IV SA/Wa 2310/16

IV SA/Wa 2310/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący/
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 35
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S.L., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r., znak: [...], w części zezwalającej na ograniczenie prawa własności w stosunku do nieruchomości S.L., położonej w K. gm. M., oznaczonej jako działka nr [...], poprzez przeprowadzenie dwóch linii energetycznych SN 15 kV, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ podał, że Naczelnik Gminy M., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 1980 r., znak: [...] zezwolił na ograniczenie prawa własności m.in. w stosunku do nieruchomości S.L., położonej w K. gm. M., oznaczonej jako działka nr [...], poprzez przeprowadzenie dwóch linii energetycznych SN 15 kV.
Pismem z dnia 20 września 2012 r. S.L., reprezentowany przez adwokata W.L., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r., znak: [...], w części dot. działki nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r., w części zezwalającej na ograniczenie prawa własności w stosunku do nieruchomości S.L. położonej w K. gm. M., oznaczonej jako działka nr [...], poprzez przeprowadzenie dwóch linii energetycznych SN 15 kV.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył S.L.
Organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. powołał rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, ze zm.), zgodnie z którym właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa. Dalej organ wwodził o charakterze stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując iż jest ono instytucją, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. i wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 K.p.a.
Minister wywodził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., a to oznacza, że organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.
Odwołując się do stanu sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa podał, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r., znak: [...] została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), określanej dalej jako ustawa. Stosownie do art. 35 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach - prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powodowało, że nieruchomość nie nadawała się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości.
Dalej organ zauważył, że nie budzi wątpliwości, że prawo własności działki nr [...] (obecnie nr [...] – zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków), według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przysługiwało S.L. Wskazuje na to, zarówno odpis wykazu właścicieli i użytkowników nieruchomości przez które miała przebiegać linia elektroenergetyczna, w którym pod pozycją nr [...] jest ujawniona ww. osoba, jak i treść aktu własności ziemi.
Przedmiotem zezwolenia mogły być tylko określone w ustawie inwestycje obejmujące m.in. przewody służące do przesyłu elektryczności, a decyzja wydana w trybie art. 35 ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową.
Organ wyjaśnił, że decyzją Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia [...] stycznia 1978 r., znak [...] zatwierdzono plan realizacyjny na budowę dwóch linii SN 15 kV zasilających podstację trakcyjną PKP "[...]" oraz przebudowę dwóch linii SN-ZE. Decyzja ta stanowiła warunek konieczny do uzyskania zezwolenia na wejście w teren m.in. przedmiotowej działki w związku z budową linii energetycznej, a przedmiotowe zezwolenie budowę dwóch linii SN 15 KV zasilających podstację trakcyjną PKP [...] oraz przebudowę dwóch linii SN-ZE, mieszczącej się więc w kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy.
Odnosząc się do zarzutu braku udziału odwołującego w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji organ wywodził o braku swojej kompetencji do badania prawidłowości decyzji określającej lokalizację inwestycji. Do czasu wzruszenia takiej decyzji w odpowiednim postępowaniu organy administracji nie mogą podważyć prawidłowości takiej decyzji. Minister zauważył, że z akt sprawy nie wynika aby decyzja Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia [...] stycznia 1978 r., znak [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, stąd zarzuty dotyczące decyzji lokalizacyjnej nie wpływają na ocenę prawidłowości decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Naczelnika Gminy M. art. 7 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu organ argumentował, że obowiązek udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom dotyczy wyłącznie sytuacji kiedy zaszła taka potrzeba, a więc tylko wtedy gdy jednoznacznie można było stwierdzić, iż strona nie ma świadomości co do swojej sytuacji prawnej. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów umożliwiających stwierdzenie, iż odwołujący miał wątpliwości lub brak wiedzy co do swojej sytuacji prawnej. Odwołujący na żadnym etapie sprawy nie występował do organu o udzielenie jakichkolwiek wyjaśnień, organ w przedmiotowej sprawie nie był zobowiązany do udzielania jakichkolwiek wyjaśnień stronie, tym bardziej, że nie można ustalić czego wyjaśnienia miałyby dotyczyć.
Z kolei w zakresie naruszenia art. 6 ustawy organ podniósł, że przepis art. 35 ustawy został umieszczony w rozdziale 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia". Reguły wykładni systemowej (jedna z jej reguł nakazuje - przy ustalaniu znaczenia normy prawnej - wzięcie pod uwagę systematyki wewnętrznej aktu, w którym dana norma jest zawarta) nakazują uznać go za przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie, polegające na całkowitym odjęciu prawa własności. Przepis art. 6 ustawy nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wejście w teren, prowadzonego w trybie art. 35 ustawy.
W ocenie Ministra wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni językowej. W wyniku rokowań, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy mogło dojść do przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy nabycia za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych tą ustawą lub umowy zamiany nieruchomości. Natomiast ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 35 ustawy nie powodowało zmiany właściciela. Zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości prywatnej określonych ciągów technicznych (art. 35 ust. 1 ustawy) rodziło jedynie roszczenie o odszkodowanie za straty wynikłe z tych działań (art. 36 ust. 1 ustawy). Negocjacje były zbędne, ponieważ przed przeprowadzeniem robót instalacyjnych nie mogły być znane straty nimi spowodowane. Dopiero, gdy przeprowadzenie przewodów lub urządzeń spowodowało, że nieruchomość przestała się nadawać do dalszego racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ zauważył, iż w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym właściwy jest tryb wznowieniowy uregulowany w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co wynika to z zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania.
Roszczenie o odszkodowanie za założenie i przeprowadzenie na nieruchomości prywatnej określonych ciągów technicznych ustala się dopiero po realizacji inwestycji, której dotyczy zezwolenie, wobec czego ewentualny brak wypłaty odszkodowania nie ma wpływu na wadliwość decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy.
Zdaniem Ministra ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie dała również podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja mogła być obarczona którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.
W skardze wywiedzionej dnia 6 sierpnia 2016 r. na decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa S.L. zarzucił naruszenie, poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), z uwagi na naruszenie:
1. art. 77 K.p.a., w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez ;
stwierdzenie, iż skarżący miał wiedzę o toczącym się postępowaniu Naczelnika, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby istniał dowód na powiadomienie skarżącego,
uznanie, iż brak dowodu, że zaskarżona decyzja nie została skarżącemu doręczona świadczy, że decyzja została doręczona,
nierozważenie materiału dowodowego z postępowania prowadzonego przez Biuro Planowania Przestrzennego w L., zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. [...].
2. art. 9 K.p.a. z uwagi na ustalenie, iż przed Naczelnikiem podczas gdy prawidłowa odwołujący na żadnym etapie sprawy nie występował do organu o udzielenie jakichkolwiek wyjaśnień analiza materiału dowodowego wskazuje, iż nie mógł on wystąpić o wyjaśnienia, bowiem nie został poinformowany o postępowaniu administracyjnym Naczelnika,
3. art 80 K.p.a. z uwagi na rażąca dowolność w ustaleniach faktycznych decyzji Wojewody i Ministra, które zostały oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Wywiedzenie niekorzystnych dla skarżącego skutków z niekompletności materiału dowodowego, podczas gdy organ winien udowodnić, że działał zgodnie z przepisami umożliwiając osobom, którym przysługuje przymiot strony wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym,
4. art. 7 K.p.a. poprzez zaaprobowanie stanowiska Wojewody, jakoby istniał dowód na doręczenie skarżącemu decyzji w postaci zwrotnego poświadczenia odbioru, a strona nie udowodniła, że parafa na tym poświadczeniu nie została naniesiona ręką skarżącego, podczas gdy na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia dowodów z urzędu. Nadto dowodu o "prawdziwości" parafy nie da się przeprowadzić,
5. art. 6 i 8 K.p.a. z uwagi na zaaprobowanie przez Ministra rozpoznawania sprawy przez Wojewodę zgodnie ze standardami obowiązującymi w dacie wydania decyzji Naczelnika, które odbiegają od standardów demokratycznego państwa prawa,
6. art. 9 K.p.a., poprzez pouczenie skarżącego, iż właściwym trybem zaskarżenia decyzji Naczelnika jest tryb wznowieniowy, mimo iż upłynął pięcioletni termin przedawnienia możliwości wznowienia postępowania i zastosowanie tego trybu jest niemożliwe.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody.
Skarżący wyraził stanowisko, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W przedmiotowej sprawie organ sam stwierdził, iż materiał dowodowy jest szczątkowy. Z okoliczności tej wywiódł jednocześnie niekorzystne dla skarżącego skutki. Stoi to w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, które wskazują, iż organ winien udowodnić, że wszelkie procedury zostały dochowane.
Żaden z przepisów postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości uznania, iż strona powzięła wiedzę o postępowaniu administracyjnym z uwagi na skutki wydanej w tym postępowaniu decyzji. Informacje o toczącym się postępowaniu i wydanych w jego toku postanowieniach, czy decyzjach wymagają formy pisemnej. Przeprowadzanie linii energetycznej przez nieruchomość skarżącego nie jest dowodem, iż skarżący miał wiedzę o jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym.
Nie jest też wiadomym na jakiej podstawie prawnej organ wymaga, by skarżący udowodnił, iż nie otrzymał decyzji. Skarżący zaakcentował, że zaprzeczał, iż otrzymał decyzję wywłaszczeniową, wskazując iż jeżeli organ twierdzi, że parafy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru są naniesione ręką skarżącego, to winien to udowodnić. Na marginesie strona zauważyła, że na wszystkich zwrotnych potwierdzeniach odbioru w aktach postępowania Naczelnika, znajdują się we właściwych miejscach czytelne podpisy odbiorców, jedynie na zwrotce adresowanej do S.L. w miejscu przeznaczonym na podpis odbierającego i podpis doręczającego znajdują się dwie podobne, nieczytelne parafay.
W ocenie skarżącego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje bierną postawę, ograniczając się do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, bowiem ciężar dowodu spoczywa na organie administracji.
Dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), dają podstawę do uznania, iż w postępowaniu nie doszło do uchybień skutkujących konieczność uchylenia decyzji. W ocenie skarżącego w postępowaniach przed Wojewodą i Ministrem nie podjęto kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). W szczególności nie uzyskano nie tylko akt postępowania Biura Planowania Przestrzennego w L., zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. [...], ale nawet samej decyzji kończącej to postępowanie.
W sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, co wskazywał skarżący, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody, czego obowiązek wynika z zasady prawdy obiektywnej.
Skarżący odwołał się również do art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Skarżący wyraził stanowisko, że dowolna ocena dowodów to ocena oparta na niekompletnym materiale dowodowym oraz nie w pełni rozpatrzonym (art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.). Każdy dowód powinien zostać rozpatrzony nie tylko osobno, ale także w powiązaniu z innymi dowodami. Ocena dowodów powinna być zgodna z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Kryteriów tych nie spełnia decyzja Ministra i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody.
Dalej skarżący wywodził, iż treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te, chociaż zamieszczone w przepisie proceduralnym, mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Terminy te nie mogą być przywrócone. W ocenie skarżącego prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w tym przepisie oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09 i wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09).
Zdaniem skarżącego jeżeli Minister nie zauważa, że po upływie pięciu lat od wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego nie istnieje możliwość wznowienia postępowania, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że rozważania dotyczące stanów faktycznych i prawnych będą także błędne.
O ile w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie poddawane są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to działanie organów oceniane winno być w oparciu o standardy obowiązujące w demokratycznym państwie prawa. Skarżący zauważył, że na stronie 5 uzasadnienia decyzji Wojewody, organ wskazał, iż: "Podkreślić należy, że oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego dokonywać należy według ówcześnie obowiązujących przepisów, a nie według obecnie stosowanych standardów demokratycznego państwa prawa", co dyskredytuje obie decyzje w całości. Jeżeli w 2015 r. Wojewoda w postępowaniu administracyjnym stosuje standardy lat pięćdziesiątych czy nawet osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a zatem decyzja nie może być uznana za zgodna z art. 6 K.p.a. Organ rozpoznający sprawę ma obowiązek standard demokratycznego Państwa prawa zastosować, odwołując się m.in. do Konstytucji z 1997 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
I. Skarga nie jest uzasadniona.
II. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
III. Na wstępie zaznaczyć należy, że kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nakierowanego na ustalenie, czy decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r., znak: [...], w części zezwalającej na ograniczenie prawa własności w stosunku do nieruchomości S.L., położonej w K. gm. M., oznaczonej jako działka nr [...], poprzez przeprowadzenie dwóch linii energetycznych SN 15 kV została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z tym na wstępnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażące naruszenie prawa musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (tak NSA w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Toteż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00, LEX nr 51233).
Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, a wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, CBOSA). Słusznie zatem wywodził organ w zaskarżonej decyzji o znaczeniu zasady trwałości decyzji administracyjnych.
IV. Zasadnie organ uznał, że podnoszona przez skarżącego wadliwość postępowania, polegająca na niebraniu udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności. Jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, to taka wada postępowania podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ta sama okoliczność nie może zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej - a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych (taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 563/16, LEX nr 2123277).
Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polega na nie braniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu (tak wyrok NSA z Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14, LEX nr 2114245, por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2189/97, LEX nr 45705, zgodnie z którym sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy, i wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2012 r., II SA/Kr 569/11, LEX nr 1109381, w którym stwierdzono, iż naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić, por. ponadto M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.145 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).
Okoliczności, na które powołuje się strona skarżąca stwarzają zatem przesłankę wznowieniową, a nie nieważnościową.
Słusznie w tym zakresie wypowiedział się organ, a na zasadność tego twierdzenia nie wpływa podnoszona przez skarżącego w skardze okoliczność, że prowadzenie postępowania wznowieniowego po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. nie jest możliwe, bowiem oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09 i wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09). Przedawnienie nie wpływa na zmianę kwalifikacji prawnej braku udziału strony w postępowaniu i nie otwiera możliwości zastąpienia trybu wznowieniowego trybem nieważnościowym.
V. Należy ponadto przypomnieć, że dla stanowiącej przedmiot badania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r., znak: [...] (w części zezwalającej na ograniczenie prawa własności w stosunku do nieruchomości S.L., położonej w K. gm. M., oznaczonej jako działka nr [...], poprzez przeprowadzenie dwóch linii energetycznych SN 15 kV), podstawę prawną stanowił przepis art. 35 ustawy. Z przepisu tego, przewidującego szczególny tryb wywłaszczenia prowadzący do ograniczenia prawa własności nieruchomości wynika, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne, niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r. jest odrębnym aktem prawnym od decyzji zatwierdzającej lokalizację tej linii, tj. decyzji Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia [...] stycznia 1978 r., znak [...]. Decyzją tą zatwierdzono plan realizacyjny na budowę dwóch linii SN 15 kV zasilających podstację trakcyjną PKP "[...]" oraz przebudowę dwóch linii SN-ZE. Mimo, że decyzja ta stanowiła warunek konieczny do uzyskania zezwolenia na wejście w teren m.in. przedmiotowej działki w związku z budową linii energetycznej, a przedmiotowe zezwolenie obejmuje przeprowadzenie inwestycji, polegającej na budowie dwóch linii SN 15 KV zasilających podstację trakcyjną PKP [...] oraz przebudowę dwóch linii SN-ZE, mieszczącej się więc w kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy, to ewentualna wadliwość tej decyzji, o ile nie zostanie stwierdzona we właściwym trybie nie może być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r.
W aktach sprawy nie ma decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej lokalizację. Oznacza to, że decyzja ta była ważna i wywoływała skutki prawne, zgodnie z domniemaniem ważności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Domniemanie to mówi, że decyzja jest ważna dopóty, dopóki właściwy organ, w przewidzianym do tego trybie nie uchyli lub nie zmieni jej, nie stwierdzi jej nieważności albo wygaśnięcia.
Brak jest w takiej sytuacji podstaw do wywodzenia, że dostrzegane przez skarżącego wady decyzji Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia [...] stycznia 1978 r., czy też nieprawidłowości w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, jako odnoszące się do aktu prawego pozostającego w obrocie prawnym, mogą stanowić pozytywną przesłankę do wyeliminowania innej decyzji, tj. decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] stycznia 1980 r., znak: [...], w części zezwalającej na ograniczenie prawa własności, z obrotu prawnego.
Podkreślić należy, że słusznie zatem Minister wywodził, iż organ wydający decyzję w trybie art. 35 ustawy nie posiada kompetencji do badania prawidłowości decyzji określającej lokalizację inwestycji (decyzji Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia [...] stycznia 1978 r.). Wobec tego do czasu wzruszenia takiej decyzji w odpowiednim postępowaniu przeprowadzonym przez właściwy do tego organ administracji inne organy administracyjne nie mogą podważyć prawidłowości takiej decyzji.
Na marginesie Sąd wskazuje, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – poświadczona za zgodność kopia decyzji Biura Planowania Przestrzennego w L. z dnia [...] stycznia 1978 r. znajduje się w aktach sprawy (karta 71, teczka 2/3).
VI. Nie można podzielić stanowiska, iż decyzja o której mowa w art. 35 ustawy miała charakter wywłaszczeniowy, co rodziło po stronie inwestora obowiązek wystąpienia do właściciela nieruchomości o przeprowadzenie negocjacji w przedmiocie wyrażenie zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na zasadach określonych w art. 6 cyt. ustawy.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, CBOSA, iż w odróżnieniu od procedury dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 35 nie powodowało zmiany właściciela i rodziło jedynie roszczenie o odszkodowanie za straty wynikłe z tych działań (art. 36 ust. 1 ustawy). Stąd wszelkiego rodzaju negocjacje były zbędne, ponieważ przed przeprowadzeniem robót instalacyjnych nie mogły być znane straty nimi spowodowane i dopiero, gdy nieruchomość przestała się nadawać do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, podlegała wywłaszczeniu (art. 35 ust. 3 ustawy). Dlatego więc art. 6 nie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wejście w teren w celu ułożenia przewodów, prowadzonego w trybie art. 35 ustawy.
Należy podnieść, iż na charakterystykę przymusowego czasowego zajęcia nieruchomości z art. 35 ustawy bez wątpienia wpływało umieszczenie go w jej rozdziale 5 zatytułowanym "Szczególny tryb wywłaszczenia". Jednakże ten szczególny tryb wywłaszczenia polegał nie na odjęciu prawa własności nieruchomości, lecz jedynie na ograniczeniu własności nieruchomości i mógł być stosowany wyłącznie na potrzeby podmiotów wymienionych w art. 35 – 37 ustawy.
Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego (por. oprócz wielu wypowiedzi piśmiennictwa orzeczenia Sądu Najwyższego: z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00, niepubl., z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 679/04, niepubl., z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04, niepubl. i z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 206, nr 9, poz. 146; odmiennie - jednak bez bliższego uzasadnienia - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 139/05, niepubl.). W niektórych wypowiedziach piśmiennictwa oraz judykatury ograniczenie własności nieruchomości ustanowione na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy ujmowane jest jako swojego rodzaju służebność (nazywana służebnością publiczną lub służebnością przesyłową; por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt II CKN 1316/00, niepubl.). Także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 31 grudnia 1962 r. (sygn. akt II CR 1006/ 63, OSPiKA 1964, Nr 5 poz. 91 wraz z glosami S. Grzybowskiego oraz A. Szpunara (s. 201 i 206) na gruncie art. 35 omawianej ustawy szukał podstawy prawnej dla ustanowienia "służebności gruntowej polegającej na dopuszczeniu do ustanowienia na nieruchomości urządzeń koniecznych do przeprowadzenia linii elektrycznej". Powyższe rozważania skłaniają do wniosku, iż przymusowe ograniczenie własności nieruchomości pod budowę publicznej infrastruktury przesyłowej w trybie art. 35 omawianej ustawy nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem sensu stricte, oznaczającym ingerencję władzy publicznej w prawo własności, które polega na naruszeniu istoty tego prawa (tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 961/10, CBOSA).
Zatem w świetle uregulowania zawartego w art. 35 omawianej ustawy, konstruowanie jakichkolwiek roszczeń o zawarcie umowy nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy nie wchodziło w rachubę, o ile właściciel doznawał uszczerbku tylko w korzystaniu z nieruchomości. Przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 6 ustawy było nieodzowne jedynie w przypadku zaistnienia sytuacji, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy.
VII. Biorąc pod uwagę, że zarzuty dotyczące wykładni prawa materialnego okazały się nieprawidłowe, brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 K.p.a. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzucane naruszenie w postaci braku udziału strony nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności (co może być stwierdzone obiektywnie, na podstawie poglądów judykatury) i słusznie organ nie dostrzegł innych przejawów naruszenia prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia nieważności (a skarga nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia odmiennego twierdzenia), to brak jest podstaw do wywodzenia, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i innych wskazanych przez skarżącego przepisów.
W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 77 oraz art. 80 K.p.a. nie jest uzasadniony, albowiem organ podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia, czy decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, dokonując w tym względzie całościowej analizy zebranego materiału dowodowego sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Należy wyjaśnić, że w ramach kognicji wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują zachowanie przepisów procesowych, tj. czy organ dochował on obowiązków: podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), wyjaśnienia rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 K.p.a.), zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), i dokonania oceny tego materiału na podstawie jego całokształtu (art. 80 K.p.a.). Cytowane przepisy określają obowiązki organu administracji publicznej, gdy idzie o podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuszczania jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona, a w konsekwencji prawidłowego uzasadnienia decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Wykładnikiem realizacji powyższych zasad jest dokonanie przez organ logicznego wywodu na temat pozytywnych i negatywnych przesłanek rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa albo interpretacji zaistniałych w sprawie okoliczności.
W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę organ, po przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami K.p.a., w dostateczny sposób wyjaśnił dlaczego nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisów procesowych.
VIII. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.