IV SA/Wa 2259/20

IV SA/Wa 2259/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska
Jarosław Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 6820/21 - Wyrok NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 888
art. 34, art. 20, art. 17, art. 3, art. 4, art. 37
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości należnej opłaty produktowej oraz zobowiązania do zapłaty zaległości z tytułu tej opłaty oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], określającą dla E. S.A. z siedzibą w W. wysokość należnej opłaty produktowej za 2014 r. w kwocie 497.986 zł oraz zobowiązującą E. S.A. z siedzibą w W. do zapłaty zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2014 r. w kwocie 493.231,73 zł wraz z odsetkami.
Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej:
Marszałek Województwa [...] na podstawie kontroli przeprowadzonej w E. S.A. z siedzibą w W. (dalej "spółka" lub "skarżąca"), w dniach od 28 października do 2 grudnia 2016 r., w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w związku z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza oraz obowiązku opłaty produktowej za rok 2014 i 2015, ustalił, że spółka prowadzi działalność polegającą na czyszczeniu odzieży (wyrobów włókienniczych) i wyrobów futrzarskich w lokalach zlokalizowanych na terenie województwa [...], w związku z czym wprowadza na rynek krajowy opakowania z folii, tektury i tworzyw sztucznych jako opakowanie do usługi. Ponadto organ I instancji ustalił, że po wykonaniu czyszczenia i prasowania garderoby pozostawionej przez klienta, pracownik pralni wiesza wyczyszczoną odzież na wieszak (stal), czasami z podkładką tekturową - np. spodnie, następnie pakuje w folię i oddaje ją klientowi. W wyniku kontroli stwierdzono, że w 2014 r. spółka samodzielnie wykonywała obowiązek odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, w związku z powyższym zobowiązana była do zapewnienia ustawowych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, papieru i tektury oraz stali określonych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1114) - dalej "ugooo".
Z przeprowadzonej kontroli wynika, że masa opakowań, w których produkty zostały wprowadzone do obrotu (wyliczona na podstawie przekazanych zestawień oraz w oparciu o przedstawione raporty obrotów magazynowych), dla roku 2013 wynosi 217.928,2 kg, a dla 2014 r. 145.291,72 kg. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, że w 2014 r. spółka nie przekazywała do recyklingu oraz odzysku odpadów opakowaniowych i/lub poużytkowych. Natomiast w 2015 r. obowiązek odzysku i recyklingu przejęła firma zewnętrzna. W dniu zakończenia kontroli (2 grudnia 2016 r.) przedstawiciel spółki podpisał protokół z kontroli nr [...].
Następnie organ I instancji pismem z 30 grudnia 2016 r., znak: [...], wydał zalecenia pokontrolne, w których wskazał uchybienia dotyczące m.in. wykazania w przedłożonym przez spółkę sprawozdaniu OS-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2014 r. znacznie niższych mas opakowań z tworzyw sztucznych oraz papieru i tektury wprowadzonych na rynek w 2013 r. i 2014 r. oraz nieuwzględnienia w ww. sprawozdaniu masy opakowań ze stali, w tym blachy stalowej. Ponadto organ zobowiązał spółkę zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz z art. 237 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.) do przedłożenia korekty rocznego sprawozdania OS-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2014 r., z uwzględnieniem ustalonych w trakcie kontroli, rodzajów i mas opakowań wprowadzonych na rynek krajowy.
Pismem z 9 stycznia 2017 r. spółka złożyła korektę sprawozdania OS-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2014 r., nie uwzględniając jednak ustalonych w trakcie kontroli, rodzajów i mas opakowań wprowadzonych na rynek krajowy.
Kolejnym pismem z 14 marca 2017 r., znak: [...], organ I instancji wskazał na rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ww. korekcie sprawozdania a danymi zawartymi w zaleceniach pokontrolnych, tj. m.in. w sprawozdaniu OS-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za rok 2014 wykazano wprowadzenie na rynek w 2013 r.: 1102 kg opakowań z tworzyw sztucznych, 10 kg opakowań ze stali oraz 444 kg opakowań z papieru i tektury, natomiast w protokole kontroli zadeklarowano ilości: 82.530,34 kg opakowań z tworzyw sztucznych, 112.305 kg opakowań ze stali oraz 23.092,86 kg opakowań z papieru i tektury. Wobec powyższego, organ zobowiązał spółkę do przedłożenia poprawnie sporządzonego sprawozdania OŚ-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2014 r.
Spółka w piśmie z dnia 29 marca 2017 r. wskazała, że sprawozdania OS-OP1 za lata 2013-2015 zostały złożone poprawnie. Wyjaśniła, że pomimo podpisania wielostronicowego protokołu kontroli, nie zgadza się z przedstawionymi tam ilościami wprowadzonych na rynek krajowy opakowań oraz podkreśliła, że w 2013 r. w zakresie opłaty produktowej od opakowań obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz. U. 2001 r. Nr 63 poz. 639 z późn. zm.). Podniosła również, iż Ministerstwo Środowiska 19 listopada 2003 r. na swojej stronie internetowej opublikowało "Opracowanie wytycznych w celu interpretacji definicji opakowań w ramach stosowanych przepisów prawnych dotyczących gospodarki odpadami w Polsce" jako wyjaśnienia do przepisów ww. ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne, spółka składając sprawozdanie za rok 2013 pominęła wydane klientom wieszaki, tekturowe nakładki oraz pokrowce foliowe. Odnosząc się natomiast do sprawozdania OS-OP1 za rok 2014 wskazała, że obowiązująca od 1 stycznia 2014 r. ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi wprowadziła obowiązek wyliczania osiągniętych poziomów odzysku i recyklingu opakowań na podstawie roku poprzedzającego, a biorąc pod uwagę wyjaśnienia dotyczące roku 2013 uważa, że dane wprowadzone do sprawozdania za 2014 r. są prawidłowe.
W odpowiedzi na powyższe Marszałek pismem z 8 maja 2017 r., znak [...], podtrzymał swoje stanowisko i ponownie wezwał spółkę do przedłożenia m.in. poprawnie sporządzonego sprawozdania OS-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2014 r., w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Organ podkreślił, iż upoważniona osoba podpisała ww. protokół kontroli, a spółka nie złożyła zastrzeżeń do protokołu, pomimo tego, że obecnie wskazuje, iż nie zgadza się z ilościami zawartymi w protokole. Ponadto organ I instancji wskazał, że przywołany w piśmie ww. dokument został opracowany w 2003 r. i nie uwzględnia zmian definicji wprowadzającego produkty w opakowaniach, która uległa zmianie od 2005 r.
W odpowiedzi spółka pismem z dnia 26 maja 2017 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] określił dla spółki wysokość należnej opłaty produktowej za 2014 r. w kwocie 497.986 zł oraz zobowiązał ją do zapłaty zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2014 r. w kwocie 493.231,73 zł wraz z odsetkami.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Wskazała, że wydana decyzja nie ma uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym zarówno w okresie, za który została nałożona naliczona decyzją opłata produktowa, tj. 2014 r., a także 2013 r., czyli w roku który stanowił punkt odniesienia do naliczenia właściwej opłaty produktowej za rok 2014, bowiem zgodnie z przepisami przy obliczaniu poziomu odzysku (recyklingu) za rok 2014 uwzględnia się masę opakowań wprowadzonych do obrotu w roku 2013.
Ponadto spółka zarzuciła organowi I instancji błędne zinterpretowanie obowiązujących w 2013 r. regulacji dotyczących systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi, co spowodowało naliczenie opłaty produktowej w niewłaściwej wysokości. Jednocześnie podkreśliła, że opłata jaką faktycznie naliczyła i uiściła za rok 2014 była prawidłowa. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi i ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, a także przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Ponadto zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady legalizmu (art. 6 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa).
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie organ odwoławczy poinformował, że na podstawie art. 11 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2056) "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257)". Jednakże opłata produktowa należna na podstawie przepisów ugooo nie może być uznana za administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b kpa, gdyż nie jest ona sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, a powstaje ona w mocy prawa i powinna być określona przez obowiązanego samodzielnie i wpłacona bez wezwania, a także jest ona przede wszystkim jednym z dwóch alternatywnych sposobów, oprócz fizycznego sposobu wykonania obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku, przyczynienia się do odzysku odpadów opakowaniowych wprowadzanych do obrotu na terytorium kraju. W związku z powyższym zdaniem organu niniejszą sprawę należy rozpatrzeć na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Podstawą określenia wysokości opłaty produktowej dla spółki będą więc przepisy obowiązujące z chwili jej powstania.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że określenie podmiotu zobowiązanego do opłaty produktowej zawiera art. 8 pkt 23 ugooo, natomiast przez pojęcie wprowadzenia do obrotu produktów w opakowaniach należy rozumieć każdy sposób odpłatnego albo nieodpłatnego udostępnienia przez przedsiębiorcę produktów w opakowaniach po raz pierwszy na terytorium kraju w celu używania lub dystrybucji. Przez pojęcie "produktu" użyte w szczególności w art. 8 pkt 24 oraz art. 3 ust. 1 ugooo, należy rozumieć wszelkie wytwory, które można zaoferować na rynku, a więc każde dobro i usługę, którą można nabyć, użytkować lub skonsumować, zaspokajając tym samym potrzebę ludzką. W niniejszej sprawie tym produktem oferowanym przez spółkę była usługa polegająca na czyszczeniu wyrobów włókienniczych i wyrobów futrzarskich, której efektem były ubrania i inne wyroby, dla których ochrony, dostarczania oraz prezentacji spółka stosowała takie wyroby jak pokrowce z folii z tworzyw sztucznych oraz wieszaki na ubrania odbierane z pralni oraz tekturowe nakładki. Wyroby te stanowiły opakowania, gdyż wykonane były z jakiegokolwiek materiału (tworzywa sztucznego, tektury, metalu) oraz przeznaczone były do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji ww. produktów oferowanych przez spółkę.
W niniejszej sprawie spółka nie kwestionuje, iż stosowała w swojej działalności takie wyroby jak pokrowce z folii z tworzyw sztucznych, wieszaki na ubrania odbierane z pralni oraz tekturowe nakładki. Wynika to także z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Ponadto spółka nie podważa, iż wyroby te przeznaczone były do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania oraz prezentacji ww. produktów. Jak również spółka nie kwestionuje ilości (mas) wprowadzonych do obrotu wskazanych wyrobów.
W ocenie organu odwoławczego, istotą sporu w niniejszej sprawie było przede wszystkim to, czy usługi polegające na czyszczeniu wyrobów włókienniczych i wyrobów futrzarskich, których efektem były ubrania i inne wyroby, dla których ochrony, dostarczania oraz prezentacji spółka stosowała takie wyroby jak pokrowce z folii z tworzyw sztucznych, wieszaki na ubrania odbierane z pralni oraz tekturowe nakładki, można uznać za wprowadzenie do obrotu produktów w opakowaniach. Inaczej mówiąc, czy wskazane wyroby można uznać również za opakowania. Zdaniem spółki, wskazane wyroby nie są opakowaniami zatem nie wprowadzała ona do obrotu produktów w opakowaniach. Organ nie zgodził się z takim stanowiskiem i wskazał, iż wskazane wyroby w świetle definicji opakowań zarówno w 2013 r., jaki i w 2014 r., były opakowaniami. Spółka, będąc przedsiębiorcą wprowadzała do obrotu produkt w postaci usług polegających na czyszczeniu wyrobów włókienniczych i wyrobów futrzarskich, których efektem były ubrania i inne wyroby, dla których ochrony, dostarczania oraz prezentacji stosowała takie wyroby jak pokrowce z folii z tworzyw sztucznych, wieszaki na ubrania odbierane z pralni oraz tekturowe nakładki, gdyż udostępniała ona te usługi wraz z wyrobami w latach 2013 i 2014 po raz pierwszy na terytorium kraju w celu ich dystrybucji oraz używania.
Następnie organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 3, art. 4, art. 5 ugooo definiujących wyrób jakim jest opakowanie oraz kategorie opakowań. Podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy wprowadzający produkty w opakowaniach jest zobowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty z uwzględnieniem art. 18 tej ustawy, który nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 17 ust. 2 ugooo wprowadzający produkty w opakowaniach wykonuje obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty samodzielnie albo za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań, której zlecił jego wykonanie. Organ II instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie spółka nie wykonywała obowiązków z art. 17 ust. 2 ugooo za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań w 2014 r., gdyż taką umowę zawarła dopiero na rok 2015 r. Jak stanowi art. 17 ust. 3 ugooo wprowadzający produkty w opakowaniach może wykonywać obowiązek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnie, jeżeli poddaje odzyskowi, w tym recyklingowi: 1) wyłącznie odpady opakowaniowe wytworzone przez siebie lub 2) odpady opakowaniowe zebrane od innych posiadaczy odpadów, takiego samego rodzaju i w takiej samej masie jak odpady opakowaniowe powstałe z wprowadzonych przez niego do obrotu produktów w opakowaniach.
Z kolei art. 20 ust. 1 ugooo wskazuje, że wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz w latach następnych osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 1 do ustawy, z wyłączeniem wprowadzającego produkty w opakowaniach wielomateriałowych lub środki niebezpieczne w opakowaniach, w tym środki ochrony roślin, które należy do porozumienia, o których mowa w art. 25 ugooo. Organ wskazał, że spółka nie należała do żadnego porozumienia w okresie objętym obowiązkiem.
Jak podkreślił organ II instancji, brzmienie art. 20 ust. 2 ugooo wskazuje, iż poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w danym roku kalendarzowym stanowi wyrażona w procentach wartość ilorazu masy odpadów opakowaniowych poddanych odpowiednio odzyskowi lub recyklingowi w tym roku oraz masy wprowadzonych do obrotu opakowań w poprzednim roku kalendarzowym. Stosownie do art. 20 ust. 3 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do nowelizacji dokonanej przez ustawę z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw wprowadzający produkty w opakowaniach, który rozpoczyna działalność gospodarczą w danym roku kalendarzowym, oblicza poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych za ten rok w stosunku do masy wprowadzonych przez siebie do obrotu opakowań w tym roku. Przepis ten jednak nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na fakt, iż spółka nie rozpoczynała działalności w 2014, a prowadziła ją w roku poprzednim. Wobec tego podstawą obliczenia poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w roku 2014 będzie masa wprowadzonych do obrotu opakowań w poprzednim roku kalendarzowym, tj. 2013 r. Docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych zawarty został w załączniku nr 1 do przepisów ugooo.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 ugooo rozliczenie wykonania obowiązku zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty następuje na koniec roku kalendarzowego. Jak wskazał organ II instancji obowiązek wniesienia opłaty produktowej przez wprowadzających produkty w opakowaniach, którzy nie wykonali ww. obowiązku wynika wprost z art. 34 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Powyższa opłata obliczana jest oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. Stosownie do art. 34 ust. 3 ww. ustawy podstawę obliczenia opłaty produktowej stanowi masa w kilogramach opakowań danego rodzaju, w których produkty zostały wprowadzone do obrotu. Zgodnie z art. 34 ust. 4 ugooo sposób obliczania opłaty produktowej określa załącznik nr 2 do ustawy.
Organ II instancji zaznaczył, iż spółka wskazała w odwołaniu, że świadczy usługi pralnicze w stacjonarnych punktach, usytuowanych także w centrach handlowych. Przedmioty po wyczyszczeniu są umieszczane na metalowych wieszakach, na który w przypadku takich rzeczy jak spodnie nakładana jest ponadto ochronna nakładka z tektury. Natomiast całość pakowana jest w folię ochronną i oddawana klientowi, który wcześniej przekazał odzież do konserwacji. Spółka nie wytwarza opakowań, bowiem folię, elementy tekturowe (nakładkę) oraz metalowe wieszaki nabywa od ich wytwórców, mających siedziby na terenie Polski. Skarżąca wskazała również, że pralnia sprzedaje klientom drobne produkty związane z konserwacją odzieży - np. wałki do odpylania odzieży, a niektóre ze sprzedawanych produktów są ofertowane w opakowaniach.
Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że w przypadku gdy pralnia świadcząca usługę, wprowadzała do obrotu produkty w opakowaniach to podlegała przepisom ugooo, a wydawanie przez pralnie upranej odzieży na wieszakach zapakowanych w folię jest wprowadzaniem produktów w opakowaniach do obrotu, a więc zgodnie z przepisami taki przedsiębiorca jest zobowiązany do zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów takiego samego rodzaju jak odpady powstałe z produktów wprowadzonych do obrotu przez niego na terytorium kraju oraz powinien złożyć odpowiednie sprawozdanie, a w przypadku nie uzyskania wymaganych poziomów odzysku i recyklingu jest zobowiązany uiścić opłatę produktową. Podkreślił, że fakt nabywania przez pralnię opakowań od innych podmiotów nie ma w tym przypadku znaczenia, ponieważ obowiązek odzysku i recyklingu powstaje w momencie wprowadzenia do obrotu produktu w opakowaniu a nie ciąży on na producencie samego opakowania, a w niniejszej sprawie to spółka jako pralnia dokonywała wprowadzenia do obrotu produktu w opakowaniu. Wobec tego, iż to spółka decydowała się na wprowadzenie produktów w opakowaniach do obrotu zatem jest odpowiedzialna za zapewnienie odzysku tych opakowań zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci.
Ponadto spółka zarzuciła w odwołaniu, że organ nie wyjaśnił w decyzji dlaczego i na jakiej podstawie przyjął, że dane liczbowe za rok 2013 przyjęte dla potrzeb wyliczenia poziomu opłaty produktowej są właściwe. Jednocześnie organ I instancji nie uzasadnił dlaczego uznał, że spółka w zakresie takich wyrobów jak folia, elementy tekturowe (nakładki) oraz metalowe wieszaki jest objęta obowiązkami dotyczącymi odzysku (recyklingu) odpadów opakowaniowych.
Odnosząc się do ww. argumentów organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji wskazano na artykuły takie jak: art. 17 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 36 oraz art. 37 ust. 1 i 3 ugooo, które miały zastosowanie w sprawie określenia wysokości należnej opłaty produktowej za 2014 rok. Ponadto podano, że ww. opłatę produktową obliczono na podstawie danych ustalonych w trakcie kontroli przeprowadzonej w spółce, które zostały zawarte w protokole kontroli podpisanym przez osobę upoważnioną przez spółkę. Jednocześnie w decyzji przywołano treść pisma organu I instancji z dnia 8 maja 2017 r., które wyjaśniało powody, dlaczego spółka w sprawozdaniu OŚ-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za 2014 rok powinna uwzględnić wydane klientom wieszaki, tekturowe nakładki oraz pokrowce foliowe. Biorąc pod uwagę treść art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 5 ugooo definicja opakowania wdraża do prawa polskiego definicję opakowania zawartą w dyrektywie 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. UE. L Nr 365, str. 10). Na gruncie zaś dyrektywy 94/62/WE z orzecznictwa TSUE wynika, iż pojęcie opakowania należy interpretować szeroko ze względu na cele przepisów z zakresu ochrony środowiska dotyczących opakowań (zob. wyroki w sprawach C-341/01 oraz C-313/15 i C-530/15). Zaznaczył również, że przepisy wspólnotowe, tj. załącznik nr 1 do dyrektywy 94/62/WE w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę 2013/2/UE, który wszedł w życie z dniem 28 lutego 2013 r., wprost wskazują, że przykładami opakowań są wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach.
Uwzględniając wskazane przepisy organ odwoławczy zauważył, iż wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki są wyrobami przeznaczonymi do przechowywania, ochrony, przewozu oraz dostarczania produktu jakim jest ubranie. Podkreślił także, iż wskazane w art. 3 ust. 1 ugooo funkcje opakowania nie zostały jednak wymienione w tym przepisie w znaczeniu kumulatywnym (łącznym) (zob. wyrok w sprawie C-341/01). Nie istnieje więc konieczność, aby dany wyrób miał wszystkie funkcje wskazane ww. przepisie, aby być opakowaniem. Wystarczy, aby wyrób pełnił jedną z tych funkcji. W świetle powyższego przepisu nie ma znaczenia wartość opakowania oraz długość jego użytkowania, trwałość. Jak wskazał także TSUE możliwe funkcje opakowania nie zostały wymienione odpowiednio w art. 3 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 94/62 oraz w art. 3 ust. 1 ugooo w sposób enumeratywny (wyrok w sprawach połączonych C-313/15 i C-530/15). Opakowanie może pełnić też inne funkcje niż wskazane w art. 3 ust. 1 ugooo. Wieszaki na ubrania, folię plastikową na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki należy uznać także za opakowania jednostkowe - służące do przekazywania produktu użytkownikowi w miejscu zakupu (art. 4 pkt 1 ugooo). W sposób niewątpliwy więc wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki spełniają przesłankę opakowania wskazaną ww. przepisie. Wskazał jednak, iż aby wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki były opakowaniem w rozumieniu ugooo nie mogą być one wykluczone z kategorii opakowań na podstawie art. 3 ust. 2 ugooo.
Wobec tego zdaniem GIOŚ, że jeżeli dany wyrób, odpowiadający pozytywnej definicji opakowania zawartej w art. 3 ust. 1 ugooo, należałoby uznać za opakowanie, to nie będzie on tym opakowaniem w rozumieniu ugooo w świetle art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo, gdy wszystkie elementy tego wyrobu są przeznaczone do wspólnego użycia, spożycia lub usunięcia, stanowiąc integralną część produktu oraz są niezbędne do przechowywania, utrzymywania lub zabezpieczania produktu w całym cyklu i okresie jego funkcjonowania. Jak podkreśla TSUE z samego brzmienia przepisu wynika, iż trzy wymienione w nim negatywne kryteria mają charakter kumulatywny. Wobec tego za opakowania w rozumieniu dyrektywy 94/62, jak i ugooo, nie uznaje się jedynie przedmiotów, które odpowiadają wprawdzie pozytywnej definicji opakowania, ale spełniają jednocześnie kumulatywnie trzy kryteria wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo.
W tym kontekście organ II instancji wskazał, iż metalowe wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki nie spełniają kryteriów negatywnej definicji pojęcia opakowania, określonej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo. Ww. wyroby nie są ani niezbędne do utrzymania ubrania przez cały cykl jego użytkowania, ani nie spełniają one pozostałych kryteriów definicji negatywnej określonej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo. Wieszaki, folia plastikowa oraz tekturowe nakładki nie są integralną częścią ubrania, dla którego stanowią one jedynie funkcje podpory i ochrony, oraz nie są one przede wszystkim przeznaczone do zużycia, spożycia lub usunięcia łącznie z tym ubraniem, ale nadal istnieją po zdjęciu ubrania z wieszaka i zdjęciu folii ochronnej oraz mogą być używane lub mogą być usunięte jako odpady (zob. wyrok TSUE w sprawach połączonych C-313/15 i C-530/15). Nie stanowią one zatem integralnej części produktu jakim jest ubranie, już z tego powodu, że używanie ubrania zakłada jego używanie bez wieszaka, bez folii ochronnej oraz bez tekturowej nakładki. Wyrób wskazany w art. 3 ust. 1 ugooo aby nie był opakowaniem musi spełniać trzy negatywne przesłanki wskazane w art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo. Jeżeli nie spełnia choć jednej z nich, to jest opakowaniem. Omawiane wyroby nie spełniają żadnej trzech przesłanek negatywnych wskazanych w art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo. Z tego powodu są one opakowaniem.
Zdaniem organu II instancji, w przypadku wieszaka na ubranie, folii plastikowej na ubranie wyczyszczone w pralniach oraz tekturowej nakładki wyroby te spełniają funkcje opakowania, o których mowa w art. 3 ust. 1 ugooo, i są wytworzone i przeznaczone do wypełniania w punkcie sprzedaży. Przepisy wspólnotowe, tj. załącznik nr 1 do dyrektywy 94/62/WE w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę 2013/2/UE, który wszedł w życie z dniem 28 lutego 2013 r., wprost wskazują, że przykładami opakowań są wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki.
Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 3 ugooo, minister właściwy do spraw środowiska był zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, przykładowego wykazu wyrobów, w tym części składowych opakowań oraz złączonych z wyrobem elementów pomocniczych, które uznaje się albo nie uznaje się za opakowanie, kierując się potrzebą zapewnienia jednolitego uznawania wyrobów za opakowanie. Minister Środowiska korzystając z tego upoważnienia wydał rozporządzenie z dnia 22 października 2013 r. w sprawie przykładowego wykazu wyrobów, które uznaje się albo nie uznaje się za opakowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1274). Błędne jest zatem stanowisko spółki, iż wyroby takie jak wieszak na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki stały się opakowaniem na mocy ww. rozporządzenia. Zarówno bowiem ww. rozporządzenie, jak i wdrażana przez to rozporządzenie dyrektywa Komisji 2013/2/UE z dnia 7 lutego 2013 r. zmieniająca załącznik I do dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. UE L 37 z 08.02.2013, str. 10), nie wprowadziły, ani nie zmieniły definicji opakowania zawartej odpowiednio w art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ugooo oraz w art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62/WE (zob. wyrok w sprawie C-341/01 oraz wyrok w sprawach połączonych C-313/15 i C-530/15). Wyroby wymienione w ww. rozporządzeniu oraz dyrektywie 2013/2/UE są jedynie przykładami ilustrującymi zastosowanie kryteriów określonych w art. 3 ust. 2 ugooo. O tym zatem, czy wyrób jest opakowaniem świadczą wyłącznie kryteria wskazane w art. 3 ust. 1 i 2 ugooo. Rozporządzenie, tak jak i dyrektywa 2013/2/UE miały jedynie za zadanie podać przykłady zastosowania kryteriów wskazanych odpowiednio w art. 3 ust. 2 ugooo oraz w art. 3 pkt 1 dyrektywy 94/62/WE. Kryterium wskazane w art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo zostało wskazane w ustępie pierwszym załącznika do ww. rozporządzenia, a to samo kryterium zostało wskazane w ustępie pierwszym załącznika do dyrektywy 2013/2/UE.
W opinii GIOŚ, definicja opakowania zawarta w przepisach ugooo nie została ani zmieniona, ani uszczegółowiona przepisami wykonawczymi, a w pkt 1 ppkt 1 lit. i oraz w pkt 2 ppkt 1 lit. f załącznika do ww. rozporządzenia z dnia 22 października 2013 r. podano jedynie przykładowe wyroby, które spełniają definicję opakowania wskazaną w ustawie. Wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach są więc opakowaniami nie dlatego, iż ww. rozporządzenie zostało wydane, tylko z tego powodu, iż spełniają definicję opakowania zawartą w przepisach art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ugooo.
Jak zaznaczył organ II instancji przepisy wspólnotowe, tj. załącznik nr 1 do dyrektywy 94/62/WE w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę 2013/2/UE, który wszedł w życie z dniem 28 lutego 2013 r., wprost wskazują, że przykładami opakowań są wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach. Skoro w krajowym porządku prawnym definicję opakowania reguluje ugooo, a przykłady opakowań, tj. wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach zostały wskazane w ww. rozporządzeniu, spółka nie mogła mieć wątpliwości, że wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach, są opakowaniem, a co za tym idzie, że w 2014 roku, wprowadzając do obrotu produkty w opakowaniach w postaci wieszaków na ubrania oraz folii plastikowych na ubrania wyczyszczone w pralniach będzie miała obowiązek osiągnięcia odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych lub zapłaty opłaty produktowej. Również fakt, iż podstawą obliczenia opłaty produktowej za rok 2014 r. będą wskazane opakowania wprowadzone do obrotu w 2013 nie mógł być dla spółki zaskoczeniem, gdyż wynikało to wyraźnie z przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2014 r.
Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, iż definicja opakowania obowiązująca do dnia 31 grudnia 2013 r. wskazana w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 63 poz. 638 z późn. zm.) - dalej "uooo" nie zawierała negatywnej definicji pojęcia opakowania, określonej w obecnie obowiązującym art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo, mającym znaczenie dla określenia opłaty produktowej w niniejszej sprawie. Na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2013 r. brak było jakiejkolwiek podstawy wynikającej z tej ustawy do formułowania negatywnej definicji opakowania wskazanej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo, gdyż ustawa nie zawierała takiego ograniczenia definicji opakowania. W świetle więc samego art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych do dnia 31 grudnia 2013 r. opakowaniem był więc każdy wyrób wykonany z jakichkolwiek materiału, przeznaczony do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji wszelkich produktów, od surowców do towarów przetworzonych, a także części opakowań i elementy pomocnicze połączone z opakowaniami i przeznaczone do tego samego celu co dane opakowanie, zaliczany do kategorii opakowań wskazanych w ust. 2 art. 3 uooo. Zasadniczo definicja opakowania zawarta w art. 3 ust. 1 ww. ustawy definiowała wyrób jako opakowanie tylko poprzez funkcje do jakich ten wyrób był stworzony i używany. Jakiekolwiek ograniczenia tego zakresu nie znajdowały więc podstawy prawnej w tej ustawie. Jak wynika też z wskazanych przepisów możliwe funkcje opakowania nie zostały wymienione w art. 3 ust. 1 uooo w sposób enumeratywny, co wynika także wyraźnie z art. 3 dyrektywy 94/62/WE.
Wieszaki na ubrania, folie plastikowe na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki w sposób niewątpliwy spełniły definicję opakowania wskazaną w art. 3 ust. 1 uooo, gdyż wyroby te wykonane były z metalu, tworzywa stycznego oraz tektury i przeznaczone były do przechowywania, ochrony, przewozu oraz dostarczania produktu pralniczego. W świetle zaś definicji opakowania zawartej w art. 3 ust. 1 i 2 uooo, nawet jeżeli wszystkie elementy tego wyrobu były przeznaczone do wspólnego użycia, spożycia lub usunięcia, stanowiąc integralną część produktu oraz były niezbędne do przechowywania, utrzymywania lub zabezpieczania produktu w całym cyklu i okresie jego funkcjonowania, to i tak taki wyrób spełniał definicję opakowania do 31 grudnia 2013 r., gdyż przepisy uooo nie zawierały takiego wyłączenia. Jednak wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki nie spełniały tego kumulatywnego testu, mimo tego, iż do 31 grudnia 2013 r. nie wynikał on w żaden sposób z prawa polskiego.
Definicja opakowania zawarta w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych nie tylko nie miała zatem węższego zakresu niż definicja opakowania zawarta w art. 3 i 4 ugooo, ale jak wynika z powyższego miała ona o wiele szerszy zakres. Wynikało to z tego, iż art. 3 ust. 1 i 2 uooo nie zawierał negatywnej definicji opakowania wskazanej w art. 3 ust. 1 i) dyrektywy 94/62/WE.
W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, że w stanie prawnym istniejącym przed 1 stycznia 2014 r., jak i po tej dacie wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki były oraz są opakowaniem. W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2014 r. ww. wyroby wpisywały się w definicję opakowania (zawartą w ustawie z 2001 r.), ponieważ były wyrobem przeznaczonym do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji produktu pralniczego. Natomiast w 2013 r. wyroby te wpisywały się w definicję opakowania obowiązującą zarówno w prawie unijnym jak i krajowym. Wobec tego spółka powinna je uwzględnić jako opakowania wprowadzone do obrotu w 2013 roku w celu obliczenia poziomu odzysku na potrzeby roku 2014.
Odnosząc się natomiast do regulacji przejściowych dla uczestników rynku gospodarowania odpadami, wprowadzonych ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, należy podkreślić, iż art. 237 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach dotyczy sprawozdawczości, nie zaś sposobu naliczania opłaty produktowej będącej następstwem niezrealizowania wymaganych przepisami obowiązków zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. W przypadku obliczania poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w roku 2014 należy wziąć zatem pod uwagę masę opakowań wprowadzonych do obrotu w 2013 roku.
Ponadto spółka w odwołaniu wskazała, że nie jest właściwym uzasadnieniem do wydania decyzji stanowisko, że podpisała protokół kontroli i nie złożyła do niego zastrzeżeń. Fakt, że nie zakwestionowała ustaleń faktycznych dotyczących ilości opakowań nie oznacza, że automatycznie zgadza się i akceptuje późniejszą ocenę i kwalifikację prawną organu w tym zakresie. Spółka ma prawo kwestionowania takiej okoliczności na późniejszym etapie po uzyskaniu informacji organu jakiej kwalifikacji prawej dokonał. Ponadto spółka nie kwestionuje, że w toku działalności, w roku 2013, wykorzystała określoną ilość folii do pakowania i wieszaków - co zostało potwierdzone w toku kontroli - lecz kwestionuje kwalifikację prawną, jakiej później dokonał organ, tj. że takie wyroby, w przypadku spółki w roku 2013 były objęte obowiązkami wynikającymi z ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi opłatami oraz o opłacie produktowej, a tym samym w roku 2014 powinny być uwzględnione dla potrzeb obliczania należnej opłaty produktowej.
Odnosząc się do ww. argumentów organ II instancji przede wszystkim zaznaczył, iż nie mogą one mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Fakty ustalone w toku kontroli zostały stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez przedstawiciela kontrolowanej spółki upoważnionego do jej reprezentacji i kontrolujących w dniu 2 grudnia 2016 r. bez uwag i zastrzeżeń. Organ I instancji w ww. protokole kontroli poinformował, iż osoba uprawniona do reprezentowania kontrolowanego ma prawo wnieść do protokołu kontroli umotywowane zastrzeżenia i uwagi przed jego podpisaniem lub odmówić podpisania protokołu. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli spółka mogła w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie.
W kwestii wytycznych, na których spółka oparła swoje stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że stanowiły one wyjaśnienie do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Jak słusznie zaznaczył organ I instancji, ww. ustawa na mocy art. 68 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi swoim zakresem od 2014 r. nie obejmuje odpadów opakowaniowych. Wobec tego powoływanie się na ww. wytyczne w sprawie jest bezzasadne. Obowiązek, jak i uprawnienie może wynikać tylko z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie z tzw. prawa powielaczowego. Wskazane przez spółkę wytyczne nie są więc prawem powszechnie obowiązującym i nie mogą być brane pod uwagę przy określeniu zakresu obowiązku spółki. Tym samym spółka nie mogła działać w 2014 r. w zaufaniu do interpretacji Ministra wydanej w 2003 r., gdyż od sporządzenia tych wytycznych prawo się w tym zakresie zmieniło.
Ponadto organ odwoławczy nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji naruszenia przepisów kpa.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji ustalił dla spółki wysokość opłaty produktowej za 2014 r. na kwotę 497.986, 00 zł, którą obliczył w oparciu o: 1) załącznik nr 1 do przepisów ugooo, w którym określono docelowe poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych; 2) załącznik nr 2 do przepisów ugooo, w którym określono sposób obliczania opłaty produktowej; 3) rozporządzenie Ministra Środowiska z 29 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych; 4) dokumenty i oświadczenia przedstawione w trakcie kontroli udokumentowanej protokołem z kontroli nr [...]. Z uwagi na uiszczenie przez spółkę kwoty 4.754,27 zł na rzecz opłaty produktowej za 2014 rok, do zapłaty z tytułu zaległości pozostała kwota 493.231,73 zł. Wobec tego stwierdził, że organ I instancji określił w sposób prawidłowy dla spółki wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2014.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
W opinii spółki, organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni przepisów ustaw obowiązujących zarówno w okresie, za który była naliczona opłata produktowa, tj. roku 2014, a także w 2013 r., czyli w roku, który stanowił punkt odniesienia do naliczenia właściwej opłaty produktowej za rok 2014. Z uwagi na błędną interpretację obowiązujących przepisów dotyczących systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi, GIOŚ niewłaściwie zakwalifikował wykorzystywane przez spółkę w roku 2013 w ramach prowadzonej działalności folie ochronne na odzież, tekturowe nakładki i wieszaki, przekazywane klientom wraz z wyczyszczoną odzieżą jako opakowania objęte w roku 2013 obowiązkami wynikającymi z ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Konsekwentnie, taką błędną kwalifikację GIOŚ zastosował przy weryfikacji poziomu należnej opłaty produktowej za rok 2014 i dokonał naliczenia opłaty produktowej w niewłaściwej wysokości. Zdaniem spółka opłata, jaką faktycznie naliczyła i uiściła za rok 2014, była prawidłowa. Wydając zaskarżoną decyzję organ istotnie naruszył przepisy ugooo i mające nadal zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej.
Jednocześnie w opinii skarżącej zaskarżona decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zasadę legalizmu. Ponadto organ II instancji nie uwzględnił w swojej ocenie prawnej zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz związania wykładnią w przypadku zastosowania się przedsiębiorcy do objaśnień prawnych właściwego organu.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości należnej opłaty produktowej za rok 2014 jako bezprzedmiotowego, w oparciu o art. 145 § 3 ppsa, bowiem nie ma przepisu, który może być podstawą naliczenia opłaty produktowej w wysokości, w jakiej taką opłatę naliczył organ, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zdaniem skarżącej istotą sporu w sprawie nie jest kwestia, czy dane wyroby, co do zasady, są opakowaniem, ale kwestia czy takie konkretne wyroby są kwalifikowane jako wyroby, które - w świetle przepisów prawa - powinny być wliczone do masy wprowadzonych do obrotu w roku 2013 opakowań. W świetle obowiązujących w ówczesnym stanie prawnym przepisów prawidłowe jest stanowisko, że takie wyroby jak folia ochronna, tekturowe nakładki i metalowe wieszaki, wykorzystywane w jej działalności, pomimo, że teoretycznie można argumentować, że spełniają przesłanki definicji opakowania, to jednak nie są wliczane do masy opakowań wprowadzanych w roku 2013 na rynek, dla potrzeb naliczenia opłaty produktowej za rok 2014 zgodnie z ugooo.
Uzasadniając powyższe stanowisko skarżąca wskazała, że dla potrzeb wyliczenia opłaty produktowej należnej za rok 2014, uwzględniła dane faktyczne o ilości wprowadzonych na rynek w roku 2013 opakowań, przygotowane w oparciu o wymogi i zasady wynikające z ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Ponadto wyjaśniła, że definicja opakowania zawarta w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej budziła kontrowersje i wywoływała dużo sporów na tle konkretnych stanów faktycznych. Wobec tego Minister Środowiska przygotował zestaw wytycznych do interpretacji definicji terminu "opakowania" - Wytyczne w celu interpretacji definicji opakowań w ramach stosowanych przepisów prawnych dotyczących gospodarki odpadami w Polsce, które zawierają katalog wyrobów traktowanych jako asortyment opakowaniowy. W tym katalogu wskazano, że zarówno "pokrowce z folii z tworzyw sztucznych, np. w pralniach do zabezpieczania ubrań dostarczanych do klienta na wieszakach" jak i wieszaki na ubrania odbierane z pralni są wyłączone z katalogu opakowań jak definiowane dla potrzeb ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Spółka opierała się na tych wytycznych przy przygotowaniu danych za rok 2013, bowiem były one nadal aktualne w tej dacie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "ppsa") uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji, w świetle przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było niewykonanie przez spółkę obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 ugooo, zgodnie z którym, wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty, z uwzględnieniem art. 18. Powyższe naruszenie stwierdzone zostało na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...]. W tej sytuacji spółka na mocy art. 34 ust. 2 ww. ustawy była zobowiązana wnieść opłatę produktową obliczoną oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem oraz odzysku.
Zdaniem spółki, organ odwoławczy niewłaściwie zidentyfikował istotę problemu, a w konsekwencji zastosował niewłaściwie przepisy prawa. Istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest bowiem kwestia, czy dane wyroby, co do zasady, są opakowaniem w rozumieniu przepisów, ale czy takie konkretne wyroby są kwalifikowane jako wyroby, które w świetle przepisów prawa - powinny być wliczone do masy wprowadzonych do obrotu w roku 2013 opakowań. W ocenie skarżącej w świetle obowiązujących w ówczesnym stanie prawnym przepisów wyroby takie jak folia ochronna, tekturowe nakładki i metalowe wieszaki, wykorzystywane w jej działalności, pomimo, że teoretycznie spełniają przesłanki definicji opakowania, to jednak nie są wliczane do masy opakowań wprowadzanych w 2013 roku na rynek, dla potrzeb naliczenia opłaty produktowej za rok 2014 zgodnie z ugooo.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, uznając za prawidłową ocenę dokonaną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Spółka będąc przedsiębiorcą wprowadzała do obrotu produkt w postaci usług polegających na czyszczeniu wyrobów włókienniczych i wyrobów futrzarskich, których efektem były ubrania i inne wyroby, dla których ochrony, dostarczania oraz prezentacji stosowała takie wyroby jak pokrowce z folii z tworzyw sztucznych, wieszaki na ubrania odbierane z pralni oraz tekturowe nakładki, gdyż udostępniała ona te usługi wraz z wyrobami w 2013 i 2014 roku po raz pierwszy na terytorium kraju w celu ich dystrybucji oraz używania. W przypadku wieszaka na ubranie, folii plastikowej na ubranie wyczyszczone w pralniach oraz tekturowej nakładki wyroby te spełniają funkcje opakowania, o których mowa w art. 3 ust. 1 ugooo, i są wytworzone oraz przeznaczone do wypełniania w punkcie sprzedaży. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ww. ustawy opakowaniem jest wyrób, w tym wyrób bezzwrotny, wykonany z jakiegokolwiek materiału, przeznaczony do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji produktów, od surowców do towarów przetworzonych. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 2 tej ustawy za opakowanie uważa się:
1) wyrób spełniający funkcje opakowania, o których mowa w ust. 1, bez uszczerbku dla innych funkcji, jakie opakowanie może spełniać, z wyłączeniem wyrobu, którego wszystkie elementy są przeznaczone do wspólnego użycia, spożycia lub usunięcia, stanowiącego integralną część produktu oraz niezbędnego do przechowywania, utrzymywania lub zabezpieczania produktu w całym cyklu i okresie jego funkcjonowania;
2) wyrób spełniający funkcje opakowania, o których mowa w ust. 1:
a) wytworzony i przeznaczony do wypełniania w punkcie sprzedaży,
b) jednorazowego użytku - sprzedany, wypełniony, wytworzony lub przeznaczony do wypełniania w punkcie sprzedaży;
3) część składową opakowania oraz złączony z opakowaniem element pomocniczy, spełniające funkcje opakowania, o których mowa w ust. 1, z tym że element pomocniczy przyczepiony bezpośrednio lub przymocowany do produktu uważa się za opakowanie, z wyłączeniem elementu stanowiącego integralną część produktu, który jest przeznaczony do wspólnego użycia lub usunięcia.
Ponadto zgodnie z art. 4 ww. ustawy wyróżnia się następujące kategorie opakowań:
1) opakowania jednostkowe - służące do przekazywania produktu użytkownikowi w miejscu zakupu;
2) opakowania zbiorcze - zawierające wielokrotność opakowań jednostkowych produktów, niezależnie od tego, czy są one przekazywane użytkownikowi, czy też służą zaopatrywaniu punktów sprzedaży i które można zdjąć z produktu bez naruszania cech produktu;
3) opakowania transportowe - służące do transportu produktów w opakowaniach jednostkowych lub zbiorczych w celu zapobiegania uszkodzeniom produktów, z wyłączeniem kontenerów do transportu drogowego, kolejowego, wodnego lub lotniczego.
Należy również podkreślić, że powyższa definicja opakowania stanowi wdrożenie do polskiego systemu prawa przepisów wspólnotowych, tj. dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych – dalej "dyrektywa 94/62/WE", w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę Komisji 2013/2/UE z dnia 7 lutego 2013 r. zmieniającą załącznik I do dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. UE L 37 z 08.02.2013, str. 10) - dalej "dyrektywa 2013/2/UE", który wszedł w życie z dniem 28 lutego 2013 r. W załączniku tym wyraźnie wskazano, że wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubranie wyczyszczone w pralniach stanowią przykłady opakowań.
Ponadto wskazania wymaga, że Minister Środowiska działając na podstawie art. 3 ust. 3 ugooo, wydał rozporządzenie z dnia 22 października 2013 r. w sprawie przykładowego wykazu wyrobów, które uznaje się albo nie uznaje się za opakowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1274). W rozporządzeniu tym również podano, że wyroby takie jak wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach uznawane są za opakowania. Należy jednak wyjaśnić, że zarówno ww. rozporządzenie, jak i wdrażana przez to rozporządzenie dyrektywa 2013/2/UE, nie wprowadziły, ani nie zmieniły definicji opakowania zawartej w art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ugooo oraz w art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/62/WE. Wyroby wymienione ww. rozporządzeniu oraz dyrektywie 2013/2/UE są jedynie przykładami ilustrującymi kryteria zastosowane w ww. aktach. Wobec tego o tym czy wyrób jest opakowaniem świadczą wyłącznie kryteria wskazane w art. 3 ust. 1 i 2 ugooo.
Biorąc powyższe pod uwagę, za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącej, że dopiero ustawa z dnia ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz wydane na jej podstawie ww. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 października 2013 r. w sprawie przykładowego wykazu wyrobów, które uznaje się, albo nie uznaje się za opakowanie, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., określiły prawnie jakie konkretnie wyroby należy uznać za opakowania dla potrzeb systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi. Definicja opakowania zawarta w przepisach ugooo nie została ani zmieniona ani uszczegółowiona przepisami wykonawczymi. Rozporządzenie Ministra Środowiska zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej i w pkt 1 ppkt 1 lit. i oraz w pkt 2 ppkt 1 lit. f załącznika podaje jedynie przykładowy wyrób, który spełnia definicję opakowania wskazaną w ustawie. Wobec tego wieszaki na ubrania oraz folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach uznaje się za opakowania nie dlatego, iż zostały wymienione ww. rozporządzeniu, tylko z uwagi na to, że spełniają definicję opakowania zawartą w przepisach art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ugooo. Skoro w krajowym porządku prawnym definicja opakowania została uregulowana w ugooo, a jako przykłady opakowań w ww. rozporządzeniu wskazano wieszaki na ubrania oraz folię plastikową na ubrania wyczyszczone w pralniach, spółka nie mogła mieć wątpliwości, że ww. wyroby są opakowaniem, a wprowadzając w 2014 r. do obrotu produkty w opakowaniach w postaci wieszaków na ubrania oraz folii plastikowych na ubrania wyczyszczone w pralniach będzie miała obowiązek osiągnięcia odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych lub zapłaty opłaty produktowej. Ponadto fakt, iż podstawą obliczenia opłaty produktowej za rok 2014 r. będą wskazane opakowania wprowadzone do obrotu w 2013 r., wynikał wyraźnie z przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2014 r.
Jak stanowi art. 20 ust. 1 ugooo wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz w latach następnych osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 1 do ustawy, z wyłączeniem wprowadzającego produkty w opakowaniach wielomateriałowych lub środki niebezpieczne w opakowaniach, w tym środki ochrony roślin, który należy do porozumienia, o którym mowa w art. 25. Spółka nie należała do żadnego porozumienia w zakresie objętym ww. obowiązkiem. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w danym roku kalendarzowym stanowi wyrażona w procentach wartość ilorazu masy odpadów opakowaniowych poddanych odpowiednio odzyskowi lub recyklingowi w tym roku oraz masy wprowadzonych do obrotu opakowań w poprzednim roku kalendarzowym. Zatem podstawą obliczenia poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w roku 2014 będzie masa wprowadzonych do obrotu opakowań w poprzednim roku kalendarzowym tj. 2013 r.
Sąd za trafną uznał także argumentację organu, że wyroby obejmujące pokrowce z folii z tworzyw sztucznych, wieszaki na ubrania odbierane z pralni oraz tekturowe nakładki stanowiły opakowania zarówno w 2013 r. jak i w 2014 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, opakowaniami były wprowadzone do obrotu wyroby wykonane z jakichkolwiek materiałów, przeznaczone do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji wszelkich produktów, od surowców do towarów przetworzonych, a także części opakowań i elementy pomocnicze połączone z opakowaniami i przeznaczone do tego samego celu co dane opakowanie. Przepis ten stanowił zatem zasadniczo odpowiednik obecnie obowiązującego art. 3 ust. 1 ugooo. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ww. ustawy opakowania obejmowały następujące kategorie:
1) opakowania jednostkowe, służące do przekazywania produktu użytkownikowi w miejscu zakupu, w tym przeznaczone do konsumpcji produktów naczynia jednorazowego użytku,
2) opakowania zbiorcze, zawierające wielokrotność opakowań jednostkowych produktów, niezależnie od tego, czy są one przekazywane użytkownikowi, czy też służą zaopatrywaniu punktów sprzedaży i które można zdjąć z produktu bez naruszenia jego cech,
3) opakowania transportowe, służące do transportu produktów w opakowaniach jednostkowych lub zbiorczych w celu zapobiegania ich uszkodzeniom, z wyłączeniem kontenerów do transportu drogowego, kolejowego, wodnego lub lotniczego. Ten przepis znalazł swoje odzwierciedlenie w obowiązującym obecnie art. 4 ugooo.
Z powyższego wynika, że definicja opakowania obowiązująca do dnia 31 grudnia 2013 r. wskazana w ww. art. 3 ust. 1 i 2 uooo nie zawierała negatywnej definicji pojęcia opakowania, określonej w obecnie obowiązującym art. 3 ust. 2 pkt 1 ugooo, mającym znaczenie dla określenia opłaty produktowej w niniejszej sprawie. Z brzmienia art. 3 ust. 1 uooo, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2013 r., opakowaniem był więc każdy wyrób wykonany z jakichkolwiek materiału, przeznaczony do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji wszelkich produktów, od surowców do towarów przetworzonych, a także części opakowań i elementy pomocnicze połączone z opakowaniami i przeznaczone do tego samego celu co dane opakowanie, zaliczany do kategorii opakowań wskazanych w ust. 2 art. 3 tej ustawy. Zasadniczo definicja opakowania zawarta w art. 3 ust. 1 uooo definiowała wyrób jako opakowanie tylko poprzez funkcje do jakich ten wyrób był stworzony i używany. Jednoczenie funkcje opakowania nie zostały wymienione w art. 3 ust. 1 uooo w sposób enumeratywny, a tym samym nie zawierały negatywnej definicji opakowania wskazanej w art. 3 ust. 1 lit. i dyrektywy 94/62/WE. Należy zatem stwierdzić, że wieszaki na ubrania, folie plastikowe na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki spełniły definicję opakowania wskazaną w art. 3 ust. 1 uooo, gdyż wyroby te wykonane były z metalu, tworzywa stycznego oraz tektury i przeznaczone były do przechowywania, ochrony, przewozu oraz dostarczania produktu pralniczego. Podsumowując definicja opakowania zawarta w uooo miała większy zakres, niż definicja opakowania zawarta w art. 3 i 4 ugooo.
W ocenie Sądu, z powyższej analizy przepisów wynika, że zarówno w stanie prawnym istniejącym przed 1 stycznia 2014 r., jak i po 1 stycznia 2014 r., wieszaki na ubrania, folia plastikowa na ubrania wyczyszczone w pralniach oraz tekturowe nakładki są opakowaniem. W tym stanie rzeczy spółka powinna uwzględnić wydawane klientom metalowe wieszaki, tekturowe nakładki oraz foliowe pokrowce jako opakowania wprowadzone do obrotu w 2013 r. w celu obliczenia poziomu odzysku na potrzeby roku 2014.
Odnosząc się natomiast do regulacji przejściowych dla uczestników rynku gospodarowania odpadami, wprowadzonych ugooo, należy wskazać za organem odwoławczym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II OSK 14/18, w którym podkreślono, iż art. 237 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dotyczy sprawozdawczości, nie zaś sposobu naliczania opłaty produktowej będącej następstwem niezrealizowania wymaganych przepisami obowiązków zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ugooo. Unormowanie to należy zatem rozumieć w ten sposób, że ustawodawca nakazał przedsiębiorcom w dalszym ciągu składanie informacji o masie opakowań poddanych odzyskowi i recyklingowi oraz masie opakowań wprowadzonych do obrotu, zmieniając zarazem w okresie przejściowym jedynie sposób wyliczenia na podstawie tych danych wysokości opłaty produktowej. Bezsprzecznie zatem w przypadku obliczania poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w roku 2014 należy wziąć pod uwagę masę opakowań wprowadzonych do obrotu w 2013 r.
W kwestii powołania się przez skarżącą na "Wytyczne w celu interpretacji definicji opakowań w ramach stosowanych przepisów prawnych dotyczących gospodarki odpadami w Polsce" opracowane przez Ministra Środowiska w 2003 r. należy zaznaczyć, że stanowiły one wyjaśnienie do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Powyższa ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej została zmieniona z dniem 1 stycznia 2014 r. stosownie do treści art. 68 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 888). Zgodnie z przepisem przejściowym - art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy - do powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy obowiązków wynikających z ustawy zmienianej w art. 68 w zakresie uzyskania wymaganych poziomów odzysku i recyklingu, w tym do obowiązków sprawozdawczych oraz do zobowiązań z tytułu opłaty produktowej należnej za okres do dnia 31 grudnia 2013 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 68 obowiązujące w chwili powstania tych obowiązków, w tym zobowiązań z tytułu opłaty produktowej. W konsekwencji powyższa regulacja miała zastosowanie do obowiązków sprawozdawczych oraz zobowiązań z tytułu opłaty produktowej należnej za okres do dnia 31 grudnia 2013 r. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest określenie zobowiązań z tytułu opłaty produktowej za 2014 r. Wobec tego powoływanie się na ww. wytyczne w zakresie ustalenia, który wyrób spełnia definicję opakowania jest nie uzasadnione, a analiza definicji opakowania została wyżej już przedstawiona. Ponadto należy zauważyć, że interpretacje organów administracji publicznej nie są prawem obowiązującym. Obowiązek jak i uprawnienie strony może wynikać tylko z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wskazane przez spółkę wytyczne nie są więc prawem powszechnie obowiązującym i nie mogą być brane pod uwagę przy określeniu zakresu jej obowiązku.
Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, dokonały prawidłowej wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie można również zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia podstawowych zasad postępowania określonych przepisami kpa. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast niezadowolenie skarżącej z wydanego przez organ rozstrzygnięcia nie może być traktowane jako naruszenie podstawowych zasad postępowania określonych w art. 6, art. 8 i art. 11 kpa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.