IV SA/Wa 23/04

IV SA/Wa 23/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki
Teresa Kobylecka
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Łukasz Krzycki Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi K. M., H. M., B. M., R. M. i A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. M., H. M., B. M., R. M. i A. M. kwotę 500 zł (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. RP nr 10, poz. 51) stwierdził, że część nieruchomości ziemskiej pn. "G." stanowiącej zespół pałacowo-parkowy o pow. 14.45 ha we wsi G. gmina Z. (obecnie działka nr [...]) należąca do A. M., podlega art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13).
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że nieruchomość ziemska "D." własność A. M. przekraczała powierzchnię 100 ha, a zatem podlegała reformie rolnej i przechodziła na własność Państwa w całości bez odszkodowania. Zdaniem organu majątki podlegające tym przepisom przechodziły na własność Państwa wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym oraz przedsiębiorstwami przemysłu rolnego znajdującymi się na tych gruntach. Przejęciu podlegały także zespoły pałacowo-parkowe i dworsko-parkowe stanowiące części składowe majątków ziemskich. Potwierdza to art. 6 dekretu oraz § 44 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 1.03.1945 r. Wyłączeniu od przejęcia podlegały jedynie przedmioty do osobistego użytku właściciela i jego rodziny, zgodnie z § 11ust. 1 rozporządzenia. Przedmiotowy zespół pałacowo parkowy nie został przed 1.09.1939 r. prawnie i faktycznie wydzielony z pozostałego majątku. Przy czym zdaniem Wojewody nie ma znaczenia czy przedmiotowy zespół pałacowo- parkowy był przed wejściem w życie dekretu wykorzystywany rolniczo. Również bez znaczenia jest sposób jego wykorzystania po 13.09.1944 r.
O faktycznym przejęciu majątku na cele reformy rolnej świadczą dokumenty rozparcelowania części gruntów majątku o pow. 108,13 ha oraz przekazania tzw. resztówki o pow. 92 ha w tym zespół pałacowo-parkowy przez Prezesa GS "S." w Z. na rzecz PGR F.
Zdaniem Wojewody związek funkcjonalny między bazą gospodarstwa czyli pałacem, a pozostałą częścią nieruchomości istnieje zawsze, albowiem trudno sobie wyobrazić prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego i na odwrót - ośrodka centralnego bez dochodów z produkcji gospodarstwa rolnego. W części majątku znajdowały się obok pałacu zabudowania gospodarskie takie jak obora, spichlerz, kurnik, czworak i budynek gospodarczy, co wynika z protokołów.
Po rozpatrzeniu odwołania K. M., H. M., B. M., A. M. oraz R. M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko oraz uzasadnienie organu I instancji, a nadto podniósł, że dekret z 17.01.1945 r. dokonał zmiany w dekrecie z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez skreślenie w art. 2 ust. 1 w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolnym". Oznacza to zdaniem Ministra, że z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a więc i takie, które nie miały charakteru rolnego. Istotne natomiast jest to, czy przejmowana nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie np. dla szkół, ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były pałace i dwory z reguły położone w parku. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 dekretu jak również § 44 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia z 1.03.1945 r.
Zdaniem Ministra pomiędzy przedmiotowym zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem ziemskim istniały powiązania:
1. podmiotowe - przez osobę właściciela;
2. terytorialne - pałac i park mieściły się na terenie majątku o pow. ponad 200 ha i objęte były jedną księgą wieczystą;
3. finansowe - majątek dostarczał co najmniej część dochodów na pokrycie kosztów utrzymania zespołu pałacowo-parkowego.
W skardze na tę decyzję podniesiono zarzut rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem strony skarżącej przejęciu na cele reformy rolnej podlegały tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.
Przedmiotowy zespół parkowo-pałacowy nie miał takiego charakteru, ani też nie mógł być wykorzystywany na cele rolnicze. Wynika to z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 3.12.1955 r., w którym podano, że park i pałac przeznaczone są na cele społeczne i kulturalne.
Nadto strona skarżąca podniosła fakt wyodrębnienia prawnego i faktycznego części majątku odpowiadającej działce nr [...], powołując się na mapkę w zbiorze dokumentów księgi hipotecznej z opisem w języku staroruskim.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz motywy zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3 z 1945 r., poz. 13) na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Dekret o reformie rolnej nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Pojęcie to zostało zdefiniowane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (W.3/89 OTK 1990/1/26). Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustawy utraciły moc powszechnie obowiązującą, stosownie do treści art. 239 § 3 tej Konstytucji, to jednak nie pozbawia tych uchwał zupełnie waloru wykładni, jeżeli są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa. Biorąc pod uwagę cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 i art. 6 dekretu oraz § 6 rozporządzenia z 1.03.1945 r., to należy przyjąć, iż przejęciu podlegały tylko te nieruchomości, które miały charakter rolniczy. Analiza tych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy było przejęcie tylko tych nieruchomości, które mogły być dalej wykorzystywane rolniczo i które mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej, określone w art. 1 ust. 2 dekretu. Taka interpretacja zyskała aprobatę w orzecznictwie sądowym np. wyroki NSA z 6.12.2000 r. w sprawie IV SA 801/99, z 22.08.2000 r. w sprawie IV SA 2582/98, z 4.11.2003 r. w sprawie IV SA 1086/02 wraz z wyrokiem z 22.04.2004 r. oddalającym skargę kasacyjną sygn. akt OSK 46/04., również Sąd Najwyższy w wyroku z 8.05.1992 r. (III PRN 23/92 - OSP 1993 z 3 poz. 47) wskazał na potrzebę przyjęcia wykładni ścieśniającej przy interpretacji przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że skreślenie zwrotu "o charakterze rolnym" z art. 2 ust. 1 dekretu dawało podstawę do przejęcia nieruchomości ziemskich, które nie posiadały charakteru rolnego. Przeczy temu bowiem cel dekretu, którego zadaniem było przeprowadzenie reformy rolnej, a nie nacjonalizacja wszelkich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko oraz wywody dotyczące tej kwestii zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04
Wobec tego, jeżeli strona wnosi o uznanie, że dany zespół pałacowo-parkowy bądź dworsko-parkowy nie podlega przejęciu na podstawie dekretu o reformie rolnej, to należy ustalić czy ten zespół pozostawał w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym. Łączność taka występuje wówczas, gdy gospodarstwo rolne nie mogło funkcjonować bez tego zespołu, albowiem stanowiło jego integralną część z uwagi na te gospodarcze i funkcjonalne powiązania. Sam związek podmiotowy poprzez osobę właściciela był niewystarczający. Również fakt zamieszkiwania w obiektach mieszkalnych właściciela całej nieruchomości ziemskiej nie wystarczał do przejęcia nieruchomości ziemskiej wraz z tymi obiektami mieszkalnymi. Ten związek funkcjonalny i gospodarczy oraz finansowy winien być wykazany w postępowaniu wyjaśniającym i przedstawiony w uzasadnieniu decyzji z przywołaniem dowodów, na podstawie których dokonano tych ustaleń. Tego wymaga bowiem art. 107 § 3 kpa. Takich ustaleń nie zawiera ani decyzja Wojewody [...], ani Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podane "powiązania" są po prostu gołosłowne.
Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ naczelny stwierdza, że "kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia możliwości wykorzystania zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy", ale nie wskazuje na jakie cele z art. 1 ust. 2 dekretu przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy został przeznaczony.
Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pojęcie nieruchomości "znacjonalizowanej" jest szersze od pojęcia nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników i może obejmować np. tereny dla szkół i inne cele wymienione w art. 1 ust. 2 lit. d dekretu.
Jednak należy ustalić na jakie cele przedmiotowy zespół parkowo-pałacowy był wykorzystywany przed jego przejęciem oraz na jakie cele został przeznaczony po jego przejęciu. Te ustalenia pozwoliłyby z jednej strony ustalić istnienie związku funkcjonalnego i gospodarczego oraz zasadności przejęcia na cele określone w art. 1 ust. 2 dekretu.
Sam fakt przekazania przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego Gminnej Spółdzielni S. w Z., następnie PGR F., a następnie Z. bez określenia faktycznego przeznaczenia nie pozwala ocenić tego przejęcia w kontekście celów reformy rolnej określonych w art. 1 ust. 2 dekretu. Wątpliwości te dodatkowo pogłębiają treść pism z 1955 r. i 1958 r. o przeznaczeniu parku i pałacu dla użytku publicznego na cele społeczne i kulturalne i niemożności przekazania ich ani Gminnej Spółdzielni i PGR.
Organy nie poczyniły w zakresie faktycznego wykorzystania pałacu po jego przejęciu aż do 1973 r. żadnych ustaleń. Brak jest jakichkolwiek informacji, co się działo w tym zespole przez okres blisko 20 lat tj. od jego przejęcia do 1973 r. kiedy przekazano go N.
Również brak jest prawidłowych ustaleń w zakresie rozmieszczenia obiektów gospodarczych. Organy podają, że zabudowania gospodarskie znajdowały się obok pałacu. Brak jest jednak w aktach mapy lub szkicu tych obiektów. Powołane protokoły wymieniają jedynie te budynki gospodarcze nie wskazując ich rozmieszczenia, które wskazywałoby na funkcjonalną i gospodarczą więź z pałacem.
§ 11 cytowanego rozporządzenia wymienia w zasadzie rzeczy ruchome, a nie nieruchomości, a więc nie może stanowić podstawy do określania zakresu przejęcia mienia o charakterze nacjonalizacyjnym. Również takiej podstawy nie może stanowić § 44 tego rozporządzenia, albowiem podstawa nacjonalizacji mogła być zawarta i została zawarta w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. § 44 określa jedynie zakaz podziału określonych terenów, które podlegały przejęciu tzn. spełniały kryteria przejęcia określone w dekrecie. Taka interpretacja przepisów tego rozporządzenia wynika z hierarchii aktów prawnych. Rozporządzenie to ma jedynie charakter aktu wykonawczego do dekretu. Jeżeli zatem przejęta nieruchomość ziemska miała charakter rolniczy, a znajdujący się zespół pałacowo-parkowy tworzył z tą nieruchomością całość gospodarczo-funkcjonalną, to przejęciu podlegał cały majątek ziemski, z tym że zabudowania dworskie i inne nieruchomości wymienione w § 44 nie podlegały podziałowi.
Należy przy tym wskazać, że w § 44 nie zostały wymienione pałace, lecz tylko zabudowania dworskie i przemysłowe oraz zabytki historyczne.
Wskazane wyżej okoliczności wskazują, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1oraz 107 § 3 kpa, a także art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 200 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.