IV SA/Wa 2299/06

IV SA/Wa 2299/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący/
Małgorzata Miron
Marta Laskowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi L. O. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłatę odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie decyzji nacjonalizacyjnych przedsiębiorstwo - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005 r., którym na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił L. O. wniosek z 31 marca 2005 r. o wypłatę odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie podjętych decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo M. w S., których nieważność została stwierdzona przez Ministra Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy -Kodeks Cywilny oraz innych niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 162, poz. 1692) kwestię roszczeń odszkodowawczych dochodzonych od Skarbu Państwa regulował art. 160 § 1 kpa, w myśl którego stronie która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę chyba że poniosła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Na mocy w/w ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 2 w/w ustawy wskazany przepis art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r., stąd też do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 tej ustawy) stosuje się przepis art. 417 1 § 2 kc wskazujący wyłącznie tryb sądowy jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego tytułu. Zdaniem organu tryb administracyjny dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 417 1 § 2 kc.
Jak wskazał organ w niniejszej sprawie roszczenie odszkodowawcze powstało w dniu wydania przez Ministra Gospodarki i Pracy decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z
dnia [...] lutego 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego na przedsiębiorstwem M. w S. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] września 1963 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa w/w przedsiębiorstwa. Skoro zatem podstawa roszczenia odszkodowawczego powstała po 1 września 2004 r. to tryb dochodzenia tego roszczenia realizowany może być zgodnie z art. 417 1 § 2 kc przed właściwym sądem powszechnym. Zgodnie zaś z art. 66 § 3 kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego , a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. O. W skardze L. O. zarzucił, iż sprawa skompensowania szkód za niezgodne z prawem działania Państwa toczy się od kilku lat i nic nie stało na przeszkodzie aby była ona załatwiona przed dniem 1 września 2004 r. Powołał także przepisy konstytucyjne w zakresie ochrony prawa własności oraz podniósł fakt podpisania przez Polskę Dodatkowego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wniósł aby o zadośćuczynieniu wyrządzonej szkody postanowił bezpośrednio Minister Przemysłu i Pracy.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn.akt IV SA/Wa 1508/05) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego kwotę 287 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji została podjęta w dniu [...] stycznia 2005 r. Trafnie więc organ orzekający uznał, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 160 kpa gdyż został on uchylony ustawą o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 1 września 2004 r. (art. 2 wz. z art. 6 ustawy). Nie znajdzie on zastosowania także w myśl art. 5 tej ustawy, stanowiącego przepis przejściowy, gdyż w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, aby zdarzenie i stan prawny stanowiące podstawę wstąpienia z roszczeniem nastąpiło przed dniem wejścia w życie noweli tj. przed dniem 1 września 2004 r. W rozpatrywanej sprawie stan prawny, z którego wynika powstanie roszczenia, stanowi skutek wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Nadto Sąd wskazał, że organ administracji, do którego skierowano roszczenie o wypłatę odszkodowania za szkody wyrządzone przez Skarb Państwa powinien ustalić, czy jest on uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie tych roszczeń. W przypadku uznania się właściwym do zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych organ powinien wypłacić odszkodowanie lub poinformować o odmowie uznania roszczenia w całości lub części. Przestrzeganie wskazanych zasad sprzyja równocześnie ograniczeniu dodatkowych kosztów Skarbu Państwa, jakie wiązałyby się z dochodzeniem przed sądami powszechnymi roszczeń w wysokości nie kwestionowanej przez organy reprezentujące Skarb Państwa w sprawach o wypłatę odszkodowania za wykonywanie władzy publicznej z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 66 § 3 kpa, art. 417 ust. 1 kc, art. 417 1 kc polegającą na niewłaściwej interpretacji art. 66 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że organ administracji dokonał mylnej konstatacji, iż brak jest podstaw do załatwienia sprawy odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej i w związku z tym na podstawie art. 66 § 3 dokonał zwrotu wniosku o odszkodowanie, jak również poprzez przyjęcie, że Minister jako podmiot stosunku cywilno - prawnego jest właściwy do wypłaty odszkodowania w myśl art. 417 ust.1 kc. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchylenie art. 160 kpa pozbawiło organy administracji publicznej możliwości rozstrzygania spraw odszkodowawczych, a Minister mógł zatem tylko zwrócić podanie, nakazanie zaś wyrokiem zajęcia stanowiska co do wypłaty odszkodowania jest niewykonalne gdyż nie ma umocowania prawnego w przepisach regulujących postępowanie administracyjne.
Wyrokiem z dnia 4 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt I OSK 207/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę gdyż trafnie zarzuca naruszenie art. 66 § 3 kpa. Do naruszenia doszło, chociaż nie przez bezpośrednie zastosowanie, lecz w szczególny sposób, poprzez wyrażenie wiążącej opinii prawnej - i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania - od której organ nie jest władny odstąpić, a która była rezultatem błędnej wykładni. Jak stanowi art.66 § 3 zd. 1 kpa jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W drugim przypadku - kiedy właściwy jest sąd powszechny - podanie podlega zwrotowi dlatego, że sprawa nie ma administracyjnego charakteru w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny uchylenie art. 160 kpa - którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 417 1 § 2 kc - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kpa, do rozpoznania zaś spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 kpa). Okoliczność, że w sprawie cywilnej pozwanym może być Skarb Państwa reprezentowany przez organ administracji publicznej, jak również okoliczność, że sprawa cywilna może być przedmiotem pozasądowej ugody nie zmienia charakteru sprawy. Nie znajduje więc uzasadnienia prawnego pogląd - wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - aby organ administracji publicznej prowadził postępowanie administracyjne w sprawie, której nie jest władny rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).
Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.
Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z jednej strony z dniem 17 października 1997 r. weszła w życie Konstytucja RP, w której zamieszczono znany powszechnie przepis art. 77 ust. 1 stanowiący, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", z drugiej strony od 1 września 2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k.c, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 kpa.
Tak więc aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym.
W wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. , I CK 273/05, Lex 181261 Sąd Najwyższy wskazał, że powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność.
Przyjęcie jakiejkolwiek innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 kpa rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej formalnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu (art. 160 kpa) na bardzo długi okres czasu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2005 r., sygn.akt IV SA/Wa 1356/05, Lex 191299.
We wskazanej sytuacji zastosowanie art. 66 § 3 kpa, czyli zwrot podania wnoszącemu wraz z odpowiednim pouczeniem było w pełni uzasadnione.
Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego na przedsiębiorstwem M. w S. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] września 1963 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa w/w przedsiębiorstwa.
Wymieniona wyżej decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana po dniu 1 września 2004 r., tzn. po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), co oznacza, że do roszczeń odszkodowawczych skarżącego nie ma zastosowania art. 160 kpa, lecz powinny być one dochodzone w drodze cywilnej, w trybie określonym w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego,
W tej sytuacji zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 był uzasadniony.
Ponadto Sąd ocenił inne aspekty sprawy i nie stwierdził żadnych uchybień, które powinien zbadać z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.