne zagrożenie z racji jej przebiegu przez obszar [...].
Jednocześnie Minister Środowiska odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniach wyjaśnił, że w kontrolowanym postanowieniu uzgadniającym określono obligatoryjne warunki uwzględnienia w projekcie budowlanym m. in. : 1. przekroczenia doliny rzeki S. w sposób umożliwiający zachowanie funkcji korytarza ekologicznego, 2. przejść dla zwierząt zlokalizowanych w miejscach stwierdzonej migracji fauny i posiadających odpowiednie parametry techniczne, dostosowane do gatunków migrujących, 3. opracowaniu programu monitoringu skuteczności zastosowanych środków i działań minimalizujących negatywne oddziaływania drogi m. in. na gatunki chronione w granicach obszarów [...] i parku krajobrazowego. Nałożono także obowiązek wykonania stosownej analizy porealizacyjnej.
Jednobrzmiące skargi na postanowienie Ministra Środowiska wnieśli Ogólnopolskie T. oraz W. Zarzucono w nich Ministrowi naruszenie art. 46 ust. la pkt 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), art. 35a w zw. z art. 34 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz.880 ze zm.) oraz art. 7, 10 §1 i 77 § 1 Kpa.
W uzasadnieniu skargi wskazano na zasadność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa, względnie wniesiono o jego uchylenie.
Podniesiono m. in., iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi całości zamierzonej inwestycji, a jedynie część planowanej drogi ekspresowej [...]. W ocenie skarżących uzgodnić można jedynie decyzję obejmującą całe przedsięwzięcie realizowane w granicach województwa. Za jedno przedsięwzięcie należało uznać wszystkie planowane odcinki dobudowy drogi w granicach województwa, jeżeli ich łączna długość przekroczy 10 km i dopiero takie przedsięwzięcie należało poddać ocenie środowiskowej. Stanowisko to wynika z oficjalnej interpretacji Ministra Środowiska skierowanej do organów ochrony środowiska. Zaskarżone uzgodnienie zatem w ocenie skarżących zmierza do obejścia art. 46 ust. la pkt 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz postanowień dyrektywy 2001/42/EWG z dnia
27.06.2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z dnia 21.07.2001 r.), nakazującej przedsięwzięcia takie jak przedmiotowe poddawać ocenie oddziaływań skumulowanych.
W skardze zarzucono brak wykazania nadrzędnego interesu publicznego art. 46 ust. la pkt 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska nad celami ochrony dotkniętego obszaru chronionego [...], podnosząc, iż została wykazana jedynie przesłanka istotnego interesu publicznego. Zawarte zaś analizy wariantowe nie wskazują w wystarczającym stopniu i jednoznacznie braku rozwiązań alternatywnych w stanie aktualnym. Skarżący podkreślili także, iż zezwolenie na realizację przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar [...] może zostać udzielone w celu wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego wyłącznie po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej, a w niniejszej sprawie opinia taka nie była zasięgana.
W ocenie skarżących organ nie uzgadniający nie zapewnił również wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów [...], ani nie zapewnił w dostatecznym stopniu wykonania działań minimalizujących. Nie zapewnia tego bowiem nałożenie w postanowieniu uzgadniającym nakazu opracowania przez inwestora Programu kompensacji przyrodniczej jako integralnej części projektu budowlanego. Opracowanie nakazanego programu, jego zakres, treść, koherentność, spójność, integralność i adekwatność do potrzeb faktycznych pozostawiono uznaniu inwestora, przez co może on być obarczony zupełna dowolnością.
Ponadto zaskarżone postanowienie — w przekonaniu skarżących — nie zawiera oznaczenia stron, do których powinno być skierowane, a w jego rozdzielniku ujawniono osoby nie będące stronami w sprawie. Organ orzekający naruszył także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i w efekcie OT. nie został zapoznany z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez W. Minister Środowiska naruszył także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ ani przed wydaniem postanowienia w I , ani w II instancji skarżący nie otrzymali zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Złożone skargi nie są zasadne, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.), z którego wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organ, mający wydać decyzję, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, m.in. z ministrem właściwym do spraw środowiska.
Wskazany przepis wyznacza Ministrowi Środowiska rolę organu uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego organ ten zobowiązany jest do działania w granicach wyznaczonych wnioskiem i raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonymi, stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez organ, który wystąpił o to uzgodnienie. Procesową rolę organu uzgadniającego wyznacza w tym względzie także art. 106 Kpa, dlatego w postępowaniu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, Minister Środowiska nie jest władny do oceny zakresu postępowania prowadzonego przez organ mający wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Minister Środowiska, działając w ramach uzgodnienia, zobowiązany jest w granicach swojej właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat celów ochrony środowiska. Minister może zatem dokonać stosownego uzgodnienia, nawet przy wskazaniu konieczności spełnienia określonych warunków, jak również może odmówić takiego uzgodnienia, gdy uzna, że nie jest wystarczające określenie stosownych warunków koniecznych do spełnienia, prowadzących do uniknięcia naruszenia projektowaną inwestycją ochrony środowiska w sposób prawnie niedopuszczalny.
Ocena Ministra Środowiska, zawarta w postanowieniu uzgadniającym, nie zwalnia organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z obowiązków określonych w art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyznaczających zakres prowadzonego postępowania i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Także ocena kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy do organu wydającego decyzję. W szczególności, zgodnie z art. 75 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było
postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego
zamierzenia inwestycyjnego. Organ uzgadniający, dostrzegając zaś
niedostatki raportu, może odmówić uzgodnienia, wskazując na brak istotnych w
tym względzie informacji, mających wspomóc go w dokonaniu uzgodnienia,
albo może dokonać uzgodnienia, we własnym zakresie oceniając okoliczności
istotne dla jego dokonania. Może przy tym wskazać na konieczność
spełnienia określonych warunków służących zachowaniu ochrony zasobów
1 walorów środowiskowych.
Zważywszy, iż Minister Środowiska jest również organem odwoławczym od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydawanej w pierwszej instancji przez wojewodę, podkreślenia wymaga, że organ ten nie może realizować swoich uprawnień instancyjnych w postępowaniu uzgodnieniowym. Te dwie role w jakich występuje Minister Środowiska należy bezwzględnie rozróżnić.
W szczególności Minister Środowiska nie może formułować zarzutów procesowych lub dowodowych wobec organu występującego o uzgodnienie, jak w postępowaniu odwoławczym. Przypisanie Ministrowi Środowiska obowiązku weryfikacji zakresu postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w postępowaniu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, skutkowałoby przekroczeniem przez Ministra jego uprawnień, jako organu uzgadniającego, czyniąc z postępowania uzgodnieniowego, postępowanie instancyjne wobec działań organu mającego wydać decyzję.
Mając na uwadze przytoczone zastrzeżenia należy podkreślić, że zarzuty skarżących dotyczące zakresu prowadzonego postępowania, wobec jedynie przedmiotowego odcinka drogowego stanowiącego część większej inwestycji nie mogą zostać uwzględnione, skoro organ uzgadniający, w postępowaniu o uzgodnienie, nie może wykraczać poza złożony wniosek o dokonanie uzgodnienia.
Minister Środowiska działał w granicach wniosku o uzgodnienie, natomiast ocena całości materiału dowodowego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spoczywa na właściwym Wojewodzie, jako organie wydającym w tym względzie decyzję.
Za niezasadne należy zatem uznać również zarzuty, skierowane wobec organu uzgadniającego, o braku oceny kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, skoro z akt wynika, iż organ uzgadniający, dostrzegając niedostatki sporządzonego raportu, dokonał we własnym zakresie oceny warunków wynikających z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia,
określając w postanowieniu uzgadniającym konieczność podjęcia stosownych działań także po zakończeniu inwestycji, dla oceny jej oddziaływania na środowisko, aby na tej podstawie określić rodzaj i zakres dalszych środków koniecznych do podjęcia dla zminimalizowania negatywnego oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko.
Odnosząc się z kolei do zarzutów tyczących możliwości uzgodnienia, gdy inwestycja przebiega przez obszar [...], na którym występuje siedlisko o znaczeniu priorytetowym - jak w niniejszej sprawie - należy podkreślić, iż w tym zakresie - jak stanowi o tym art. 34 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) - stosowne zezwolenie może wydać właściwy miejscowo wojewoda, jednakże zezwolenie to zastępuje się odnośnie planowanych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar [...] i nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony - decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przy czym do decyzji takiej stosuje się odpowiednio art. 34 i 35 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Zatem przedmiotowa inwestycja wymagała wykazania, że za jej realizacją przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu społecznego przy braku rozwiązań alternatywnych. Na wojewodę nałożono także obowiązek, wynikający z przepisów obowiązującego prawa aby w decyzji środowiskowej ustalił zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej. Przedmiotowe zamierzenie stanowiło przedsięwzięcie, które może mieć negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze, dla którego ochrony został wyznaczony obszar [...]. Jednocześnie stanowi przedsięwzięcie, które może znacząco oddziaływać na obszar [...] i nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Dopuszczenie do jego realizacji jest zatem możliwe wyłącznie w enumeratywnie wymienionych w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody celach, w tym m. in. w celu wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Obowiązek wykazania spełnienia tego celu spoczywa na Wojewodzie, jako organie wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. On też musi wystąpić do Komisji Europejskiej o opinię, o której mowa w art. 34 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 35a ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Podkreślenia wymaga, iż opinia Komisji Europejskiej nie ma charakteru wiążącego. Nadto nie wynika z ustawy obowiązek zasięgnięcia jej przed przekazaniem wniosku do uzgodnienia w myśl art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wymóg ten nie musi zatem być spełniony w postępowaniu
uzgodnieniowym prowadzonym przez ministra. Stąd przepis art. 34 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 35a ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody nakazujący uzyskanie opinii Komisji Europejskiej nie znajduje zastosowania przy przedmiotowym uzgodnieniu. Nie oznacza to więc, iż postępowanie w tym zakresie właściwy miejscowo wojewoda musi przeprowadzić przed przekazaniem warunków realizacji przedsięwzięcia do uzgodnienia w myśl art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Minister Środowiska występujący tu jako organ uzgadniający nie mógł zatem zobowiązać wojewody do wcześniejszego, przed uzyskaniem uzgodnienia, dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (uprzedniego uzyskania opinii Komisji Europejskiej). Wymóg ten jednakże musi być spełniony przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Z obowiązujących przepisów nie wynika więc, aby Minister Środowiska mógł uzależniać wydanie uzgodnienia od uprzedniego przedstawienia opinii Komisji Europejskiej.
Także pozostałe argumenty podniesione w skargach nie zasługują na uwzględnienie. Przeprowadzone analizy wariantowe realizacji tego przedsięwzięcia (dotyczące węzła drogowego "S.") wskazują w wystarczającym stopniu na brak rozwiązań alternatywnych możliwych do realizacji, argumentacja ta winna być rozwinięta w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zamierzonego przedsięwzięcia, w którym wojewoda dokona oceny raportu oddziaływania na środowisko zamierzonej inwestycji. Przewidziany do realizacji wariant uznano za najkorzystniejszy m. in. w zakresie oddziaływania na środowisko. Organ uzgadniający wykazał istnienie nadrzędnego interesu publicznego, przemawiającego za koniecznością realizacji przedmiotowej inwestycji, a nie tylko istotnego. Wykazano, iż cele realizacji przedsięwzięcia przeważają nad celami ochrony przedmiotowego obszaru chronionego. Kwestie te zostały omówione w zaskarżonym postanowieniu uzgadniającym. Także sposób kompensacji przyrodniczej przewidziano w pkt II/7 postanowienia z [...].04.2006 r. i choć określono go ogólnie, powołując unormowanie ustawowe, to na wojewodzie będzie spoczywał obowiązek odpowiedniego w sprawie doprecyzowania koniecznej kompensacji przyrodniczej, tak by nie groziła w tym zakresie zupełna dowolność poczynań inwestora. Także do pozostałych zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska szczegółowo odniósł się w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...].07.2006 r.
Niezasadne są także zarzuty podniesione w skardze skierowania zaskarżonego postanowienia do osób nie będących stroną w sprawie, skoro postanowienie skierowane zostało do osób działających w tym względzie jako
ustawowi reprezentanci podmiotów (Burmistrza reprezentującego Gminę) lub będących wyznaczonymi pełnomocnikami określonych podmiotów (pełnomocnika Związku Stowarzyszeń P.).
Brak powiadomienia skarżących przez Ministra Środowiska o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym na podstawie art. 10 § 1 kpa, zarówno przed wydaniem postanowienia w pierwszej instancji, jak i przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w uznaniu Sądu, nie skutkuje pozbawieniem skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu, który skarżący realizowali poprzez m.in. skorzystanie z prawa przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, jak również prezentowania swoich argumentów w postępowaniu o wydanie decyzji, dla którego postępowanie uzgodnieniowe stanowi postępowanie incydentalne. Zarzut, iż OT. nie został zapoznany z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez W. jakkolwiek zasadny, w istocie nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzić tak należy mając na względzie, iż oba stowarzyszenia złożyły jednobrzmiące skargi, a i ich wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierają bardzo zbliżone zarzuty.
Nadto z akt wynika, iż skarżący uczestniczyli w obu postępowaniach prowadzonych przez Ministra Środowiska i otrzymali wydane przez ten organ postanowienia. Mogli zatem w ich toku zgłaszać stosowne wnioski i zarzuty. Możliwość przeprowadzenia zaś rozprawy administracyjnej, wskazana przez skarżących na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie dotyczy postanowień uzgadniających, lecz decyzji wymagających udziału społeczeństwa.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.